Coronavirus y Derecho (XV): consideraciones generales sobre las medidas de necesidad acordadas por el Real Decreto de declaración del estado de alarma

El artículo de hoy sobre "Coronavirus y Derecho" se refiere a las consideraciones generales sobre las medidas de necesidad acordadas por el Real Decreto de declaración del estado de alarma. Con este son ya quince los artículos que Vicente Álvarez García, Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Extremadura, junto con su equipo, ha publicado a modo de trabajos breves para explicar cómo es el comportamiento del Derecho ante la pandemia del coronavirus.

Coronavirus y Derecho (XV): consideraciones generales sobre las medidas de necesidad acordadas por el Real Decreto de declaración del estado de alarma

En entregas anteriores hemos visto buena parte del contenido de la declaración del estado constitucional de alarma para hacer frente a la crisis de salud pública en la que actualmente estamos inmersos. Pero, sin duda, nos falta analizar otra parte verdaderamente central: las medidas de necesidad que prevé.

Si se declara este estado de emergencia es porque resulta imprescindible batallar contra el coronavirus y sus consecuencias; y el armamento central para esta guerra son las medidas de necesidad. Cualquier estudioso del Derecho Administrativo estudia alguna vez que, junto a las normas que tienen una vocación de permanencia en el tiempo, coexisten las “disposiciones-medida” (“leyes-medida” en la teorización de Carl Schmitt), que persiguen resolver un problema concreto y singular, desapareciendo formalmente o, al menos, cayendo en desuso cuando dicho problema desaparece. La vigencia indefinida es, por tanto, algo extraño a la idea de medida. El principio de proporcionalidad (en concreto, la “adecuación temporal”) hace que las medidas tengan una duración precisa: el tiempo que dure la crisis.

En las entregas próximas vamos a analizar las distintas medidas de necesidad activadas por el Gobierno de la Nación a través de la declaración del estado constitucional de alarma para la lucha contra el coronavirus. En los párrafos siguientes nos centraremos en ofrecer un cuadro general de las posibles medidas previstas por la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio (LOAES) y el uso nominal que ha hecho el Gobierno de ellas en el Real Decreto 463/2020 [1]. Más allá de su simple enumeración, nos haremos amplio eco de ellas a partir de mañana.

A) Las medidas de necesidad previstas para la lucha contra las crisis de salud pública por la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio.

Con esta perspectiva, la LOAES dedica dos de sus preceptos a regular las medidas de necesidad que pueden adoptarse en caso de estado de alarma, pero siempre con un límite: estas medidas no pueden suponer nunca la suspensión de un derecho fundamental. Y esto, por la sencilla razón de que la Constitución no prevé esta posibilidad. En efecto, nuestra Norma Fundamental permite en ocasiones proceder a la suspensión de algunos de estos derechos capitales, pero sólo en los casos que ella misma prevé expresamente esta posibilidad: por un lado, en supuestos de declaración del estado de excepción y de sitio [2]; y, por otro, en situaciones de actividad “de bandas armadas o elementos terroristas” [3]. Aunque, como decimos, la posibilidad de suspender en su totalidad derechos fundamentales está absolutamente excluida durante la declaración del estado de alarma, sí que pueden adoptarse medidas claramente limitativas de los mismos, y que aparecen delimitadas en los arts. 11 y 12 LOAES.

Las medidas de necesidad directamente tipificadas por estos dos preceptos legales para hacer frente a las crisis sanitarias son las siguientes:

1.ª) La limitación (o el condicionamiento) de la circulación o de la permanencia de personas o de vehículos en horas y lugares determinados [art. 11 a) LOAES].

2.ª) Las requisas temporales de bienes o la imposición de prestaciones personales obligatorias [art. 11. b) LOAES].

3.ª) La intervención y la ocupación transitorias de industrias, fábricas, talleres o locales, con la exclusión de los domicilios privados [art. 11 c) LOAES].

4.ª) La limitación o el racionamiento del uso de servicios o el consumo de artículos de primera necesidad [art. 11 d) LOAES].

5.ª) La impartición de las órdenes necesarias para asegurar el abastecimiento de mercados y el funcionamiento de los servicios de los centros de producción de artículos de primera necesidad [art. 11 e) LOAES]. Y en caso de que se produzca la paralización de servicios esenciales o situaciones de desabastecimiento de este tipo de productos, la intervención directa de empresas o servicios, así como la movilización de su personal (art. 12.2 LOAES).

6.ª) Las medidas establecidas en las normas para la lucha contra las enfermedades infecciosas, la protección del medio ambiente, en materia de aguas y sobre incendios forestales (art. 12.1 LOAES).

