Digitalización para la transparencia y efectividad de los procesos normativos

Este trabajo muestra el estado de la transparencia del procedimiento de elaboración de las normas (en singular de los proyectos de ley) en el contexto estatal español. Una transparencia que no puede obviar para su plena consecución la naturaleza de un proceso colaborativo, que busca cauces de participación, y basado en evidencias para el diseño, seguimiento y evaluación de las normas. La digitalización es clave para la observación y replanteamiento de los procesos y su transparencia, así como la gestión de la información en su seno; algo que una ambiciosa concepción de análisis de impacto puede ayudar a construir.

Julia Carceller Stella es Profesora Ayudante Doctora de Derecho administrativo en la Universidad de Valencia

El artículo se publicó en el número 73 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, octubre 2026)

DIGITIZATION FOR TRANSPARENCY AND EFFECTIVENESS IN THE REGULATORY PROCESS

ABSTRACT: This paper outlines the current state of transparency in the rule-making process (specifically in relation to draft bills and legislation) in the Spanish national framework. For this transparency to be fully realized, it must consider the nature of a collaborative process that promotes participation and is evidence-based in the design, monitoring and evaluation of regulations. Digitalization is key to observing and rethinking these processes and their transparency, as well as to managing the information within them; something that an ambitious approach to impact assessment can help to build.

I. LA TRANSPARENCIA DEL PROCESO NORMATIVO (1)

El modo de producción del derecho constituye un elemento intrínsecamente unido e imprescindible del Estado de Derecho(2). El principio de legalidad, de carácter sustantivo y no solo formal, incluye un proceso democrático, transparente y políticamente responsable de formación de la ley(3). Así es como la Comisión de Venecia lo definió en la elaboración de sus criterios de verificación del Estado de Derecho. En el primer parámetro de evaluación (el de legalidad) se aboga por un procedimiento legislativo de calidad entre cuyas notas destacan su transparencia, eficacia e inclusión participativa(4).

La importancia y la necesidad de un proceso normativo transparente han sido también sostenidas por la Unión Europea, no solo con su reconocimiento normativo, que reposa sobre artículos de los Tratados (esencialmente y, por ejemplo, art. 15 del Tratado de Funcionamiento de la Unión o art. 10 y 11 del Tratado de la Unión), sino de manera evidente(5) en su política de better regulation(6), que incide en la toma de decisiones abierta y transparente y aspira a ella para los ciudadanos, las empresas y otras partes interesadas(7). Las directrices de esta política señalan expresamente: Better regulation is not about regulating or deregulating. It is a way of working that allows political decisions to be prepared in an open and transparent manner, informed by the best available evidence.(8)

No obstante, la eficacia de este reconocimiento normativo no es pacífica(9), algo parecido a lo que concluye y sobre lo que trata de reflexionar el presente trabajo en nuestro contexto. La transparencia del proceso normativo requiere algo más que las previsiones normativas(10). Necesita una cultura de la transparencia de los agentes e instituciones en el ejercicio de sus funciones y, sobre todo, mecanismos que permitan hacer real esa posibilidad de acceso abierto al proceso y la información que sustenta las decisiones normativas. Estos mecanismos pasan necesariamente hoy por la digitalización de los trámites y, quizás y por qué no, de todo el proceso en sí mismo. Una digitalización que permita el pleno desarrollo del derecho de acceso y de la publicidad activa, a la que dedicamos especial atención en este trabajo.

Así, la reciente consulta pública lanzada por la Comisión para mejorar esta política, que contemplaba entre sus nuevos objetivos una respuesta legislativa ágil y rápida, ofrecía, entre sus aportaciones, un posicionamiento claro de algunos agentes por el refuerzo de los trámites de consulta pública y de evaluación de impacto. En concreto, a modo de ejemplo y respecto a lo que aquí nos atañe, de entre las más de 250 aportaciones (5 provenían de España), la CECA (Asociación de Cajas de Ahorros y Bancos creados por las antiguas cajas de ahorros en España)(11) señalaba la necesidad de mejorar el trámite de consulta para los afectados con sistemas tecnológicos y herramientas electrónicas como verdaderos instrumentos facilitadores de la participación.

También la OSCE ha remarcado la transparencia para la democracia y calidad normativa.(12) Para esta institución la transparencia debe darse a lo largo de todo el proceso: su diseño, redacción, debate, aprobación, implementación, seguimiento y evaluación. La institución concreta la información que, como mínimo, debe ser pública sobre los proyectos de ley: documentos que expongan los antecedentes y la justificación de la propuesta. () una síntesis y un análisis de los resultados de las consultas, así como explicaciones sobre la compatibilidad del proyecto de ley con la Constitución, otras leyes y las obligaciones internacionales en materia jurídica y de derechos humanos. Y explicita el significado de esta y la necesidad de que las autoridades públicas promuevan activamente la divulgación y accesibilidad de datos e información para fomentar una comprensión general del proceso legislativo y dar a conocer a las personas cómo pueden participar en él.(13)

En este sentido, los estándares de participación y cocreación del Open Government Partnership afectan también a todos los poderes públicos y niveles, que deben garantizar no solo el derecho de acceso sino una labor proactiva de transparencia, publicidad y difusión de información en los formatos y con los medios más adecuados(14).

En España las leyes 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante LPAC) y 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante LRJSP) hicieron ya interesantes aportaciones para mejorar la transparencia en este ámbito. Así, el artículo 129.1 de la LPAC menciona expresamente la transparencia como uno de los principios de buena regulación en ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria y su apartado quinto señala que para su aplicación las Administraciones Públicas posibilitarán el acceso sencillo, universal y actualizado a la normativa en vigor y los documentos propios de su proceso de elaboración, en los términos establecidos en el artículo 7 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

La transparencia de los procesos de elaboración de las normas refuerza de manera evidente el cumplimiento de algunos mandatos constitucionales tales como la participación democrática en los asuntos públicos (art. 23 CE), la interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3 CE) o el servicio objetivo al interés general (art. 103 CE). Además, supone un claro avance en la legitimidad de las decisiones y posibilita la rendición de cuentas y el control de estas mejorando su efectividad. La apertura del proceso enriquece el debate político, aflora la ponderación de intereses y posibilita la participación ciudadana favoreciendo, además, que los potenciales afectados por la norma conozcan ab initio mejor sus contenidos, respeten su espíritu y, consecuentemente, se reduzca significativamente el número de litigios en su aplicación(15).

Otro aspecto que debe advertirse, desde un primer momento, es que la transparencia del proceso legislativo es el primer paso para una actuación transparente de los poderes públicos en su conjunto. Pues las normas determinan las formas y contenidos de su actuación y, muy en especial, para el ejercicio de las potestades administrativas. Así, pese a que no vamos a detenernos aquí de forma central, en este sentido y análogamente, la importancia de la transparencia del proceso para el ejercicio de la potestad reglamentaria es todavía si cabe más evidente.

La transparencia en los procesos de elaboración de normas exige ser contemplada desde dos grandes perspectivas. Una referida a la esencial función parlamentaria que no puede obviarse. Pero también hay que destacar la referida a la fase gubernamental de elaboración de las propuestas(16). Esta última adquiere especial interés no solo en atención al desarrollo del ejercicio de las potestades reglamentarias, sino por la incidencia real del poder Ejecutivo como artífice de la mayoría de las iniciativas legislativas que son tramitadas y aprobadas por el Parlamento. En relación con este último criterio hemos desarrollado los siguientes epígrafes de este trabajo. En concreto, se prestará atención a la transparencia y publicidad activa(17) del proceso de diseño de los proyectos de ley y su siguiente tramitación en las Cámaras.

1. Transparencia en la fase gubernamental de elaboración de las normas

Pese a que la potestad legislativa, como la más importante manifestación del poder normativo, recae en sede parlamentaria, el poder Ejecutivo tiene un protagonismo creciente. El Gobierno, además de ejercitar su potestad reglamentaria, va incrementando, como decíamos, su efectiva influencia en el proceso legislativo. Varias son las razones que sostienen esta afirmación y destaca la incidencia real que finalmente este poder tiene en la determinación de los contenidos normativos.

