Coronavirus y Derecho (XI): la prórroga del Estado de alarma

La undécima entrega de “Coronavirus y Derecho", serie de trabajos breves para explicar cómo es el comportamiento del Derecho ante la pandemia del coronavirus que están realizando Vicente Álvarez García, Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Extremadura, junto con su equipo, lleva por título "la prórroga del Estado de alarma".

Coronavirus y Derecho (XI): la prórroga del Estado de alarma

El art. 116.2 de la Constitución Española (CE) prevé la competencia exclusiva del Gobierno de la Nación para declarar el estado de alarma durante un plazo máximo de quince días, pero añade que para su prórroga es necesaria la autorización del Congreso de los Diputados.

Esta exigua regulación constitucional de la prórroga del estado de alarma encuentra su desarrollo en el Reglamento del Congreso de los Diputados de 24 de febrero de 2020 (RCD) y en la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio (LOAES). Estas dos últimas normas establecen que sea el propio Gobierno el que acuerde la prórroga mediante Real Decreto, que, como en el supuesto del Real Decreto de declaración, tendrá fuerza de ley. En todo caso, el Gobierno debe contar con la autorización previa y expresa del Congreso de los Diputados, que podrá establecer el alcance y las condiciones vigentes durante la prórroga (art. 6.2, inciso final, LOAES).

A tal efecto, antes de que se extinga el plazo inicial de quince días de vigencia del estado de alarma, el Gobierno habrá de presentar la correspondiente solicitud de la autorización de la prórroga. Los grupos parlamentarios podrán presentar antes del inicio de la correspondiente sesión parlamentaria propuestas sobre el alcance y las condiciones a las que habrá de sujetarse la eventual prórroga. El Pleno del Congreso aprobará, en su caso, siguiendo las normas rectoras de los debates de totalidad (y tras escuchar, por un lado, la exposición por parte del representante gubernamental de los motivos que justifican su solicitud de autorización de la prórroga y, por otro, las intervenciones de los diferentes grupos parlamentarios) la solicitud de autorización por mayoría simple de la Cámara. Una vez adoptada, el Congreso comunicará su decisión final sobre esta cuestión al Gobierno (art. 162, apartados 2 a 4, RCD).

Téngase en cuenta que mientras que la duración inicial del estado de alarma es de quince días porque así lo establece directamente la Constitución (y lo reitera como no puede ser de otra forma el art. 6.2 LOAES), la extensión temporal de la prórroga de dicho estado excepcional no está prevista por norma alguna, por lo que puede ser de otros quince días, pero también de más o de menos tiempo. En el caso de la “crisis de los controladores aéreos”, por ejemplo, el Gobierno de la Nación, tras la imprescindible autorización del Congreso, prorrogó el estado de alarma acordado inicialmente el 4 de diciembre de 2010 mediante el Real Decreto 1717/2010, de 17 de diciembre [1], hasta las 24 horas del día 15 de enero de 2011. Esta prórroga fue concedida, pues, con una duración de prácticamente un mes. En todo caso, existe un límite de esta naturaleza, que está ofrecido por el principio de proporcionalidad. Y, más en concreto, por el (sub)principio de adecuación, que, en su dimensión temporal, supone que las medidas de necesidad no pueden extenderse en el tiempo más allá de lo que dure la situación real de peligro.

Con este límite del principio de proporcionalidad, y siempre que, naturalmente, continúe la situación de crisis que provocó la declaración del estado de alarma, el Gobierno de la Nación puede prorrogar las veces que considere necesario dicho estado excepcional (y durante el plazo que también considere imprescindible en cada prórroga), siguiendo para ello el procedimiento establecido por el art. 162 RCD y por el art. 6.2 LOAES. Esto es, esencialmente, con la previa autorización del Congreso de los Diputados.

Debe tenerse en cuenta que tanto el Real Decreto de prórroga del estado de alarma como el acto parlamentario de autorización de la misma tienen, según nuestra jurisprudencia constitucional, valor de ley, pues cuentan con un contenido regulador de la situación de excepción (ya sea por aceptar el alcance, las condiciones y los términos del estado de alarma propuestos por el Gobierno, o ya sea por establecerlos directamente la Cámara Baja de manera total o parcial).

