Coronavirus y Derecho (X): la obligada colaboración con las autoridades competentes para la gestión de la crisis durante la declaración del Estado de alarma

 15/04/2020
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El décimo artículo de la serie “Coronavirus y Derecho" se refiere a la obligada colaboración con las autoridades competentes para la gestión de la crisis durante la declaración del Estado de alarma. Estos artículos están siendo elaborados por Vicente Álvarez García, Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Extremadura, junto con su equipo, como una serie de trabajos breves para explicar cómo es el comportamiento del Derecho ante la pandemia del coronavirus.

Coronavirus y Derecho (X): la obligada colaboración con las autoridades competentes para la gestión de la crisis durante la declaración del Estado de alarma

En la entrega anterior, vimos cómo el Real Decreto de declaración del estado de alarma [1] designaba al Gobierno de la Nación como autoridad competente para la gestión de la crisis de salud pública en la que estamos inmersos. Esta disposición nombraba cuatro autoridades delegadas para, bajo la dirección superior del Presidente del Ejecutivo, adoptar las medidas necesarias en aras al desarrollo de la referida tarea. Estas autoridades delegadas eran los titulares de las carteras ministeriales de defensa, interior, transportes y sanidad. En todo caso, y aquí es donde vamos a detenernos hoy, estas autoridades poco podrían hacer, si no existiese un aparato administrativo que preparase, por un lado, sus decisiones y que impulsase, por otro, su cumplimiento.

En los próximos párrafos, pretendemos hacer un recuento (al menos parcial) del personal que colabora con estas autoridades para que se hagan realidad sus decisiones. A este respecto, debemos empezar recordando de manera previa que todos los ciudadanos tenemos la obligación de respetar las medidas de necesidad dictadas para superar la situación de emergencia, lo que supone, por supuesto, un imperativo jurídico, pero también una imprescindible contribución ciudadana para evitar la extensión del contagio de la enfermedad [2] (piénsese, por ejemplo, en lo que significa para este fin la restricción de circulación de la población).

Con independencia de esta obligación general de todos los ciudadanos de respetar las medidas de necesidad (colaborando así con la lucha frente a la epidemia), todas las autoridades y todo el personal al servicio de la Administración deben colaborar de manera especial con las autoridades competentes delegadas para la lucha contra la crisis. Esta última obligación está sancionada por la LOAES [3] que impone a todas las autoridades civiles del territorio afectado por la declaración y a todos los funcionarios y trabajadores al servicio de las Administraciones Públicas existentes en este territorio (con particular referencia a los distintos cuerpos de policía de todo el país) el quedar sometidos a “las órdenes directas de la Autoridad competente en cuanto sea necesari(o) para la protección de personas, bienes y lugares, pudiendo imponerles servicios extraordinarios por su duración o por su naturaleza” [4].

Una reiteración un tanto particular de esta regla se efectúa por el art. 5 del Real Decreto de declaración del estado de alarma que regula la obligada colaboración de todas las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del país (pertenezcan a la Administración General del Estado, a las Comunidades Autónomas o a las Corporaciones Locales) y de los servicios de protección civil del conjunto del Estado, que quedan bajo las órdenes del Ministro del Interior.

Los problemas jurídicos se plantean a continuación en una doble dirección cuando se extiende la obligación de colaboración, por un lado, a los miembros de la seguridad privada y, por otro, a las Fuerzas Armadas.

En primer lugar, la declaración del estado de alarma incluye la obligación de colaboración directa también de los miembros de la seguridad privada, habilitando al Ministro del Interior para dictar las órdenes, resoluciones, disposiciones o instrucciones que considere necesarias con respecto a ellos [5]. Esta referencia a estos sujetos privados puede parecer de lo más sensata y oportuna, pues su intervención puede ser crucial en los duros momentos que vivimos. Pero su justificación desde la perspectiva de la actual regulación del estado de alarma es un poco más difícil, dado que no está prevista en la LOAES. Esta afirmación nos lleva inmediatamente a la idea de que, cuando terminemos esta situación de emergencia, sería conveniente una modernización de nuestro Derecho constitucional de excepción, puesto que la realidad jurídica actual ha cambiado considerablemente desde la aprobación de la LOAES en el año 1981 hasta llegar al día de hoy.

En segundo lugar, otra gran constatación de esta tesis de la necesidad de proceder a un reajuste jurídico de la regulación de los estados constitucionales de emergencia deriva de la situación de (cierta) indefinición en la que se encuentran las Fuerzas Armadas. Y es que, en efecto, ni la Constitución ni la LOAES prevén su intervención durante los estados de alarma y de excepción, contemplándose su actuación directa tan sólo en el caso extremo del estado de sitio. ¿Significa esto que el Ejército no puede intervenir para hacer frente a las crisis que obligan a la declaración del estado de alarma? La respuesta fáctica ha sido que sí pueden intervenir. Las Fuerzas Armadas (la UME, pero también otras unidades) han puesto en marcha durante estas semanas pasadas la “operación Balmis” coordinada por el Jefe del Estado Mayor de la Defensa, bajo la dirección superior del Gobierno de la Nación, a través del Ministerio de Defensa. Esta activación del Ejército contaba con el precedente de la única aplicación práctica del estado de alarma durante nuestro vigente régimen constitucional, dado que el Gobierno de la Nación designó a una autoridad militar (el Jefe del Estado Mayor del Ejército del Aire) en su Real Decreto de declaración del estado de alarma para la gestión de la “crisis de los controladores aéreos” [6]. Nadie impugnó jurídicamente este nombramiento.

