Se anula la sanción impuesta por el Ayuntamiento de Valencia en materia de ruidos, al haber sido declarado nulo de pleno derecho el precepto aplicado por no respetar el principio de legalidad sancionadora

 01/02/2019
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Declara la Sala no haber lugar al recurso formulado por el Ayuntamiento de Valencia contra la sentencia que anuló la sanción impuesta, por infracción, entre otros, del art. 65.2 p) de la Ordenanza Municipal de Protección contra la Contaminación Acústica de 2008, al haber sido anulado dicho precepto con anterioridad y ser la infracción y sanción aplicación del mismo.

Afirma el Tribunal que, si bien el Ayuntamiento estaba facultado para establecer mediante ordenanza limitaciones o prohibiciones relativas al ruido procedente del funcionamiento de los equipos de música de los vehículos, y para tipificar como infracción el incumplimiento de tales limitaciones o prohibiciones, previendo la correspondiente sanción, sin embrago, la potestad sancionadora de los Ayuntamientos ha de respetar en todo caso el principio de legalidad, y el art. 65.2 p) de la Ordenanza vulnera dicho principio al establecer un tipo infractor que contiene un concepto jurídico indeterminado “volumen elevado”. Ello implica que la infracción no cuenta con el rigor y precisión necesaria para que los ciudadanos puedan conocer a priori el ámbito de lo proscrito por la ordenanza y puedan prever las consecuencias de sus acciones.

Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana

Sala de lo Contencioso

Órgano: Tribunal Superior de Justicia. Sala de lo Contencioso

Sede: Valencia

Sección: 1

Fecha: 19/07/2018

N.º de Recurso: 274/2016

N.º de Resolución:

Procedimiento: Recurso de apelación. Contencioso

Ponente: LUCIA DEBORA PADILLA RAMOS

Tipo de Resolución: Sentencia

SENTENCIA N.º 536

Valencia, a 19 de Julio de 2018 Vistos por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, el recurso de apelación 274/2016 interpuesto por el Ayuntamiento de Valencia, contra la sentencia n.º 315/2015 de fecha 29 de Octubre de 2015, dictada por el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo número 9 de Valencia en el procedimiento Abreviado n.º 33/2014, y como apelado D Adolfo, asistido por el Letrado de D Miguel Ángel Borjabad Tobar.

Siendo Ponente la Ilma. Sra. D.ª Lucía Déborah Padilla Ramos, quien expresa el parecer de la Sala.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- El día 29 de Octubre de 2015, el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 9 de Valencia en el Procedimiento Abreviado número 33/2014 dictó Sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor "estimar y estimo el recurso contencioso administrativo interpuesto por D Adolfo frente a la resolución del Ayuntamiento de Valencia por la que se impone al recurrente una sanción de 2.400'68 anulándola y dejándola sin efecto".

SEGUNDO.- Por escrito presentado el día 17 de Noviembre de 2015, la parte recurrente interpuso recurso de apelación contra la citada resolución formulando los motivos de impugnación frente a la resolución recurrida y terminó solicitando en su día previos los trámites legales se estimase el recurso anulando íntegramente la sentencia de instancia.

TERCERO.- Admitido a trámite el recurso, se acordó dar traslado del mismo a la otra parte, habiendo contestado la representación de D Adolfo, asistido por el Letrado D Miguel Ángel Borjabad Tobar, oponiéndose al recurso de apelación y por tanto solicitando que se dictase una sentencia desestimando el recurso y confirmando en todos sus puntos la resolución apelada.

CUARTO.- Elevadas las actuaciones a este Tribunal, correspondiendo su conocimiento a esta sección primera, siendo designado Magistrada Ponente la Ilma. Sra. D.ª Lucía Déborah Padilla Ramos, señalándose el 18 de Julio de 2018 para la deliberación votación y fallo del recurso de apelación, día y hora en que tuvo lugar.

