La Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda, a examen ante el Tribunal Constitucional

Este trabajo examina la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda (LDV), a la luz de los pronunciamientos más recientes del Tribunal Constitucional. Tras enmarcar la distribución de competencias entre el Estado central y las Comunidades Autónomas y reconstruir el contexto normativo previo, se analizan el anclaje constitucional de las principales medidas de la LDV y su conexión con los títulos competenciales estatales. A continuación, se analiza la doctrina de las SSTC 79/2024 y 26/2025, prestando especial atención al alcance reconocido en estos pronunciamientos al artículo 149.1.1 CE en materia de derecho a la vivienda, así como el enjuiciamiento sustantivo de determinadas medidas introducidas por la LDV.

Alberto Macho Carro es Profesor Ayudante Doctor de Derecho Constitucional en la Universidad de Valladolid

El artículo se publicó en el número 43 de la Revista General de Derecho Constitucional (Iutel, octubre 2025)

LAW 12/2023 OF MAY 24 ON THE RIGHT TO HOUSING, UNDER REVIEW BY THE CONSTITUTIONAL COURT

ABSTRACT: This paper examines Law 12/2023 of May 24 on the right to housing (LDV) in light of the most recent rulings by the Constitutional Court. After framing the distribution of powers between the central government and the autonomous communities and reconstructing the previous regulatory context, the constitutional basis of the main measures of the LDV and their connection with state powers are analyzed. It then analyzes the doctrine of SSTC 79/2024 and 26/2025, paying special attention to the scope recognized in these rulings of Article 149.1.1 of the Spanish Constitution (CE) on the right to housing, as well as the substantive assessment of certain measures introduced by the LDV.

I. INTRODUCCIÓN

Nuestro Estado social y democrático de Derecho ha ido construyendo un reparto competencial en materia de vivienda que, a pesar de la apariencia de nitidez del art. 148.1.3 CE, se ha mostrado complejo, fragmentado y fuertemente judicializado. La aprobación de la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda (LDV), ha tensionado ese reparto al pretender articular, desde títulos transversales del artículo 149.1 CE, respuestas normativas a un problema estructural con implicaciones sociales y económicas muy complejas. En este contexto, el análisis constitucional debe distinguir cuidadosamente entre condiciones básicas de igualdad (art. 149.1.1 CE) y bases sectoriales, evitando convertir las condiciones básicas en programación de política pública y preservando la competencia exclusiva autonómica sobre vivienda.

El trabajo se organiza de la siguiente manera. Primero, se delimita el mapa competencial y se revisa el trasfondo normativo previo a la LDV. Segundo, se examina el anclaje competencial y los contenidos de la LDV. Tercero, se analiza la doctrina sentada en las SSTC 79/2024, de 21 de mayo, y 26/2025, de 29 de enero, que enjuician la constitucionalidad de la LDV, prestando especial atención al alcance que el Tribunal Constitucional ha reconocido al ejercicio del artículo 149.1.1 CE en materia de derecho a la vivienda, así como enjuiciamiento sustantivo de determinadas medidas incluidas en la LDV a la luz de los derechos fundamentales a la propiedad privada y a la tutela judicial efectiva.

II. LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE EL ESTADO Y LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS EN MATERIA DE VIVIENDA

Nuestro Estado social es, sin duda, un Estado social autonómico, pues la Constitución ha reservado a las Comunidades Autónomas un importante papel en el desarrollo y la configuración de esta nota definitoria de nuestro sistema político. Así ocurre, entre otros, en el ámbito de la vivienda, que en virtud de lo dispuesto en el artículo 148.1.3 CE es una materia sobre la que las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias.

Esta disposición constitucional ha permitido que todos los Estatutos de Autonomía hayan incorporado la competencia de vivienda en sus respectivos articulados. De este modo, la vivienda es, en principio, una competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas. Sin embargo, la vivienda es una materia compleja y sumamente poliédrica que, en palabras del Tribunal Constitucional, <<puede recaer bajo distintos títulos competenciales estatales o autonómicos dependiendo de cuál sea el enfoque y cuáles los instrumentos regulatorios utilizados en cada caso por el legislador>> (STC 37/2022, de 10 de marzo, FJ 4.a).

Efectivamente, en el ámbito material <<vivienda>> puede incidir el legislador autonómico sobre la base de su título competencial específico, pero también a través de las competencias en materia de ordenación del territorio y de urbanismo —por eso, como señala MARCOS VAQUER, <<la Constitución las trata como un continuo en su art. 148.1.3.ª>>(1)—. Por su parte, el Estado ostenta también toda una serie de potestades susceptibles de incidir profunda y profusamente en la regulación de la vivienda. Es el caso de las competencias de carácter transversal para la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales (art. 149.1.1 CE) y sobre las bases y la coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE). Pero también de competencias específicas como la legislación procesal (art. 149.1.6), la legislación civil (art. 149.1.8), o la competencia sobre hacienda general (art. 149.1.14), entre otras.

A todo esto hay que añadir que el artículo 47 de la Constitución, si bien no constituye un título competencial en favor del Estado, sí establece un mandato dirigido a todos los poderes públicos para que, a través de sus respectivas competencias, promuevan las condiciones necesarias y establezcan las normas pertinentes para hacer efectivo el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada.

Por todo ello, <<se da la paradoja de que la competencia sobre vivienda es exclusivamente autonómica, pero no es autónoma>>(2); con lo que, para conocer realmente el alcance de las facultades normativas de cada entidad territorial en esta materia, resulta imprescindible acudir al deslinde de competencias efectuado por el Tribunal Constitucional.

En este sentido, el primer punto de referencia lo constituye la STC 152/1988, de 20 de julio, dictada en resolución de un conflicto positivo de competencias promovido por el Ejecutivo vasco frente al Real Decreto 3280/1983, de 14 de diciembre, sobre financiación de actuaciones protegibles en materia de vivienda. Un reglamento que configuraba el plan cuatrienal de viviendas de protección oficial 1984-1987, que constituyó el segundo de estos planes en democracia, y el primero aprobado cuando la competencia de vivienda ya había sido asumida por las Comunidades Autónomas.

En la argumentación contenida en la sentencia prima claramente la consideración de la vivienda como un subsector de la economía sobre su dimensión social, lo que permitirá al Tribunal desarrollar <<una interpretación extensa de las bases estatales en detrimento de la competencia autonómica exclusiva en la materia>>(3). De este modo, el Tribunal consideró que en la competencia del Estado a que se refiere el artículo 149.1.13 CE puede incluirse la planificación básica de determinadas actuaciones de construcción y rehabilitación de viviendas de protección oficial, <<lo que justifica la regulación por el Estado de los correspondientes instrumentos de financiación en el ámbito definido como tal, ya que con ello se trata de asegurar el mantenimiento de unas inversiones fundamentales desde el punto de vista de la política económica general que, en otro caso, se revelaría difícilmente viable>> (FJ 4).

Por su parte, el Tribunal reserva a las Comunidades Autónomas, con base en sus competencias estatutarias, la posibilidad de <<definir y llevar a cabo una política de vivienda propia, complementando las actuaciones de protección y promoción previstas por el Estado, con cargo a sus propios recursos>> (FJ 4). Y les reconoce también un margen en la ejecución de la normativa estatal reguladora de las actuaciones protegibles que les permita aplicar las medidas estatales adaptándolas a las peculiares circunstancias de sus respectivos territorios, <<sin perjuicio del respeto debido a los elementos indispensables que las normas estatales arbitran para alcanzar los fines de política económica general propuestos>> (FJ 4).

En suma, y como señala BELTRÁN DE FELIPE, de acuerdo con esta interpretación, <<el título competencial estatal de fijación de las bases de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13º de la CE) es plenamente aplicable a la vivienda, aun cuando exista un título autonómico expreso y en teoría exclusivo respecto de la vivienda>>(4). Además, el entendimiento de la extensión de las bases contenido en esta Sentencia habilita al Estado a dictar una regulación sumamente detallada, que difícilmente puede ser calificada como básica.

Conviene destacar también que en este pronunciamiento, el Tribunal refuerza la utilización por el Estado de este título competencial a costa de minusvalorar la virtualidad de otra de sus competencias exclusivas de carácter horizontal: la de regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos constitucionales (art. 149.1.1 CE). Una disposición que, a mi juicio, hubiera podido salvar la constitucionalidad del Plan de protección de viviendas de un modo mucho más acorde con el principio del Estado social y el sistema constitucional de distribución de competencias en materia de vivienda.

A este respecto, el Tribunal declaró que <<esta función de garantía básica en lo que atañe al derecho a disfrutar de una vivienda digna, es la que puede y debe desempeñar el Estado al instrumentar sus competencias sobre las bases y coordinación de la planificación económica del subsector vivienda y sobre las bases de ordenación del crédito>> (FJ 2). Recalcando que <<la persecución del interés general —en este caso, el relativo a la garantía de una vivienda adecuada para todos los españoles— se ha de materializar “a través de”, no “a pesar de” los sistemas de reparto de competencias articulados en la CE>> (FJ 2).