El “vacío” constitucional y legal (en el texto de la LOAES) sobre la intervención del Ejército en los estados de alarma y de excepción se debe al resquemor que existía a finales de los años setenta y al comienzo de los años ochenta del siglo pasado con respecto a las autoridades militares. Este prejuicio provocó que el Poder Constituyente limitase el papel de las Fuerzas Armadas a la defensa exterior y a las crisis internas extremas cuya gestión se debería llevar a cabo a través del estado de sitio. Para comprender esta decisión debe tan solo recordarse que España acababa de dejar atrás una larga dictadura militar. Con el paso del tiempo la situación ha cambiado: el prestigio social de las Fuerzas Armadas se ha incrementado enormemente con su participación en numerosas misiones internacionales y en la lucha contra las catástrofes que periódicamente afectan a nuestro país en forma de incendios forestales, inundaciones, etc. La creación de la UME tuvo precisamente lugar tras el trágico incendio en los bosques del Alto Tajo que, durante el mes de julio de 2005, provocó la muerte de todos los miembros de un retén forestal con mínimo equipamiento y nula preparación para la lucha contra las catástrofes.

Precisamente ese año, se aprobó la Ley Orgánica 5/2002, de 17 de noviembre, de Defensa Nacional (LODN), que previó, entre las misiones de las Fuerzas Armadas, la obligación de “preservar la seguridad y bienestar de los ciudadanos en los supuestos de grave riesgo, catástrofe, calamidad u otras necesidades públicas”. Ahora bien, esta previsión se matizó al establecer que dicha obligación lo es “conforme a lo establecido en la legislación vigente”[7]. Y resulta que, aunque el actual Real Decreto de declaración del vigente estado de alarma apele a esta LODN [8], la regulación general del estado de alarma efectuada por la LOAES no prevé esta intervención.

Con independencia de que esta laguna hay que solucionarla cuando salgamos de esta crisis revisando cuidadosamente los estados constitucionales de excepción para su mejor regulación, ¿cómo puede solventarse ahora esta situación? La respuesta viene de la mano de dos normas que ya hemos visto en la entrega sexta de esta serie de artículos sobre “Coronavirus y Derecho”:

A) La Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil (LSNPC), permite la intervención militar (y, naturalmente, de la UME), para hacer frente a las emergencias previstas en esta norma y, muy en particular, a las más extremas, denominadas “emergencias de interés nacional”. Pues bien, entre este tipo de situaciones críticas se encuentran, entre otras, aquellas que requieran para la protección de personas y bienes la aplicación de la LOAES [9].

B) La Ley 36/2015, de 28 de septiembre, de Seguridad Nacional (LSN), otorga un importante protagonismo a las Fuerzas Armadas, al prever que uno de los componentes fundamentales de ésta es precisamente la defensa nacional (concepto imposible de separar del de las Fuerzas Armadas). Partiendo de esta base, la disposición adicional primera de esta norma legal posibilita la intervención militar durante los estados de alarma y de excepción al establecer de manera expresa que: “Los instrumentos de gestión de crisis y de la contribución de recursos del Sistema de Seguridad Nacional servirán de apoyo en los estados de alarma y de excepción”.

En Cáceres, a 29 de marzo de 2020.

Vicente Álvarez García

Catedrático de Derecho Administrativo

Flor Arias Aparicio

Profesora Contratada Doctora

Enrique Hernández-Diez

Personal Científico e Investigador

[1] Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

[2] Recuerda muy oportunamente el art. 5.2 del Real Decreto 463/2020 que “la ciudadanía tiene el deber de colaborar y no obstaculizar la labor de los agentes de la autoridad en el ejercicio de sus funciones”.

[3] Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio (LOAES).

[4] Art. 9.1 LOAES.

[5] Art. 5.5 del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo.

[6] Real Decreto 1673/2010, de 4 de diciembre, por el que se declara el estado de alarma para la normalización del servicio público esencial del transporte aéreo.

[7] El texto entero del art. 15.3 LODN es el siguiente: “Las Fuerzas Armadas, junto con las Instituciones del Estado y las Administraciones públicas, deben preservar la seguridad y bienestar de los ciudadanos en los supuestos de grave riesgo, catástrofe, calamidad u otras necesidades públicas, conforme a lo establecido en la legislación vigente”.

[8] Art. 5.6 del Real Decreto 463/2020.

[9] Art. 28.1 LSNPC. En otras palabras, y de manera más directa, si en las crisis contempladas por la legislación de protección civil (esto es, en las catástrofes provocadas por fenómenos naturales o por la mano del hombre) pueden intervenir las Fuerzas Armadas, en las crisis de esta naturaleza, pero todavía más extremas, que son las previstas por el estado de alarma, podrá también intervenir el Ejército, bajo la dirección de la autoridad civil.

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