El papel relevante del poder Ejecutivo se manifiesta y deriva, obviamente, de la directa creación de normas de rango de ley, pero también del proceso de elaboración normativa, de la fase gubernamental de elaboración de los proyectos de ley en el ejercicio de su iniciativa legislativa(18). Los recursos con los que cuenta el Gobierno para el diseño de los textos son patentes en la proporción de iniciativas presentadas a la Cámara y la proporción de éxito conseguido por las mismas. La importancia se hace presente en el peso que la fase gubernamental de elaboración aporta a los contenidos finales de las leyes; aunque obviamente en esto opere de forma clara además el sistema de partidos y las mayorías políticas en el juego democrático.

Respecto de los medios para el desarrollo de los expedientes normativos, el poder Ejecutivo cuenta con toda la estructura administrativa que se ve involucrada en el proceso y con todos aquellos trámites que de forma progresiva se han ido añadiendo al proceso que involucran e intentan fomentar la participación de otros múltiples y variados actores, tanto entes institucionales como la propia ciudadanía.

El expediente gubernamental de elaboración de los proyectos de ley ha sufrido importantes alteraciones sobre todo desde las reformas operadas por las leyes 39 y 40 de 2015(19). Aunque debemos recordar que para el ámbito estatal la aprobación del RD 1083/2009 que introdujo la memoria de análisis de impacto normativo (en adelante MAIN) ya fue un factor relevante que anticipaba los cambios.(20)

Pero, a efectos de transparencia y en este ámbito, más allá de los distintos intentos por ahora fallidos estatales de regulación del lobby(21) y la huella normativa, fue la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LT) la que estableció un artículo esencial, destinado a la publicidad activa de información de relevancia jurídica. El art. 7 de esta ley establece expresamente la obligación de publicar, entre otros: los Anteproyectos de Ley y los proyectos de Decretos Legislativos y los dictámenes de los órganos consultivos correspondientes cuando se soliciten(22); los proyectos de Reglamentos y los dictámenes preceptivos. Así como las memorias e informes que conformen los expedientes de elaboración de los textos normativos, en particular, la memoria del análisis de impacto normativo.

Con el objeto de dar cumplimiento a esta previsión, en el Portal de Transparencia de la Administración General del Estado (en adelante AGE) encontramos un espacio dedicado a publicidad activa por materias(23) en el que se encuentra la publicidad sobre “normativa y otras disposiciones”. En este campo se nos ofrece el acceso a los planes anuales normativos, directrices, instrucciones, acuerdos, circulares y consultas (como otra información vigente que suponga interpretación del derecho o que produzca efectos jurídicos frente a terceras personas). Se ofrece también en él acceso a normas en tramitación y a los trámites para la participación ciudadana de consulta, información y audiencia pública. La información aquí ofrecida se refiere a normas en proceso de elaboración en la fase gubernamental pudiendo ser buscadas por el tipo de norma(24). Pero los contenidos publicados dejan de estar disponibles por esta vía, en muchas ocasiones, una vez finalizada su tramitación(25); por lo que parece que se cumplen de manera un tanto parcial las previsiones del art. 7 de la LT.

Más esperanza ofrece en este sentido la opción de acceder a Normas con tramitación finalizada y documentación normativa. Pero el camino abierto se topa esta vez con que la información está clasificada redirigiendo a las webs de los distintos departamentos ministeriales, lo que presupone dos cuestiones que pueden ser objeto de reproche. Por una parte, se asume que se tiene un conocimiento claro del órgano proponente o impulsor de la norma objeto de búsqueda y, por otra parte, puede que la referencia a este órgano proponente haya sufrido modificaciones con respecto a los cambios de nombres y de las estructuras de los departamentos ministeriales como algo muy frecuente.

No obstante, pese a que nos encontramos con un filtro de búsqueda por texto “abierto” y tipo de norma sobre un total de 3.249 resultados(26) que facilita la localización, cuando accedemos a algunos de ellos los contenidos efectivamente publicados son dispares. Muchos Reales Decretos remiten a la publicación del BOE del texto finalmente aprobado(27). Otros incluyen este enlace junto con la MAIN en su versión final(28). Algunos incluyen también el dictamen del Consejo de Estado(29) y otros son mucho más completos, incorporando además de los anteriores otros informes de órganos consultivos, dos versiones de la MAIN o el proyecto de Real Decreto(30), o incluso anexos de la MAIN(31). Con respecto a las leyes, es similar: en muchas de ellas se publica el enlace al BOE del texto definitivo aprobado junto con el proyecto de Ley y la MAIN(32) (este parece ser el contenido más básico para los proyectos de ley); otras incluyen a esto Anexo de la MAIN(33). Y en otras el expediente es bastante más “completo” añadiendo a los anteriores el anteproyecto, versiones de la MAIN e informes de órganos consultivos(34).

De esta forma, respecto a lo previsto por el art. 7 de la LT, no parece que se dé plena efectividad a la publicación de los anteproyectos de forma permanente, aunque sí parece que se cumpla su publicación durante la tramitación. Esta se incardina generalmente en los trámites de participación ciudadana que tienen pleno desarrollo en el ámbito de la AGE a través de la aprobación de la Orden PRE/1590/2016 por la que se dictan instrucciones para habilitar la participación pública en el proceso de elaboración normativa a través de los portales web de los departamentos ministeriales. En ella se determina que será cada web de cada departamento ministerial donde figurará en lugar visible un punto de acceso para facilitar la participación pública en el procedimiento de elaboración de las normas, habiéndose generado según las previsiones de esta norma, una imagen identificativa de <<Participación pública en proyectos normativos>>, cuyo acceso se da también, con los trámites abiertos, en el Portal de Transparencia y en Punto de Acceso General electrónico de la Administración General del Estado.(35)

La publicación de los Proyectos de ley y las MAIN parece cumplirse en la mayoría de los casos constatados, pero los dictámenes de órganos consultivos son publicados con carácter general en las plataformas de estos entes(36), por lo que tienen que ser objeto de búsqueda en la sede de cada órgano, presuponiéndose el conocimiento del carácter preceptivo y no teniéndose constancia en muchas ocasiones de su existencia cuando no lo son, lo que dificulta su búsqueda. De esta forma estos dictámenes e informes se encuentran de alguna manera desvinculados del expediente del proyecto de norma. Algo que, como veremos, viene enmendado porque estos encuentran cabida, luego, en los expedientes del proyecto de ley que facilita el Congreso de los Diputados en su web con la documentación que acompaña cada proyecto.

La MAIN es objeto de atención particular en las previsiones del art. 7 de la LT y el documento suele estar disponible en el expediente que ofrece el Portal de Transparencia. Pero precisamente el tratamiento que de ella hacen el art. 7 de la LT y el 26 de la LG, en la actualidad, la MAIN no se identifica con el completo expediente normativo pese a la vocación que estas memorias tienen de serlo, tal y como desarrollaremos en uno de los siguientes apartados de este trabajo.

Por lo pronto, podemos señalar que se echa en falta, pues, la concreción de qué debe contener el expediente normativo de esta fase de elaboración gubernamental de la propuesta, al menos en sus contenidos mínimos y que determine cuál de ellos deba ser objeto de publicación para atender al cumplimiento de lo dispuesto en el art. 7 LT. No olvidemos, no obstante, la previsión del art. 26.10 LG cuando señala: Se conservarán en el correspondiente expediente administrativo, en formato electrónico, la Memoria del Análisis de Impacto Normativo, los informes y dictámenes recabados para su tramitación, así como todos los estudios y consultas emitidas y demás actuaciones practicadas. En la práctica la documentación vinculada al proyecto de ley y publicada es dispar y, a veces, muy limitada. En ocasiones, no poco frecuentes, los informes y dictámenes (muchos de carácter preceptivo) se hallan publicados de forma dispersa, sin un punto de localización de conjunto que recoja el expediente (sea este el que sea) de forma más o menos completa. Además, parece que quedan sin acceso permanente los borradores y algunos documentos preparativos, tal y como hemos visto.

2. Transparencia en la fase parlamentaria

Los problemas que se manifiestan en el apartado anterior se subsanan en cierta medida por la publicidad que el Congreso de los Diputados ofrece en su web de los expedientes de los proyectos de ley. Ahora sí, al menos en esta sede la documentación vinculada a cada singular proyecto se encuentra organizada en un concreto punto de acceso y cada proyecto de ley tiene un expediente concreto.

Los dosieres que prepara el servicio de Documentación del Congreso suelen incluir la documentación que acompaña a los proyectos de ley remitidos por el Gobierno cuando entran en la Cámara. Desde hace relativamente poco tiempo esta información tiene un apartado específico y distinto del resto de documentación que se prepara por el mismo Servicio para el trabajo de las Comisiones Parlamentarias(37).

