Coronavirus y Derecho (VI): las normas legales de necesidad que sirven para la lucha frente a todo tipo de emergencias

La sexta entrega de “Coronavirus y Derecho", serie de trabajos breves para explicar cómo es el comportamiento del Derecho ante la pandemia del coronavirus que están realizando Vicente Álvarez García, Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Extremadura, junto con su equipo, lleva por título "Las normas legales de necesidad que sirven para la lucha frente a todo tipo de emergencias”.

CORONAVIRUS Y DERECHO (VI): LAS NORMAS LEGALES DE NECESIDAD QUE SIRVEN PARA LA LUCHA FRENTE A TODO TIPO DE EMERGENCIAS

En la entrega anterior hicimos un repaso de las normas estatales que están pensadas de forma específica para el combate contra las emergencias de salud pública, pero debe tenerse en cuenta que el aparato normativo para hacer frente a las crisis contenido en la legalidad ordinaria no se termina en estas normas materialmente sanitarias (ni en sus equivalentes autonómicas), porque en nuestro país existen normas transversales que contienen poderes de necesidad activables ante los diferentes peligros (y, entre ellos, también las epidemias) que periódicamente amenazan la vida de las personas y el correcto funcionamiento del Estado.

Este último grupo de disposiciones legales de necesidad de amplio espectro está conformado, de manera significativa, por dos normas estatales: en primer término, la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil; y, en segundo término, la Ley 36/2015, de 28 de septiembre, de Seguridad Nacional.

Fijémonos durante unos instantes en las técnicas de necesidad que ambas normas prevén para la batalla contra las grandes emergencias de todo tipo.

A) La Ley del Sistema Nacional de Protección Civil de 2015 coexiste con multitud de normas legales regionales sobre esta materia, dado que, en nuestro Estado de las Autonomías, las competencias al respecto están compartidas, según ha consagrado nuestra jurisprudencia constitucional [1]. Ahora bien, la Administración General del Estado cuenta con unos amplísimos poderes de necesidad de los que carecen las Comunidades Autónomas.

Antes de referirnos a ellos, recordemos que la finalidad del servicio público en el que consiste la protección civil radica en la defensa de las personas y de los bienes ante las emergencias que pudiesen amenazarlos, ya tengan éstas un origen natural o ya deriven de la acción humana.

Con este punto de partida, la Ley estatal (a diferencia de las autonómicas) da carta de naturaleza a un cuerpo militar especializado para la lucha contra las crisis graves: la Unidad Militar de Emergencias (UME). Esta norma prevé, además, que podrán colaborar con ella aquellas “otras unidades” de las Fuerzas Armadas que resultaren necesarias para garantizar una respuesta adecuada a las situaciones de emergencia [2].

Con independencia de los supuestos enumerados en su protocolo de intervención, la UME puede actuar en cualquier crisis cuando, estando caracterizada por su gravedad, así se decida por parte del Presidente del Gobierno [3]. Pero debe añadirse a renglón seguido, asimismo, que con independencia de todos estos casos graves, la Ley tipifica para los supuestos más extremos la categoría de las “emergencias de interés nacional”. Entre estas crisis máximas se encuentran, por ejemplo, los peligros que “por sus dimensiones efectivas o previsibles requieran una dirección de carácter nacional” [4].

No resultaba necesaria, en fin, la espera a una declaración del estado constitucional de alarma para permitir la activación de las Fuerzas Armadas (y, en particular, de la UME) para hacer frente a crisis tan extremas como la provocada por el coronavirus. Y ello, con la finalidad de que, en los primeros momentos de manifestación de la crisis de salud pública, los militares hubiesen podido proceder, siempre bajo la dirección de las autoridades civiles, a “la adopción de medidas encaminadas a salvaguardar, proteger o socorrer la vida e integridad de las personas y de sus bienes” [5].

B) La Ley de Seguridad Nacional de 2015 atribuye, igualmente, unos amplísimos poderes de necesidad al Presidente del Gobierno mediante la instauración de la figura de la “situación de interés para la seguridad nacional” [6]. Esta norma legal, cuya constitucionalidad ha sido confirmada por nuestro Tribunal Constitucional [7], atribuye directamente a la persona del Jefe del Poder Ejecutivo la competencia para declarar dicha situación ante crisis extremas como lo son, efectivamente, las epidemias (pues la “seguridad sanitaria” [8], sin necesidad de tener que ir más lejos, está más que frontalmente amenazada por ellas). El recurso a esta técnica de emergencia hubiese posibilitado, sin tener que esperar tampoco a la declaración del estado de alarma, la activación y la dirección desde la cúspide de la Administración General del Estado de los numerosos elementos que componen la seguridad nacional para hacer frente a la emergencia de salud pública provocada por el coronavirus (y, entre ellos, muy significativamente, las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y las Fuerzas Armadas).