QUINTO.- En la tramitación de este recurso se han observado las prescripciones de los artículos 80.3 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa 29/1.998.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- El presente procedimiento tiene por objeto la impugnación de la sentencia n.º 315/15 de fecha 29 de Octubre de 2015, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 9 de Valencia en el procedimiento Abreviado n.º 33/2014, por la que se acordó desestimar el recurso contencioso administrativo y en la que a su vez se impugnaba la Resolución número 6197/W de 28/11/2013 del Ayuntamiento de Valencia por la que se imponía al ahora apelado sanción en cuantía de 2.400'68 euros como autor de una infracción grave con la circunstancia agravante de nocturnidad, de acuerdo al artículo 28.5 a) de la Ley 37/2003 del Ruido, así como el artículo 65.2 p) de la Ordenanza Municipal de Protección contra la Contaminación Acústica de 30 de Mayo de 2008, sanción impuesta de conformidad al artículo 58 b) de la Ley 7/2002 de 3 de Diciembre de Protección contra la Contaminación Acústica y 67 de la Ordenanza referida.

SEGUNDO.- La parte recurrente apela la sentencia alegando, en síntesis lo siguiente:

Que el artículo 65.2.2 letra p) de la Ordenanza se ajusta plenamente al principio de legalidad y no vulnera el principio de seguridad jurídica.

Considera la parte apelante que la Sentencia impugnada no cuestiona las competencias de las entidades locales en materia de medio ambiente y que éstas puedan ser ejercidas a través de la aprobación de ordenanzas, pudiendo determinar infracciones. Además, alega que en el caso de la infracción enjuiciada existe suficiente cobertura legal, sin que se pueda afirmar en la Sentencia impugnada que conforme al principio de legalidad el tipo sancionador debe de estar previsto en una norma legal, ya que la Ley 37/2003 en su artículo 28 apartado 5 permite a los Ayuntamientos a través de sus Ordenanzas determinar los tipos de infracciones.

Argumenta que el concepto de volumen elevado se vincula a un elemento objetivo, cual es, equipos de música de vehículos a volumen elevado, relacionados, asimismo son, con el funcionamiento de tales equipos, en el sentido de que se trate de equipos con la puertas o maletero abiertos.

Por otro lado, en cuanto a la consideración de "volumen elevado" como concepto jurídico indeterminado, entiende la parte apelante que en el ejercicio de la potestad normativa sancionadora cabe el uso de este tipo de conceptos. El concepto de elevado significa que para el sentido del oído sea fuerte, escuchado fuera del vehículo y molesto para los vecinos. La conducta descrita en el artículo 65.2 letra p) constituye una conducta con suficiente grado de concreción y que aplicando criterios lógicos y racionales puede ser individualizada en casa caso concreto.

Asimismo, exigir una medición del nivel sonoro de la música de los vehículos a fin de constatar comportamientos incívicos, impediría en la práctica su control y sanción.

Por último, debe partirse en este caso de la presunción de veracidad de la que gozan las actas de denuncia, determinando ello la inversión de la carga de la prueba.

TERCERO.- La parte apelada sostiene su pretensión desestimatoria del recurso de apelación basándose en los siguientes argumentos:

La infracción impugnada excede de su cobertura legal en cuanto utiliza un concepto jurídico indeterminado de insuficiente precisión, ya que se refiere a equipo de música con volumen elevado, ventanas, maletero y puertas abiertas.

Por otro lado, no se corroboró la denuncia de los Agentes, y no quedó probado que el equipo de música estuviera funcionando, ni que la puerta del conductor estuviera abierta. Asimismo, había otros vehículos en el lugar, no se notificó la denuncia en ese momento y no se practicó medición sonora de potencia.

Por último se considera que el importe de la sanción es desproporcionado.