Frente a esta argumentación, me resulta mucho más convincente la postura sostenida por el magistrado RUBIO LLORENTE en su voto particular a la sentencia, quien, sin ignorar <<la incidencia que sobre la industria de la construcción tiene el sistema de protección pública de viviendas>>, consideró que:

<<Ni por su desarrollo de detalle puede considerarse el plan de protección de viviendas un mero establecimiento de bases o un conjunto de medidas de coordinación, ni su sentido primordial es, a mi juicio, el de incidir sobre un sector de la actividad económica, sino el de procurar dar realidad al derecho a una vivienda digna y adecuada que el art. 47 de la Constitución reconoce a todos los españoles. Visto desde esta perspectiva, el mencionado plan puede ser entendido como una actuación producida, no al amparo del párrafo 13, sino más bien del párrafo primero del apartado 1° del art. 149, como un esfuerzo por asegurar un mínimo igual en el ejercicio (en rigor en el disfrute), de un derecho constitucional>>.

Esta fórmula propuesta por RUBIO LLORENTE ha sido después asumida con normalidad por el Tribunal en relación con otros derechos sociales. Así, si bien es cierto que de acuerdo con su jurisprudencia los principios rectores no constituyen criterios autónomos para atribuir competencias, <<el Tribunal Constitucional ha considerado que es posible promover a través de la competencia transversal reconocida al Estado en el art. 149.1.1 CE aquellos mandatos constitucionales recogidos en el Capítulo III del Título I de la Constitución; toda vez que se debe entender que los principios rectores de la política social y económica pueden ponerse en conexión directa con la regla competencial recogida en el art. 149.1.1 CE>>(5).

Tal y como se sostiene en el propio voto particular:

<<la conceptuación del Plan cuatrienal como un plan mediante el que el Estado trata de asegurar que la actuación de los poderes públicos para dar realidad al derecho a la vivienda se lleva a cabo de modo que se asegure en lo posible un mínimo igual en todo el territorio nacional, habría permitido, de una parte, dar una explicación más razonable a la articulación de la iniciativa estatal con las competencias autonómicas en la materia y asegurar, de la otra, un mayor margen de libertad de acción a las Comunidades Autónomas para todas las actuaciones que, una vez asegurado este mínimo social igual, quisieran llevar a cabo en esta materia>>.

Sin embargo, el recurso al título competencial del artículo 149.1.13 CE en la STC 152/1988, de 20 de julio (que, a juicio de RUBIO LLORENTE, resultaba <<inadecuado no sólo porque lo es, sino sobre todo, porque, dada su naturaleza, lleva a la ablación total de las competencias autonómicas>>), no solo permitió al Estado seguir regulando reglamentariamente la planificación de la protección pública de vivienda, sino que, además, sentó las bases de una concepción centrípeta del sistema de distribución de competencias en materia de vivienda. Una concepción que, como se verá, en cierta medida se ha mantenido hasta la actualidad.

Seguramente con la pretensión de reducir en lo posible las intromisiones del Estado en esta materia, las sucesivas reformas de los Estatutos de Autonomía han ido incorporando <<una noción competencial, mucho más perfilada que antes, en cuanto a las diferentes funciones y materias que quedarían bajo la responsabilidad de la Comunidad Autónoma en orden a hacer efectivo el derecho a la vivienda>>(6). Además, <<un examen comparado de los textos permite comprobar que las fórmulas estatutarias han ampliado la originaria —y exclusiva— concepción de la vivienda como materia competencia propia de las Comunidades Autónomas, con una nueva versión ahora dogmática de aquélla, que se expresa a su vez en un doble sentido. En primer lugar, como derecho subjetivo que se predica del conjunto de los ciudadanos de la Comunidad, y fundamentalmente de ciertos colectivos con una singularidad social y económica; y, en segundo término, también en forma de principio rector de algunas de las políticas públicas (sociales, urbanísticas) de los poderes públicos autonómicos>>(7).

Pese a todo, la vivienda no deja de estar situada en el centro de un complejo entramado competencial. Por ello, parece lógico pensar que la única forma en que los poderes públicos pueden realmente tratar de hacer efectivo el derecho a que se refiere el artículo 47 CE pasa necesariamente por la cooperación en el ejercicio de sus respectivas competencias. No obstante, como ahora se verá, esto es prácticamente lo contrario de lo que ha venido ocurriendo.

III. EL CONTEXTO NORMATIVO PREVIO A LA APROBACIÓN DE LA LEY ESTATAL POR EL DERECHO A LA VIVIENDA

1. La legislación estatal en materia de derecho a la vivienda anterior a la Ley 12/2023

Como se ha visto, el Estado central cuenta en nuestro país con el respaldo de numerosos títulos competenciales que le permiten incidir, directa o indirectamente, en aspectos centrales de la configuración del derecho a la vivienda. Sin embargo, hasta la aprobación de la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda, las actuaciones estatales en esta materia fueron fragmentarias y eminentemente reactivas.

El derecho a la vivienda se reconoce por primera vez en nuestro país a nivel legislativo en el artículo 4.a) de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, actualmente incorporado como artículo 5.a) del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana. De acuerdo con el primer apartado de la disposición final segunda del texto refundido, este derecho se aprueba al amparo de la competencia exclusiva del Estado para regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales (art. 149.1.1 CE). Sin embargo, como apunta QUINTIÁ PASTRANA, <<la ley no incorpora ningún tipo de acción o procedimiento para el ejercicio de este derecho, volviéndolo así virtual e inexigible. El legislador estatal tuvo en sus manos la oportunidad de darle un contenido subjetivo al derecho a la vivienda en aplicación del art. 53.3 CE y, no obstante, optó por no hacerlo, configurándolo como un mero principio rector>>(8).

Las únicas medidas estatales que, en cierta medida, trataron de garantizar algunas de las facultades propias de este derecho fueron las adoptadas para salvaguardar la permanencia en la vivienda habitual durante la crisis económica, primero, y en la pandemia de Covid-19, después.

Quizá, la más destacada de todas las medidas adoptadas en este sentido durante la crisis fue la suspensión temporal de los lanzamientos de quienes hubieran perdido su vivienda habitual en procedimientos de ejecución hipotecaria y se encontrasen en situación de especial vulnerabilidad. Una medida que fue introducida por el Real Decreto-ley 27/2012, de 15 de noviembre, de medidas urgentes para reforzar la protección a los deudores hipotecarios, aprobado después como Ley 1/2013, de 14 de mayo, de medidas para reforzar la protección a los deudores hipotecarios, reestructuración de deuda y alquiler social.

En un primer momento, esta moratoria permitía a los deudores ejecutados que atravesaran determinadas circunstancias económicas continuar en el uso de su vivienda sin hacer frente a ninguna contraprestación por un plazo de dos años. Sin embargo, la suspensión fue prorrogada en tantas ocasiones que terminó por constituir también una de las principales medidas para hacer frente a la pandemia de Covid-19 en materia de vivienda. Ahora bien, pese a sus repetidas prórrogas, su limitada vigencia temporal hace difícil hablar de un derecho de permanencia en la vivienda habitual propiamente dicho. Además, su ámbito subjetivo solo alcanzaba a los deudores hipotecarios, dejando fuera a los inquilinos desahuciados. Una asimetría que también se dio, aunque no con la misma intensidad, al tratar de hacer frente a los efectos de la pandemia de Covid-19.

En efecto, las primeras medidas destinadas a garantizar la tenencia de vivienda de cuantas se adoptaron para frenar el embate de la pandemia volvieron a dirigirse sobre los deudores hipotecarios. Así, el Real Decreto-ley 6/2020 extendió la suspensión de los lanzamientos prevista por la Ley 1/2013, de 14 de mayo, hasta mayo de 2024. Por su parte, el Real Decreto-ley 8/2020, modificado por el Real Decreto-ley 11/2020, introdujo una moratoria hipotecaria consistente en la suspensión del pago de cuotas e intereses durante tres meses para situaciones de vulnerabilidad económica ocasionadas por la emergencia sanitaria.

Sin embargo, esta vez también se aprobaron algunas medidas a nivel estatal para tutelar la permanencia de los arrendatarios en su vivienda habitual. Así, el Real Decreto-ley 11/2020 introdujo una suspensión extraordinaria de los lanzamientos para aquellos arrendatarios que no pudieran hacer frente al pago del alquiler o que hubieran finalizado sus contratos y que se encontrasen en una situación de vulnerabilidad económica. Inicialmente, esta suspensión se previó por un periodo de seis meses desde la entrada en vigor del Real Decreto-ley. No obstante, la vigencia de esta medida también fue ampliada en sucesivas ocasiones. Posteriormente, el Real Decreto-ley 37/2020, de 22 de diciembre, introdujo una medida similar, si bien con mayores requisitos, para los casos del artículo 250.1.2º, 4º y 7º de la Ley de Enjuiciamiento Civil (cesión en precario, ocupación ilegal, y tutela de derechos reales inscritos en el Registro de la propiedad).