Con estos mimbres jurídicos, se ha acordado la prórroga del estado de alarma declarado el 14 de marzo de 2020 para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19. Recuérdese que el inicial Real Decreto 463/2020 [2] fue modificado por el Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo [3], para introducir modificaciones en las medidas de restricción de la libertad de circulación, de contención de diversas actividades mercantiles y de ocio, de ordenación del transporte y de suspensión de plazos administrativos. No creo que el Gobierno de la Nación tuviese ningún obstáculo jurídico para efectuar esta actualización, en el modo en el que lo hizo, del originario Real Decreto del estado de alarma. La declaración de este estado constitucional de emergencia es de su exclusiva competencia y, siempre que concurra necesidad, puede modificarlo unilateralmente, pero con la obligación constitucional de comunicárselo inmediatamente (esto es, a posteriori) al Congreso de los Diputados.

Al continuar la situación de crisis de salud pública una vez avanzado el plazo de duración de quince días del estado de alarma, el Gobierno solicitó al Congreso de los Diputados mediante Acuerdo del Consejo de Ministros de 24 de marzo de 2020 la autorización de prórroga exigida constitucionalmente.

El Pleno de la Cámara Baja aprobó la prórroga solicitada en las mismas condiciones establecidas para el estado de alarma por el Real Decreto 463/2020 (con la actualización efectuada por el Real Decreto 465/2020), pero añadiendo una nueva disposición adicional sexta que, sobre la base del art. 8.1 LOAES, establece la obligación de que el Gobierno remita al Congreso con una periodicidad semanal “información documental estructurada de la ejecución de las distintas medidas adoptadas y valoración de su eficacia” para la lucha contra la pandemia. La resolución de la Presidencia del Congreso de los Diputados por la que se ordena publicar el Acuerdo parlamentario de autorización de prórroga está fechada el 25 de marzo de 2020 (BOE núm. 86, de 28 de marzo), aunque los medios de comunicación dan cuenta de que la sesión de la Cámara terminó ya bien entrada la madrugada del día 26, habiendo contado la solicitud de autorización con 321 votos a favor y 28 abstenciones de los representantes de los partidos separatistas (sin ningún voto en contra). Con la particularidad de que 306 votos se produjeron telemáticamente, lo que da idea de la escasísima asistencia presencial al Hemiciclo por la situación de confinamiento en la que vivimos actualmente.

Con esta autorización parlamentaria, el Gobierno de la Nación acordó la prórroga del estado de alarma mediante el Real Decreto 476/2020, de 27 de marzo (BOE núm. 86, de 28 de marzo) [4]. La prórroga gubernamental se ha producido en los mismos términos acordados por el Congreso de los Diputados con una duración de 15 días. En concreto, hasta las cero horas del día 12 de abril de 2020.

En definitiva, hoy hemos visto, por un lado, cuál es la regulación general de la prórroga del estado constitucional de alarma y, por otro, cómo han procedido el Congreso de los Diputados y el Gobierno de la Nación para su adopción en aras a hacer frente a la crisis de salud pública provocada por el coronavirus. En la siguiente entrega nos detendremos a analizar el valor jurídico de esta declaración de prórroga y a determinar cuál es su valor dentro de nuestro sistema de fuentes del Derecho.

En Cáceres, a 31 de marzo de 2020.

Vicente Álvarez García

Catedrático de Derecho Administrativo

Flor Arias Aparicio

Profesora Contratada Doctora

Enrique Hernández-Diez

Personal Científico e Investigador

[1] Real Decreto 1717/2010, de 17 de diciembre, por el que se prorroga el estado de alarma declarado por el Real Decreto 1673/2010, de 4 de diciembre.

[2] Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

[3] Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo, por el que se modifica el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

[4] Real Decreto 476/2020, de 27 de marzo, por el que se prorroga el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

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