La encrucijada de la energía nuclear

Este trabajo se centra en realizar una evaluación de la situación actual, y a medio plazo, del Derecho nuclear y de su ámbito material de regulación, que no es otro que el uso pacífico de la energía nuclear en España y la Unión Europea, comprobando que nuestro país está siguiendo una peligrosa tendencia hacia el ostracismo en el uso de este tipo de energía que no está siendo secundada por el resto de miembros de la UE, y que puede poner en riesgo la necesaria seguridad energética, en un momento geopolíticamente convulso por la guerra en Ucrania y la política arancelaria del Gobierno Trump.

Santiago A. Bello Paredes es Catedrático de derecho administrativo en la Universidad de Burgos

Este artículo se publicó en el número 72 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, mayo 2026)

THE CROSSROADS OF NUCLEAR ENERGY

ABSTRACT: This work focuses on carrying out an assessment of the current and medium-term situation of nuclear law and its material scope of regulation, which is none other than the peaceful use of nuclear energy in Spain and the European Union, verifying that our country is following a dangerous trend towards ostracism in the use of this type of energy that is not being supported by the rest of the EU members, and that may put the necessary energy security at risk, at a geopolitically turbulent time due to the war in Ukraine and the tariff policy of the Trump Administration.

I. INTRODUCCIÓN: LA ENERGÍA NUCLEAR EN ESPAÑA Y SUS INTERROGANTES ACTUALES

Sin duda han sido múltiples los acercamientos doctrinales que se han realizado en España acerca de la situación del Derecho nuclear, la energía nuclear, las centrales nucleares y los lugares de confinamiento de los productos derivados de la actividad de fisión de estas centrales(1).

La situación actual en España resulta cuestionable si parece abocada al cese definitivo de las centrales nucleares con un cronograma que arrancaría en el año 2027 y finalizaría en el año 2035 o, por el contrario, estaríamos asistiendo a la construcción de un nuevo relato para la ampliación de la vida útil de este parque nuclear. De esta forma y para el primero de los dos primeros reactores en sufrir este cierre ordenado, ubicados en la central nuclear de Almaraz, el Consejo de Ministros de fecha 22 de abril de 2025 ha acordado autorizar la celebración del contrato de servicio de ingeniería para el desmantelamiento de esta central nuclear(2), pero posteriormente se ha negociado con las empresas propietarias para que soliciten una nueva prórroga de funcionamiento(3).

Este movimiento pendular puede deberse a las movilizaciones ciudadanas y políticas para evitar el cierre de esta central, lo cual contrasta, significativamente, con el movimiento antinuclear que estuvo presente en las calles del País Vasco en los años ochenta para oponerse a la construcción de la central nuclear de Lemóniz.

Nos encontramos entonces con un primer interrogante, y es si la ciudadanía y los partidos políticos han modificado su percepción sobre el uso de la energía nuclear en España, pues jurídicamente la posición es bien distinta. Para ello, partimos de la hipótesis de que la visión ciudadana y la posición de los partidos políticos sobre la energía nuclear en España tiene un sustrato ideológico y no ecologista, partiendo este del paradigma de la central nuclear de Lemóniz.

Normativa y jurídicamente, el 7º Plan General de Residuos Radiactivos (PGRR), de fecha 27 de diciembre de 2023, el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima 2021-2030 (PNIEC)(4), actualizado por el Real Decreto 986/2024, de 24 de septiembre, por el que se aprueba el PNIEC 2023-2030 y, fundamentalmente, el Protocolo de cese ordenado de explotación de las centrales nucleares suscrito entre Enresa y los propietarios de estas, de fecha marzo de 2019, están previendo un cierre programado del parque nuclear en España para el año 2035.

De acuerdo con este Protocolo, las empresas titulares de las centrales pactaron el cese ordenado de sus operaciones, suponiendo también la ampliación de su vida útil hasta el plazo acordado de su cierre; además, este acuerdo se vio reflejado en el PNIEC. Incluso, en un plano político, el Gobierno de la Nación ha llegado a imputar a las empresas propietarias el cierre del parque nuclear español, empezando estas a reaccionar jurídicamente con diversas impugnaciones en el ámbito judicial contra este 7º PGRR y pretendiendo el cumplimiento estricto del Protocolo firmado en el año 2019, en el cual se incluía el mantenimiento de la tasa Enresa que se ha visto incrementada considerablemente como consecuencia de la supresión del proyectado Almacén Centralizado Temporal (ATC) de Villar de Cañas previsto en el 6º PGRR, y su sustitución por 7 almacenes temporales en las ubicaciones de cada una de las centrales nucleares en operación, tal y como veremos en detalle a lo largo de este trabajo

Además, debemos cuestionarnos si la energía nuclear resulta imprescindible en el mix eléctrico nacional, máxime cuando este se encuentra en plena transformación hacia una mayor aportación de las energías renovables. Para lo cual debemos aceptar o refutar la hipótesis consistente en si este debate debe centrarse en la utilización de las energías renovables versus la energía nuclear o, por el contrario, este debe centrarse en determinar los márgenes de penetración de cada una de ellas en el sistema eléctrico, que le haga más sostenible, en una dimensión ambiental, económica y garantizadora de la seguridad en el suministro eléctrico.

Por último, debemos abordar es este este trabajo si la fuerte polarización entre todos los diversos actores intervinientes en el desarrollo de la energía nuclear: Gobierno de la Nación, Parlamento nacional, gobiernos autonómicos, partidos políticos, medios de comunicación, empresas titulares de las centrales nucleares y, por último, la sociedad española que se visto sobresaltada en esta materia como consecuencia del <<Gran Apagón>> que ha sufrido España el día 28 de marzo de 2025(5), puede verse aminorada con una regulación jurídica que ofrezca una mayor seguridad jurídica y previsibilidad que la actualmente existente.

Para lo cual, partimos de la hipótesis del aseguramiento del interés general consistente en garantizar el suministro eléctrico, como un servicio de interés económico general(6), lo cual conlleva una regulación jurídica que haga económicamente viable y rentable a los productores de energía nuclear, pues ello derivará en el aseguramiento de una economía productiva y sostenible.

II. ORIGEN DEL RELATO CONTRA LA ENERGÍA NUCLEAR

Antes de aproximarnos a los fríos datos sobre la situación del sistema eléctrico español, resulta necesario acercarnos al relato que se ha construido en España contra la energía nuclear, aprovechándose a veces de una interpretación sesgada del derecho nuclear, como aconteció con el tema de la vida útil y de diseño de las centrales nucleares y el falso mito de los 40 años de estas. Una vez que este mito se derrumbó(7), debemos tratar de conocer el origen del relato antinuclear y cómo ha calado en la sociedad española y en el ideario de los principales partidos políticos.

2.1. El papel de ETA contra la energía nuclear y el conflicto de Lemóniz

El origen de la política y el derecho nuclear en España surge durante el tardofranquismo con la aprobación de la Ley de Energía Nuclear, ley 25/1964, de 2 de abril, lo que fue interpretado en la política de aquellos tiempos de forma diversa; mientras los falangistas, que eran la fuerza política mayoritaria, lo consideraron como una consolidación de la autonomía económica nacional, los tecnócratas del Gobierno de Franco, por el contrario, vieron en esta nueva tecnología una justificación más para la liberación y apertura de la economía nacional(8).

De esta forma, la energía nuclear se presentaba como un logro del franquismo, en la búsqueda de puntos de conexión geopolítica con otros países del entorno europeo, como Francia, y fuera de este, especialmente EE. UU. Todo ello se concretó en la entrada en servicio de las centrales nucleares de Vandellós I, Garoña y José Cabrera, lo cual supuso un salto cualitativo en el reforzamiento de las relaciones internacionales de un país que había vivido de forma autárquica desde la guerra civil de los años treinta.

La central de José Zorita ha tenido un reactor suministrado por la compañía estadounidense Westinghouse, la central de Santa María de Garoña con uno suministrado por la compañía General Electric, como consecuencia de las relaciones recién establecidas entre los gobiernos español y estadounidense; por último, en el caso de la central nuclear de Vandellós I, se tomó la decisión de instalar un reactor de tecnología francesa de grafito-gas(9), para fomentar las relaciones económicas con este país vecino(10).

Todas estas decisiones tecnológicas se vieron direccionadas por el objetivo de reducir la dependencia energética y tecnológica del país, disminuyendo así la vulnerabilidad del abastecimiento energético y, además, prepararse para un salto cualitativo en el ámbito industrial garantizando el necesario suministro eléctrico.

Además, esta diversidad tecnológica no ha resultado ser desventajosa para el sector nuclear español, sino que ha servido como estímulo a favor del necesario aprendizaje y replicar de los procesos industriales derivados de estos primeros contratos(11).

Y es que España no contaba en los años setenta con la capacidad tecnológica suficiente para diseñar y construir centrales nucleares, pero la unión político-militar con EE. UU., a través de los Acuerdos de Mutua Defensa iniciados en el año 1953, permitieron este acceso al <<know how>> norteamericano, y pese a que en ninguno de ellos se refiriese expresamente a esta materia, no puede desconocerse que este avance tecnológico no se hubiese realizado sin la existencia de esta previa colaboración militar.