No obstante, cuál sea el expediente que el Gobierno deba remitir queda a lo dispuesto en el art. 88 de la CE que establece que sean “las exposiciones de motivos y los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos”. Se desconoce, por tanto, si se publica toda la documentación remitida y, sobre todo y lo que es más relevante, cuál es el contenido de lo que conforma el expediente que se ha remitido.

Las exposiciones de motivos suelen acompañar al proyecto, tradicionalmente y con cierta singularidad en nuestro país y acabar publicadas como preámbulos de la ley(38). Pero interesa concretar brevemente a qué se refiere el texto constitucional con los demás antecedentes. La jurisprudencia del TC(39) ha señalado que son las propias Cámaras las que tienen que estimar la necesidad del antecedente incompleto, pero no existe previsión de a quién le corresponde emitir este juicio dentro de ellas. A falta de concreción debe recordarse que al amparo del art. 109 de la CE y del art. 7(40) del Reglamento del Congreso, cualquier diputado puede solicitar los datos, informes o documentos que obren en poder de las Administraciones Públicas. Al respecto, merece también citarse la previsión incorporada en 2025(41) en el Reglamento del Senado art. 107 bis, de acuerdo con el cual: a solicitud de un Grupo parlamentario, la Mesa del Senado podrá solicitar a otros órganos del Estado la elaboración de informes sobre los proyectos y proposiciones de ley remitidos por el Congreso de los Diputados. 

Pese a que la necesidad de información era ya muy destacable a principios de los 90(42), esta previsión constitucional y las de los Reglamentos de las Cámaras no parece que se hayan utilizado con excesiva frecuencia, aun cuando permiten colmar de forma directa las posibilidades de completar los expedientes que se remitan de forma incompleta o se consideren insuficientes.

La publicidad () es la norma inspiradora de la actividad parlamentaria en España y en las comunidades autónomas, tanto en lo que se refiere a las sesiones en Pleno como en Comisión(43), pero algunas carencias han motivado que se hayan ido tomando en los últimos años iniciativas para hacer más transparente la institución parlamentaria. Podemos destacar, por ejemplo, cómo la ley de transparencia motivó la aprobación de las Normas de la Mesa del Congreso de los Diputados, de 20 de enero de 2015, para la aplicación de las disposiciones de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno a la Cámara(44), en relación con su actividad sujeta a derecho administrativo y estableció regulación sobre publicidad activa y derecho de acceso en su seno.

Otro de los avances más significativos ha sido la aprobación del I Plan de Parlamento abierto del Congreso de los Diputados en marzo de 2025(45). En este Plan nos encontramos con algunas previsiones que son de especial relevancia para el tema que nos atañe y que evidencian el todavía enorme campo de mejora posible en la materia. Así, se prevé la elaboración de una guía que haga más transparente y comprensible el proceso legislativo, la publicación de las enmiendas transaccionales, la realización de un estudio para la publicación de los resultados de las votaciones en las Comisiones, la regulación o publicación de la huella legislativa, la transparencia en el uso del cupo parlamentario, la publicación accesible de las actas de acuerdos de la Mesa, mejoras en la publicación y accesibilidad de los Boletines Oficiales y los Diarios de Sesiones, la ubicación más visible de los dosieres de documentación complementaria, la mejora continua en la usabilidad y accesibilidad de la página web, la publicación accesible y en formato reutilizable de las respuestas a solicitudes de acceso a la información, la mejora de la sección de consultas, la ampliación y mejora del Portal de Datos Abiertos o la aprobación de una normativa sobre el acceso a la documentación parlamentaria y el régimen del Archivo, entre otras.

El Plan supone una clara apuesta por seguir avanzando en la apertura de la actividad y el acercamiento de la institución parlamentaria a la ciudadanía y, por tanto, también y esencialmente, de su función legislativa. Una función que desarrolla de partida de una manera mucho más transparente y accesible que en el poder Ejecutivo. Y ello, aunque solo sea, porque toda la información referida a cada singular proyecto normativo puede encontrarse en un punto de referencia único como es la web de las Cámaras (Congreso y Senado) y cuyos contenidos se encuentran organizados en torno a los concretos expedientes normativos de cada singular proyecto de ley.

En estos expedientes encontramos una serie de enlaces referidos a la tramitación y documentación vinculada, tales como: los vídeos y trascripciones de los Diarios de Sesiones de debate y aprobación del Pleno, de las comparecencias de expertos y el debate de aprobación en Comisión, los dosieres del servicio de documentación o los documentos de enmiendas. Pese a que se echan en falta algunos, como pueden ser las deliberaciones de la Comisión, existe una tendencia clara a incrementar la transparencia parlamentaria, mejorando el acceso, la apertura y publicación de información referida a la actividad legislativa, tal y como se refleja en la evolución más reciente y que describe de manera muy completa Martínez Santa María(46) y que se desarrolla necesariamente por medios digitales.

II. LA DIGITALIZACIÓN EN LOS PROCESOS DE ELABORACIÓN DE LAS NORMAS

La transparencia de la actuación de los distintos actores que intervienen en el procedimiento y de los datos e información que se recogen a lo largo del mismo debe reposar hoy inevitablemente en medios digitales. La publicidad de estos archivos resulta, simplemente por su condición digital, más sencilla que nunca. Pero la transparencia del proceso y la publicación de los expedientes derivan de la concreción que de ellos hace la regulación prevista en cada ámbito del ejercicio de las potestades normativas.

La digitalización de los procedimientos pasa no solo por registrar, convertir o codificar a este formato las actuaciones y el material de los expedientes normativos, algo que ocurre cada vez más de manera generalizada. Esta evolución, frente a formatos analógicos, exige la construcción de archivos donde esta información conste de manera ordenada con esta forma.

El art. 70 de la LPAC ya contempla y define el expediente administrativo electrónico de los procedimientos administrativos. Pero el expediente que se deriva del ejercicio de las potestades normativas es un concepto cuyos contenidos dependen de la específica normativa que regule el ejercicio de tales potestades. Una regulación que ha sufrido en las últimas décadas modificaciones importantes, sobre todo en aquellas normas que desarrollan el ejercicio de la iniciativa legislativa y de la potestad reglamentaria por el poder Ejecutivo.

Ya hemos apuntado que, en esta primera fase para el ámbito de la AGE, no se concretan de forma unívoca los contenidos del expediente normativo. Pero estos ya hemos señalado que se derivan principalmente del procedimiento establecido por la Ley 50/1997 y las previsiones del Título VI de la LPAC que fueron aprobadas en 2015 incorporando a nuestro procedimiento reglas propias del rulemaking empleadas por las agencias estadounidenses en el proceso de creación de las normas(47) así como las recomendaciones de las políticas de la UE y la OCDE para la mejora de la calidad normativa(48).

Este procedimiento ha incorporado nuevos trámites como las consultas públicas previas a la elaboración de los textos (como un trámite esencialmente digital) y añadido la elaboración de nuevos informes entre los que destaca esencialmente la MAIN. En los últimos tiempos, se han sucedido las aprobaciones de una serie de normas sectoriales que exigen la inclusión de ciertos informes de impacto en los expedientes sobre materias específicas (algo que ya había afectado al procedimiento regulado por la LG incluso antes de 2015, como, por ejemplo, la inclusión de los informes de impacto de género para las normas de rango reglamentario por el artículo 19 de la Ley de igualdad en 2007(49) o, posteriormente, el informe de impacto sobre la familia(50)). Existe otra normativa dispersa que se refiere a estos informes de impacto sobre ámbitos específicos y que en muchas ocasiones la procedencia y exigibilidad de los informes recae sobre las previsiones de impacto que tendrá el proyecto a juicio del órgano proponente(51). La cuestión se complica cuando la normativa especial impone informes previos también en procedimientos específicos de elaboración normativa(52). Todo ello complejiza el procedimiento y obliga a analizar en cada supuesto la necesidad de emisión de algunos informes con carácter añadido a los previstos por los procedimientos de elaboración normativa establecidos en la regulación general (atendiendo a la competencia, la materia regulada y el rango de la disposición que los establece). Se trata de un examen complejo de localización normativa y sobre el que debe realizarse un análisis de su ámbito subjetivo, objetivo y territorial de aplicación (con importantes consecuencias para la validez de las disposiciones de carácter general en caso de omisiones).