Téngase en cuenta que esta última cláusula remitía a la legislación existente en 1981 para los diferentes tipos de emergencias. Esa normativa en la actualidad es considerablemente más moderna y a ella hemos aludido en las entregas quinta y sexta de esta serie de breves artículos sobre “Coronavirus y Derecho”. Un repaso a las medidas contempladas por la legislación ordinaria específica en materia sanitaria aplicable en la actualidad demuestra, en mi opinión, que dichas medidas no tienen mucho que envidiar en cuanto a su amplitud o a su severidad a las medidas contempladas por la LOAES. Es más, todas las leyes estatales sanitarias contemplan una cláusula general de habilitación que la regulación del estado de alarma no contempla directamente. Es cierto que, como acabamos de ver, esta cláusula general se introduce por la técnica jurídica de la remisión por el referido art. 12.1 LOAES con su apelación a las medidas “establecidas en las normas para la lucha contra las enfermedades infecciosas”. Otro tanto cabe decir de las medidas de necesidad generales previstas por la legislación sobre protección civil y sobre seguridad nacional para todo tipo de situaciones de emergencia (sanitarias o no) que pongan en peligro la vida de la población y el funcionamiento ordenado del Estado.

B) Las medidas de necesidad contempladas por el Real Decreto de declaración del estado de alarma para la lucha contra el COVID-19

Sobre esta base legal general ofrecida directamente por la LOAES (e indirectamente por la legislación sanitaria y por la normativa general existente en nuestro país para la lucha contra todo tipo de crisis), el Real Decreto de declaración del estado de alarma de 14 de marzo (RD 463/2020) previó un amplio abanico de medidas de necesidad, que, con unos ligeros retoques tres días más tarde (el 17 de marzo), propiciados por un Real Decreto de modificación del de 14 de marzo (RD 465/2020 [4]), son las que siguen vigentes en estos momentos. Debe tenerse en cuenta que estas medidas han sido desarrolladas y ejecutadas por una enormidad de órdenes, instrucciones, resoluciones, etc. Y no ha faltado, incluso, algún Real Decreto-Ley que ha variado su tenor. ¿Cuáles son estas medidas de necesidad?

1.ª) La suspensión de los plazos procesales, de los plazos administrativos y de los plazos de prescripción y de caducidad de “cualesquiera” acciones y derechos [5].

2.ª) La autorización a todos los agentes de la autoridad para la realización de cuantas comprobaciones sean necesarias sobre las personas, bienes, vehículos, locales y establecimientos, impidiendo, en su caso, la realización de servicios y actividades suspendidas [6].

3.ª) La limitación de la libertad de circulación de las personas [7].

4.ª) Las requisas temporales y las prestaciones personales obligatorias [8].

5.ª) Las medidas de contención en diferentes sectores de actividad como la educación [9], el comercio, la cultura y el ocio [10] y la religión [11].

6.ª) Las medidas destinadas al reforzamiento del Sistema Nacional de Salud en todo el territorio nacional [12].

7.ª) Las medidas para asegurar el abastecimiento de bienes y la prestación de servicios esenciales [13].

8.ª) Las medidas para la difusión de las disposiciones de necesidad y de los anuncios y mensajes de las autoridades competentes delegadas [14].

9.ª) El establecimiento del régimen sancionador para atajar los eventuales incumplimientos o las resistencias frente a las órdenes de las autoridades competentes [15].

10.ª) La ratificación de las disposiciones y medidas para hacer frente al coronavirus adoptadas por las autoridades autonómicas y locales con carácter previo a la declaración del estado de alarma [16].

En Cáceres, a 7 de abril de 2020.

Vicente Álvarez García

Catedrático de Derecho Administrativo

Flor Arias Aparicio

Profesora Contratada Doctora

Enrique Hernández-Diez

Personal Científico e Investigador

[1] Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

[2] Art. 55.1, en relación con los apartados 3 y 4 del art. 116, todos ellos de la Constitución Española (CE).

[3] Art. 55.2 CE.

[4] Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo, por el que se modifica el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

[5] Disposiciones adicionales segunda a cuarta del RD 463/2020. La disposición adicional tercera ha sido modificada por el RD 465/2020.

[6] Art. 5.2 del RD 463/2020.

[7] Art. 7 del RD 463/2020 -modificado por el RD 465/2020-.

[8] Art. 8 del RD 463/2020.

[9] Art. 9 del RD 463/2020.

[10] Art. 10 del RD 463/2020 del RD 463/2020 -modificado por el RD 465/2020-.

[11] Art. 11 del RD 463/2020.

[12] Art. 12 del RD 463/2020.

[13] Arts. 13 a 18 del RD 463/2020. Las medidas en materia de transportes previstas por el art. 14 han sido modificadas por el RD 465/2020.

[14] Art. 19 del RD 463/2020.

[15] Art. 20 del RD 463/2020.

[16] Disposición final primera del RD 463/2020.

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