CUARTO.- En virtud de Sentencia dictada por esta Sala en fecha 21 de Junio de 2017 en el Recurso de Apelación 590/2013, se acordó "Declarar nulo el artículo 65.2 letra p) de la Ordenanza Municipal del Ayuntamiento de Valencia de Protección contra la Contaminación Acústica definitivamente aprobada por aquel Ayuntamiento mediante Acuerdo del Pleno de 30 de Mayo de 2008 (BOP de Valencia de 26 de Junio de 2008)", lo que determina que el recurso de apelación, como consecuencia de la nulidad de la Ordenanza ya declarada con anterioridad por esta Sala, deba ser desestimado.

No obstante lo anterior, pasamos a exponer los argumentos por los cuales se ha llegado a esta conclusión, así como a analizar las pretensiones y argumentos expuestos por la parte apelante y apelada.

El Ayuntamiento apelante estaba facultado, a tenor de lo dispuesto en el art. 139 de la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local -en relación con la normativa contenida en la Ley valenciana 7/2002, de 3 de diciembre, de Protección frente a la Contaminación Acústica, y en la Ley estatal 37/2003, de 17 de noviembre, de Ruido-, para establecer mediante ordenanza limitaciones o prohibiciones relativas al ruido procedente del funcionamiento de los equipos de música de los vehículos, y para tipificar como infracción el incumplimiento de tales limitaciones o prohibiciones, previendo la correspondiente sanción.

Ahora bien, la potestad sancionadora de los Ayuntamientos ha de respetar en todo caso el principio de legalidad, y el referido artículo 65.2.p) de la ordenanza municipal de Valencia vulnera, a criterio de la Sala, dicho principio al establecer un tipo infractor que contiene el concepto jurídico indeterminado "volumen elevado", tal como se pasa seguidamente a exponer.

QUINTO.- Entiende la Sala que el concepto jurídico indeterminado "volumen elevado" que contiene el tipo infractor contemplado en el art. 65.2.p) de la ordenanza municipal no respeta el principio de legalidad en materia sancionadora, dada la ausencia de rigor e imprecisión de la tipificación del ilícito previsto.

Como punto de partida, ha de citarse la consolidada jurisprudencia constitucional que pone de relieve ( STC, 3.ª, n.º 199/2014, de 15 de diciembre, entre otras muchas) que la regla nullum crimen nulla poena sine previa lege, de aplicación al ordenamiento administrativo sancionador, comprende una doble garantía: material y formal.

La garantía que ahora interesa, la material, es de alcance absoluto, y trae causa del mandato de taxatividad o de lex certa, y se concreta en la exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, lo que hace recaer sobre el legislador el deber de configurarlas en las leyes sancionadoras con la mayor precisión posible para que los ciudadanos puedan conocer de antemano el ámbito de lo proscrito y prever, así, las consecuencias de sus acciones ( STC, 2.ª, n.º 42/1987, de 7 de abril, y otras posteriores).

Por su parte, la STC, 1.ª, n.º 145/2013, de 11 de julio, añade que la aludida garantía material implica que la norma punitiva permita predecir con suficiente grado de certeza las conductas que constituyen infracción y el tipo y grado de sanción del que puede hacerse merecedor quien la cometa, lo que conlleva que no quepa constitucionalmente admitir formulaciones tan abiertas por su amplitud, vaguedad o indefinición, que la efectividad dependa de una decisión prácticamente libre y arbitraria del intérprete y del juzgador.

En relación con las infracciones y las sanciones administrativas, el principio de taxatividad se dirige, por un lado, al legislador y al poder reglamentario (de otro lado a los aplicadores del derecho administrativo sancionador) exigiéndoles el "máximo esfuerzo posible" para garantizar la seguridad jurídica, es decir, para que los ciudadanos puedan conocer de forma previa el ámbito de lo prohibido y prever las consecuencias de su actuación, si bien ello en modo alguno veda el empleo de conceptos jurídicos indeterminados, "aunque su compatibilidad con el art. 25.1 CE se subordina a la posibilidad de que su concreción sea razonablemente factible en virtud de criterios lógicos, técnicos o de experiencia", de tal forma que permitan prever, con suficiente seguridad, la naturaleza y características esenciales de las conductas constitutivas de la infracción tipificada ( STC, 1.ª, de 21 de noviembre de 2005).