1. Diseño de herramientas de acompañamiento dinámico abierto

Puede que sean precisamente los cambios en la composición de los expedientes los que estén detrás de la creación de gestores documentales por algunos entes y hayan aparecido aplicaciones informáticas destinadas a la edición de los textos y a organizar un conjunto de documentos que componen estos expedientes normativos, cada vez más complejos, en sede administrativa.

Un ejemplo de ello es el desarrollo de LEOS (Legislation Editing Open Software) que es un software de código abierto diseñado para ayudar a quienes participan en la redacción de leyes, un proceso complejo que requiere un gran conocimiento, facilitando la colaboración en línea. Comentarios, sugerencias, control de versiones, coedición: todo está disponible(53). Este sistema se ha implantado en la AGE y el Ministerio de la Presidencia actúa como gestor de proyectos para su progresiva implantación y uso.

Parece que con similar finalidad podemos citar también la reciente creación por parte de la Generalitat Valenciana de la aplicación GVMAIN(54), en la cual se van incorporando los documentos pertinentes que conforman el expediente normativo de las propuestas en este ámbito autonómico. La aplicación aporta modelos y ordena los distintos trámites del procedimiento. La creación de la aplicación parte de asumir la aspiración de la MAIN de ser un documento único e integrador, pese a que la ley de gobierno valenciano ni siquiera la contempla en el procedimiento de elaboración de los proyectos(55). Es la Ley 6/2024, de 5 de diciembre, de simplificación administrativa la que ha introducido este instrumento en este ámbito autonómico y la observa como un instrumento de simplificación que permite la unificación de la información sobre la justificación, necesidad y estimación de los impactos de la medida(56).

Las dos aplicaciones acercan dos notas definitorias del expediente administrativo electrónico y que son plenamente transferibles, su asunción como agregación o conjunto ordenado de documentos y actuaciones, y que se hará de acuerdo con las correspondientes Normas Técnicas de Interoperabilidad (NTI).

En el contexto de la creciente digitalización, estas NTI desempeñan un papel fundamental dentro del Esquema Nacional de Interoperabilidad(57) y es conveniente que sean tenidas en cuenta para el desarrollo de este expediente. Se trata de un conjunto de resoluciones de la Secretaría General de Administración Digital que tienen como objetivo garantizar la interoperabilidad entre los sistemas de información de las Administraciones Públicas, así como en su relación con ciudadanos y entidades privadas.

La herramienta LEOS tiene plenamente integrada esta perspectiva, pues se basa en el estándar Akoma Ntoso XML(58), con el que algunas instituciones españolas (por ejemplo, el Senado(59)) ya tienen experiencia. La interoperabilidad y la reutilización de la información constituyen uno de los frentes hacia los que se están dirigiendo los esfuerzos(60). Ahora mismo las Cámaras aspiran a implantar este sistema de estándar internacional para la formalización de documentos jurídicos que permitirá un tratamiento de la información contenida mucho más rápido y un paso muy trascendente en la apertura de la documentación ofrecida(61).

También desde la perspectiva parlamentaria, como hemos visto existe una clara tendencia a la apertura y publicación de la actividad legislativa. Y todas las previsiones previstas en el ambicioso Plan de Parlamento abierto de 2025 (de mejorar la transparencia, la participación en los procesos, la rendición de cuentas, la gobernanza y las medidas de sensibilización y formación) se diseñan, acorde a los nuevos tiempos con una dimensión digital. Algo que se percibe de manera evidente si se observan las concretas medidas del Plan desarrolladas sobre estos ejes.

Las aplicaciones para el desarrollo de los expedientes de la fase gubernamental de elaboración de las propuestas y los avances previstos para el ámbito parlamentario(62) permitirán una fácil puesta a disposición y publicación de los expedientes organizados en torno a estas plataformas. Estas favorecen la publicación del expediente también por la concreción de qué contenidos van conformando los mismos. Pues en la práctica no parece darse el cumplimiento de publicidad activa previsto por el art. 7 de la LT del conjunto de documentos preceptivos que según Medina Guerrero estarían sujetos sin lugar a dudas a dicha obligación(63). Y menos todavía a modo de expediente único.

Merece la pena destacar ya, aquí, cómo estos mecanismos reflejan la progresiva complejidad y conversión del procedimiento en una tramitación colaborativa en la que participan múltiples actores, tanto institucionales como de la sociedad civil, que precisan mecanismos de coordinación de las aportaciones. Un procedimiento que, en el caso aquí específicamente tratado de los proyectos de ley, tiene una esencial continuidad desde la fase gubernamental a la consiguiente tramitación parlamentaria de la norma.

2. Una nueva configuración de la MAIN (y los análisis de impacto) como elemento de trazabilidad, apertura y sistematización de la información del proceso

Las posibilidades que las tecnologías, también la inteligencia artificial, ofrecen(64) a la transparencia en el desarrollo y ejercicio de las potestades(65) y la calidad normativa(66) han sido tratadas por varios autores en referencia a un fenómeno de carácter global(67). La digitalización opera de manera evidente en beneficio de esta transparencia; una transparencia que se vincula directamente con la participación de la ciudadanía en los procesos, estimulándola y favoreciendo su calidad y que permite una verdadera rendición de cuentas. Pero, tal y como señala Martínez Santa María, para el ámbito parlamentario, desde hace tiempo, la digitalización de las instituciones ha facilitado enormemente avanzar en términos de transparencia, pero de momento, este paso de la transparencia a la rendición de cuentas dista mucho de ser efectivo. () Y las medidas que se van implementando en materia de transparencia van indisolublemente unidas a que estas posibiliten una efectiva rendición de cuentas y contribuyan a mejorar la legitimidad de su acción y en concreto la efectividad de la misma(68).

La digitalización del expediente y la transparencia del proceso de elaboración de las normas permiten mejorar los cauces, la adecuación y pertinencia de la participación. Y no debemos olvidar que todas ellas aspiran fundamentalmente, y en último término, a mejorar la legitimidad de las medidas resultantes y su eficacia.

La elaboración de las normas jurídicas necesita hoy de información y conocimiento para lograr su efectividad. La complejidad y la especificidad de cada una de las materias reguladas hacen que el legislador o los artífices de las iniciativas(69), entre las que destaca la labor del poder Ejecutivo(70), necesiten de un trabajo colaborativo que no puede concebirse sin la apertura y accesibilidad del proceso y su información. El procedimiento debe contemplar canales de aportación de la información útil, relevante y rigurosa para el diseño de la norma y posibilitar su aprovechamiento por el conjunto de actores. Y ello para hacer real la combinación de la legitimidad formal y la legitimidad por resultados(71).

El procedimiento debe permitir los flujos de información y que esta información quede en abierto para que pueda contrastarse y servir de base para construir los contenidos de la norma, enriqueciendo el debate y el seguimiento y verificación de sus efectos. El procedimiento debe posibilitar, mediante y a través de la transparencia y de manera efectiva(72), la construcción de un verdadero ejercicio colaborativo de poder(73). Un procedimiento que debe observarse en continuidad, desde el diseño hasta la evaluación de los resultados, y en el que intervienen múltiples actores(74). No hay otra manera de desarrollar esto si no es apoyándonos en las tecnologías y en la digitalización de los procesos que no solo requieren pasarse a formato digital, sino que tienen que repensarse en sí mismos a través de las nuevas posibilidades que los medios técnicos ofrecen.

Las tecnologías permiten la accesibilidad a largo plazo de la información del proceso y la vertida en el proceso, así como el fortalecimiento de la colaboración de los actores. Con este objetivo es imprescindible evitar la dispersión de esta información y organizarla permitiendo una reducción cualitativa(75). Esto implica la creación de un punto de referencia que creemos que puede desarrollarse a través de los análisis de impacto y sus memorias.

Pero, para ello, debe desecharse en primer lugar su limitada conceptualización como memoria (si bien esta recoge el proceso): los análisis de impacto normativo son un proceso que aspira a identificar, canalizar y sistematizar información y conocimiento relevante para cada singular proyecto normativo en términos de efectividad y para la medición de sus impactos (variados). Un proceso que debe por ello vincular al conjunto de actores y que no debe circunscribirse a un análisis prospectivo de los efectos en las primeras fases del diseño de la norma.