Más allá de la suspensión de los lanzamientos, el artículo 2 del Real Decreto-ley 11/2020 introdujo también la posibilidad de que los arrendatarios pudieran solicitar una prórroga extraordinaria de seis meses en los casos en que la prórroga obligatoria o la prórroga tácita (previstas respectivamente en los artículos 9.1 y 10.1 de la Ley de Arrendamientos Urbanos (LAU)) hubieran finalizado entre la entrada en vigor del Decreto y hasta transcurridos dos meses desde la finalización del estado de alarma. Una medida de obligado cumplimiento para los arrendadores, salvo que estos necesitasen la vivienda conforme a alguna de las reglas previstas por la LAU o hubieran pactado algo distinto con el arrendatario, y cuya vigencia también fue ampliada en repetidas ocasiones. Además, la concesión de esta prórroga no dependía de que los inquilinos se encontrasen en ningún tipo de situación de vulnerabilidad ocasionada por la pandemia. En este sentido, se trató simplemente una restricción temporal de las facultades de uso del propietario de la vivienda, que en cualquier caso seguiría percibiendo las rentas arrendaticias.

Al margen de las medidas adoptadas para hacer frente a situaciones de crisis, el legislador estatal también aprobó alguna norma con vocación de permanencia directamente vinculada con la tutela del derecho a la vivienda antes de la aprobación de la Ley 12/2023. Es el caso de la Ley 5/2018, de 11 de junio, de modificación de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC), en relación a la ocupación ilegal de viviendas. Una norma que regulaba dos cuestiones vinculadas entre sí, aunque perfectamente distinguibles. Por un lado, introducía una disposición que adecuaba el tradicional interdicto posesorio del artículo 250.1.4 LEC para permitir una recuperación inmediata de la vivienda ocupada ilegalmente, previendo una aceleración de determinadas actuaciones procesales (art. 441.1 bis LEC). Una medida cuya constitucionalidad fue avalada por la STC 32/2019, de 28 de febrero, al considerar que no vulneraba ni el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), ni a la inviolabilidad del domicilio (art. 18.2) ni el derecho a la vivienda (art. 47). La otra novedad en materia de derecho a la vivienda introducida por la Ley 5/2018, de 11 de junio, que se establece con carácter general para todo proceso que culmine en un desalojo de vivienda habitual, era la obligación de que el juez lo pusiera en conocimiento de los servicios sociales para que estos pudieran adoptar las medidas oportunas.

Por su parte, el Real Decreto-ley 7/2019 introdujo a su vez importantes garantías procesales en los procedimientos de desahucio por impago del alquiler, como la obligación de que los órganos judiciales fijasen el día y la hora exactos de los lanzamientos, o la conexión entre los juzgados y tribunales y los servicios sociales en los juicios por impago de rentas del alquiler.

En definitiva, como se desprende de esta muestra, las intervenciones estatales en materia de derecho a la vivienda previas a la aprobación de la Ley 12/2023 se caracterizaron por su carácter reactivo y coyuntural, orientadas fundamentalmente a dar respuesta a situaciones de crisis —primero la financiera y posteriormente la sanitaria— y con un alcance limitado tanto en el tiempo como en el ámbito subjetivo de protección. Y, aunque se introdujeron determinadas garantías procesales y mecanismos de tutela para preservar la permanencia en la vivienda habitual, estas medidas no llegaron a configurar facultades de un verdadero derecho subjetivo, sino que operaron más bien como instrumentos puntuales de salvaguardia. De este modo, hasta la aprobación de la Ley 12/2023, por el derecho a la vivienda, la acción del Estado en este ámbito fue fragmentaria y de naturaleza esencialmente paliativa, sin pretensiones de consolidar realmente un marco normativo estable.

2. La legislación autonómica sobre derecho a la vivienda y su enjuiciamiento por el Tribunal Constitucional

Por su parte, las Comunidades Autónomas han aprobado múltiples leyes de vivienda, de distinto tipo y en distintas etapas, desde los años noventa. Así, ha habido leyes autonómicas que han establecido una regulación completa del régimen jurídico de la vivienda, tanto libre como protegida, desde su previsión en el planeamiento hasta su incorporación en el tráfico jurídico; pero también leyes que se han limitado a regular las viviendas protegidas. Sin embargo, tras el estallido de la crisis económica, que, como se ha visto, constituyó también un revulsivo para la adopción de medidas de emergencia habitacional a nivel nacional, se inició un nuevo paradigma en la legislación autonómica de vivienda, con numerosas leyes que comenzaron a regular no ya la vivienda propiamente dicha, sino el derecho a la vivienda.

De este nuevo paradigma legislativo autonómico destacan tres cuestiones fundamentales(9). Primero, la delimitación de la función social de la propiedad de las viviendas, estableciendo que esta función se incumple cuando las viviendas están deshabitadas de forma injustificada e imponiendo a sus propietarios el deber de mantenerlas ocupadas. Esto permitiría a las Comunidades Autónomas adoptar medidas de distinta naturaleza para movilizar las viviendas vacías ubicadas en sus respectivos territorios. Segundo, y como respuesta a la ola de desalojos que acompañó a la crisis económica, se articularon fórmulas que, sin llegar a constituir técnicamente facultades de un derecho subjetivo, trataron también de garantizar la permanencia de personas vulnerables en su vivienda habitual; sobre todo, a través de la expropiación temporal del uso de las viviendas incursas en procesos de ejecución hipotecaria. Por último, algunas leyes autonómicas llegaron incluso a configurar un incipiente derecho subjetivo de acceso a la vivienda. Es el caso del País Vasco, la Comunidad Valenciana, Baleares o Navarra.

Esta nueva hornada de leyes autonómicas dio lugar a una profusa conflictividad competencial con el Estado ante el Tribunal Constitucional, quien desestimó que la regulación de la función social del derecho de propiedad sobre las viviendas contenida en estas leyes vulnerase las competencias exclusivas del Estado en virtud de los artículos 149.1.1 y 149.1.8 CE.

En relación con el primero de estos títulos, en su STC 16/2018, de 22 de febrero, sobre la Ley foral 24/2013, de 2 de julio, de medidas urgentes para garantizar el derecho a la vivienda en Navarra, el Tribunal sostuvo que <<el artículo 149.1.1 CE, más que delimitar un ámbito material excluyente de toda intervención de las Comunidades Autónomas, lo que contiene es una habilitación para que el Estado condicione —mediante, precisamente, el establecimiento de unas ‘condiciones básicas’ uniformes— el ejercicio de esas competencias autonómicas con el objeto de garantizar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos y en el cumplimiento de sus deberes constitucionales>>. Por tanto, <<no habiendo el legislador estatal ejercido la habilitación que el artículo 149.1.1 CE le otorga, resulta necesario afirmar que el legislador autonómico en materia de vivienda, en el momento en que realizamos este enjuiciamiento, no encuentra límites desde esta perspectiva constitucional>> (FJ 8a).

En cuanto a la presunta infracción de la competencia exclusiva del Estado sobre la legislación civil, el Tribunal recuerda que, de acuerdo con la doctrina sentada por la STC 37/1987, <<el derecho a la propiedad privada que la Constitución reconoce y protege tiene una vertiente institucional, precisamente derivada de la función social que cada categoría o tipo de bienes sobre los que se ejerce el señorío dominical está llamado a cumplir, lo que supone [] la definitiva incorporación del interés general o colectivo junto al puro interés individual del titular en la propia definición de cada derecho de propiedad. [] Como es lógico, esta delimitación no se opera ya sólo en la legislación civil, sino también en aquellas otras Leyes que cuidan principalmente de los intereses públicos a los que se vincula la propiedad privada>>. Por este motivo, <<la regulación de la dimensión institucional del derecho de propiedad privada, dado que no puede desligarse de la regulación de los concretos intereses generales que la justifican, incumbe al titular de la competencia sectorial para tutelar tales intereses y no al que lo es en materia de legislación civil ex artículo 149.1.8 CE>> (STC 16/2018, de 22 de febrero, FJ 8b).

De esta forma, el Tribunal avalaría que las leyes autonómicas, en desarrollo de su competencia en materia de vivienda, disciplinasen la función social de la propiedad sobre estos inmuebles e impusieran a sus titulares el deber de mantenerlos efectivamente ocupados. Una regulación que sirvió de base a las Comunidades Autónomas para establecer medidas de muy distinta naturaleza tendentes a la movilización de viviendas vacías.

Ahora bien, no todo en la jurisprudencia constitucional sobre las leyes autonómicas en materia de derecho a la vivienda constituyó un espaldarazo al alcance de su competencia sectorial. Así, la expropiación temporal del uso de las viviendas incursas en procedimientos de ejecución hipotecaria que contemplaban muchas de estas leyes fue sistemáticamente declarada inconstitucional. Para el Tribunal Constitucional, esta medida resultaba incompatible con la suspensión de los lanzamientos de los deudores hipotecarios introducida por la Ley estatal 1/2013, de 14 de mayo, así como con la constitución a nivel nacional del fondo social de viviendas propiedad de las entidades de crédito destinadas a ofrecer cobertura a aquellas personas que hubieran sido desalojadas de su vivienda habitual por el impago de un préstamo hipotecario.