En esta senda decidida por el uso civil de la energía nuclear en España, en el año 1972 se aprobó el Plan Energético Nacional (PEN-72), en el cual se contenía la previsión de que la energía nuclear llegase en el año 1981 al 21,8% del mix energético (cesta energética) y con una potencia instalada de 8.500 MWe(12). De conformidad con lo contenido en este PEN-72 y alineada con esta política pronuclear franquista, en el año 1978 se proyectó y comenzó la construcción de dos reactores en la central nuclear de Lemóniz (Vizcaya), y aquí comenzó a truncarse y polarizarse la política nuclear en España.

Desde el mismo momento de su publicación y tras el comienzo de las obras por parte de la empresa titular de la central, se produjeron abundantes manifestaciones ciudadanas en ese territorio(13), no siempre pacíficas, pero lo más importante fue la entrada en escena de la banda terrorista ETA, la cual asumió como propias estas reivindicaciones y actuó cometiendo atentados que causaron la muerte a varios trabajadores de esta central y, en particular, la de dos ingenieros jefes del proyecto, el último en fecha 5 de mayo de 1982. Era una forma de abanderar un antinuclearismo con la finalidad de luchar contra el Estado y por la independencia de Euskadi(14).

Y ello contrasta con la posición anterior de esta banda terrorista que había declarado que la energía nuclear podría suponer un avance para Euskadi, al afirmar que: <<interesa () fomentar el descubrimiento de nuevas fuentes de energía y el aprovechamiento de la nuclear. La utilización pacífica de esta revolucionaria fuente de energía es interesantísima por su elevado rendimiento en relación con el volumen de material a importar>>(15). Luego, esta misma banda terrorista se alzó contra sus primeros postulados, convirtiéndose en baluarte contra el uso de la energía nuclear en el País vasco, y ello sin ninguna explicación argumentativa conocida.

De esta forma, y tras estos atentados terroristas, la empresa titular de la construcción de la central nuclear, paralizó las obras en el invierno de 1982(16), con la declarada finalidad de garantizar la vida de sus trabajadores y, además, en esa misma época accedió al Gobierno de la Nación el presidente Sr. Felipe González, cuyo Gobierno promovió una moratoria nuclear en España, la cual queda plasmada en el Plan Energético Nacional de 1983(17) (PEN-83), con efectos temporales de 1984 a 1992(18), aunque enmascarada en la expresión neutra de que ello se debía <<a retrasos en la construcción de las centrales>>(19), destacando que la participación de la energía nuclear se situase entre un 10% y un 12% de la energía primaria y alcanzando una potencia instalada de 7.690 MWe.

Todo lo cual supuso un parón nuclear en España que afectaba no sólo a la central nuclear de Lemóniz, ya casi finalizada, sino también a los proyectos de reactores de Valdecaballeros I y II y Trillo II, según establece la disposición adicional 8ª de la Ley 40/1994, de 30 de diciembre, de ordenación del Sistema Eléctrico Nacional.

En un plano netamente jurídico, debemos destacar que este instrumento del <<Plan Energético Nacional>>, en este caso el del año 1983 (PEN-83), no tiene carácter normativo, pese a estar aprobado en sede parlamentaria, sino que se limita a recoger modificaciones de política energética ya realizadas o las que se prevén vayan a realizarse, lo que le convierte en una mera manifestación del Gobierno en el campo energético, pese a que en este caso fue tramitado y aprobado por el Congreso de los Diputados, siguiendo el precedente del PEN-79.

Los efectos directos de la moratoria nuclear condujeron a la creación de un Fondo de Compensación para las empresas eléctricas por los perjuicios derivados de esta decisión política, el cual ha sido sufragado por los usuarios finales de la electricidad(20). Este fondo, creado por Orden del Ministerio de Industria, de 14 de octubre de 1983, y Real Decreto 774/1984, de 8 de abril, cifraba en el 3,9% la cuota de la tarifa eléctrica a ingresar para este fondo y que se elevó finalmente a la cantidad total de 5.717 millones de euros en el año 2015(21).

No puede descartarse, por tanto, que esta acción gubernamental optando por la desvinculación de la energía nuclear, tanto en una dimensión política como en los planos normativo y ejecutivo, pudiera traer causa de la acción terrorista, como ahora veremos con más detalle.

2.2. El argumentario de los partidos políticos

Este apartado pretende valorar la situación de los partidos políticos incursos en el conflicto de la central nuclear de Lemóniz, y ello como agentes desarrolladores de la actividad gubernamental de suspensión primero de la construcción de esta, así como de su extensión al resto de centrales nucleares proyectadas y, por último, su paralización definitiva en el año 1994, a través de la Ley 40/1994.

Hay que adelantar que la posición de los partidos políticos sobre la central nuclear de Lemóniz quedó sobrepasada por la realidad de los hechos, primero por la presión ciudadana antinuclear en el País Vasco y luego por la sinrazón de la fuerza de la banda terrorista de ETA.

El inicio de las obras de la central nuclear de Lemóniz no supuso la creación de un movimiento social contra este proyecto industrial, pero este comenzó a forjarse posteriormente sobre la base de un posible peligro del uso de la energía nuclear. Pero no fue sino hasta la entrada en escena del movimiento nacionalista radical vasco cuando emergió un evidente discurso antinuclear en el País Vasco. Lo normal en aquella época para una persona nacionalista vasca y de izquierdas era ser contrario a la energía nuclear: <<lo que hicimos nosotros fue racionalizar nuestra posición y para eso teníamos que descartar lo que era funcionar solamente por instinto>>(22). En suma, la oposición a la energía nuclear no era tanto ecologista como ideológica.

Por el contrario, el resto de los partidos políticos, incluidos aquellos que tenían el gobierno central y autonómico, abogaban por el uso de la energía nuclear en el País Vasco. Xabier Arzalluz afirmaba que si el pueblo vasco decía no a la central debiera atenerse a las consecuencias. El peligro de Lemóniz, según este político peneuvista, <<no es el nuclear, sobre el que personalmente opino que tiene mucho de cuento () sino lo que entraña de trascendencia económica una obra de esta envergadura>>(23).

En este sentido, resulta paradigmática la posición institucional del máximo órgano de gobierno del PNV, Euzkadi Buru Batzar (EBB), el cual en una nota informativa en el mes de junio de 1980 reiteraba su posición sostenida en la ponencia socioeconómica de este partido, de fecha marzo de 1977, en la cual se decía textualmente:

<<En los últimos tiempos, determinadas actividades que se caracterizan por el empleo de una avanzada tecnología han llegado a constituir motivo grave de preocupación debido a la peligrosidad social que se les atribuye. Tal es el caso de las centrales nucleares que han comenzado a instalarse en Euskadi, suscitando una justificada inquietud por los riesgos que podrían derivarse de posibles fallos técnicos. La implantación de este tipo de plantas, además de un detenido estudio sobre las necesidades y las distintas alternativas energéticas que se ofrecen al país, requiere la apertura de un proceso de información pública que permita la formación de un criterio a la sociedad para que ésta, en última instancia, sea la que decida a favor de una u otra opción>>(24).

Se percibe así que los nacionalistas vascos del PNV no eran contrarios al uso de la energía nuclear, sino que eran proclives a fomentar la participación ciudadana, hasta el punto de solicitar al Gobierno central la celebración de un referéndum sobre esta materia. No obstante, esta postura del PNV se modificó hacia una salida pactada, sin referéndum, si la central de Lemóniz se nacionalizaba y pasaba a ser propiedad de la Comunidad Autónoma del País Vasco(25), hecho que al final se ha concretado con la cesión realizada en el año 2029 de los terrenos sobre los que están los restos de esta central nuclear.

A finales del año 1981, el PNV afianzó más su voluntad política proclive al uso de la energía nuclear al afirmar, a través de su órgano de gobierno, que <<somos un país de gran consumo energético () nuestras fuentes de energía son casi nulas () por tanto, necesitamos la energía eléctrica que puede producir la central nuclear de Lemóniz>>(26).

Una visión programática a nivel nacional nos pone de manifiesto que tanto Alianza Popular (AP), como Unión del Centro Democrático (UCD), defendieron la construcción de las dos fases de la central nuclear de Lemóniz. De esta forma, en el programa electoral de AP para las elecciones generales de 1982, se puede percibir que, en el ámbito de la política energética, se debe descender en el uso del petróleo y el incremento de la utilización de otras fuentes como carbón, gas y nuclear(27).

En lo que se refiere al PSOE, ganador de las elecciones generales del año 1982, su programa electoral reflejaba una clara vocación antinuclear al apostar de forma expresa por llevar a cabo una política <<de estricta complementariedad de la energía nuclear>> que implicaba la detención ordenada del programa nuclear en curso(28). Ello suponía una evolución inexplicada de sus primeras posiciones sobre la energía nuclear, pues no podemos obviar que destacadas figuras de este partido, con representación institucional en el País Vasco, como el presidente del Consejo General Vasco, había mostrado en el año 1978 una posición favorable a la construcción de la central nuclear de Lemóniz por su seguridad, por su capacidad de producir empleos y por resultar beneficiosa(29). Igualmente, en su programa electoral para las elecciones generales del año 1979 el POSE aceptaba la posibilidad del uso de la energía nuclear, condicionada a un previo debate nacional parlamentario que permitiese establecer una definición clara del pueblo español ante este asunto(30).