En España, este proceso peca de haberse concebido como un trámite formal más de elaboración de la propuesta, desarrollarse mayoritariamente por el poder Ejecutivo y concebirse de manera aislada para el diseño de la norma, con las enormes posibilidades que este tiene en el seguimiento y evaluación ex post de las normas.

Aun así, lo cierto es que la MAIN se empieza a percibir ya como un documento clave del expediente (aunque sea en su única versión final y con las limitaciones que muchas veces presenta). Si bien estas (las MAIN) se incorporaron en un primer momento en nuestro país como una memoria más, que incluía o fagocitaba informes clásicos como el de necesidad y oportunidad o la memoria presupuestaria, poco a poco cobra virtualidad la aspiración del instrumento de sistematizar y recoger el conjunto de trámites e informes que se desprenden del proceso normativo en una única memoria. Expresión de ello es ya la descripción del propio proceso de elaboración en fase gubernamental que las mismas incluyen y sin el cual a fecha de la elaboración de este trabajo no sería posible tener acceso y seguir la trazabilidad del proyecto.

Pero, sobre todo, la aspiración del análisis de impacto no es únicamente dotar de transparencia al desarrollo del proceso y dejar constancia de la participación de diferentes actores a lo largo de este, algo que también y en gran medida se consigue a través de ellos. Los análisis de impacto aspiran a proporcionar lo que Dente y Subirats identifican con los recursos cognitivos del decisor(76), sobre los que se ha fraguado el contenido de la norma. Canals Ametller ha observado también la virtualidad de las evaluaciones de impacto para obligar a explorar, ordenar y procesar los datos existentes sobre la aplicación y cumplimiento efectivo del ordenamiento jurídico, los cuales se encuentran dispersos en las diferentes Administraciones y organismos públicos, incluso judiciales.(77) La autora percibe la posibilidad de que las tecnologías se utilicen para el manejo de grandes volúmenes de datos y el acceso a plataformas digitales para la detección de información a través de este instrumento.

La digitalización del análisis de impacto normativo permite allanar el camino a una verdadera actualización del procedimiento en su conjunto superando las barreras descritas. Permite avanzar en la consecución de un verdadero proceso informado, colaborativo y transparente de elaboración de las normas. Debe pensarse en un tipo de memoria dinámica que recoja un proceso de carácter conjunto, permita su trazabilidad y componga un expediente único que sistematice, haga accesible, transparente y aprovechable la información utilizada para el diseño de la propuesta y permita su seguimiento y evaluación. Configurar un punto concreto de referencia, que podría residir y articularse de alguna manera, por ejemplo, vinculando los expedientes completos de la norma en la página del BOE. Como señala Ruiz-Rico, lo que verdaderamente determinará un salto cualitativo será la posibilidad de suministrar datos sobre los aspectos relevantes de los procesos decisionales, así como el comportamiento de los actores con verdadera capacidad de influencia. No tanto la publicidad de los actos resultantes de ese proceso decisional(78).

III. CONCLUSIONES

La regulación y las previsiones de transparencia de los procesos de elaboración de las normas han manifestado significativos avances en los últimos tiempos; muchos de ellos posibilitados por la digitalización del proceso y los documentos que tradicionalmente han soportado la tramitación. No obstante, la ausencia de un concepto de expediente normativo, la falta de concreción de los datos de relevancia jurídica, así como la inexistencia de un punto único de referencia y acceso respecto de cada singular norma condicionan mucho la verdadera transparencia y accesibilidad al procedimiento. Un procedimiento que cada día más supone un ejercicio colaborativo orientado a favorecer mayores cauces de participación en la búsqueda de que el producto resultante, la norma, adquiera las notas de coherencia y eficacia sobre el sistema en el que se inserta que refuercen su legitimidad.

Las posibilidades de participación, la coordinación institucional y la apertura de la información utilizada para la configuración de los contenidos normativos permiten un enriquecimiento del proceso y sus resultados. La asociación y desarrollo de los mecanismos de calidad normativa al trabajo del poder Ejecutivo(79) en los procesos de elaboración de las normas se ampara en el creciente protagonismo de este en los mismos. Pero el empeño por la calidad material debe forjarse desde un trabajo colaborativo de actores y la institución parlamentaria no puede en ningún caso quedar al margen. La transparencia y accesibilidad del conjunto del proceso y de un expediente unificado multiplican las posibilidades de participación y evaluación de los resultados de las normas de manera exponencial. Algo que podría desarrollarse con la asunción de un modelo de análisis de impacto normativo más ambicioso.

Parece clave la necesidad no solo de reforzar la transparencia esencialmente en la fase gubernamental, sino de dotar de transparencia la continuidad del proceso en su conjunto. Un proceso compuesto por numerosas fases cada una de las cuales merece ser objeto de atención específica y que es por sus contenidos que cobra sentido. La carencia de un punto de acceso (y expediente único) no ayuda en esta tarea. Los grandes volúmenes de datos manejados y la específica información vinculada a cada singular propuesta normativa requieren apoyarse en herramientas digitales, no solo para organizar y analizar esta información sino y esencialmente dotarla de accesibilidad para que sea capaz de ser valorada y contrastada por un conjunto de actores. Es de este modo como puede construirse un proceso de elaboración de las normas actualizado a los tiempos, verdaderamente participativo, fundamentado en un debate rico e informado y que permita la real evaluación de sus efectos y resultados. Una digitalización abierta, organizada y dinámica del proceso que permita el análisis y validación de grandes y específicos volúmenes de información y conocimientos vinculados a los objetivos, problemas y resultados de las normas; una digitalización que permita la conformación de decisiones basadas en evidencias.

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NOTAS:

(1). Este trabajo ha sido elaborado en el marco del proyecto I+D+I PID2023-152781NB-I00 sobre la planificación administrativa (PLANADM), financiado por CMICIU/AEI/10.13039/501100011033/ y por FEDER/UE y en el desarrollo del proyecto I+D+I PID2024-160298OB-I00 sobre <<El Uso de la IA en el acceso y la prestación de servicios públicos esenciales>>, financiado por CMICIU/AEI. Asimismo, esta publicación se encuentra adscrita al grupo de investigación Prometeu Generalitat Valenciana: AILAW, 2025-2029 <<Algorithmic Law>>, ref. CIPROM/2024/16.

(2). Aragón Reyes, M., <<Las aportaciones de la Comisión de Venecia al Estado de Derecho>>, en Castellà Andreu, J. M. (dir.), Montobbio, M. (dir.), Granata Menghini, S. (dir.), Estado de derecho, democracia y globalización: una aproximación a la Comisión de Venecia en su XXX aniversario, CEPC, 2022, p. 115: <<no puede ser ajeno al Estado de Derecho el modo de producción del propio Derecho, precisamente para evitar que la sumisión del Estado al Derecho sea simplemente la autosumisión a un Derecho que el poder libremente crea y libremente puede modificar.>>

(3). <<Reporte sobre el Estado de Derecho>> adoptado por la Comisión de Venecia en 2011, p. 11. ENLACE

(4). En concreto, la Comisión señala (Criterios de verificación actualizados 2016, p. 19): El texto de un proyecto de ley debe ser accesible y, si procede, ir acompañado de explicaciones rigurosas y evaluaciones de impacto. El legislativo debe seguir el procedimiento normativo ordinario y evitar recurrir de forma habitual a la aprobación acelerada. Los procedimientos legislativos reconocerán el papel de la oposición y permitirán consultas concretas y transparentes entre las partes afectadas por el proyecto de ley, la sociedad civil, los centros de investigación y la ciudadanía, cuando proceda. Un aspecto esencial de las sociedades democráticas es la posibilidad de generar un debate público racional en el que la ciudadanía pueda participar en los asuntos públicos e influir en el resultado. <<Informe sobre criterios de verificación del Estado de Derecho>> adoptado por la Comisión de Venecia en su Sesión Plenaria del 11-12 de septiembre de 2016 (aprobado, por los delegados de los Ministros en su Sesión del 6-7 de septiembre de 2016, y por el Congreso de Autoridades Locales y Regionales del Consejo de Europa en su Sesión del 19-21 de octubre de 2016: ENLACE)

(5). Artículo 15 (antiguo artículo 255 TCE) 1. A fin de fomentar una buena gobernanza y de garantizar la participación de la sociedad civil, las instituciones, órganos y organismos de la Unión actuarán con el mayor respeto posible al principio de apertura.