A juicio del Tribunal, estas dos previsiones constituían un correcto ejercicio de la competencia exclusiva del Estado para dictar las bases y coordinar la planificación general de la actividad económica, pues guardaban una conexión relevante con el objetivo de normalizar los mercados hipotecarios y asentar el correcto funcionamiento del sistema financiero durante la crisis. En concreto, el Tribunal afirmará que <<el Estado define con esta doble medida la extensión de la intervención pública de protección de personas en situación de vulnerabilidad que considera compatible con el adecuado funcionamiento del mercado hipotecario y, a la vez, para evitar que el equilibrio que juzga oportuno se quiebre, impide que las Comunidades Autónomas en ejercicio de sus competencias propias adopten disposiciones que, con este mismo propósito de tutela, afecten de un modo más intenso a dicho mercado. En conclusión, las medidas estatales reseñadas, en tanto que determinan de un modo homogéneo para todo el Estado los sacrificios que se imponen a los acreedores hipotecarios para aliviar la situación de sus deudores, concurren de un modo principal a regular el mercado hipotecario en su conjunto y, al tratarse este de un subsector decisivo dentro del sector financiero, inciden directa y significativamente sobre la actividad económica general>> (STC 93/2015, FJ 17).

En definitiva, el Tribunal declarará la inconstitucionalidad y nulidad de la expropiación temporal del uso de las viviendas prevista por la legislación autonómica por considerar que esta medida <<constituye un obstáculo significativo para la eficacia de la medida de política económica que el Estado disciplina en la Ley 1/2013>> y, con ello, un ejercicio de la competencia en materia de vivienda que menoscaba la competencia estatal ex art. 149.1.13 CE (STC 93/2015, FJ 18).

De nuevo aquí, como en la STC 152/1988, el Tribunal interpretó de forma sumamente amplia el alcance del artículo 149.1.13 CE, de tal forma que, cuando el Estado ha ejercido esta competencia en relación con un determinado sector de la actividad económica, se cierra el paso a que las Comunidades Autónomas puedan ejercer sus competencias exclusivas sobre dicho sector. En palabras de PONCE SOLÉ, con esta interpretación el Tribunal construye <<el art. 149.1.13 como un precepto excluyente de alternativas políticas y no como lo que le corresponde ser desde una perspectiva técnica jurídica: la garantía de unas bases estatales en el sector económico>>(10).

3. El intento del legislador catalán de introducir medidas de contención en los precios del alquiler

El último gran hito legislativo autonómico previo a la aprobación de la Ley estatal por el derecho a la vivienda fue el intento del legislador catalán de limitar los precios del alquiler en 2020.

En efecto, la Ley del Parlamento de Cataluña 11/2020, de 18 de septiembre, de medidas urgentes en materia de contención de rentas en los contratos de arrendamiento de vivienda, permitía a la Administración calificar determinadas zonas del territorio como áreas con mercado de vivienda tenso y sujetar en ellas los contratos de arrendamiento a un régimen de contención de rentas.

Sin embargo, esta Ley catalana fue recurrida por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular y declarada en gran medida inconstitucional por motivos competenciales en la STC 37/2022, de 10 de marzo. Para el Tribunal Constitucional, la <<libre estipulación de la renta en los arrendamientos urbanos ha de considerarse una base de las obligaciones contractuales>> (FJ 4), con lo que <<el Estado resulta así ser el competente para fijar legalmente el principio de libertad de pactos en el establecimiento de la renta del contrato de alquiler de vivienda, así como para, en su caso, determinar sus eventuales modificaciones o modulaciones>> (FJ 4). De este modo <<la reserva al legislador estatal de la competencia para la regulación tanto de la regla general como de sus posibles excepciones o modulaciones excluye, por tanto, que cualquier legislador autonómico pueda condicionar o limitar la libertad de las partes para determinar la renta inicial del alquiler de viviendas>> (FJ 4).

Ahora bien, aunque la detección de esta invasión competencial hace que el Tribunal prescinda de determinar si el régimen de contención de rentas diseñado por la normativa catalana vulneraba también el derecho fundamental a la propiedad privada, tal y como afirmaban los recurrentes, lo cierto es que, al hilo de sus razonamientos competenciales, la Sentencia permitía claramente vislumbrar la constitucionalidad de una eventual legislación —por supuesto, estatal— que limitase los precios del alquiler. Así, el Tribunal recurre a su doctrina previa para recordar que <<la paridad contractual entre arrendadores y arrendatarios puede ser sometida a modulaciones fundadas en una finalidad tuitiva de intereses que se consideren necesitados de una especial protección —concretamente, los de los arrendatarios ante la situación del mercado inmobiliario—, como muestra la historia de la regulación de los arrendamientos urbanos en nuestro país>> (FJ 4).

Partiendo de esta premisa, el Tribunal no duda en afirmar que <<al legislador estatal, en uso del amplio margen de apreciación del que dispone para adoptar disposiciones en materia social y económica (STC 32/2019, de 28 de febrero, FJ 6), le corresponde pronunciarse sobre la adecuación de las bases del derecho contractual a los principios rectores de la política económica y social y, en particular, al derecho de todos los españoles a disfrutar de una vivienda digna y adecuada consagrado por el art. 47 CE, en conexión con la función social de la propiedad privada reconocida por el art. 33.2 CE, introduciendo, en su caso, las modificaciones oportunas>> (STC 37/2022, de 10 de marzo, FJ 4).

De este modo, la STC 37/2022 clausuraba la vía autonómica para condicionar la renta inicial de los arrendamientos al tiempo que despejaba el camino para una eventual regulación estatal de contención de precios del alquiler como la que llegaría poco después, con la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda.

IV. LA LEY 12/2023, DE 24 DE MAYO, POR EL DERECHO A LA VIVIENDA: ANCLAJE COMPETENCIAL Y CONTENIDOS

En el contexto competencial y normativo que he tratado de explicar, y con el alcance del artículo 149.1.1 CE en materia de derecho a la vivienda aún por determinar, el legislador estatal aprobó en mayo de 2023 la primera Ley nacional sobre el derecho a la vivienda de la democracia.

De acuerdo con lo dispuesto en su disposición final séptima, la Ley se dicta, con carácter general, al amparo de los artículos 149.1.1 y 149.1.13 de la Constitución. Ahora bien, como apuntaba IGLESIAS GONZÁLEZ, en relación con el Proyecto de Ley, el texto <<pone en evidencia el cambio de rumbo de títulos competenciales, abandonándose la competencia relativa a las bases de la planificación general de la actividad económica (artículo 149.1.13 CE), aunque nominalmente sigue apareciendo en la nómina de títulos competenciales, para abrazar con entusiasmo las competencias que se derivan del artículo 149.1.1 CE>>(11). Por su parte, determinados preceptos de la Ley se aprueban específicamente sobre la base de las competencias exclusivas del Estado en materia de legislación civil (art. 149.1.8 CE), legislación procesal (art. 149.1.6 CE) o hacienda general (149.1.14 CE).

Pese a esta batería de títulos competenciales, las dudas sobre el alcance de cada uno de ellos, y especialmente del artículo 149.1.1 CE, para amparar la adopción por el legislador estatal de medidas en materia de vivienda, se dejan ver a lo largo de todo el articulado. Así, el apartado cuarto de la misma disposición final séptima concluye diciendo que <<lo dispuesto en esta ley se aplicará sin perjuicio de: b) El ejercicio de la competencia exclusiva que hayan asumido las comunidades autónomas en virtud del artículo 148.1.3 de la Constitución en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda>>.

Como señala VELASCO CABALLERO, <<las inseguridades competenciales en torno a numerosos preceptos de la LDV se han intentado paliar mediante numerosas remisiones de la propia LDV a las leyes autonómicas, estableciendo normas sólo de mínimos o principales, o aceptando la aplicación preferente de las normas autonómicas>>(12). Como consecuencia de ello, se produce un efecto que ha sido explicado muy gráficamente por este autor, y es que <<las distintas normas de una misma ley presentan texturas muy diversas, tanto por su contenido como por sus efectos. Cada norma de la ley, aunque responda a una finalidad o política pública única, cuenta con un título competencial diferente (básico, de condiciones básicas, compartido, exclusivo), que además, ha de ejercerse con distintos niveles de intensidad, en función de los títulos competenciales concurrentes de otras entidades territoriales>>(13).

Por lo que se refiere a su contenido, la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda, pretende abordar de forma sistemática y estructural la dimensión constitucional del derecho a una vivienda digna y adecuada. Ahora bien, la norma no reconoce propiamente un derecho subjetivo a exigir una vivienda, sino que, a través de preceptos de muy distinta naturaleza, despliega un conjunto de mandatos normativos —dirigidos tanto a los poderes públicos como a los particulares— orientados a garantizar, en última instancia, las condiciones propicias para facilitar el acceso efectivo a la vivienda.

En una aproximación elemental, el contenido de la Ley puede clasificarse en distintos bloques normativos, según su naturaleza y función jurídica.