Las normas legales (las específicamente sanitarias que vimos en la entrega anterior y las transversales que hemos explicado hoy) ofrecen muchas posibilidades para luchar contra las emergencias de salud pública. Lo cierto, en todo caso, es que, hasta la noche del sábado 14 de marzo de 2020, momento en el que se declaró el estado constitucional de alarma, el Gobierno de la Nación no había hecho uso de ninguna de ellas para la batalla contra el coronavirus.

En efecto, un análisis de los diversos diarios oficiales existentes en nuestro país de las Administraciones Territoriales dotadas de autonomía política (me refiero al BOE y a los boletines autonómicos), acompañado de un repaso de las noticias y reportajes de los diferentes periódicos y noticiarios de esta última semana, ponen de manifiesto que hasta la noche del sábado 14 de marzo de 2020 el peso para la lucha sanitaria contra la epidemia no se había llevado a cabo principalmente desde la Administración General del Estado, sino desde las Administraciones Autonómicas (de todos los colores políticos) con el recurso a la normativa sanitaria estatal o a la suya propia. O, al menos, eso es lo que parece. No obstante, sería injusto olvidar a las autoridades locales en la realización de estos quehaceres. Recuérdese que los Alcaldes han contado tradicionalmente en la historia del Derecho Público español con importantes poderes de necesidad, atribuidos, por cierto, mediante una cláusula general de habilitación [9]. A las autoridades autonómicas y locales debemos, en definitiva, la adopción inicial de medidas tan drásticas como el confinamiento de poblaciones enteras, el cierre de los colegios y centros universitarios, la clausura de los espacios de esparcimiento y de ocio urbano, entre muchísimas otras.

Comenzaremos a partir de la próxima entrega con la explicación del Derecho constitucional de excepción, centrándonos esencialmente en la regulación constitucional y legal del estado de alarma y en la aplicación que el Gobierno de la Nación ha hecho del mismo tras su declaración durante la noche del sábado 14 de marzo de 2020 mediante el Real Decreto 463/2020.

En Cáceres, a 24 de marzo de 2020,

Vicente Álvarez García

Catedrático de Derecho Administrativo

Flor Arias Aparicio

Profesora Contratada Doctora

Enrique Hernández-Diez

Personal Científico e Investigador

[1] Sentencias del Tribunal Constitucional 123/1984, de 18 de diciembre; 133/1990, de 19 de julio; y 58/2017, de 11 de mayo.

[2] Art. 37.1 de la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil (LSNPC).

[3] El art. 3 del Protocolo de Intervención de la Unidad Militar de Emergencias, aprobado por Real Decreto 1097/2011, de 22 de julio, prevé, literalmente, que: “La intervención de la UME podrá ser ordenada cuando alguna de las siguientes situaciones de emergencia se produzca con carácter grave, independientemente de que se trate de una emergencia de interés nacional o no: () f) Cualquier otra que decida el Presidente del Gobierno”.

[4] Art. 28 LSNPC.

[5] Art. 2.1 del referido Protocolo de Intervención de la Unidad Militar de Emergencias.

[6] Art. 23 de la Ley 36/2015, de 28 de septiembre, de Seguridad Nacional (LSN).

[7] Sentencia del Tribunal Constitucional 184/2016, de 3 de noviembre.

[8] El art. 10 LSN establece que: “Se considerarán ámbitos de especial interés de la seguridad nacional aquellos que requieren una atención específica por resultar básicos para preservar los derechos y libertades, así como el bienestar de los ciudadanos, y para garantizar el suministro de los servicios y recursos esenciales. A los efectos de esta ley, serán, entre otros, () la seguridad sanitaria y la preservación del medio ambiente”.

[9] Esta cláusula general se contiene, en la actualidad, en el art. 21.1 m) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local. Este precepto establece, en efecto, que el Alcalde tiene la atribución para “(A)doptar personalmente, y bajo su responsabilidad, en caso de catástrofe o de infortunios públicos o grave riesgo de los mismos, las medidas necesarias y adecuadas dando cuenta inmediata al Pleno”.

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