Por el contrario, la postura pronuclear del Gobierno vasco del PNV se mantuvo firme, y ello al mostrarse proclive, junto con el Gobierno central de UCD, a retomar la construcción de la central nuclear de Lemóniz, señalando que este proyecto no se iba a parar, ni se podía parar(31), a diferencia del PSOE, el cual inició una tesis regresiva con el uso de la energía nuclear en España, <<paradigma Lemóniz>>, y que aún se mantiene más de 40 años después.

En definitiva, y tras este repaso sintético de las diversas posturas políticas sobre el uso civil de la energía nuclear en España, y en el País Vasco en particular, se puede proponer la hipótesis conclusiva de que fue el papel desempeñado por la banda terrorista ETA el factor desencadenante de la paralización de la construcción de la central nuclear de Lemóniz, lo cual es compartido sin reservar por los intelectuales de la época(32).

Y lo que es aún más aún grave, esta posición antinuclear ha podido conducir a una decisión política, a nivel estatal, que modificó la normativa vigente para introducir primero una moratoria nuclear y luego un paquete normativo para el cierre de las centrales nucleares en España, y ello con la finalidad de cuestionar una tipología de fuente energética que hubiese podido permitir asegurar el suministro en nuestro país, como se ha evidenciado en momentos de gran tensión sobre el sistema eléctrico español como los acontecidos durante el <<Gran Apagón>>.

III. LA SITUACIÓN ENERGÉTICA NUCLEAR EN ESPAÑA Y EUROPA

3.1. El sistema eléctrico en España: breve balance

El sistema eléctrico en España ha tenido carácter importador, situación que se incrementó en el periodo 2008-2018, pero a partir de 2020 se ha convertido en exportador, con la salvedad del balance eléctrico con Francia.

Sirvan como datos los referidos al último año de 2025, Red Eléctrica Española (REE) ha cuantificado el carácter exportador del sistema eléctrico peninsular con los siguientes datos (GWH), importador/exportador, arrojando un saldo exportador de 12.794(33):

- Francia: 8.043,1/7.579

- Portugal: 3.788,8/13.082,5

- Marruecos: 199,1/3.949,2

- Andorra: 0/214,7

Esta situación pone de manifiesto que España proporciona energía eléctrica fundamentalmente a Portugal y, en menor medida a Marruecos, pero seguimos dependiendo, aunque cada vez en menor medida, del tradicional proveedor que es Francia, cuya energía es sustancialmente nuclear.

Además, y esto es una cuestión realmente preocupante, las infraestructuras de conexión con Francia y, por ende, con Europa son insuficientes lo que impide una transferencia de energía eléctrica en momentos de tensión del sistema eléctrico en España, como ocurrió con el <<Gran Apagón>> de fecha 28 de abril de 2025 o, más recientemente, en fecha 28 de enero de 2026 cuando un incremento de la velocidad del viento obligó a detener parte del sistema de generación eólica pero, pese a ponerse en marcha las centrales de ciclo combinado, ello no fue suficiente para equilibrar el balance eléctrico lo que obligó a cortar el suministro eléctrico a un conjunto de grandes empresas consumidores de energía(34).

En lo que se refiere a la evolución de las diversas fuentes de producción eléctrica en los últimos años (2022/2025), continúa con la tendencia del incremento de aportación de las fuentes renovables, que alcanzan ya el porcentual del 51,5, con una amplia representación de las energía eólica (22,7%), solar fotovoltaica (15%) e hisraúlica (10,5%), siempre variables, y con una producción de la energía nuclear estable, del 20,1% del total de la cesta eléctrica nacional.

Figura 1: Red Eléctrica Española (REE), 2026

Esta representación pone de manifiesto la necesidad de contar con una taxonomía de energías estables e independientes de las condiciones climatológicas, sea viento, sol o lluvia. Un ejemplo, ciertamente ejemplificador, se produjo con la DANA en la Comunidad valenciana, la cual energéticamente no quedó afectada debido al funcionamiento de la central nuclear de Cofrentes(35).

En una dimensión geopolítica, la cesta energética en España no puede quedar condicionada exclusivamente por posicionees políticas e ideológicas, pues ello no cuadra con la tradicional ausencia de capacidad de autoabastecimiento energético, que a la vista del conflicto bélico entre Rusia y Ucrania y la política arancelaria del Gobierno Trump, debiera originar una profunda reflexión para su aseguramiento.

En este sentido, España no se encuentra dentro de la franja media de los niveles de dependencia energética a nivel europeo, pues tiene un porcentual de 68, cuando la media europea es del 58.

Figura 2. Grado de dependencia energética en países de la UE, Consejo Europeo, 2023

Además, y así lo ha reflejado REE, la necesidad de aseguramiento del sistema eléctrico en España hace necesario la existencia de fuentes energéticas estables y síncronas, como la nuclear, térmica e hidráulica, que garantizan la estabilidad del sistema cuando se produzca un cortocircuito, lo que no está demostrado que puedan realizar las energías renovables(36), concluyendo que <<en situaciones en las que el hueco de tensión supere los umbrales definidos o mientras exista una concentración de generación basada en electrónica de potencia que no se encuentre adaptada a estos criterios, se puede llegar a producir la desconexión de grandes cantidades de generación renovable ocasionando un desbalance entre la generación y la demanda, que puede desencadenar consecuencias graves para el sistema>>(37).

De esta forma, el <<Gran Apagón>> entraba dentro de los posibles escenarios del sistema eléctrico español, debido a la alta aportación a este sistema de las renovables y en momentos de criticidad de funcionamiento de las energías estables y síncronas como las de origen nuclerar, entre otras.

Ello debe conllevar, en una dimensión de aseguramiento del sistema eléctrico, la necesaria persistencia en la cesta energética de las energías síncoronas, como la de origen nuclear, pues la hidráulica no siempre es predecible al quedar condicionada por la condiciones pluviométricas.

Sin duda, estos son los datos objetivos.

3.2. La situación de la energía nuclear en Europa y España

La situación actual y futura de la energía nuclear en Europa, ora sea la UE de los 27 o el reto de países europeos, se caracteriza por una vuelta a la energía nuclear después del terremoto, y consiguiente tsunami, de Japón en el año 2011 y los hechos acaecidos y derivados de este fenómeno de la naturaleza en la central nuclear de Fukushima.

Los ejemplos más recientes los tenemos en Bélgica, que acaba de aprobar una reforma de su legislación en materia nuclear, para ampliar la vida útil de las centrales nucleares, y ello con la finalidad de garantizar la seguridad del aprovisionamiento de la electricidad y el control de los costes del mix energético(38); e Italia que ha está tramitando un proyecto de ley para habilitar la construcción de centrales nucleares.(39)

Otro ejemplo que significar es el de Alemania, país que ha cerrado todo su parque nuclear en abril de 2023, tras la súbita posición antinuclear de la presidente Merkel y que se está viendo en la necesidad de reiniciar el uso del carbón para satisfacer las necesidades energéticas de su tejido empresarial(40).

Con una visión global, la situación en Europa a fecha actual refiere la siguiente fotografía del sector nuclear:

En lo que se refiere al número de reactores en construcción en Europa, este asciende en la actualidad a 2 y su ubicación se encuentra en el Reino Unido, con una capacidad prevista de 3.260 MW, mientras que en el resto de Europa se están construyendo 12 reactores con una capacidad de 11.966 MW.

De esta forma, existe una dualidad de Estados de la UE, unos compartiendo la necesidad de la energía nuclear en sus cestas energéticas, con Francia a la cabeza y otros que o bien no han apostado por la energía nuclear, o bien cerraron sus reactores nucleares, como es el supuesto de Alemania; España es un caso especial, pues tiene un razonable parque nuclear y aún puede virar para el cierre de sus centrales.

A nivel mundial se puede afirmar que la energía nuclear sigue creciendo en nuevo de reactores nucleares en construcción, así como en el de capacidad eléctrica; así, los datos ascienden a 63 nuevos reactores con una capacidad total de 66.297 MW

Además, el Plan de Acción para una Energía Asequible, aprobado por la Comisión Europea, de fecha 26 de febrero de 2025, sigue apostando por la energía nuclear en el mix energético de la UE, con independencia que esta sea una decisión soberana de cada Estado miembro. En este sentido, este Plan pone de manifiesto la posibilidad de cada Estado de trasladar los gravámenes que financian las políticas energéticas al presupuesto general(41). Y también adelanta su voluntad de apoyar inversiones para las nuevas centrales nucleares relativas a los reactores modulares pequeños (SMR, en sus siglas en inglés)(42), así como para el futuro de las instalaciones de fusión nuclear, con la elaboración de un <<Programa Indicativo Nuclear actualizado>> y una <<Estrategia sobre la Fusión>>.

No obstante ello, en España, la situación de la energía nuclear sigue siendo un tema profundamente controvertido a todos los niveles, y en lo que se refiere a las previsiones normativas, la situación a medio plazo del parque nuclear en España pasa por su cierre entre los años 2027 a 2035, y ello pese a la oposición de algunos partidos políticos y parte de la sociedad española que no se oponen a una prolongación de la vida útil de las centrales nucleares(43), como es el caso ya comentado de la central nuclear de Almaraz.