En primer lugar, la Ley establece un Estatuto básico del ciudadano en relación con la vivienda (arts. 8-9), que define tanto derechos subjetivos como deberes correlativos, aunque con un grado de exigibilidad limitado. Asimismo, se establece un régimen jurídico básico del derecho de propiedad sobre la vivienda (arts. 10-11), reconociendo al titular del inmueble facultades de uso, disfrute y disposición, pero limitando su ejercicio por el deber de satisfacer la función social de la vivienda, que se concreta en evitar su desocupación prolongada y su uso especulativo, especialmente en zonas tensionadas. Así, se impone a los grandes tenedores de vivienda —definidos en función del número de inmuebles o de la superficie construida de la que sean titulares— un deber específico de colaboración informativa con las administraciones públicas.

En segundo lugar, una parte sustancial de la Ley tiene la naturaleza de directrices de política pública, que orientan la acción de las administraciones en materia de vivienda y condicionan el ejercicio de sus competencias (Título II, arts. 12-19). La Ley incide sobre las competencias autonómicas y locales desde lo que pretende ser una lógica de coordinación y garantía de la igualdad básica, conforme al artículo 149.1.1 CE. En este sentido, se establecen parámetros comunes para la definición de zonas de mercado residencial tensionado (art. 18), cuya declaración conlleva la aplicación de medidas de contención de los precios del alquiler y obliga a las administraciones competentes a elaborar planes específicos. Aunque son las Comunidades Autónomas y los municipios quienes declaran dichas zonas, el legislador estatal fija los criterios y el procedimiento básico, imponiendo un marco uniforme.

Desde el punto de vista del modelo territorial, la ley articula instrumentos para garantizar la colaboración entre el Estado, las Comunidades Autónomas y las entidades locales (Título II, arts. 20-22). Así, se establece la Conferencia Sectorial de Vivienda y Suelo como el máximo órgano de cooperación de estas materias entre el Estado, las Comunidades Autónomas y las ciudades de Ceuta y Melilla, que deberá reunirse, al menos, una vez al año.

En tercer lugar, se articulan mecanismos para fomentar el desarrollo de parques públicos de vivienda, cuya existencia y conservación se configura como objetivo estructural de las políticas públicas (Título III, arts. 27 a 29). El parque público queda sometido a un régimen jurídico específico, que impide su enajenación sin garantías y se impone que los ingresos derivados de su gestión se reinviertan en políticas de vivienda.

En cuarto lugar, uno de los bloques más relevantes de la ley desde el punto de vista del Derecho privado y la protección de los consumidores es el que establece un régimen mínimo de información y transparencia en las operaciones de compraventa y arrendamiento (Título IV, arts. 30-36). Estas disposiciones reconocen derechos subjetivos a los adquirentes o arrendatarios de vivienda a recibir, con carácter previo, información veraz, clara, accesible y suficiente sobre las condiciones del inmueble y del contrato.

Por último, las disposiciones finales de la ley introducen, entre otras cuestiones, medidas de contención de precios y de prórroga extraordinaria de los contratos de arrendamiento vinculadas a la declaración de zonas tensionadas (DF 1ª); medidas fiscales para incentivar el alquiler a precios asequibles, especialmente en zonas tensionadas, así como para desincentivar la desocupación de viviendas con carácter permanente (DDFF 2ª y 3ª); incrementos en los porcentajes mínimos de reserva de suelo para vivienda protegida en los instrumentos de ordenación urbanística (DF 4ª); o modificaciones procesales orientadas a reforzar la protección de los arrendatarios en situación de vulnerabilidad, estableciendo, por ejemplo, la obligación de acudir a procedimientos de conciliación o intermediación antes del desahucio cuando el arrendador sea un gran tenedor (DF 5ª).

En definitiva, la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda, configura un conjunto de derechos, deberes, límites y estándares que vinculan a poderes públicos, propietarios, promotores e intermediarios con el objetivo de articular una infraestructura jurídica común con la que dar contenido y efectividad progresiva al mandato del artículo 47 CE en el marco de un Estado descentralizado.

Ahora bien, no puede decirse que la ley haya sido el fruto, precisamente, de la colaboración con las Comunidades Autónomas, pues, además de por los diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso, su constitucionalidad ha sido recurrida por los Gobiernos de Andalucía, Baleares, Madrid, País Vasco, Cataluña, Galicia, y también por el Parlamento de Cataluña. Un total de ocho recursos de los que, por el momento, se han resuelto solo los dos primeros, por medio de las Sentencias 79/2024, de 21 de mayo, y 26/2025, de 29 de enero.

A continuación, el trabajo se centra en analizar la argumentación del Tribunal Constitucional en estos pronunciamientos, que resultan de sumo interés tanto para determinar el alcance de lo que el legislador estatal puede hacer en materia de derecho a la vivienda con base en sus competencias —y, muy especialmente, con base en el artículo 149.1.1 CE—, como para conocer la intensidad con que las políticas públicas en materia de vivienda pueden limitar el ejercicio de determinados derechos fundamentales.

V. LAS SENTENCIAS DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 79/2024, DE 21 DE MAYO, Y 26/2025, DE 29 DE ENERO

1. El alcance del artículo 149.1.1 CE para regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio del derecho a la vivienda y en el cumplimiento de los deberes de los propietarios de viviendas

Como se ha explicado, hasta la aprobación de la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda, el legislador estatal, al margen de la proclamación del derecho a la vivienda contenido en el Texto refundido de la Ley del suelo, no había recurrido a su competencia exclusiva para regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales a la hora de legislar en materia de vivienda. Por tanto, sus posibilidades de actuación sobre la base de este título competencial estaban aún en gran medida por determinar. Sobre todo, si se tiene presente que <<a pesar de la amplia doctrina sobre el art. 149.1.1 CE, ese título tiene, sin duda, un carácter específico y autónomo, en cuanto que le atribuye al Estado ciertas facultades según el derecho constitucional de que se trate>> (STC 79/2024, FJ 3).

Como no podía ser de otra manera, la Sentencia 79/2024 da por bueno el recurso en abstracto del legislador estatal al título competencial del artículo 149.1.1 CE, tanto en relación con el ejercicio del derecho de propiedad sobre la vivienda (art. 33.1 CE) y en el cumplimiento de los deberes constitucionales que correspondan por su función social (art. 33.2 CE), como en relación con el derecho a la vivienda del artículo 47 CE. Esto es algo que el Tribunal Constitucional no había reconocido hasta ahora expresamente, pero esperable y consecuente al haber proclamado ya, al pronunciarse sobre la constitucionalidad de prestaciones dirigidas a favorecer la inclusión social de las personas mayores, de las personas inmigrantes y de las personas con discapacidad, así como de normas reguladoras de prestaciones del sistema de atención a la dependencia, que <<los principios rectores de la política social y económica del capítulo III del título I de la Constitución (entre los que se cuentan los recogidos en los citados art. 49 y 50 CE) pueden ponerse en conexión directa con la regla competencial ex art. 149.1.1 CE >> (STC 18/2016, de 4 de febrero, FJ 7 b).

La cuestión, por tanto, consiste en determinar si las disposiciones de la Ley estatal por el derecho a la vivienda que se dictan al amparo del art. 149.1.1 CE efectivamente encuentran cobertura en este título competencial y, con ello, cuál es el alcance exacto de lo que este precepto permite hacer al legislador estatal en esta materia.

Con carácter general, el Tribunal recuerda que el ejercicio del artículo 149.1.1 CE <<no impone la uniformidad en la regulación de derechos y deberes constitucionales (STC 37/1987, de 26 de marzo, FJ 3), ni se extiende materialmente a la ordenación de los sectores de actividad en los que esos derechos se ejercen, pero que sí permite fijar el régimen detallado en toda su extensión de esas determinadas condiciones básicas que se identifiquen como necesarias>> (STC 79/2024, de 21 de mayo, FJ 3). Por otro lado, el Tribunal recuerda también que “condiciones básicas” <<no es sinónimo de “legislación básica”, “bases” o “normas básicas”. El art. 149.1.1 CE, en efecto, no ha atribuido al Estado la fijación de las bases sobre los derechos y libertades constitucionales, sino solo el establecimiento —eso sí, entero— de aquellas condiciones básicas que tiendan a garantizar la igualdad. Y si bien es cierto que su regulación no puede suponer una normación completa y acabada del derecho y deber de que se trate y, en consecuencia, es claro que las comunidades autónomas, en la medida en que tengan competencias sobre la materia, podrán siempre aprobar normas atinentes al régimen jurídico de ese derecho [], no lo es menos, sin embargo, que la competencia ex art. 149.1.1 CE no se mueve en la lógica de las bases estatales-legislación autonómica de desarrollo>> (STC 79/2024, de 21 de mayo, FJ 3).

