Coronavirus y Derecho (XVII): unas consideraciones generales sobre la restricción a la libertad de circulación de las personas como medida de necesidad estelar del Real Decreto de declaración de estado de alarma

Se reproduce a continuación el artículo “Coronavirus y Derecho (XVII): unas consideraciones generales sobre la restricción a la libertad de circulación de las personas como medida de necesidad estelar del Real Decreto de declaración de estado de alarma”, que Vicente Álvarez García, Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Extremadura, junto con su equipo, ha publicado en la página web www.forocsyj.com, donde están recogiendo una serie de trabajos breves para explicar cómo es el comportamiento del Derecho ante la pandemia del coronavirus.

Coronavirus y Derecho (XVII): unas consideraciones generales sobre la restricción a la libertad de circulación de las personas como medida de necesidad estelar del Real Decreto de declaración de estado de alarma

Los perfiles esenciales mínimos de la libertad fundamental de circulación de las personas.

La libertad de circulación de las personas está reconocida al máximo nivel jurídico por el art. 19 de la Constitución Española (CE). Este precepto, que tiene como beneficiarios inmediatos a los “españoles”, engloba un cuádruple contenido, según la jurisprudencia constitucional: el derecho a la elección de residencia de manera libre, el derecho a la circulación por el territorio nacional, el derecho a entrar en el territorio español y el derecho a salir de este mismo espacio territorial [1]. Aunque estos derechos fundamentales se refieren específicamente a los “españoles”, esto no significa que no sean extensibles, bajo determinados condicionantes, a los extranjeros [2] y, en particular, a aquellos que tengan la “ciudadanía de la Unión Europea”.

Su ubicación dentro de nuestra Carta Magna hace que estos derechos fundamentales posean un contenido esencial que sólo puede ser desarrollado mediante Ley Orgánica y que dispongan, además, del nivel de protección más elevado existente en el ordenamiento constitucional español a través del recurso de amparo.

Y, como breve colofón al contenido del art. 19 CE, este derecho fundamental se ve completado, como miembro que es nuestro país de la Unión Europea, por los derechos que tienen todos los ciudadanos de esta entidad supranacional a “circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros” [art. 3.2 del Tratado de la Unión Europea y arts. 20.2 a) y 21 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea].

Centrados los términos constitucionales y europeos de la libertad de circulación de las personas, podremos comprender un poco mejor los perfiles de la limitación de esta libertad en el territorio español, que es naturalmente aquel espacio sobre el que el Reino de España extiende su soberanía como Estado.

La restricciones a la libertad de circulación previstas por el Real Decreto de declaración del estado constitucional de alarma [3].

Esta medida de necesidad limitativa de la libertad de circulación de las personas, que está prevista en el art. 7 del Real Decreto, tiene su base legal inmediata en el art. 11 a) LOAES [4]. Debe tenerse en cuenta, no obstante, que el art. 3 de la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública, ya contempla la posibilidad, en el marco ofrecido por la legalidad ordinaria, de adoptar las medidas necesarias en caso de enfermedades transmisibles:

“Con el fin de controlar las enfermedades transmisibles, la autoridad sanitaria, además de realizar las acciones preventivas generales, podrá adoptar las medidas oportunas para el control de los enfermos, de las personas que estén o hayan estado en contacto con los mismos y del medio ambiente inmediato, así como las que se consideren necesarias en caso de riesgo de carácter transmisible”.

La realidad práctica nos muestra, además, que con anterioridad a la declaración del estado de alarma ciertas Administraciones autonómicas habían ordenado restricciones a la libertad de circulación de personas, con la orden de confinamiento de poblaciones enteras. Nos vienen ahora a la memoria, entre algunos otros, los casos espacialmente lejanos de Igualada (Cataluña) o de Arroyo de la Luz (Extremadura). Y ni Cataluña ni Extremadura disponen, naturalmente, de las competencias para declarar un estado constitucional de alarma.

Es cierto, en todo caso, que su inclusión en el Real Decreto de estado de alarma da una relevancia simbólica de primer orden a esta medida de restricción de los movimientos, que es, probablemente, la que más afecta a toda la población en su día a día. La inclusión en esta disposición constitucional de necesidad hace posible, además, que el órgano competente para actuar no sea ya ni un Alcalde, ni un Presidente o un Gobierno autonómico, sino el Gobierno de la Nación. Esta autoridad es la única que puede ordenar medidas tan amplias como el confinamiento de toda la población española en sus domicilios.

En todo caso, esta medida tiene múltiples aspectos que veremos a continuación, pero tanto el art. 11 a) LOAES como el art. 7 del Real Decreto reseñado subrayan la naturaleza “limitativa” de la medida sobre la libertad fundamental de circulación. Téngase en cuenta que no puede suspenderse de manera total esta libertad fundamental establecida por el art. 19 CE, puesto que esta drástica medida únicamente está constitucionalmente contemplada para los estados de excepción y de sitio ex art. 55.1 CE [5].