(6). Acuerdo interinstitucional entre el Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión Europea y la Comisión Europea sobre la mejora de la legislación (de 13 de abril de 2016) ELI: ENLACE Whereas: The European Parliament, the Council and the Commission ("the three Institutions") are committed to sincere and transparent cooperation throughout the entire legislative cycle.

(7). ENLACE

(8). European Commission, <<Better Regulation Guidelines>> (Commission Staff Working Document, SWD(2021) 305 final, 2021)

(9). Novak, S., <<The Surprising Effects of Transparency on the EU Legislative Process>>, Cuadernos Europeos De Deusto, n.º 51 (octubre), 2014, pp. 45-70. ENLACE. Berthier, A., <<Transparency in EU law-making>>, ERA Forum, vol. 17, 2016, pp. 423-436. 10.1007/s12027-016-0445-0.

(10). Puede, además, que existan deficiencias en las previsiones normativas sobre algunas partes de este proceso. Por ejemplo, en el ámbito europeo, uno de los momentos que carecen y en los que se reclama una mayor transparencia es en el desarrollo de los trílogos (entre las tres instituciones que participan en el proceso legislativo) en la fase de negociación final.

(11). Extracto de las aportaciones de la CECA (Asociación de Cajas de Ahorros y Bancos creados por las antiguas cajas de ahorros en España) a la consulta pública sobre Better Regulation, febrero 2026, p. 2: Consideramos esencial avanzar hacia una plataforma única y unificada para la participación de las partes interesadas que garantice un acceso sencillo, inclusivo y plenamente funcional. Los sistemas tecnológicos y las herramientas electrónicas utilizados para canalizar las aportaciones de dichas partes deben diseñarse de manera que no obstaculicen la presentación de comentarios, evitando requisitos excesivos, cargas innecesarias o funcionalidades que restrinjan el ejercicio efectivo del derecho a participar. El marco normativo debería garantizar explícitamente una digitalización accesible, asegurando que la tecnología actúe como un verdadero facilitador de la participación de la ciudadanía, las empresas y las partes interesadas. disponible en: ENLACE [última consulta: 6-8-2026]

(12). OSCE, Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR), Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Law, 2024. ODIHR Office for Democratic Institutions and Human Rights, OSCE, Brief: Guiding Principles of Democratic Lawmaking and Better Laws, 2023. disponible en: ENLACE [última consulta: 6-8-2026]

(13). Ídem, p. 10. Los proyectos de ley, toda la información relacionada con ellos (incluidas las versiones actualizadas) y los procedimientos de elaboración normativa deben difundirse de manera proactiva y publicarse tanto en formato digital como impreso

(14). Alianza para el Gobierno Abierto (OGP), Declaración Estándares de participación y cocreación aprobados por el Comité Directivo de OGP el 24 de noviembre de 2021, (válidos a partir del 1 de enero de 2022): La información debe ofrecerse de manera que pueda comprenderse fácil y rápidamente, reduciendo posibles barreras a la participación en los procesos de OGP y en condiciones de igualdad. La información debe estar disponible a lo largo del ciclo del plan de acción, con actualizaciones constantes alrededor de los avances en el desarrollo e implementación de los compromisos. ENLACE

(15). Alonso Timón, A. J., <<La participación ciudadana, transparencia y técnica normativa en las Leyes 39 y 40 de 2015. Los principios de buena regulación>>, Asamblea. Revista Parlamentaria de la Asamblea de Madrid, 34, 2016, p. 84. <<El peligro de la captura del regulador se mitiga abriendo puertas y ventanas, explicando proyectos normativos, involucrando a la sociedad en los mismos () en el procedimiento de elaboración de normas legales y reglamentarias a través de las distintas herramientas que tanto el derecho comparado como el nuestro propio contemplan en la actualidad (consultas públicas, audiencias, informes...) completan los expedientes regulatorios de manera muy enriquecedora y suponen un plus interpretativo ex post a la hora de ser analizadas las normas aprobadas por parte de los tribunales de justicia, pues otorgan mayores pistas al órgano judicial encargado de dirimir posibles conflictos surgidos de la aplicación práctica de dichas normas por lo que al espíritu de la misma hace referencia>>.

(16). El derecho de acceso tiene plena aplicación para los expedientes gubernamentales atendiendo al art. 105 b) y c) de la CE.

(17). Sobre el derecho de acceso a los expedientes completos de elaboración o la <<huella normativa>> hay que mencionar el trabajo de Ibáñez García en el que el autor concluye que en principio no existen impedimentos legales para dar un acceso completo a los expedientes legislativos especialmente cuando estos se encuentran en curso; pero que llama la atención que en la práctica son frecuentes denegaciones o concesiones tardías que limitan el derecho de participación y cómo se producen exclusiones al acceso también respecto de la información parlamentaria. Ibáñez García, I., <<El acceso oportuno a los documentos legislativos “huella normativa” para el ejercicio efectivo del derecho fundamental a la participación y el escrutinio en los asuntos públicos>>, CEF Legal Revista práctica de derecho n.º 287, 2024, pp. 77-118. También podemos destacar el trabajo sobre el criterio interpretativo del Consejo de Transparencia: Ibáñez García, I., <<El Consejo de Transparencia fija criterio (leading case) sobre el acceso oportuno a los documentos legislativos en curso>>, Diario La Ley, n.º 10610, 2024.

(18). García-Escudero Márquez, P., La iniciativa legislativa del Gobierno, Cuadernos y Debates, CEPC, Madrid, 2000.

(19). La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en concreto con la introducción del Título VI y Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público a través de las modificaciones que la DF 3.ª hizo respecto de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

(20). Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis de impacto normativo. O, también, puede destacarse la introducción del informe de impacto de género por la Ley 30/2003, de 13 de octubre, sobre medidas para incorporar la valoración del impacto de género en las disposiciones normativas que elabore el Gobierno.

(21). El rechazo por el Congreso de convalidación del Real Decreto-ley 21/2026, de 25 de agosto, de transparencia e integridad de las actividades de los grupos de interés, lo dejó sin efectos en la sesión celebrada el 16 de septiembre de 2026. No así en el ámbito autonómico: Ley 25/2018, de 10 de diciembre, reguladora de la actividad de los grupos de interés de la Comunitat Valenciana. Puede verse también al respecto: López Fernández, E., <<Lobbies: Trazabilidad y huella normativa>>, Revista General de Derecho Administrativo, n.º 69, 2025.

(22). Cuando estos dictámenes no sean preceptivos, señala la ley, se publicarán en el momento de aprobación.

(23). ENLACE

(24). Textos de Anteproyectos de ley, Proyectos de ley, proyectos de reales decretos legislativos y proyectos de reales decretos.

(25). Por ejemplo, en el momento de consulta durante la elaboración de este trabajo (22-9-2026), solo estaban disponibles los textos de seis anteproyectos de ley. ENLACE

(26). Resultados de normas o proyectos de normas actualizados a 21/09/2026: ENLACE

(27). Real Decreto 723/2026, de 9 de septiembre, por el que se transpone la Directiva (UE) 2019/1152 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, relativa a unas condiciones laborales transparentes y previsibles en la Unión Europea. ENLACE O, por ejemplo, Real Decreto 731/2026, de 16 de septiembre, por el que se regula el Comité de Inversiones Estratégicas y se desarrollan los criterios y el procedimiento de declaración de Proyectos Estratégicos de Inversión. ENLACE

(28). Real Decreto 710/2026, de 2 de septiembre, por el que se regula la concesión directa de diversas subvenciones en materia de medicamentos y productos sanitarios durante el ejercicio 2026. ENLACE

(29). Real Decreto 707/2026, de 2 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de las condiciones básicas de accesibilidad cognitiva. ENLACE

(30). Real Decreto 640/2026, de 29 de julio, por el que se regulan los planes de inversión de las redes de transporte y distribución de energía eléctrica. ENLACE

(31). Real Decreto 468/2026, de 10 de junio, por el que se modifica el Real Decreto 1345/2007, de 11 de octubre, por el que se regula el procedimiento de autorización, registro y condiciones de dispensación de los medicamentos de uso humano fabricados industrialmente. ENLACE

(32). Ley 10/2025, de 26 de diciembre, por la que se regulan los servicios de atención a la clientela. ENLACE

Ley 9/2025, de 3 de diciembre, de Movilidad Sostenible. ENLACE

(33). Ley 7/2025, de 28 de julio, por la que se crea la Agencia Estatal de Salud Pública y se modifica la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública. ENLACE

(34). Anteproyecto Ley 1/2026, de 8 de abril, integral de impulso de la economía social. ENLACE

(35). ENLACE

(36). Por ejemplo, para el Consejo de Estado: Resolución de 21 de junio de 2005, de la Presidencia del Consejo de Estado, por la que se dispone la publicación de la relación actualizada de disposiciones que preceptúan la audiencia del Consejo de Estado

(37). El conjunto de documentos se engloba como <<Apoyo documental>>, se incluyen los Documentos de trabajo (Documentos que acompañan al proyecto; documentos comparativos) y Dosier (para el trabajo de la Comisión). Véase a modo de ejemplo: ENLACE

(38). Cerdeira Bravo de Mansilla, G., Principio, realidad y norma: El valor de las Exposiciones de Motivos (y de los Preámbulos), Editorial REUS, 2015. Santaolalla López, F., <<Exposiciones de motivos de las leyes, motivos para su eliminación>>, Revista española de derecho constitucional, año n.º 11, n.º 33, 1991, pp. 47-64.