Ahora bien, el artículo 149.1.1 CE <<no solo se proyecta sobre las condiciones básicas ‘que afectan a su contenido primario’, a sus ‘posiciones jurídicas fundamentales’, sino también sobre los ‘criterios que guardan una relación necesaria e inmediata con aquellas’, que sean ‘absolutamente necesarios para asegurar la igualdad en el ejercicio del derecho’ (SSTC 184/2012, de 17 de octubre, FJ 4, y 3/2013, de 17 de enero, FJ 8), tales como el ‘ámbito material sobre el que recaen las facultades que integran el derecho’, las ‘condiciones básicas en que ha de ejercerse un derecho’ o ‘el marco organizativo que posibilita el ejercicio mismo del derecho’ (STC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 8)>> (STC 79/2024, de 21 de mayo, FJ 3). Un ámbito regulatorio ciertamente indeterminado donde, además, el Tribunal reconoce al legislador estatal <<un cierto margen de apreciación en cuanto a la fijación inicial de las condiciones que, por su carácter de básicas, deben ser objeto de ordenación uniforme en todo el territorio nacional>> (STC 79/2024, de 21 de mayo, FJ 3).

Con base en esta doctrina, el Tribunal considera que la mayor parte de los contenidos de la Ley que no se amparan en algún otro título competencial específico constituyen condiciones básicas para garantizar la igualdad en el ejercicio del derecho a la vivienda o del derecho de propiedad sobre la vivienda.

Por el contrario, los magistrados que suscriben los votos particulares de ambas sentencias discrepan de esta postura y consideran que la Ley, salvo en contadas excepciones, no regula <<condiciones básicas>>, sino que <<es, en realidad, una ley básica de vivienda, que es algo muy distinto y que el Estado no puede aprobar por ser la “vivienda” una competencia exclusiva de las comunidades autónomas>>.

Desde mi punto de vista, esta premisa de la que parten los votos particulares resulta excesiva. Es cierto que la Ley 12/2023 contiene algunas normas básicas, en relación con las cuales será preciso determinar si cuentan con la cobertura del artículo 149.1.13 CE. Sin embargo, me parece innegable que la Ley regula también condiciones propiamente básicas en el ejercicio de derechos constitucionales, que el Tribunal encuadra correctamente dentro de las posibilidades de ejercicio del artículo 149.1.1 CE.

Es el caso, por ejemplo, de la definición estatal de gran tenedor, que el Tribunal considera <<vital para la aplicación de la Ley en cuanto constituye una categoría sobre la que se fundamentan otros preceptos legales>> (FJ 6). En concreto, afirma que, <<en los términos del art. 3 y teniendo en cuenta el conjunto de la Ley, la definición de gran tenedor de la letra k) resulta imprescindible para asegurar las condiciones básicas del ejercicio del derecho a la vivienda y de propiedad sobre ella, enmarcándose en el ejercicio de la competencia que corresponde al Estado ex art. 149.1.1 CE. Sin ella no pueden comprenderse determinadas obligaciones que se imponen en razón de la función social a ciertos propietarios de viviendas>> (FJ 6). En concreto, exigencias de carácter procesal o, especialmente, las limitaciones extraordinarias de actualización de la renta de ciertos contratos de arrendamiento.

Para el Tribunal, <<que exista una definición de gran tenedor de vivienda en la Ley 12/2023 en nada obsta que las Comunidades Autónomas puedan establecer definiciones similares o divergentes en su ámbito, para el desarrollo de sus políticas propias en materia de vivienda, por lo que considera que esta regulación <<está, pues, muy lejos de cercenar el desarrollo de una política autonómica propia en materia de vivienda, que es lo que les corresponde a las comunidades autónomas al asumir las competencias a que se refiere el art. 148.1.3 CE>> (FJ 6).

En mi opinión, la competencia del artículo 149.1.1 CE puede, efectivamente, alcanzar al establecimiento de esta definición de gran tenedor, en la medida en que la identificación de un tipo de sujeto sobre el que recaen una serie de deberes y obligaciones en el ejercicio del derecho de propiedad sobre la vivienda constituye una regulación de las condiciones básicas que garantizan la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales. Algo que está especialmente justificado cuando los deberes y obligaciones anudados a esta figura vienen establecidos por el Estado por ser objeto de sus competencias exclusivas. Por ejemplo, cuando a la figura del gran tenedor se le aplican una serie de imposiciones de carácter civil, procesal o fiscal.

También me parece correcto el encaje en el artículo 149.1.1 CE que el Tribunal hace del elenco de derechos y deberes que la Ley incluye en el <<Estatuto básico del ciudadano>>, como el derecho de todos los ciudadanos a solicitar la inscripción, cuando corresponda en función de sus circunstancias, en los registros que las administraciones competentes constituyan para los demandantes de vivienda protegida y en los diferentes programas, prestaciones, ayudas y recursos para el acceso a la misma; o los deberes de velar por el adecuado mantenimiento y conservación del parque público de vivienda, o de aportar a la Administración información sobre las viviendas ubicadas en zonas tensionadas. Al fin y al cabo, estas disposiciones no dejan de ser una regulación de facultades o deberes de los ciudadanos en relación con el derecho a la vivienda y con el derecho de propiedad sobre la vivienda, encaminadas a garantizar un mínimo de igualdad en su ejercicio en todo el territorio nacional.

Ahora bien, aunque, como he dicho, no comparto la premisa general de los votos particulares, sí es cierto que el Tribunal, al examinar la constitucionalidad de determinadas disposiciones, da por válidas varias normas claramente básicas argumentando, de forma muy discutible o demasiado sumaria, que regulan condiciones básicas en el ejercicio de derechos constitucionales.

Esto ocurre en varias ocasiones con el enjuiciamiento de determinadas directrices de política pública. Por ejemplo, con la imposición por el artículo 15.d) de la Ley de un mínimo del 50% de suelo destinado a vivienda sujeta a algún régimen de protección pública de alquiler dentro del porcentaje reservado en los planes de ordenación urbanística para vivienda protegida, de acuerdo con el artículo 20.1.d) del Texto refundido de la Ley del Suelo. Para el Tribunal, esto tendría encaje en el artículo 149.1.1 CE, <<al encaminarse a garantizar la igualdad en el acceso a la vivienda>> (STC 26/2025, de 29 de enero, FJ 3). Sin embargo, concuerdo con el voto particular del Magistrado Enríquez Sancho a la STC 26/2025 cuando afirma que <<la opción entre vivienda pública de alquiler o de propiedad es una decisión de política de vivienda que corresponde a las titulares de esa competencia, que son las comunidades autónomas y los ayuntamientos>>, sin que el artículo 149.1.1 CE permita al Estado promover una determinada modalidad. Si acaso, esto podrá hacerse como una base de la planificación general de la actividad económica al amparo del artículo 149.1.13 CE, como también sostiene el Tribunal, pero no como una condición básica en el ejercicio del derecho a la vivienda. En cualquier caso, hubiera sido conveniente que el Tribunal distinguiera entre el mercado de vivienda en alquiler y el mercado de vivienda en general, pues la Sentencia se limita a recordar una doctrina en virtud de la cual <<las viviendas protegidas han de actuar como factor regulador del mercado de la vivienda>> (STC 75/2018, de 5 de julio, FJ 6 A). Una doctrina que, efectivamente, sirvió para justificar la constitucionalidad de previsiones legales estatales que imponían a otras administraciones establecer ciertas reservas de suelo en pro de vivienda con algún tipo de intervención pública. Sin embargo, ahora no se trata solo de reservar suelo para vivienda protegida, sino de hacerlo para una modalidad determinada; lo que, a mi juicio, hubiera requerido argumentar que la reserva de suelo para un tipo específico de vivienda protegida es necesaria para intervenir en un mercado de vivienda específico como es el del alquiler.

Algo similar ocurre también con los criterios orientadores en la gestión de los parques públicos de vivienda. Aquí el Tribunal anula el listado de categorías de viviendas públicas que en todo caso debían componer estos parques, recogido en el párrafo tercero del artículo 27.1 de la Ley, por tratarse de <<una medida de detalle excesivo y que no puede garantizar un mínimo uniforme en las condiciones de ejercicio del derecho a la vivienda, ya que en nada afecta a la existencia ni a la dotación efectiva de tales parques, lo que excluye su cobertura por el art. 149.1.1 CE>> (STC 79/2024, de 21 de mayo, FJ 8). Asimismo, anula también la afectación que el artículo 27.3 de la Ley imponía a los ingresos de las administraciones públicas procedentes de las sanciones impuestas por el incumplimiento de la función social de la propiedad de la vivienda y de la gestión de los parques públicos de vivienda a la creación, ampliación, rehabilitación o mejora de estos. En este caso, por considerarlo un <<exceso competencial, que resulta contrario al principio de autonomía financiera a que el art. 156.1 CE vincula el desarrollo y ejecución de las competencias autonómicas>> (STC 79/2024, de 21 de mayo, FJ 8).

Sin embargo, el Tribunal valida de forma muy discutible y sin demasiadas explicaciones que los criterios orientadores sobre la gestión y el destino de los parques públicos de vivienda, regulados respectivamente en los artículos 28 y 29 de la Ley, puedan ampararse en el artículo 149.1.1 CE, aun cuando se trata de normas de política pública sobre una institución urbanística que, además, parecen articularse como una forma de derecho supletorio, pues se aplican <<de conformidad con lo dispuesto en la legislación específica y demás normativa de aplicación>> (art. 29.1).