SEXTO.- Por otro lado, el tipo infractor establecido en el art. 65.2.p) de la ordenanza contiene como elemento esencial el concepto jurídico indeterminado "volumen elevado". Aunque ese término introduce en el tipo como elemento la intensidad del sonido, el precepto no hace (ni tampoco ningún otro precepto de la ordenanza) mención a concretos niveles máximos de sonido cuyo límite no pueda superarse en el funcionamiento de los equipos de música de los vehículos con las ventanas, puertas o maleteros abiertos, ello a pesar de que se trata de una infracción que se tipifica como grave. El anexo II de la ordenanza señala que "Ninguna fuente sonora podrá transmitir niveles de ruido y vibraciones superiores a los límites establecidos en el presente Anexo";

pero, sin ninguna razón técnica que así lo justifique, dicha ordenanza no especifica, en relación con los equipos de música de los vehículos, el nivel de ruido cuya superación no se permite y que, en caso de ser superado, da lugar a que se incurra en infracción. Ello impide que los ciudadanos puedan conocer a priori el ámbito de lo proscrito por la ordenanza y puedan prever las consecuencias de sus acciones.

El Ayuntamiento de Valencia no aduce que la concreción de tales límites no sea factible en virtud de criterios técnicos, sino que se limita a afirmar que la exigencia de medición del nivel sonoro emitido por los equipo de música de los vehículos imposibilitaría, en la práctica, llevar a cabo las necesarias labores de vigilancia y control por los agentes municipales actuantes, tanto a nivel operativo como económico y en términos de eficacia; son razones todas ellas que, obviamente, no pueden llevar a obviar las exigencias que en torno al principio de legalidad en materia sancionadora ha impuesto la jurisprudencia constitucional antes transcrita.

El art. 65.2.p), configurado con esa formulación tan imprecisa e indefinida, hace, a tenor de la doctrina constitucional reseñada, depender la infracción de la libre decisión del intérprete y aplicador de la norma.

De lo anterior se desprende que la conducta infractora prevista en el tipo del indicado art. 65.2.p) de la ordenanza no se encuentra suficientemente predeterminada y, en consecuencia, el precepto infringe el principio de legalidad en materia sancionadora.

SÉPTIMO.- Argumenta el Ayuntamiento apelante que el tipo infractor controvertido respeta los criterios mínimos de antijuridicidad recogidos en el Título XI de la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local, cuyo art. 140 considera infracción muy grave o grave la perturbación de la convivencia que afecte de manera inmediata y directa a la tranquilidad o al ejercicio de derechos legítimos de otras personas. Añade el apelante que la exposición de motivos de la Ley 37/2003, que traspone la Directiva 2002/49 CE del Parlamento Europeo sobre Evaluación y Gestión del Ruido Ambiental, define la contaminación acústica como la presencia en el ambiente de ruidos o vibraciones, cualquiera que sea el emisor acústico que los origine, que implique molestias, riesgo o daño para las personas, para el desarrollo de sus actividades o para los bienes de cualquier naturaleza. De lo anterior concluye el apelante que el "volumen elevado" a que se refiere el art. 65.2.p) debe entenderse en el sentido de que alcance un nivel que ocasione molestias a los vecinos o altere la convivencia ciudadana.

