Coronavirus y Derecho (XIII): el precedente de la actual declaración de estado de alarma (la “crisis de los controladores del tránsito aéreo”)

Se reproduce a continuación el artículo “Coronavirus y Derecho (XIII): el precedente de la actual declaración de estado de alarma (la “crisis de los controladores del tránsito aéreo”)”, que Vicente Álvarez García, Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Extremadura, junto con su equipo, ha publicado en la página web www.forocsyj.com, donde están recogiendo una serie de trabajos breves para explicar cómo es el comportamiento del Derecho ante la pandemia del coronavirus.

Coronavirus y Derecho (XIII): el precedente de la actual declaración de estado de alarma (la “crisis de los controladores del tránsito aéreo”)

Lejos de las continuas declaraciones de estados de sitio y de estados de guerra que han protagonizado el siglo XIX y buena parte del siglo XX de la Historia de España, nuestro país había tenido la suerte, hasta llegar al mes de marzo de 2020, de apenas haberse visto obligado a recurrir en una única ocasión al Derecho constitucional de excepción durante los últimos más de cuarenta años de vida democrática. En efecto, tan sólo durante la llamada “crisis de los controladores aéreos” se tuvo que declarar el estado de alarma en la primera semana de diciembre de 2010. Fue preciso prorrogar a mediados de ese mismo mes esta inicial situación de excepción hasta bien entrado enero de 2011. El objetivo de la entrega de hoy consiste en describir cómo se desarrolló esa situación de necesidad, que, ciertamente, no resulta muy parangonable en el peligro que la provocó con el que ahora estamos viviendo con la pandemia de coronavirus (COVID-19). No obstante, este precedente sí que nos permite extraer valiosas consecuencias fácticas y jurídicas para lograr entender mejor los perfiles de la regulación y del funcionamiento actual del estado de alarma en nuestro vigente modelo constitucional.

El contexto fáctico que desencadenó la declaración del estado de alarma el 4 de diciembre de 2010 puede describirse brevemente en los términos que expongo en los siguientes párrafos:

a) Durante la tarde del 3 de diciembre de 2010 se produjo el abandono de sus puestos de trabajo por parte de los controladores civiles del tránsito aéreo, por lo que el Gobierno de la Nación (de color socialista, y presidido por D. José Luis Rodríguez Zapatero) acordó el cierre del espacio aéreo español. Esta situación habría provocado una “situación de catástrofe pública”, caracterizada por la suspensión del funcionamiento de un servicio público esencial y la lesión de los derechos fundamentales de los ciudadanos (y, muy en particular, del derecho a la libre circulación reconocido por el art. 19 CE [1]).

b) Ante esta situación, el Gobierno adoptó, inicialmente, el Real Decreto 1611/2010, de 3 de diciembre, por el que se encomendaban transitoriamente al Ministerio de Defensa las facultades de control de tránsito aéreo atribuidas a la entidad pública empresarial AENA. En esta disposición, se habilitaba al Jefe del Estado Mayor del Ejército del Aire para adoptar “todas las decisiones que procedan para la organización, planificación, supervisión y control de los controladores de tránsito aéreo al servicio de la entidad pública AENA”.

c) Acto seguido, el Gobierno de la Nación consideró necesario el recurso al Derecho constitucional de excepción, dictando a tal efecto el Real Decreto 1673/2010, de 4 de diciembre, por el que se declaraba el estado de alarma para la normalización del servicio público esencial del transporte aéreo. El contenido de la declaración era el siguiente:

1.º) La constatación de la existencia de uno de los supuestos previstos para su declaración: la causa c) del art. 4, en relación con las causas a) y d), de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio (art. 1 del Real Decreto 1673/2010 -RD-). Esto es, el supuesto de la “paralización de servicios públicos esenciales para la comunidad”, en relación con las causas relativas, por un lado, a las “catástrofes, calamidades o desgracias públicas” y, por otro, a las “situaciones de desabastecimiento de productos de primera necesidad”.

2.º) El ámbito territorial y físico: “La declaración de estado de alarma afecta, en todo el territorio nacional, a la totalidad de las torres de control de los aeropuertos de la red y a los centros de control gestionados por la entidad pública empresarial “Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea (AENA)”” (art. 2 del RD).

3.º) El ámbito subjetivo: los controladores pasan a tener la consideración de personal militar, quedando bajo el control directo de las autoridades militares y estando sometidos a las leyes penales y disciplinarias militares (art. 3 del RD). En esa época, el Código Penal Militar (CPM) vigente era el aprobado por la Ley Orgánica 13/1985, de 9 de diciembre. Este CPM ha sido sustituido por el aprobado mediante la Ley Orgánica 14/2015, de 14 de octubre.

4.º) La entrada en vigor del RD (y, por tanto, del estado de alarma): “El presente Real Decreto entrará en vigor en el instante de su publicación en el “Boletín Oficial del Estado”” (disposición final única del RD). Este RD fue publicado en el BOE núm. 295, de 4 de diciembre de 2010, a las 12.30 horas (véase el preámbulo del Real Decreto 1717/2010, de 17 de diciembre).

5.º) La duración: quince días naturales (art. 5 del RD), que, recordemos, es el plazo máximo admitido constitucionalmente.

6.º) La autoridad delegada para hacer frente a la situación de crisis por el Gobierno fue una autoridad militar: “El Jefe de Estado Mayor del Ejército del Aire y las autoridades militares que designe” (art. 6 del RD).

7.º) Las medidas de necesidad: las autoridades militares “adoptarán las decisiones pertinentes en cumplimiento de lo que dispone el artículo 3 del presente Real Decreto” (art. 6 del RD).

d) Antes de la finalización del plazo máximo de duración del estado de alarma, el Gobierno de la Nación solicitó al Congreso de los Diputados el 14 de diciembre de 2010 la autorización para su prórroga “hasta las 24 horas del día 15 de enero de 2011 y se someterá a las mismas condiciones establecidas en el Real Decreto 1673/2010, de 4 de diciembre”.

e) El Congreso de los Diputados acordó el día 16 de diciembre de 2010 conceder la autorización de la prórroga del estado de alarma en los términos solicitados por el Gobierno. Este acuerdo fue publicado por Resolución de 16 de diciembre de 2010 (BOE núm. 307, de 18 de diciembre de 2010).

f) Una vez concedida la previa autorización por parte del Congreso, el Gobierno de la Nación adoptó el Real Decreto 1717/2010, de 17 de diciembre, por el que se prorrogaba el estado de alarma declarado por el Real Decreto 1673/2010, de 4 de diciembre.

g) La declaración formal del cese de las medidas de excepción, debido a la finalización de “las circunstancias extraordinarias que determinaron la promulgación del Real Decreto 1611/2010”, se acordó por el Gobierno mediante la adopción del Real Decreto 28/2011, de 14 de enero, por el que se derogaba el Real Decreto 1611/2010, de 3 de diciembre, por el que se encomienda transitoriamente al Ministerio de Defensa las facultades de control de tránsito aéreo atribuidas a la entidad pública empresarial AENA.

En Cáceres, a 4 de abril de 2020.

Vicente Álvarez García

Catedrático de Derecho Administrativo

Flor Arias Aparicio

Profesora Contratada Doctora

Enrique Hernández-Diez

Personal Científico e Investigador

[1] Recordemos que este precepto constitucional dispone que: “Los españoles tienen derecho a elegir libremente su residencia y a circular por el territorio nacional. Asimismo, tienen derecho a entrar y salir libremente de España en los términos que la ley establezca. Este derecho no podrá ser limitado por motivos políticos o ideológicos”.

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