Y es que el 7º Plan General de Residuos Radiactivos establece las siguientes previsiones(44):

- Cese de la operación de las centrales nucleares entre 2027 y 2035

- Inicio del desmantelamiento de las centrales nucleares a los tres años de su cese de operación definitivo, excepto Vandellós I, cuya última fase se ejecutará a partir de 2030.

- Continuidad de las actuaciones para ampliar la capacidad de los Almacenes Temporales Individualizados (ATI) para el combustible gastado en las centrales nucleares, que permitan su explotación y su desmantelamiento, como ya estaba previsto en el 6º PGRR.

- Puesta en marcha de siete Almacenes Temporales Descentralizados (ATD) en los emplazamientos de las centrales nucleares, para el combustible gastado y los residuos de alta actividad, hasta su traslado al almacenamiento definitivo. Lo que supone apartarse de la previsión de creación de un único ATC como se contenía en el 6º PGRR. ombustible gastado cuando la central deje de estar operativa(45).

- Almacenamiento definitivo del combustible gastado y los residuos de alta actividad en un Almacén Geológico Profundo (AGP), que es la solución técnica que ya estaba prevista en el 6º PGRR y que ha sido elegida por los países más avanzados en esta materia

Además, este 7º PGRR prevé unos costes futuros (2024-2100) de 20.220 millones de euros que, de acuerdo con el principio de quien contamina, paga, se sufragarán con el Fondo creado para la financiación de las actividades del PGRR, gestionado por Enresa y sufragado con las aportaciones económicas de las empresas titulares de las instalaciones nucleares. De esta suma total, la partida más importante se refiere a la gestión de los residuos radiactivos de alta actividad y del combustible nuclear gastado, que alcanza una previsión cercana a los 10.900 millones de euros, un porcentual del 54 del total.

De esta forma, y en lo que se refiere a cada una de las centrales nucleares, el cronograma definido para su cese de explotación es el siguiente, lo que hace una media de vida útil de las centrales de 46 años:

Dicho esto, resulta incuestionable el rol que la energía nuclear tiene en el diseño y ejecución de las políticas de descarbonificación a nivel europeo y mundial(46).

Pese a ello, España no tiene una posición política definida sobre el uso de la energía nuclear, pues pese a la declarada voluntad del Gobierno actual favorable al cierre de las centrales nucleares entre el periodo 2027-2035 (Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (PNIEC)(47), se vislumbra la posibilidad real de autorizar la prórroga de funcionamiento de la central nuclear de Almaraz I, lo cual contradice el Protocolo de cese ordenado de explotación de la totalidad del parque nuclear entre Enresa y los propietarios de las centrales nucleares para que estas cesasen su actividad no más allá del año 2035 y suscrito en marzo de 2019.

Y es que, el cierre del parque nuclear puede conllevar un incremento del coste de generación eléctrica de entre 2.000 y 3.200 millones de euros cada año según el escenario eléctrico de cada momento; además, supondría el incremento de las emisiones de CO2 en unos 15Mt de CO2, con un escenario de referencia de hidraulicidad media y, en cuanto al intercambio de energía, el saldo exportador se reduce llegando a ser importador el intercambio con Francia en el caso de hidraulicidad seca. Respecto a la necesidad de potencia adicional firme para garantizar el índice de cobertura en situación extrema, ésta alcanzaría un valor de 11.700 MW, lo que supone un incremento de 7.100 MW respecto al escenario base en el caso del cierre total del parque(48).

La normativa reguladora de la energía nuclear en España data del tardofranquismo(49), y no había sufrido ni excesivas reformas ni había sido objeto de disputas jurídicas; todo lo cual cambió de forma abrupta con el paradigma de la central nuclear de Santa María de Garoña como objeto de controversia, así como con la regulación de la gestión de los residuos radiactivos.

Siendo breves(50), las reformas más mediáticas del régimen jurídico nuclear se han centrado en temas tales como la vida útil de las centrales nucleares, la cual fue modificada a través de la Orden Ministerial, de fecha 3 de julio de 2009, en la que se acordó el cese definitivo de la central nuclear de Santa María de Garoña en fecha 6 de julio de 2013; esta resolución administrativa fue, posteriormente, revocada por la Orden Ministerial de fecha 29 de junio de 2012, la cual estableció la posibilidad de prorrogar la autorización de explotación de esta central nuclear por 6 años, si ello se solicitaba antes del día 6 de septiembre de 2012. Dado que la empresa propietaria de esta instalación no presentó solicitud alguna en este sentido, en fecha 5 de julio de 2013 se adoptó una nueva Orden Ministerial en la que se acordaba el cese definitivo de explotación para el día 6 de julio de 2013.

Además se reformó el RINR del año 1972, en su artículo 28.1, con la finalidad no declarada de permitir que la central nuclear de Santa María de Garoña pudiera obtener una prórroga de la autorización de funcionamiento, pues su cese de actividad no había sido motivado por razones de seguridad nuclear o de protección radiológica(51); posibilidad que ejerció en fecha 27 de mayo de 2014(52), solicitando la prórroga de autorización de explotación hasta el día 2 de marzo de 2031, data temporal en la que se cumplían los 60 años de vida útil de esta instalación nuclear. Pese a que el CSN había informado favorablemente esta solicitud, por acuerdo del Pleno de este Consejo de fecha 8 de febrero de 2017(53), el Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital decidió por Orden ETU/754/2017, de 1 de agosto, denegó esta solicitud de renovación.

En suma, y pese al tiempo transcurrido de este conflicto, sigue vigente la solución al dilema del plazo de vida útil de las centrales nucleares y la posibilidad de su alargamiento a los 60 o más años, como se ha licenciado ya por la Agencia nuclear en EE UU. Este debate nos lleva a la disyuntiva, de que la determinación de este plazo sea en función de la situación tecnológica de la central nuclear y esté valorado exclusivamente por el Consejo de Seguridad Nuclear (CSN) o, por el contrario, el que se determine por factores políticos, de planificación energética, por el órgano administrativo de la AGE.

IV. LAS POSIBLES MODIFICACIONES EN EL DERECHO NUCLEAR

Después de casi una decena de años de disputas en España derivadas de los acontecimientos tales como el cierre de la central nuclear de Garoña, el fallido proyecto del ATC de Villar de Cañas, la creación de tributos autonómicos a la energía nuclear por algunas Comunidades Autónomas o, por último, las dudas sobre el cierre de la central nuclear de Almaraz, se percibe la necesidad de generar una situación de seguridad jurídica para garantizar las inversiones imprescindibles en este sector energético.

Y ello sólo se puede alcanzar con un marco normativo estable y previsible para quienes deben abanderar estas inversiones; marco normativo que, en general, debe extenderse a la totalidad del sector energético que, en otros ámbitos, como el de las primas a las energías renovables está poniendo en brete la marca de España ente los inversores extranjeros.

En un país donde gusta hablar y reflexionar sobre la investigación y el desarrollo (I+D), el ámbito nuclear es un ejemplo perfecto para ello; en este sector se han desarrollado grandes avances tecnológicos que han permitido al ser humano volar a las estrellas o paliar y tratar a pacientes con enfermedades tumorales.

En una dimensión jurídica, el derecho nuclear español debe regular con mayor precisión la vida útil de las centrales nucleares, siendo esta una decisión técnica y no política. El largo y sinuoso camino de cierre de la central nuclear de Garoña, ha puesto de manifiesto que la actuación gubernamental origen de su primera orden de cierre y su desenlace, abocan a este sector a quedar en manos de voluntades coyunturales que no siempre cumplen las necesidades de una visión a medio y largo plazo.

Además, la regulación tributaria sobre el mercado de la energía nuclear, poniendo el énfasis en que sean los productores quienes sufraguen en su totalidad los gastos derivados de los residuos radiactivos y el combustible nuclear gastado, ha convertido a esta en una energía no competitiva con otras que no tienen esta carga tributaria.

Y es que como se señala en el 7º PGRR(54), el sistema ideado para sufragar estos gastos es el siguiente. Para para dotar económicamente al denominado <<Fondo para la financiación de actividades del PGRR>> (en adelante, el Fondo Enresa), y cumplir así la Ley 54/1997 (disposición adicional sexta), se ha establecido un sistema de financiación basado en cuatro tasas en función del tipo de productos o servicios.

Desde dicha modificación legal, que entró en vigor el 1 de enero de 2010, ese Fondo se dota mediante ingresos procedentes de las tasas que se indican a continuación, cuya cuantía, a fecha 31 de diciembre de 2023, asciende ya a la suma de 8.004 millones de euros(55):

1º. Prestación patrimonial de carácter público no tributario relativa a peajes, la cual es el instrumento legal para la financiación de los costes correspondientes a la gestión de los Residuos Radiactivos (RR) y del Combustible Gastado (CG) generados en las centrales nucleares cuya explotación haya cesado definitivamente con anterioridad al 1 de enero de 2010, así como a su desmantelamiento y posterior clausura.