(39). STC 108/1986.

(40). Reglamento del Congreso art. 7.1 Para el mejor cumplimiento de sus funciones parlamentarias, las diputadas y diputados, previo conocimiento del respectivo Grupo Parlamentario, tendrán la facultad de recabar de las Administraciones públicas los datos, informes o documentos que obren en poder de estas.

(41). Se añade por el art. único.83 de la Reforma del Reglamento de 12 de noviembre de 2025.

(42). Soriano Hernández, E., <<El derecho a la información de los diputados: el artículo 7 del Reglamento de las Cortes Valencianas>>, Revista de las Cortes Generales, 26, 1992, p. 46.

(43). Marco Marco, J., Pérez Gabaldón, M., <<La publicidad de la actividad parlamentaria. Especial referencia a Les Corts Valencianes>>, Corts: Anuario de derecho parlamentario, n.º 21, 2009, p. 57.

(44). Dentro de la publicidad activa, debemos destacar que se encuentra también la información de relevancia jurídica, así como de datos abiertos. ENLACE

(45). I Plan de Parlamento Abierto del Congreso de los Diputados (2025-2027) BOCG, Congreso de los Diputados, serie D, n.º 310, de 26 de marzo de 2025. ENLACE

(46). Martínez Santa María, P., <<La transparencia en las Cortes Generales>>, Revista de las Cortes Generales, 105, 2018, pp. 165-186. 

(47). Araguàs Galcerà, I., La transparencia en el ejercicio de la potestad reglamentaria, Atelier, 2016. O Arroyo Jiménez, L., <<Participación electrónica y elaboración de normas administrativas en España y en los Estados Unidos de América>>, en Delgado, M. (dir.), La reforma de la Administración electrónica: una oportunidad para la innovación desde el derecho, INAP, Madrid, 2017, pp. 231-258.

(48). Carceller Stella, J., Análisis de impacto normativo y administración pública: generar conocimiento para la calidad y efectividad del derecho, Aranzadi la Ley, 2025, p. 30 y ss.

(49). Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres.

(50). La Memoria de análisis del impacto normativo en familia fue introducida por la disposición final 5, apartado 3, de la ley 26/2015, de 28 de julio, de Modificación del Sistema de protección a la Infancia y a la Adolescencia, que entró en vigor el 18 de agosto de 2015.

(51). Así, en el ámbito autonómico puede citarse, como ejemplo, el informe de coordinación informática exigido para toda norma que regule procedimientos administrativos, previsto en el Decreto 220/2014, de 12 de diciembre, del Consell, por el que se aprueba el Reglamento de Administración Electrónica de la Comunitat Valenciana. El art. 94 de este Decreto autonómico se introdujo por Anexo I del Decreto 218/2017, de 29 de diciembre, del Consell: <<El informe preceptivo. Procedimiento y requisitos: 1. La aprobación o modificación de toda normativa reguladora de un procedimiento administrativo competencia de la Generalitat, relativo a los sujetos referidos en el número 1 del artículo 2, requerirá informe preceptivo de coordinación informática, emitido por el órgano directivo con competencias horizontales en materia de tecnologías de la información y las comunicaciones de la Generalitat, con el fin de asegurar la regulación, la coordinación y la planificación de las consecuencias informáticas derivadas de dichos proyectos y actos.>> Se trata de un informe preceptivo para la aprobación o modificación de normas reguladoras de procedimientos administrativos en materias de competencia autonómica en lo relativo a la coordinación informática. Al estar previsto en una disposición reglamentaria, su aplicación queda condicionada por la regulación legal del procedimiento y, además, al no integrarse expresamente en los trámites generales de elaboración normativa, obliga al órgano promotor a valorar en cada caso si la norma proyectada regula o afecta a un procedimiento administrativo y, por tanto, valorar si se requiere dicho informe.

(52). Así ocurre, por ejemplo, con el artículo 35.2 de la Ley 9/2014, de 9 de mayo, General de Telecomunicaciones, que exige un informe previo preceptivo del Ministerio competente en materia de telecomunicaciones sobre los instrumentos de planificación territorial o urbanística que afecten al despliegue de redes públicas de comunicaciones electrónicas. Su inobservancia provocó la nulidad radical del Plan General de Ordenación municipal del Ayuntamiento de Boqueixón. STS, 1245/2020, de 25 de mayo de 2020.

(53). Una herramienta web de la Unión Europea que facilita la redacción de leyes en la UE mediante la colaboración en línea, el control de versiones y la coedición. Es un proyecto que forma parte de la iniciativa Europa Interoperable de la Comisión Europea para reforzar la política de interoperabilidad del sector público, financiado por el Programa Europa Digital (DIGITAL).

ENLACE

(54). ACUERDO de 20 de febrero de 2026, del Consell, por el que se aprueba la Guía metodológica para la elaboración de la memoria de análisis de impacto normativo.

(55). Capítulo VI De la iniciativa legislativa, de los Decretos Legislativos y de la potestad reglamentaria del Consell, del Título II.

(56). Ley 6/2024, de 5 de diciembre, del Consell, de simplificación administrativa de la Generalitat, art. 10

(57). art. 156 de la LRJSP y Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad en el ámbito de la Administración Electrónica actualizado por el Real Decreto 203/2021. Este Real Decreto 4/2010 fija, en su Disposición adicional primera, el desarrollo de las siguientes Normas Técnicas de Interoperabilidad: a) Catálogo de estándares. b) Documento electrónico. c) Digitalización de documentos. d) Expediente electrónico. e) Política de firma electrónica y de certificados de la Administración. f) Protocolos de intermediación de datos. g) Relación de modelos de datos. h) Política de gestión de documentos electrónicos. i) Requisitos de conexión a la Red de comunicaciones de las Administraciones públicas españolas. j) Procedimientos de copiado auténtico y conversión entre documentos electrónicos. k) Modelo de Datos para el intercambio de asientos entre las Entidades Registrales. Tal y como reza la Guía de aplicación de las NTI de 2016 (Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, ENLACE) sobre el Esquema Nacional de Interoperabilidad Su finalidad es la creación de las condiciones necesarias para garantizar el adecuado nivel de interoperabilidad técnica, semántica y organizativa de los sistemas y aplicaciones empleados por las Administraciones públicas, que permitan el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes a través del acceso electrónico a los servicios públicos, a la vez que redunda en beneficio de la eficacia y la eficiencia. (p. 6 de la Guía).

(58). Architecture for Knowledge-Oriented Management of African Normative Texts using Open Standards and Ontologies (ENLACE), una estructura simple y neutral que establece unas directrices para que los mencionados documentos se conviertan en <<comprensibles para una máquina>> a través del lenguaje XML (eXtensible Markup Language).

(59). Plan informático y de telecomunicaciones del Senado de España 2020-2023. ENLACE

(60). Recordemos en este sentido que el Acuerdo de la Mesa del Congreso, ya mencionado, de 2015 prevé la introducción de los principios de accesibilidad, interoperabilidad y reutilización en su art. 4. Para su desarrollo adquieren especial protagonismo los Profesionales de las Tecnologías de la Información y la Comunicación y de Sistemas Audiovisuales de los Parlamentos, Cortes y Asambleas Legislativas de Comunidades Autónomas Españolas. Véase ParlaTIC: ENLACE En la que participan Grupo Español de la SPP/ICA, AELPA, Red_Parlamenta, CALRE, COPREPA y la Unión interparlamentaria.