La consideración como Derecho supletorio, en cambio, sí lleva al Tribunal a declarar inconstitucional el artículo 16 de la Ley, donde se regulaban los principios que debían regir la vivienda protegida reconociendo el carácter prevalente de la normativa autonómica y local. Así, se regulaba la finalidad exclusiva de la vivienda, requisitos negativos imperativos de las personas adjudicatarias, el carácter permanente de la protección de la vivienda cuando se promueva sobre determinado tipo de suelo y no inferior a treinta años en el resto de los supuestos, o las condiciones en que podrá darse la autorización de venta o alquiler sobre la misma. Para el Tribunal, se trata de <<disposiciones inconstitucionales porque pese a la atribución competencial formal, en realidad establecen un régimen llamado a aplicarse de forma supletoria, determinando el precepto cómo han de relacionarse el ordenamiento estatal y los autonómicos>> (STC 79/2024, de 21 de mayo, FJ 7). No obstante, la Sentencia también señala previamente que lo que se dispone en el artículo 16 de la Ley <<tiene un nivel de detalle impropio del ejercicio de títulos competenciales transversales como son los de los apartados 1 y 13 del art. 149.1 CE, y supone una invasión de la competencia autonómica exclusiva para legislar en materia de vivienda>> (STC 79/2024, de 21 de mayo, FJ 7).

Desde mi punto de vista, esta segunda afirmación (que se realiza en la Sentencia en primer lugar) resulta innecesaria y desacertada. Los contenidos del artículo 16 de la Ley no pueden ampararse en el los apartados 1 y 13 del artículo 149.1 CE no porque tengan <<un nivel de detalle impropio del ejercicio de títulos competenciales transversales>>, sino porque, sencillamente, su contenido no se corresponde con lo que estos títulos competenciales permiten hacer al Estado. Ni regulan condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales, ni tampoco constituyen bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica. Se trata de disposiciones muy concretas de política de vivienda que, con las salvedades con que se formulan, no pretenden sino ser Derecho supletorio del de las Comunidades Autónomas en una materia de la exclusiva competencia de estas. Algo que, ya se sabe, el Estado no puede hacer, ni siquiera en el supuesto de que ostente alguna competencia en la materia, pues <<la regla de supletoriedad del art. 149.3 CE no supone título competencial alguno para el Estado y este no puede dictar normas con el único propósito de crear Derecho supletorio del de las comunidades autónomas en materias que sean de la exclusiva competencia de estas (STC 147/1991, de 4 de julio, FJ 7), ni siquiera cuando tenga alguna competencia en la materia (STC 118/1996, de 27 de junio, doctrina reiterada en las SSTC 109/2004, de 30 de junio, FJ 8, y 139/2011, de 14 de septiembre, FJ 4, entre otras)>> [STC 79/2024, de 21 de mayo, FJ 7].

Precisamente, el recurso al canon del exceso de detalle es la crítica central que los magistrados discrepantes hacen al razonamiento de la mayoría, pues lo consideran propio de la lógica bases-desarrollo y no de la determinación de condiciones básicas en el ejercicio de derechos.

Por su parte, el Tribunal pretende aplicar este canon en el marco del artículo 149.1.1 CE no para decidir si estamos ante legislación básica, sino para comprobar si la regulación de condiciones básicas implica una normación completa y acabada del derecho o deber correspondiente, lo que invadiría la competencia autonómica exclusiva en materia de vivienda, al dejar a estas entidades sin espacio para aprobar normas atinentes al régimen jurídico de ese derecho.

Desde esta perspectiva, su utilización puede considerarse adecuada cuando el Tribunal anula la relación de datos que el artículo 19.3 de la Ley incluía como contenido de la obligación de proporcionar información impuesta a los grandes tenedores de vivienda ubicadas en zonas de mercado residencial tensionado. Efectivamente, a la vista de la relación de informaciones que incluía esta disposición, cuesta imaginar qué otros datos podrían haber considerado solicitar en su legislación las Comunidades Autónomas a estos propietarios.

Ahora bien, el empleo del canon del exceso de detalle sí resulta problemático cuando el Tribunal extiende su uso más allá de los derechos y deberes constitucionales para aplicarlo también al enjuiciamiento de disposiciones que constituyen directrices de política pública o regulación de potestades administrativas. En estos casos, en efecto, la argumentación acaba difuminando la frontera entre condiciones básicas y bases sectoriales.

Un último ejemplo del discutible alcance que el Tribunal reconoce al artículo 149.1.1 CE tiene que ver con la habilitación para declarar las denominadas <<zonas de mercado residencial tensionadas>>, donde se aplican medidas de contención al incremento de las rentas del alquiler y una prórroga extraordinaria en los contratos de arrendamiento.

En efecto, el artículo 18 de la Ley establece en su apartado primero que <<las Administraciones competentes en materia de vivienda podrán declarar, de acuerdo con los criterios y procedimientos establecidos en su normativa reguladora y en el ámbito de sus respectivas competencias, zonas de mercado residencial tensionado a los efectos de orientar las actuaciones públicas en materia de vivienda en aquellos ámbitos territoriales en los que exista un especial riesgo de oferta insuficiente de vivienda para la población, en condiciones que la hagan asequible para su acceso en el mercado, de acuerdo con las diferentes necesidades territoriales>>.

Ahora bien, si lo que quieren esas Administraciones es que en esas zonas de mercado residencial tensionado se apliquen la prórroga extraordinaria y las limitaciones a los precios del alquiler que la disposición final primera de la Ley introduce en los artículos 10.2 y 17 de la Ley de arrendamientos urbanos, la declaración de zonas de mercado residencial tensionado deberá realizarse conforme a un procedimiento sumamente detallado que se recoge en los apartados 2, 3 y 4 del artículo 18 de la Ley.

Como ha puesto de manifiesto VAQUER CABALLERÍA, el Estado recurre aquí a una combinación <<ciertamente compleja e imprecisa de títulos competenciales para dar cobertura a este grupo de normas>>(14). Así, parece que la posibilidad de que las Administraciones competentes declaren zonas de mercado residencial tensionado, o incluso la concreción de cuáles son las autoridades que pueden hacerlo —autonómicas o municipales—, supone ejercicio de la competencia exclusiva del artículo 149.1.13. Por su parte, la consecuencia jurídica de limitar los precios del alquiler o imponer prórrogas extraordinarias en los contratos de arrendamiento se encuadra claramente en la competencia estatal para regular las bases de las obligaciones contractuales (art. 149.1.8 CE), lo que el TC reafirma frente a la tesis del Gobierno de Andalucía de que esto constituye regulación de la vertiente institucional de los derechos de propiedad y de vivienda. En cambio, lo discutible es el título competencial que, a juicio del Tribunal, puede amparar la imposición de un procedimiento tan detallado como el que deben seguir las administraciones competentes si quieren que se limiten los precios del alquiler en estas zonas. De acuerdo con lo dispuesto en la STC 79/2024, <<el legislador estatal construye sobre las zonas de mercado residencial tensionado, entendidas en el sentido del art. 18.1 de la Ley, gran parte de su opción legislativa para la protección del derecho a la vivienda que le compete y resulta, en consecuencia, incardinable dentro de la competencia del art. 149.1.1 CE, y de las otras que en cada caso respalden las medidas concretas que de la declaración de la zona dependen, que diseñe un procedimiento con criterios de identificación sustantivos concretos y pautas procedimentales comunes (también ex art. 149.1.18 CE, de conformidad con lo dispuesto en la STC 55/2018, de 24 de mayo, por todas), que admiten desarrollo ulterior por parte de las comunidades autónomas y que estas son libres de aplicar o no. Con ello no sufre el carácter vinculante que nuestra doctrina exige en el ejercicio del art. 149.1.1 CE, pues la Ley 12/2023 establece un régimen jurídico indisponible en caso de ser activado>> (FJ 5).

Para mí, en cambio, es más que dudoso que, al regular este procedimiento, el legislador estatal esté incidiendo <<sobre los derechos y deberes constitucionales desde la concreta perspectiva de la garantía de la igualdad en las posiciones jurídicas fundamentales>> (STC 79/2024, FJ 5), como afirma el Tribunal.

En mi opinión, hubiera sido más adecuado ahondar aquí en la competencia del Estado para regular el procedimiento administrativo común —que el Tribunal menciona, pero no desarrolla—, o bien haber dejado en manos de las Comunidades Autónomas la concreción del procedimiento para declarar las zonas tensionadas, evitando así una intromisión excesiva en la competencia autonómica en materia de vivienda.

En definitiva, si bien en ciertos casos la interpretación que el Tribunal hace del artículo 149.1.1 CE es rigurosa y coherente con su naturaleza, en otros confiere a este título competencial una elasticidad excesiva y poco justificada, validando directrices de política pública o normas de carácter supletorio ajenas a la lógica de las condiciones básicas.