2º. Prestación patrimonial de carácter público no tributario relativa a las centrales nucleares en explotación (tasa Enresa), la cual constituye la vía para la financiación de los costes futuros en los que se incurra a partir del 1 de enero de 2010, correspondientes a la gestión de los RR y del CG generados por las centrales nucleares mientras se encuentren en explotación, así como los correspondientes a su desmantelamiento y clausura(56). Esta será abonada por los titulares de las CCNN durante dicha explotación, con independencia de la fecha de su generación y el importe a ingresar deriva de la energía nucleoeléctrica bruta generada por la tarifa de 1,036 céntimos de €/kWh, tal y como se contiene en el Real Decreto 589/2024, de 25 de junio, lo que supone un 31,47% de incremento respecto de la situación normativa anterior(57), contenida en el RD 750/2019, de 27 de diciembre, que establecía una tasa de 7,88 euros por MWh.

3º. Prestación patrimonial de carácter público no tributario relativa a la fábrica de elementos combustibles de Juzbado, con la finalidad de costear los servicios de gestión y desmantelamiento de las instalaciones de los residuos radiactivos surgidos de la fabricación de combustible nuclear.

4º. Prestación patrimonial de carácter público no tributario relativa a otras instalaciones.

Pero además de esta carga impositiva, la actividad nuclear está gravada por otra pléyade tributaria contenida en la Ley 15/2012, de 27 de diciembre.

En esta norma legal se crean figuras tributarias tales como, el impuesto sobre el valor de la producción de la energía eléctrica (IPVEE); el impuesto sobre la producción de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos resultantes de la generación de energía nucleoeléctrica, cuyo hecho imponible es la producción de combustible nuclear gastado resultante de cada reactor nuclear y la producción de residuos radiactivos resultantes de la generación de energía nucleoeléctrica, artículo 15, y es abonado por las empresas titulares de las centrales nucleares con una cuantía total prevista hasta el año 2035 de 5.000 millones de euros(58); y, por último, el impuesto sobre el almacenamiento de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos en instalaciones centralizadas, cuyo hecho imponible es la actividad de almacenamiento de combustible nuclear gastado y de residuos radiactivos en una instalación centralizada, artículo 19, el cual es abonado por Enresa a cuenta de la tasa que cobra a los propietarios de la centrales nucleares (tasa Enresa), y con una cuantía total prevista hasta el año 2035 de 1.425 millones de euros(59).

En definitiva, de la aplicación de la Ley 15/2012 se deriva una cuantificación impositiva prevista hasta el año 2035 de 6.425 millones de euros, que no consta que sean o vayan a ser destinados a revertir la situación derivada de la actividad de generación nucleoeléctrica.

Resulta necesario advertir que, como se establece en el preámbulo de esta ley, apartado III, esta tipología impositiva tiene como finalidad la de compensar a la sociedad por las cargas que esta debe soportar como consecuencia de dicha generación; es decir, servir como garantía de las posibles desviaciones de los costes evaluados en los correspondientes PGRR, entre otros aspectos.

Ya en la tramitación parlamentaria de esa Ley 15/2012, se puso de manifiesto la incongruencia de haber regulado la creación de un Fondo para la financiación de las actuaciones del PGRR, gestionado por Enresa, y de hacer coexistir este instrumento legal con un conjunto de impuestos con la misma declarada finalidad, lo que conllevó que en sede parlamentaria se acusara a estos impuestos como constitutivos de una doble imposición, por tener el mismo objetivo que las prestaciones patrimoniales contenidas en la disposición adicional sexta de la Ley 54/1997 que crean el citado Fondo(60).

Sin duda, esta pléyade tributaria, una con naturaleza de tasas, como las prestaciones patrimoniales para la financiación de los costes de los RR y CG y otra de impuestos, como los referidos sobre la electricidad, que tienen hechos imponibles muy similares, como se percibe de la tasa Enresa y el impuesto sobre el almacenamiento de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos en instalaciones centralizadas, han llevado a la criticidad del sistema eléctrico nuclear, hasta el punto de ser más rentable tener la instalación fuera de servicio, u operando con baja potencia, que operando a su potencia normal.

Llegando a la paradoja de que pueda ocupar el espacio en el mix energético la energía de las centrales de ciclo combinado, altamente contaminante de CO2, en sustitución de la energía nuclear que no produce tal contaminación, pero que resulta económicamente no rentable generar, lo cual incrementaría el precio de la energía eléctrica para los usuarios finales.

Y lo que resulta realmente contradictorio con esta normativa tributaria, es que Enresa sea el obligado tributario de un impuesto, el relativo al almacenamiento centralizado, a la vez que es beneficiaria de la tasa Enresa que tiene ese mismo declarado objetivo y que abonan las empresas titulares de las centrales nucleares, produciéndose una aparente doble imposición por los mismos RR y CG (hecho imponible), aunque con distintos obligados tributarios.

Lo cual es ciertamente sorprendente dado el carácter de medio propio que ostenta Enresa en relación con la AGE, según establece el artículo 38 bis.1 de la LEN. En palabras más llanas, Enresa cobra tasas a los propietarios de las centrales nucleares para generar un Fondo destinado a la gestión de los residuos radiactivos y el combustible nuclear gastado, el cual es objeto del servicio público encomendado legalmente a esta empresa pública, y esta abona a la AGE un impuesto por cumplir este servicio público.

Si analizamos con mayor detenimiento esta cuestión en una dimensión constitucional, es decir, el tema de la doble imposición, concluimos que en la extensa doctrina del Tribunal Constitucional(61) sólo opera en relación con impuestos autonómicos y estatales y locales, y no de estos últimos entre sí; todo ello, por mor del contenido del artículo 6, apartados 2 y 3, de la LOFCA(62). Lo cual no existe en la dualidad tributaria objeto de este trabajo.

Descartada esta prohibición constitucional en esta tipología tributaria, queda por cuestionarse si esta pléyade impositiva podría contravenir la prohibición de confiscatoriedad establecida en el artículo 31.1 CE. En este sentido, la STC 26/2017, establece que esta prohibición constitucional <<obliga a no agotar la riqueza imponible, sustrato, base o exigencia de toda imposición, so pretexto del deber de contribuir, lo que tendría lugar si mediante la aplicación de las diversas figuras tributarias vigentes se llegase a privar al sujeto pasivo de sus rentas y propiedades>>(63).

No podemos obviar la dificultad técnica que supone determinar, en abstracto y de forma genérica y no casuística, si del régimen legal de un conjunto de tributos pueden derivarse efectos confiscatorios(64), pero ello no es óbice para evaluar la posible existencia de esta prohibición constitucional en el asunto que estamos abordando.

Y es que la realidad presenta un sector nuclear con reactores desconectados del sistema eléctrico por no ser rentables económicamente, y ello debido a la alta tributación existente en España, como luego veremos en detalle. La cuestión se centra en determinar si este hecho objetivo(65) supone una privación de las rentas y propiedades a los propietarios de las centrales nucleares.

Siendo destacable que si el 7º PGRR resalta la existencia de nuevos costes futuros, como es el abandono del proyecto de ATC y la creación de siete ATD, estos pudieran ser asumidos por la recaudación de los impuestos contenidos en la Ley 15/2012 que tenían esta declarada finalidad extrafiscal(66). Y todo ello iría en la línea establecida por la disposición adicional 7ª de la Ley 40/94, la cual estableció que las cantidades recaudadas a través de las tarifas eléctricas, así como los rendimientos financieros generados por estas, se destinarán a dotar una provisión, teniendo dicha provisión la consideración de partida deducible en el Impuesto sobre Sociedades. Regulación jurídica que, pese a las distintas reformas legislativas habidas en esta materia, se sigue manteniendo en lo que toca a este impuesto.

Además, esta perspectiva netamente monetarista, no tiene en consideración dos variables esenciales: el aseguramiento del suministro eléctrico, que es considerado legalmente como un servicio de interés económico general, dada la consideración de la energía nuclear como energía de respaldo, por su carácter síncrono y permanente y otra, de naturaleza medioambiental, derivada de su carácter verde, en cuanto, permite coadyuvar a la descarbonificación del sistema eléctrico, lo cual no se consigue con la energía de las centrales de ciclo combinado (gas).

Todo ello debe hacernos reflexionar sobre las bondades de la opción de política tributaria realizada con la energía nuclear en esta última década en España.

Si ponemos como ejemplo la subida del coste de producción del MW/hora en las centrales nucleares, podemos comprobar un incremento fundamentalmente imputable a su carga impositiva. De esta forma, se ha producido un incremento de la carga impositiva, por aplicación de la normativa tributaria sobre la energía nuclear entre los años 2019 a 2025, de un porcentual de 70,4.

Y es que, en el año 2019, el hecho imponible de generar 1 MW/hora tenía un coste de 16,56 euros, desglosados de la siguiente forma: tasa Enresa (6,69 euros); IVPEE (2,3 euros); impuesto sobre combustible gastado (4,49 euros); ecotasas autonómicas (1,79 euros); otros conceptos (1,29 euros); por el contrario, en el año 2025 la carga impositiva por MW/hora se ha incrementado un 70,4% hasta los 28,22 euros. Este incremento se debe básicamente al incremento de la tasa Enresa(67).

En este sentido, el coste de producción de ese MW/h en la actualidad se acerca a la cantidad de 67,7 euros, derivado del sumatorio de 39,5 euros de los costes de explotación y los 28,2 euros de la carga fiscal; lo que supera el precio medio del mercado de la energía eléctrica en España, que en el año 2024 ha quedado establecido en 62,96 euros MWh(68).