(61). Consejo General de la Abogacía española, Blog de Innovación legal y nuevas tecnologías: Se trata, más allá de ofrecer los documentos jurídicos en texto plano, dotarles de una estructura y una información añadida sumamente importante para su posterior tratamiento por aplicaciones informáticas o por personas interesadas. ENLACE

(62). Un ejemplo de reciente creación de aplicaciones para el ámbito parlamentario es CAMINAR (Cámara Inteligencia Artificial de la Cámara de Diputadas y Diputados del Parlamento chileno). El proyecto aspira a ser repositorio y base de datos de la información institucional que favorezca el acceso a la actividad y documentación de la Cámara y desarrolla asistentes de inteligencia artificial para el trabajo legislativo y las tareas administrativas, de gestión de recursos y otros procesos internos. ENLACE

(63). Medina Guerrero, M., <<Artículo 7 Información de relevancia jurídica>>, en Troncoso Reigada, A. (dir.), Comentarios a la Ley de Transparencia, Acceso a la información pública y Buen Gobierno, Civitas, 2017, p. 513: En cualquier caso, y como es obvio, el ámbito de cobertura de la norma engloba en primer término al conjunto de informes y dictámenes de carácter preceptivo. () Hasta aquí llegan las referencias a los principales documentos que, dado su carácter preceptivo en el iter de elaboración de las normas o su específica mención en el art. 7 LT, no cabe dudar de que están sujetos a la obligación de publicidad activa. La cuestión estriba en determinar en qué medida han de incluirse en el ámbito de aplicación del precepto aquellos otros informes que dependen de la voluntad de los actores intervinientes en el procedimiento normativo.

(64). Rubio Núñez, R., Gonzalo Rozas, M. Á., <<La inteligencia artificial como aliada para un parlamento abierto más transparente y participativo>>, Revista Española De La Transparencia, n.º 23, 2026, pp. 139–182.

Bromo, F., Gambacciani, P., Pinto, L., <<AI tools in Parliament: Analytical framework and empirical insights>>, Parliamentary Affairs, 2026.

(65). Cerrillo i Martínez, A., <<El uso de medios electrónicos en la difusión de información pública>>, en Valero Torrijos, J., Fernández Salmerón, M. (coords.), Régimen jurídico de la transparencia del sector público: del Derecho de acceso a la reutilización de la información, 2014, pp. 323-366.

(66). Canals Ametller, D., <<Transparencia y nuevos cauces de participación de la sociedad civil en el proceso normativo>>, ICE, Revista de Economía, n.º 907, 2019, pp. 93-104; Álvarez González, E. M., <<Artificial intelligence as a tool to make better regulations>>, European review of digital administration & law, vol. 3, n.º 2, 2022, pp. 207-224.

(67). Rubio Núñez, R., Vela Navarro-Rubio, R., El Parlamento abierto en el mundo, evolución y buenas prácticas. 125 instrumentos de apertura parlamentaria, Fundación Manuel Giménez Abad de Estudios Parlamentarios y del Estado Autonómico, 2017. A nivel internacional podemos destacar que la Asamblea Nacional de Corea del Sur anunció en abril de 2026 el lanzamiento de una plataforma de apoyo legislativo basada en inteligencia artificial (IA) en colaboración con Samsung SDS, una empresa de TIC afiliada al Grupo Samsung. Se trata de una IA generativa diseñada para uso legislativo, integra registros legislativos internos con datos públicos y académicos externos para facilitar la búsqueda, el análisis y la redacción de documentos. AJP Asia first News agency, by Ryu Yuna, 15/04/2026. ENLACE

(68). Martínez Santa María, P., <<La transparencia en las Cortes Generales>>, op. cit., 2018, p. 184.

(69). Saavedra Bazaga, A. I., <<Alternativas de autoridad en la era de la gobernanza regulatoria>>, Revista de Derecho Público: teoría y método, n.º 13, 2026, pp. 33-61.

(70). Aymerich Ojea, I., <<La Administración como generadora de evidencias para la calidad normativa>>, Documentación Administrativa, n.º 10, 2023, p. 36: De esta manera la mejor descripción que puede hacerse del proceso no es la de una autoridad con capacidad normativa y una organización que ejecuta dichas normas, sino más bien la de una relación circular entre regulación e implementación donde el centro lo constituye la capacidad de identificación de los datos significativos en relación al problema detectado, la capacidad de análisis de las causas del problema, la elaboración de normas encaminadas a incidir en dichas causas, etc

(71). Schmidt, V. A., <<Democracy and Legitimacy in the European Union Revisited: Input, Output and Throughput>>, Political Studies, vol. 61, n.º 1, 2013, pp. 2-22. Innerarity, D., La democracia en Europa: una filosofía política de la Unión Europea. Galaxia Gutenberg, Barcelona, 2017.

(72). Voermans, W., Ten Napel, H. M., Passchier, R., <<Combining efficiency and transparency in legislative processes>>, The Theory and Practice of Legislation, vol. 3, n.º 3, 2015, pp. 279–294. En su estudio, Voermans, Ten Napel, Passchier observan la posible combinación y equilibrio entre transparencia y eficiencia del proceso legislativo. Son conscientes de esa apreciación creciente de la legislación como herramienta instrumental y las presiones para que el proceso legislativo sea eficiente para que otorgue resultados de calidad (leyes eficaces). Para ellos, la eficiencia del procedimiento se percibe como el equilibrio óptimo entre una preparación cuidadosa y la velocidad del proceso, algo que no excluye un proceso participativo ni transparente pero que obliga a someter a ambos conceptos a un encaje y equilibrio.

(73). Rubio Núñez, R., Vela Navarro-Rubio, R., El Parlamento abierto en el mundo, op. cit., 2017, p. 165 y ss.

(74). Santamaría Pastor, J.A., <<Un nuevo modelo de ejercicio de las potestades normativas>>, Revista Española de Derecho Administrativo, n.º 175, 2016, pp. 31-55.

(75). En los términos descritos por Innerarity para una renovada vinculación de la ciudadanía con el sistema. Innerarity, D., Comprender la democracia, Gedisa, 2018

(76). Dente, B., Subirats, J., Decisiones públicas. Análisis y estudio de los procesos de decisión en políticas públicas, Ciencias Sociales Ariel, Barcelona, 2014.

(77). Canals Ametller, D., <<Transparencia y nuevos cauces de participación de la sociedad civil en el proceso normativo>> op. cit., 2019, p. 103: Las funcionalidades de recolectar, estructurar y procesar datos normativos masivos, son diversas, entre ellas: mejorar el proceso normativo y el contenido sustantivo de la norma jurídica; ofrecer mayor transparencia normativa; facilitar la evaluación normativa a partir de datos empíricos; mejorar la aplicación de las normas por las instancias públicas así como el cumplimiento por sus destinatarios u obligados; y, por último, facilitar la aplicación del derecho por los operadores jurídicos y también por los tribunales.

(78). Ruiz-Rico Ruiz, G., <<La dimensión constitucional del principio de transparencia y el derecho de información activa>>, Revista de Derecho Político, vol. 1, n.º 110, 2021, p. 75: No parece que sea especialmente significativa la aportación de la Ley 19/2013 a la hora de definir los canales y la metodología que permitan canalizar una participación mejor y de más calidad en los procedimientos administrativos que se activan para la elaboración de normas reglamentarias y la adopción de actos administrativos; sin duda un vacío legal que en nada favorece la operatividad de la norma. Lo que determinaría un salto cualitativo sería la posibilidad de suministrar datos no sólo sobre las resoluciones o actos administrativos, sino también sobre los aspectos relevantes de los procesos decisionales para la formación de aquéllos que se producen en el seno de los órganos de la Administración, así como el comportamiento en ellos de los actores con capacidad de influir en las decisiones oficiales de las Administraciones. De igual modo, sería de considerable interés para la ciudadanía tener la oportunidad de conocer y disponer de información sobre otros aspectos importantes e indicativos de los efectos y consecuencias de la actividad de esos organismos públicos, como la evaluación de calidad administrativa y autoevaluación o el efecto y eficacia real de los Planes.

(79). Álvarez Vélez, M. I., <<La potestad legislativa gubernamental: calidad de las normas y evaluación ex-ante>>, Asamblea: revista parlamentaria de la Asamblea de Madrid, n.º 36, 2017, pp. 39-62.