Por Manuel Zafra Víctor, Profesor Titular de Ciencia Política y de la Administración Pública

Provincia, lo importante no es el nombre, lo importante es la función: a propósito del debate entre los profesores Sosa Wagner y Rivero Ysern

 14/11/2014
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El intercambio polémico entre los profesores Sosa Wagner y Rivero Irsen sobre la provincia, del que se ha hecho eco este medio en las últimas semanas, ofrece un motivo de reflexión, uno más, para valorar el contraste de pareceres.

Creo que el marco para la controversia constructiva se halla cabalmente expresado en un lema que divulgó la Diputación de Barcelona y que asumí como título en una publicación de El Cronista: provincia, lo importante no es el nombre, lo importante es la función. Centrar el debate en el nombre, a mi modesto juicio, provoca una discusión estéril; de entrada todo se conjura contra la provincia, el mismo significado del término, pro vincire, a favor del vencedor, una división territorial impuesta al adversario por el que ha ganado la contienda. Contemplar la provincia en su dimensión territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado implica desnaturalizar su condición de entidad local constitucionalmente determinada por la agrupación de municipios. El profesor Rivero tiene la deferencia de asociar mi nombre con la puesta en valor institucional de la provincia entidad local: provincia y municipios integran un mismo nivel de gobierno, un único sistema político local. Esta idea, también decantada en la brillante experiencia de la Diputación de Barcelona, toma como referencia al municipio como entidad local básica y a la provincia, como agrupación de municipios. Esta regulación constitucional debe condicionar cualquier configuración legal y poner la autonomía provincial al servicio de la municipal. Así intentamos reflejarlo en la Ley 5/2010 de Autonomía Local de Andalucía.

Que la provincia, constitucionalmente, se configure como agrupación de municipios significa que, sin perjuicio de su sustantividad institucional, debe ser la continuidad del municipio por otros medios. Los representantes provinciales están investidos de legitimidad indirecta, son elegidos en segundo grado por los concejales, en consecuencia las competencias provinciales no tienen carácter material sino funcional, su objeto no son los vecinos sino los municipios. Ahora bien, la calificación de estas competencias se vuelve una variable clave. La ley andaluza no regula las competencias provinciales conforme a las categorías del federalismo cooperativo, pensadas para las relaciones institucionales entre niveles de gobierno diferentes sino entre dos entidades que forman parte del mismo nivel de gobierno: ni la provincia coordina a los municipios, ni tampoco coopera con ellos; el concepto de asistencia refleja mejor la relación y, también inspirados por la Diputación de Barcelona, adoptamos el de concertación articulando un procedimiento que concede relevancia jurídica a la prioridad municipal y a la ponderación intermunicipal que sobre ella debe ejercer la provincia. Si coordinar exige supremacía institucional y cooperar voluntariedad, la provincia no se halla por encima de los municipios y está, de entrada, obligada a prestar asistencia.

La concertación se inscribe en la preocupación de entender el procedimiento no en clave sólo procesal sino de creación del derecho, conforme a la brillante elaboración realizada por el profesor Barnés Vázquez. Se trata de un procedimiento para hacer efectivo un interés local compartido que no se descubre sino que se construye (en analogía a lo que R. Rorty escribiera sobre el interés general). La expresión más evidente del carácter funcional de las competencias provinciales es su relación con el principio de subsidiariedad: fijar en el ámbito local competencias municipales que saltarían al ámbito autonómico de no mediar intervención provincial. En un país de pequeños municipios tanto la capacidad de gestión como la naturaleza de la actividad pública dificultad que el gobierno más cercano sea el titular de la competencia; la asistencia provincial prestando apoyo con personal cualificado proporciona las economías de escala necesarias para la efectividad de las competencias municipales.

Creo que este planteamiento hace de municipios y provincias un nivel de gobierno en el Estado de las Autonomías, por esta razón he tratado de argumentar la intermunicipalidad (la función, no el nombre) se configure como modelo de estado y no se entregue a la exclusividad de la competencia autonómica sobre ordenación territorial. El profesor Rivero fundadamente llama la atención en su escrito: es el lugar intermedio crítico de la provincia lo que la convierte en referencia obligada en la reforma de la estructura territorial del Estado.

La Ley 27/2013 deshace radicalmente este planteamiento. La provincia pierde su condición de entidad local y aparece como división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado: en este caso para la supervisión y control con el fin de rebajar el coste efectivo en la prestación de servicios municipales. El punto de inflexión es de enorme importancia. La provincia no asiste al municipio para garantizar el ejercicio de una competencia como expresión de autonomía política, supervisa al municipio, en régimen de desconcentración funcional para que preste servicios a coste efectivo bajo. En este sentido la crítica del profesor Sosa resulta plenamente justificada.

La reveladora cita de la obra de Colmeiro recogida por el profesor Rivero pone de manifiesto la continuidad de una regulación perfectamente reproducida en el vigente artículo 36 de la LRBR, quizás este dato suscite el instinto reflejo de anacronismo pero, me parece, más constructivo, como recomendara H. Arendt, mirar el pasado con ojos de futuro, es decir, recojamos lo bueno de la tradición y continuemos el legado colocando la herencia a la altura de los tiempos: que la provincia sea la continuación del municipio por otros medios, en ningún caso la continuación del partido; que sea realmente un gobierno intermedio entre pequeños municipios y otros niveles de gobierno, fundamentalmente el autonómico, y no un gobierno intermediario que reparte con una mano lo que recibe con la otra sin añadir valor. El profesor Rivero concluye su respuesta proponiendo una configuración de la provincia al servicio de pequeños municipios, este propósito exige eliminar el partido judicial como circunscripción electoral que sobrerrepresenta a municipios que no necesitan la asistencia provincial y, sobre todo, a pensar, singularmente, la relación institucional entre municipios y provincia. Para terminar un consejo de K.R. Popper: el aprendizaje no surge del salto que lleva de la ignorancia al conocimiento sino del conocimiento menos fiable al más fiable, a partir de la experiencia de los planes provinciales cabe pensar en procedimientos como el de concertación que conjuguen continuidad y cambio.

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