Y el futuro no parece más halagüeño para el parque nuclear español, pues como se prevé para el periodo 2025-2035, se puede encarecer la carga fiscal de 1 MW/h en un porcentual del 41 sobre la situación actual, hasta llegar a 56,3 euros(69).

Ante esta situación resulta necesario, y de forma proactiva, efectuar aportaciones sugerentes en este entorno tributario.

La primera cuestión que se proyecta es que la regulación tributaria sobre la energía nuclear no puede quedar dispersa en diversas normas legales, sino que debiera realizarse en un único cuerpo normativo, como pudiera ser la Ley de energía nuclear (LEN) y, además, debiera contener valoraciones del efecto medioambientalmente positivo de la energía nuclear en la satisfacción del principio de descarbonificación del sistema eléctrico español.

También se debiera reordenar la carga impositiva de la energía nuclear para la posible disminución o supresión de los impuestos cuyo obligado tributario es Enresa, lo cual permitiría incrementar los recursos de esta en el Fondo Enresa.

Y todo ello teneindo en consideración que esta situación tributaria de la energía nuclear no puede constituir una ayuda de Estado, pues así lo ha determinado el TJUE al hilo de una cuesión prejudicial referida al mercado de la energía renovable, al considerar este Tribunal que la normativa de la UE (en concreoto la Directiva 2009/72/CE de fecfha 13 de julio de 2019) no tiene como finalidad la aproximación de las disposiciones fiscales de los Estados miembros, aunque la tributación de un Estado dispense mejor trato fiscal a los productores de electricidad que estén situados en Estados miembros distintos de España(70).

Además, se debiera proceder a volver la solución inicialmente proyectada en el 6ª PGRR de construir y poner en funcionamiento un ATC pues, despúes de todos lo vericuetos legales y medáticos a los que fue sometido este proyecto, cuenta con la declaración de legalidad de la máxima instancia judicial en España(71) y cuenta también con el apoyo expreso del gobierno municipal del lugar elegido para su ubicación (Villar de Cañas, Cuenca).

Y es que con lo previsto en el 7º PGRR se establece, por el contrario, la puesta en marcha de siete ATD, ubicados en cada uno de los emplazamientos de las centrales nucleares, para el almacenamiento temporal del combustible gastado y los residuos de alta actividad, hasta su traslado al almacenamiento definitivo (AGP).

Esta solución del 7º PGRR resulta, sin duda, económicamente mucho más costosa, pues supone la construcción y mantenimiento de siete instalaciones nucleares independientes, que deberán contar con todos los sistemas de seguridad y auxiliares, tal y como ha exigido el CSN en su Informe favorable a este PGRR, al elevar las necesidades del Fondo en una suma aproximada de 3.480 millones de euros(72), que bien podrían ser liberados para rebajar la tasa Enresa si se vuelve al proyecto original de construir un único ATC.

Técnicamente ambas soluciones son factibles, según ha dispuesto el CSN, la elección por alguna de ambas es una cuestión de mera voluntad política, una vez más.

Y si la apuesta es prorrogar el funcionamiento de las centrales nucleares, no resulta nada alineado la pervivencia de la prohibición legal de concesión de nuevos permisos de exploración o explotación de materiales radiactivos o de nuevas instalaciones para su procesamiento (artículos 10.1 y 10.2 de la Ley 7/2021). Y todo ello, so pena de quedar en manos de la importación de estos materiales para el funcionamiento de las centrales nucleares, lo cual contradice la voluntad expresada por la UE(73).

V. EPÍLOGO

Las decisiones realizadas sobre el uso de la energía nuclear en España y en la Europa de los 27, siendo Alemania un claro paradigma, se han debido más a componentes de naturaleza ideológica, pigmentados de tabús ecologistas, que a valoraciones objetivables sobre factores tales como el impacto sobre el cambio climático o el aseguramiento del abastecimiento energético.

En España, además, han existido factores adicionales derivados del terrorismo etarra, que han coadyuvado a fijar en la conciencia política y social una aversión hacia la energía nuclear, la cual puede conducir a una quiebra importante en la seguridad de la oferta eléctrica.

La solución para la selección adecuada de la diversa taxonomía de la cesta energética española, no sólo debe residir en apostar por las energías renovables, sino que debe asegurar una contribución estable de la energía nuclear en la cesta energética, para lo cual se debe proceder de forma urgente a una moratoria nuclear que incluya una prórroga de la vida útil de las centrales nucleares actualmente existentes, hasta llegar a los 60 o más años como ya ha sucedido en EE UU., anteponiendo los condicionantes tecnológicos derivados de la salvaguarda de la seguridad energética nuclear a las coyunturales voluntades político-ideológicas; así como a una nueva regulación de los impuestos de este tipo de energía con la finalidad de no convertirla en un negocio económicamente insostenible por mor de una regulación fiscal con visos confiscatorios.

A medio plazo, deberá repensarse la política nuclear española, con las ventajas derivadas de la incorporación de la tecnología de los reactores nucleares pequeños (SMR, en sus siglas en inglés), así como revertir el dislate que ha supuesto la paralización del proyecto del ATC y su sustitución por siete ATD ubicados en cada una de las centrales nucleares actualmente existentes.

A largo plazo, la tecnología de fusión nuclear puede suponer la estabilización del uso pacífico de la energía nuclear, liberada ya de los tabús que esta ha tenido desde mediados del siglo pasado, democratizando el uso de la energía eléctrica para toda la sociedad a precios estables y accesibles.

Lo que es seguro, y haciendo referencia a la mitología griega, es que la energía nuclear debe buscar su <<Caronte para pasar el lago Estigio>> y encontrar allí la puerta <<por la cual tienen fácil salida las visiones verdaderas>> y no <<la otra de blanco nítido marfil, primorosamente labrada, pero por la cual envían a la tierra las imágenes falaces>>(74), para dejar así de ser objeto de conflictos políticos, sociales y jurídicos que la permita desarrollar toda su potencialidad al servicio de la humanidad.

NOTAS:

(1). Por todos ellos pueden destacarse los siguientes: S.A. Bello Paredes (2020), <<Más allá del cese definitivo (cierre): Garoña debe cruzar el lago Estigio>>, RAP, 211, págs. 137-160; (2017); (2015), <<El ATC de Villar de Cañas>>, RAP, 198, págs. 331-359; igualmente el publicada en (2011), <<Derecho nuclear y el falso mito de los 40 años como límite de funcionamiento de las centrales nucleares>>, Actualidad Administrativa, 19, págs.1-31. También pueden destacarse los trabajos de P. Doménech Pascual (2013), El futuro de la energía nuclear en España: perspectivas (no sólo) jurídicas, Coord. Tirant-Lo Blanch, y A. M. Ruiz de Apodaca (2011) <<Nuevas perspectivas del Derecho nuclear en Europa y en España>>, Revista electrónica de Derecho de la Universidad de La Rioja, REDUR, 9, págs. 67-98, por todos.

(2). Destacándose en este Acuerdo que ello se hace para cumplir lo previsto en el 7º Plan General de Residuos Radiactivos y en el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima, que Enresa está iniciando las labores previas al desmantelamiento de la planta, entre las que se incluye la preparación de la documentación reglamentaria para la futura solicitud de autorización correspondiente, y precisa de los servicios de ingeniería previstos en el contrato para cumplir el calendario establecido. El de Almaraz es el primer proyecto de desmantelamiento en España de dos reactores nucleares situados en un mismo emplazamiento.

(3). Lo cual han realizado estas, presentando en el mes de octubre de 2025 la solicitud correspondiente para ampliar el plazo de funcionamiento de esta central nuclear hasta el año 2030; solicitud que deberá ser informada por el Consejo de Seguridad Nuclear (CSN) antes de este verano de 2026.

(4). En el cual se dispone el escenario, durante el periodo contemplado 2021-2030, de un descenso de 4 GW en la potencia nuclear instalada (potencia que se corresponde con cuatro de los siete reactores que se encuentran actualmente en funcionamiento). Este descenso se enmarca en el Plan de cese de explotación ordenado, escalonado y flexible de los reactores nucleares existentes, que prevé el cese de explotación de los otros tres reactores en el período comprendido entre 2031 y 2035, pág. 512.

(5). Pues el Presidente del Gobierno no ha podido ser más explícito en su declarada posición antinuclear, al manifestar en su rueda de prensa del día 29 de marzo de 2025 que: <<estas centrales, lejos de ser una solución, han sido un problema>>, ENLACE (consulta 30/01/2026), sin advertir que la energía eléctrica que llegó de Francia, fundamentalmente, para recuperar la caída del sistema eléctrico español era de origen nuclear. Posición antinuclear que se volvió a poner de manifiesto en su Comparecencia para informar sobre las medidas que el Ejecutivo iba a adoptar para responder a las nuevas necesidades de seguridad y defensa de la Unión Europea, celebrada en el Congreso de los Diputados en fecha 7 de mayo de 2025. En ENLACE, (consulta (30/01/2026).

(6). Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, artículo 2.2.

(7). Bello Paredes (2011).

(8). P. Fernández-Arias, A. Cuevas A. y D. Vergara (2021), <<Controversia nuclear en España: la central de Lemóniz>>, Revista Iberoamericana Ciencia, Tecnología y Sociedad, vol. 16, 46, págs. 9-218 (pág. 203).