Los aspectos “limitativos” de esta medida se refieren, en primer término, a la prohibición de que las personas y los vehículos particulares circulen por las vías de uso público, salvo en los supuestos previstos por el Real Decreto reseñado; en segundo término, a la obligación de respetar en cualquier desplazamiento las recomendaciones y las órdenes de las autoridades sanitarias; y, en tercer término, a la habilitación al Ministerio del Interior para que pueda acordar el cierre de carreteras o la restricción de la circulación en ellas “por razones de salud pública, seguridad o fluidez del tráfico”.

Antes de proseguir, debe reseñarse que la medida de necesidad prevista en el art. 7 del originario Real Decreto de declaración del estado de alarma fue modificada tres días más tarde con el objeto de introducir una mejora técnica en su redacción. La modificación unilateral efectuada por el Gobierno de la Nación el día 17 de marzo (BOE del 18) a través del Real Decreto 465/2020 [6] fue posible porque el Ejecutivo se encontraba dentro de los quince días iniciales del estado de alarma, período en el que no era necesaria una intervención autorizatoria del Congreso de los Diputados.

La extensión de la limitación de la libre circulación de personas a las fronteras hispanas con Estados miembros de la Unión Europea y con terceros Estados.

Recordemos que el art. 19 CE reconoce a los españoles, también, los derechos a entrar y a salir del territorio soberano español, y que estos derechos están complementados para todos los ciudadanos de la Unión Europea por el Derecho originario europeo.

A) El restablecimiento de los controles en las fronteras interiores terrestres europeas para los ciudadanos de la Unión.

Mediante la Orden INT/239/2020, de 16 de marzo, del Ministerio del Interior, se restablecieron los controles de las fronteras interiores terrestres de la Unión Europea inicialmente hasta el 26 de marzo, en virtud de la autorización que a este respecto contiene la normativa europea (en concreto, el Código de fronteras Schengen [7]). Estos controles fueron prorrogados por primera vez hasta el 11 de abril por la Orden INT/283/2020, de 25 de marzo, “como medida complementaria a las restricciones a la movilidad dentro del territorio español”, establecidas por el Real Decreto de declaración del estado de alarma. Una nueva prórroga hasta las cero horas del 26 de abril se ha verificado por la Orden INT/335/2020, de 10 de abril.

Según esta normativa, se permitirá la entrada en el territorio nacional a las categorías de personas que se enumeran por la Orden. A saber: los ciudadanos españoles; los residentes en España; los residentes en otros Estados miembros o Estados Asociados Schengen que se dirijan a su lugar de residencia; los trabajadores transfronterizos; los profesionales sanitarios o del cuidado de mayores que se dirijan a ejercer su actividad laboral; y aquellas otros que acrediten documentalmente una causa de fuerza mayor o de necesidad.

No afectan estas restricciones al personal diplomático y consular extranjero en el ejercicio de sus funciones, ni a las actividades ligadas al transporte de mercancías.

B) La restricción de los accesos desde Estados externos a la Unión.

Estas restricciones de entrada, “por motivos de orden público o salud pública”, han sido extendidas, asimismo, a los nacionales de terceros Estados externos a la Unión o a Países Asociados Schengen por la Orden INT/270/2020, de 21 de marzo, salvo cuando sean: residentes (o tengan un visado de larga duración) en la Unión o en un “Estado Schengen”; trabajadores transfronterizos; personal sanitario o cuidadores que se dirijan a su trabajo; personal dedicado al transporte; diplomáticos y empleados consulares en el ejercicio de sus funciones; personas que viajen por imperativos familiares acreditados; y personas en las que concurran causas de fuerza mayor, necesidad o humanitarias.

En Cáceres, a 11 de abril de 2020.

Vicente Álvarez García

Catedrático de Derecho Administrativo

Flor Arias Aparicio

Profesora Contratada Doctora

Enrique Hernández-Diez

Personal Científico e Investigador

[1] Véase, por todas, la Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) 72/2005, de 4 de abril, Fundamento Jurídico (FJ) 5.

[2] Puede consultarse sobre esta cuestión, entre otras muchas, la STC 155/2015, de 9 de julio, FJ 2.

[3] Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

[4] Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio.

[5] El contenido de la suspensión de la libertad de circulación de las personas por el territorio nacional en el caso de declaración de los estados de excepción y de sitio está tasado por el art. 20 LOAES, que prevé que la autoridad gubernativa podrá, entre otras medidas, acordar la prohibición de la circulación de personas y de vehículos, la delimitación de zonas de protección o seguridad con acceso restringido, la exigencia de que determinadas personas comuniquen sus desplazamientos, la imposición obligatoria del desplazamiento de una persona fuera de la localidad que constituya su residencia habitual, etc.

[6] Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo, por el que se modifica el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

[7] Reglamento (UE) 2016/399 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de marzo de 2016, por el que se establece un Código de normas de la Unión para el cruce de personas por las fronteras (Código de fronteras Schengen). El art. 28.1 de este Reglamento europeo prevé que: “Cuando el orden público o la seguridad interior de un Estado miembro exijan una actuación inmediata, el Estado miembro de que se trate podrá, con carácter excepcional, restablecer inmediatamente los controles fronterizos en las fronteras interiores por un período limitado no superior a diez días”. Estos controles son prorrogables “durante períodos renovables que no sobrepasen 20 días” (art. 28.3).

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