El razonamiento del apelante no puede ser acogido. Los criterios establecidos en los arts. 139 y siguientes de la LRBRL son criterios mínimos de antijuridicidad, según la reiterada jurisprudencia constitucional que tiene declarado, en relación con el art. 25.1 de la C.E., que "corresponde a la ley la fijación de los criterios mínimos de antijuridicidad conforme a los cuales cada Ayuntamiento puede establecer tipos de infracciones, sin que ello implique la definición de tipos, ni siquiera genéricos, sino de criterios que orienten y condicionen la valoración de cada Municipio a la hora de establecer los tipos de infracción" ( STC, 1.ª, n.º 25/2004, de 26 de febrero). Esos criterios mínimos de antijuridicidad no son bastantes para que los entes locales puedan establecer los concretos tipos infractores e imponer sanciones por el incumplimiento de deberes, prohibiciones o limitaciones contenidas en las propias ordenanzas. En materia de ruido, tanto la Ley valenciana 7/2002, de 3 de diciembre, de Protección frente a la Contaminación Acústica, como la Ley estatal 37/2003, de 17 de noviembre, de Ruido, tienen en cuenta límites sonoros objetivos para la tipificación de las infracciones en aquellos casos en que la superación o incumplimiento de los mismos constituye el elemento esencial del ilícito: en este sentido cabe reseñar el art. 28, apartados 2.b) y 3.a), de la Ley 37/2003, y en la Ley 7/2002 el art. 55, apartados 1.a), 2.c) y d) y 3.c) y d).

Por otra parte, aun en la hipótesis de que se admitiera que la expresión "elevado" referida al volumen del sonido puede entenderse en el sentido apuntado por el Ayuntamiento apelante, tampoco con esta interpretación se respetaría el principio de legalidad sancionadora: el propio concepto de molestia es mensurable en atención a la intensidad de la perturbación ocasionada, según así lo pone de relieve la propia ordenanza de Protección contra la Contaminación Acústica concernida, que define "molestia" como el grado de perturbación que provoca el ruido o las vibraciones a la población, determinado mediante encuestas sobre el terreno. También de esta forma se haría depender la infracción, dada su amplitud e indefinición, de la libre decisión del intérprete y aplicador de la norma.

NOVENO.- En definitiva habiéndose declarado el art. 65.2.p) de la Ordenanza municipal del Ayuntamiento de Valencia de Protección contra la Contaminación Acústica nulo de pleno derecho, lo que comporta que se confirme la Sentencia impugnada y en consecuencia la anulación de la resolución sancionadora, por ser un acto de aplicación de aquella disposición general indirectamente recurrida por el mismo al amparo del art. 26.1 de la Ley 29/1998.

Finalmente, y derivando la anulación de la sanción impuesta de la declaración de nulidad del artículo 65.2 p) de la Ordenanza, no procede entrar a valorar las alegaciones formuladas en cuanto a si el vehículo se encontraba con las puertas abiertas o cerradas o si el equipo de música estaba en funcionamiento.

DÉCIMO.- De conformidad con el art. 139.2 de la Ley 29/1998, de 13 de Julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, procede hacer expresa imposición de costas en la presente apelación a la parte vencida.

Vistos los artículos citados, sus concordantes y demás de general y pertinente aplicación,

FALLAMOS

1.- DESESTIMAR el recurso de apelación entablado por el Ayuntamiento de Valencia, contra la sentencia n.º 315/2015 de fecha 29 de Octubre de 2015, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 9 de Valencia en el procedimiento Abreviado n.º 33/2014, y como apelado D Adolfo, asistido por el Letrado de D Miguel Ángel Borjabad Tobar.

2.- CONFIRMAR dicha Sentencia.

3.- EFECTUAR expresa imposición de las costas causadas en ambas instancias y de conformidad a la facultad prevista en el artículo 139 apartado 4 de la LJCA, limitando las causadas en la segunda instancia a la cuantía de 750 euros, por todos los conceptos.

Esta Sentencia no es firme y contra ella cabe, conforme a lo establecido en los artículos 86 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, recurso de casación ante la Sala 3.ª del Tribunal Supremo o, en su caso, ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. Dicho recurso deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente al de su notificación, debiendo tenerse en cuenta respecto del escrito de preparación de los que se planteen ante la Sala 3.ª del Tribunal Supremo los criterios orientadores previstos en el Apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE número 162 de 6 de julio de 2016).

Publicación. La anterior sentencia ha sido leída y publicada en el día de su fecha por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando constituido el Tribunal en audiencia pública, de lo que, como Secretario de éste, doy fe.

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