(9). De esta forma Zorita, tendría 153 MW con un reactor Pressurised Water Reactor (PWR); Garoña, 300 MW con un reactor Boiling Water Reactor (BWR), ambas con uranio enriquecido, y Vandellós I, 480 MW con un reactor Gas Cooled Reactor (GCR) con uranio natural.

(10). P. Fernández-Arias, A. Cuevas A. y D. Vergara (2021: 3).

(11). J. De la Torre y Mª del Rubio-Varas (2017), <<¿España nuclearizada?. Origen, desarrollo y actores de la energía electronuclear, c. 1955-1985>>. IV Simposio Internacional Historia de la Electrificación. Universitat de Barcelona, págs. 1-21 (pág. 6).

(12). Aprobado por Orden Ministerial de fecha 31 de julio de 1969, a través de la cual se aprueba el Plan Eléctrico Nacional 1972-1981, BOE nº 199, págs. 13.193-13.194.

(13). Lo cual contrasta con la posición del resto de ciudadanos españoles en ese año 1978, quienes, según un estudio del Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS), <<Centrales Nucleares (I)>>, de fecha junio de 1978, presentaban un elevado grado de desconocimiento sobre la energía nuclear; así, el 61,6% de los encuestados manifestaba desconocer qué era la energía nuclear y el 44,5% desconocía la finalidad de la construcción de centrales nucleares; además, un 32,2% consideraba que debía reducirse la utilización de la energía nuclear, frente a un 32,6% que consideraba se debía seguir con el programa de construcción de las centrales nucleares existentes u otro, ENLACE (consulta: 30/01/2026). En el ámbito del País Vasco, R. L López Romo (2025), <<El abrazo del oso. Movimientos sociales y violencia política en la Euskadi de la transición>>, Cuadernos de historia contemporánea 47(1), páginas 231-253 (251), señala que los partidarios de la paralización definitiva de Lemóniz eran un 37% de los encuestados; mientras que la suma de los favorables a que funcionara (8%) o a que lo hiciera con condiciones, como ponerla bajo el control de las instituciones autonómicas vascas (29%), eran otro 37%. Muchos no sabían (22%) o no contestaban (4%), lo que indica un elevado nivel de miedo y desconocimiento

(14). R. López Romo (2025:238). También, C. Garaikoetxea (2002), Euskadi: la Transición inacabada, memorias políticas, Barcelona, Planeta, págs. 1-360. (pág.151).

(15). Hemeroteca El Correo, de fecha 3-5-1979 (consulta 30/01/2026).

(16). Que no compadecía con la situación normativa creada con la aprobación del Real Decreto-Ley 12/1982, de 27 de agosto, por el cual se acuerda la intervención del Estado en la central nuclear de Lemóniz, para continuar las obras correspondientes y conseguir su puesta en marcha.

(17). Y que previamente se había consensuado con las empresas eléctricas en el denominado <<Protocolo de acuerdo entre el Gobierno y el sector eléctrico>>, suscrito en fecha mayo de 1983.

(18). M. Delgado-Iribarren García-Campero (1983), <<El Plan Energético Nacional (PEN) 1983>>, RAP, 104, págs. 449-461.

(19). Plan Energético Nacional, BOCC (CD), nº 42, de fecha 14 de mayo de 1986, pág. 409.

(20). En este sentido, la disposición adicional octava de la Ley 40/1994, de 30 de diciembre, de Ordenación del Sistema Eléctrico Nacional, en la redacción dada por la disposición adicional séptima de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, y el Real Decreto 2202/95, de 28 de diciembre, que la desarrolla, reconocían el derecho de compensación por la denominada moratoria nuclear, cuya financiación se realizaría mediante la afectación de un porcentaje de la tarifa eléctrica con la condición de coste con destino específico y que debía ser abonado por los consumidores finales en un plazo máximo de 25 años y antes del 31 de marzo de 2020.

(21). Tal y como se constata en la Resolución, de fecha 21 de diciembre de 2015, de la Dirección General de Política Energética y Minas, en la cual se declara que el importe pendiente de compensación a 26 de octubre de 2015 era de 0 euros.

(22). R. López Romo (2012), <<Euskadi en duelo: la central nuclear de Lemoiz como símbolo de la transición vasca>>, Fundación (pág. 34).

(23). R. López Romo (2012: 37).

(24). En ENLACE (consulta 30/01/2026).

(25). Diario 16, de fecha 9 de abril de 1981, Fundación Juan March, Biblioteca, ENLACE (consulta 30/01/2026).

(26). Resumen de dos ponencias sobre la energía nuclear y la central nuclear de Lemóniz: una pro-nuclear con condiciones y otra antinuclear, realizadas el 16 de enero de 1981 por la Comisión Técnica que nombró el EBB a tal efecto y para que sean analizadas por las Juntas Municipales del PNV (1981), Fundazioa Sabino Arana, DP-1459-03.

(27). Programa electoral de AP, y otros partidos coaligados, <<Es hora de soluciones>>, ENLACE, (consulta 30/01/2026), pág. 44.

(28). Programa Electoral PSOE, <<Por el cambio>>, de 1982<<, ENLACE (consulta 30/01/2026), pág. 12.

(29). Hoja del Lunes de Bilbao, de fecha 15/03/1978, Fundación Juan March, Biblioteca, ENLACE (consulta 30/01/2026).

(30). Programa Electoral PSOE, <<Elecciones 1979>>, ENLACE (consulta 30/01/2026), pág. 10. Aunque hay que reconocer que el PSE había solicitado la paralización de las obras de Lemóniz en el año 1979, supuestamente por el accidente acaecido en la central de Three Mil Island, El Pais, de fecha 22 de abril de 1979.

(31). ABC, de fecha 5/12/1982, Fundación Juan March, Biblioteca, ENLACE (consulta 30/01/2026).

(32). R. López Romo (2012: 98), así este reproduce las ideas de intelectuales como José Ramón Recalde o José Miguel de Azaola, quienes también han opinado sin tapujos que fue ETA la que paró Lemóniz, lamentando las perniciosas consecuencias éticas y políticas que de ello se derivan.

(33). ENLACE (consulta: 30/01/2026).

(34). ENLACE (consulta 30/01/2026).

(35). Cámara de Valencia (2025), Informe para la moratoria de la central nuclear de Cofrentes, pág. 4.

(36). REE (2024), Criterios Generales del Sistema Eléctrico Español, CGP-SEE, file:///C:/Users/sbell/Desktop/Criterios_Generales_de_Proteccion_del_Sistema_Electrico_Espanol_Version_consolidada_tras_consulta_OS.pdf (consulta 30/01/2026), págs. 40-41 cuando define al sistema eléctrico español que ha sido diseñado <<conforme a un sistema eléctrico en el que la mayor parte de la generación proviene de generación convencional - térmica, nuclear e hidráulica- principalmente constituida por generadores síncronos, permite que cuando se cuando se produce un cortocircuito, los generadores aportan a la falta una corriente de cortocircuito conocida, que es suficiente para que las protecciones actúen correctamente, pero que en un sistema eléctrico con alta penetración de energía basada en electrónica de potencia, la aportación de corriente a la falta de estos generadores va a depender del tipo de control del convertidor y de los límites de operación establecidos en los Reglamentos Europeos y los Procedimientos de Operación>>.

(37). REE (2024: 45). En igual sentido se manifestó la Comisión de Expertos de Transición Energética (2018), Análisis y propuestas para la descarbonización, págs. 20-21, cuando establece que la garantía de suministro y la calidad de servicio del sistema eléctrico requieren de la aportación de inercia, regulación de la potencia, la frecuencia y el módulo de la tensión que con la tecnología disponible es proporcionada por los generadores síncronos, ligados esencialmente a las plantas nucleares, térmicas e hidráulicas.

(38). Ley de fecha 15 de mayo de 2025, por la que se modifica la Ley de 23 de enero de 2003 que suponía la salida progresiva de la energía nuclear de la cesta energética belga en fecha 2025.

(39). Aprobado por el Consejo de Ministros de fecha 28/02/2025, sobre Delegación al Gobierno en materia de energía nuclear sostenible, lo que pone fin al resultado del referéndum de hace más de 40 años contra la energía nuclear en ese país. Y ello con la finalidad de garantizar seguridad e independencia energética y el mantenimiento de los costes energéticos, así como para cumplir las obligaciones europeas e internacionales que han establecido concretos objetivos de descarbonificación para el año 2050, artículo 1.1.

(40). Al afirmar la Sra. Merkel que <<Fukushima cambió mi visión de la energía nuclear>> ENLACE. (consulta 30/01/2026). Posición que se ha visto rebatida por los actuales gobernantes alemanes la entender la necesaria participación de la energía nuclear en la cesta energética de ese país, ENLACE (consulta 30/01/2026).

(41). Comisión Europea (2025), Plan de Acción para una Energía Asequible. Explotar el verdadero valor de nuestra Unión de la Energía para garantizar una energía asequible, eficiente y limpia para todos los europeos, pág. 10, con la finalidad de favorecer la introducción de las energías renovables o para sufragar los costes de la clausura de las centrales nucleares, según se cita a título ejemplificativo.

(42). A través de la evaluación de la simplificación de las prácticas de concesión de licencias para las nuevas tecnologías de energía nuclear y publicar una Comunicación sobre los reactores modulares pequeños, Plan de Acción (2025: 15).

(43). Por su actualidad puede citarse la Proposición no de ley, aprobada en el Congreso de los Diputados, en fecha 12 de febrero de 2025, por la que se pide al Gobierno la prórroga de la vida útil de las centrales nucleares, y con el siguiente contenido literal, en lo que se refiere a este trabajo: <<1. Extienda la vida útil de las centrales nucleares existentes en nuestro país, en el marco de la normativa europea, de acuerdo con el Consejo de Seguridad Nuclear y los titulares de las instalaciones y atendiendo a criterios técnicos y económicos (). 

4. Solicite informes a la Comisión Nacional de Mercados y la Competencia (CNMC) y al operador del sistema eléctrico (REE) en los que se evalúe el impacto económico del cierre nuclear programado, así como las implicaciones para la garantía del suministro, atendiendo a las nuevas previsiones contenidas en la revisión del PNIEC. 

5. Adopte las medidas necesarias para que el sector industrial nuclear español pueda contribuir a los retos y aprovechar las oportunidades que brinda el Reglamento UE de Ley sobre Industria Cero Emisiones Netas, que incluye tecnologías de energía nuclear. 

6. Promueva las iniciativas legislativas necesarias para la derogación del artículo 10 de la Ley 7/2021, de Cambio Climático y Transición Energética.

7. Revise el 7.º Plan General de Residuos Radiactivos, el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima 2023-2030 y el Protocolo de cierre de las centrales nucleares aprobado, con audiencia y participación de las empresas titulares, de conformidad con las acciones a las que instamos con anterioridad ()>>, BOCD, de fecha 11 de febrero de 2025, págs. 61-64. 

(44). Y cuyo texto completo puede verse en el siguiente enlace: ENLACE (fecha consulta 30/01/2026). Este Plan ha sido impugnado, por diversas empresas eléctricas y la asociación que las integra, ante el Tribunal Supremo, el cual ha admitido este recurso, rechazando las alegaciones de la Abogacía del Estado que pretendía defender la causa de inadmisibilidad de que este Plan no tiene valor normativo, pues carece de imperatividad, carácter decisorio y fuerza vinculante; frente a ello, el TS considera que estas cuestiones deberán ser examinadas junto al fondo del litigio y que deberán abordarse al dictarse la sentencia que culmine el proceso. Autos de fecha 26 de noviembre y 23 de diciembre de 2024.

(45). La modificación del planteamiento inicial del único ATC en Villar de Cañas, por uno por cada central nuclear (ATD), supone un incremento en los gastos en el mantenimiento del combustible gastado de aproximadamente 2.000 millones de euros, tal y como se contiene en la Tabla 31 del 7º PGRR al compararlo con el 6º anterior, que el Gobierno quiere imputar a las empresas titulares de las centrales y estas se niegan al considerar que es una decisión política y no técnica; de ahí la judicialización que se ha producido a este 7º PGRR, ya reseñada.

(46). IPPC, <<The International Panel on Climate Change>> de la ONU, en su Informe del año 2023, Climate Change 2023, (2023: 103).

(47). Artículo 3.1.

(48). Comisión de Expertos (2018: 21).

(49). Ley sobre energía nuclear (LEN), Ley 25/1964, de 29 de abril, y el vigente Real Decreto 1217/2024, de 3 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento sobre instalaciones nucleares y radiactivas, y otras actividades relacionadas con la exposición a las radiaciones ionizantes, que derogó el texto del año 1999 y este a su vez el del año 1972.

(50). Para un análisis en profundidad, S.A. Bello Paredes (2020), <<Más allá del cese definitivo (cierre): Garoña debe cruzar el lago Estigio>>, RAP, 211, págs. 137-160; (2017), <<Crónica de una muerte anunciada: la central nuclear de Garoña>>, RAP, 204, págs. 237-267, por todas.

(51). Y esta conclusión resulta obvia de la lectura de la disposición transitoria 6ª del RINR, añadida en la reforma del año 2014, que establece literalmente lo siguiente: <<todas aquellas instalaciones que, a la entrada en vigor del Real Decreto 102/2014, de 21 de febrero, para la gestión responsable y segura del combustible nuclear gastado y los residuos radiactivos, hubieran obtenido la declaración de cese definitivo de la explotación por razones distintas a las de seguridad nuclear o protección radiológica, podrán solicitar, mediante el procedimiento establecido, la renovación de la autorización de explotación, en los términos previstos en la nueva redacción dada al apartado 1 del artículo 28 de este Reglamento, y siempre que no hubiera llegado a transcurrir el plazo de un año desde la obtención de la declaración de cese>>; y en esta situación únicamente se encontraba la central nuclear de Garoña.

(52). El Tribunal Supremo ha avalado la legalidad de esta modificación normativa en su Sentencia de fecha 30 de junio de 2015. Actualmente la redacción de este precepto ha vuelto a ser modificado por la nueva redacción del RINR realizada en el RD 1217/2024, de 3 de diciembre.

(53). ENLACE (consulta 30/01/2026).

(54). 7º PGRR (2023: 117-118).

(55). Enresa (2023), Cuentas anuales e Informe de gestión, pág. 58.

(56). De ahí que sea importante el incremento de vida útil de las centrales nucleares pues, así como los costes no se incrementarían en gran medida, sí lo harían los ingresos de este Fondo por esta tipología de tasa, al tener lugar, únicamente, durante el periodo en que exista generación nucleoeléctrica, Comisión de Expertos (2018: 269).

(57). Y ello pese a que en el Protocolo suscrito entre Enresa y los propietarios de las centrales nucleares, del año 2019 se estableció mantener inalterable la cuota de esta tasa.

(58). PWC (2024: 9).

(59). Como se deduce del sumatorio de las tablas 21 y 23 del 7º PGRR.

(60). Enmienda nº 32 del Grupo Parlamentario Socialista, BOCD, 25, de 6 de noviembre de 2012, pág.76.

(61). Sentencias de fechas 60/2013, de 13 de marzo y 26/2017, de 16 de febrero, por todas.

(62). Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas.

(63). FJ 2. En este sentido, no hay que descuidar que el art. 31.1 CE exige que dicho efecto no se produzca, en ningún caso, lo que permite considerar que todo tributo que agotase la riqueza imponible estaría incurriendo en un resultado confiscatorio, STC 150/1990, de 4 de octubre, FJ 9.

(64). STC 14/1998, de 22 de enero, FJ 11.

(65). Pues como dispone la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 8 de junio de 2021, ref. 812/2021, deberán ser las empresas eléctricas quienes aporten los datos y argumentos sobre la posible confiscatoriedad de los tributos en materia nuclear, FJ Quinto.

(66). PWC (2024). El papel de la energía nuclear en el marco de la transición energética, pág. 10.  FJ 2. En este sentido, no hay que descuidar que el art. 31.1 CE exige que dicho efecto no se produzca, en ningún caso, lo que permite considerar que todo tributo que agotase la riqueza imponible estaría incurriendo en un resultado confiscatorio, STC 150/1990, de 4 de octubre, FJ 9.

 STC 14/1998, de 22 de enero, FJ 11.

 Pues como dispone la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 8 de junio de 2021, ref. 812/2021, deberán ser las empresas eléctricas quienes aporten los datos y argumentos sobre la posible confiscatoriedad de los tributos en materia nuclear, FJ Quinto.

 PWC (2024). El papel de la energía nuclear en el marco de la transición energética, pág. 10

(67). Cámara de Valencia (2025: 20-21). Tasa que tiene un importe actual de 10,36 euros por MWh, como antes hemos visto.

(68). Acuerdo de la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia, de fecha 23 de enero de 2025, por el que se publica el precio medio anual del mercado diario e intradiario para el año 2024 en aplicación del artículo 22.4 del Real Decreto 413/2014, de 6 de junio, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos.

(69). PWC (2025), Carga fiscal y energía nuclear, la viabilidad de las centrales está amenazada, en ENLACE (consulta 30/01/2026).

(70). Sentencia de fecha 3 de marzo de 2021, parágrafo 79; declarando esta sentencia que <<el artículo 107 TFUE, apartado 1, y los artículos 32 a 34 de la Directiva 2009/72/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se deroga la Directiva 2003/54/CE, deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a una normativa nacional que establece un impuesto nacional que grava la producción e incorporación al sistema eléctrico de electricidad en el territorio de un Estado miembro, en el supuesto de que este impuesto no sea aplicable a la incorporación, en ese sistema, de la electricidad producida en los demás Estados miembros>>.

(71). Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 30 de septiembre de 2020, ref. 1221/2020, al considerar entre otros extremos que la oposición formulada por el Gobierno de Castilla-La Mancha lo era para perseguir una finalidad subrepticia de obstrucción del ejercicio de la competencia estatal, amparándose en la apariencia de la necesidad de ampliación y conservación de espacios naturales, por muy loable que pueda resultar tal propósito. Aspecto que ya pusimos de manifiesto (2015: 356-357)

(72). Como se refiere en las tablas 22 y 23 del 7º PGRR.

(73). Apartado 10 de la Resolución del Parlamento Europeo, de 8 de julio de 2025, sobre la seguridad del abastecimiento energético en la Unión, ENLACE (30/01/2026).

(74). P.V. Marón, trad. E. de Ochoa (2000), La Eneida, Ed. Elaleph.com, pág. 149.