Esto conduce a un ensanchamiento de la competencia estatal en detrimento de la autonómica, con el riesgo añadido de desdibujar la frontera entre condiciones básicas y bases sectoriales. Y, aunque en un Estado descentralizado como el nuestro, donde la vivienda se identifica como el principal problema de los españoles, parecía imprescindible que se establecieran ciertas condiciones básicas para garantizar la igualdad en el ejercicio del derecho a la vivienda, la efectividad última de este derecho no va a depender solo de una intervención estatal creciente, sino que precisa una actuación cooperativa de los distintos niveles de gobierno.

2. El enjuiciamiento sustantivo de la Ley 12/2023 a la luz de los derechos fundamentales a la propiedad privada y a la tutela judicial efectiva

Analizado el alcance que las SSTC 79/2024, de 21 de mayo, y 26/2025, de 29 de enero, confieren al artículo 149.1.1 CE en materia de derecho a la vivienda —y que supone, por su novedad, el contenido más relevante de estos pronunciamientos en materia competencial—, procede ahora analizar el enjuiciamiento que se realiza de algunas de las medidas más destacadas de la Ley desde una perspectiva sustantiva.

2.1. La limitación de los precios del alquiler y el derecho fundamental a la propiedad privada de viviendas

Sin lugar a dudas, una de las medidas más destacadas y polémicas de cuantas introduce la Ley 12/2023, por el derecho a la vivienda, es la posibilidad de limitar los precios del alquiler en las zonas de mercado residencial tensionado. Unas zonas que, como se ha visto, pueden declarar las Administraciones competentes conforme al procedimiento previsto en los apartados 2, 3 y 4 del artículo 18 de la Ley. De este modo, el legislador estatal viene a suplir la falta de competencia autonómica para adoptar esta medida que el Tribunal Constitucional había señalado en la STC 37/2022, de 10 de marzo.

En efecto, la disposición final primera de la Ley 12/2023 modifica la Ley de Arrendamientos Urbanos para establecer que, en los contratos de arrendamiento de vivienda en zonas de mercado residencial tensionado, y siempre dentro del periodo de vigencia de la declaración de dichas zonas, la renta pactada al inicio del nuevo contrato no podrá superar el precio del alquiler como vivienda habitual que hubiese estado vigente en los últimos cinco años en la misma vivienda, una vez aplicada la cláusula de actualización anual de la renta del contrato anterior. Se permiten, eso sí, ciertos incrementos adicionales máximos en determinados supuestos establecidos en la ley (reparaciones, mejoras de accesibilidad, eficiencia energética, etc).

A esto hay que añadir que, cuando el arrendador sea un gran tenedor, o en el caso de viviendas que no hubiesen estado arrendadas como vivienda habitual en los últimos cinco años cuando esto se justifique en la declaración de la zona, y siempre dentro de las mismas limitaciones espaciales y temporales que acompañan a su declaración, la renta que se fije en los nuevos contratos de alquiler de vivienda no podrá exceder del límite máximo establecido conforme a un sistema de índices de precios de referencia.

En su STC 26/2025, de 29 de enero, el Tribunal se pronunció sobre la constitucionalidad de estas últimas dos medidas, que los diputados del Grupo Parlamentario Popular recurrieron por considerar que suponían una vulneración del derecho fundamental a la propiedad privada.

Para el Tribunal, <<la finalidad concreta de esta medida resulta conciliadora con los objetivos generales perseguidos por la Ley 12/2023 y que se enuncian en su preámbulo>>, pues <<lo que se persigue es hacer frente a la carestía de vivienda en las denominadas zonas de mercado residencial tensionado, favoreciendo su accesibilidad a niveles asequibles>> (STC 26/2025, de 29 de enero, FJ 5). Una finalidad indiscutiblemente legítima a la luz del mandato contenido en el artículo 47 CE.

Sentada esta premisa, el Tribunal se basa en la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en materia de restricciones legislativas al derecho de propiedad privada para recordar que <<el legislador del derecho de propiedad, aparte del necesario respeto a su contenido esencial que predica el artículo 53.1 CE, de “los derechos y libertades reconocidos en el capítulo segundo del presente título”, no encuentra otro límite que el de no sobrepasar “el equilibrio justo” o “relación razonable entre los medios empleados y la finalidad pretendida” (por todas, SSTEDH de 21 de febrero de 1986, asunto James y otros c. Reino Unido, § 50), teniendo en cuenta que en las decisiones de índole social y económica se reconoce al legislador un amplio margen de apreciación sobre la necesidad, los fines y las consecuencias de sus disposiciones>> (STC 26/2025, de 29 de enero, FJ 5). Por tanto, el juicio de constitucionalidad a que se someterán las restricciones de precios cuestionadas consistirá en un examen sobre su razonabilidad y no en un juicio de proporcionalidad.

Aclarado el canon de enjuiciamiento, el Tribunal considera que, desde la perspectiva del respeto al contenido esencial del derecho de propiedad, no cabe duda de que la limitación de rentas <<supone una afectación del derecho de propiedad, concretamente de la utilidad económica del bien –en este caso inmueble– que se arrienda>> (STC 26/2025, de 29 de enero, FJ 5). Sin embargo, considera que el contenido esencial del derecho no se ve sobrepasado, pues <<la medida afecta de forma muy tangencial al derecho de propiedad sobre la vivienda, teniendo en cuenta su ámbito de aplicación territorial y temporal, y que el límite de renta que se impone está apegado al valor de mercado>> (STC 26/2025, de 29 de enero, FJ 5). Por ello, a juicio del Tribunal <<lo que se ve afectado es una expectativa de beneficio económico que no conforma el contenido esencial del derecho de propiedad>> (STC 26/2025, de 29 de enero, FJ 5).

En cuanto a la relación razonable o equilibrio justo entre los medios empleados y la finalidad pretendida, el Tribunal considera que <<la carga a que se somete a los propietarios de viviendas sobre los que se aplican las restricciones no puede considerarse desproporcionada ni excesiva>>, pues no puede decirse que esta medida <<produzca un perjuicio patrimonial relevante a los arrendadores>>, que <<no vienen obligados por la Ley 12/2023 a poner en el mercado de alquiler, las viviendas de su propiedad, ni tampoco se les obliga a fijar un precio antieconómico>> (STC 26/2025, de 29 de enero, FJ 5). Para el Tribunal, <<lo que se les impide a los propietarios afectados es exigir rentas por encima de ciertos límites, que se fijan en atención a la realidad de cada mercado de vivienda, debiendo tenerse en cuenta que la especulación sobre la misma no está protegida por el art. 33 CE y además es contraria al art. 47 CE, existiendo un mandato constitucional dirigido a los poderes públicos para su evitación>> (STC 26/2025, de 29 de enero, FJ 5).

Todo ello lleva al Tribunal a una declaración de constitucionalidad de las medidas de control de precios del alquiler introducidas por la Ley 12/2023 que resultaba fácil de anticipar, por dos motivos. En primer lugar, porque, como ya se ha avanzado, la Sentencia 37/2022, al tiempo que establecía que el legislador autonómico carecía de competencias para adoptar una medida de estas características, permitía claramente vislumbrar la constitucionalidad de una eventual legislación estatal que limitase los precios del alquiler. Recordemos que, en este pronunciamiento, el Tribunal no se limitaba a afirmar quién era el titular de la competencia para adoptar una medida de estas características, sino que daba un paso más, afirmando que, <<al legislador estatal, en uso del amplio margen de apreciación del que dispone para adoptar disposiciones en materia social y económica (STC 32/2019, de 28 de febrero, FJ 6), le corresponde pronunciarse sobre la adecuación de las bases del derecho contractual a los principios rectores de la política económica y social y, en particular, al derecho de todos los españoles a disfrutar de una vivienda digna y adecuada consagrado por el art. 47 CE, en conexión con la función social de la propiedad privada reconocida por el art. 33.2 CE, introduciendo, en su caso, las modificaciones oportunas>> (STC 37/2022, de 10 de marzo, FJ 4).

El segundo motivo por el que un pronunciamiento en favor de la constitucionalidad de estas medidas resultaba previsible tiene que ver, por su parte, con la amplia deferencia que el Tribunal Constitucional viene reconociendo al legislador a la hora de restringir el derecho fundamental de propiedad privada cuando se trata de proteger con ello otros bienes constitucionales; así como con la utilización en estos casos de un examen de razonabilidad de las medidas, en lugar de un examen completo de su proporcionalidad. Esta forma de proceder, habitual al menos desde 2018(15), ha permitido a autoras como MAS BADIA anticipar que, <<el desleimiento del juicio de proporcionalidad, que desemboca en un test de razonabilidad y el amplio margen de actuación reconocido al legislador al delimitar el contenido de la propiedad privada cuando activa sus políticas, en concreto, en el campo de la vivienda>>, terminarían por constituir <<dos claves básicas capaces de inclinar la balanza en favor de las medidas de contención de la renta diseñadas por la LDV>>(16). Lo que, en efecto, así ha sido.

2.2. Los requisitos procesales orientados a mitigar situaciones de vulnerabilidad económica y el derecho a la tutela judicial efectiva de los arrendadores de vivienda

Para concluir, la STC 26/2025 analiza si algunas de las medidas procesales introducidas en la disposición final quinta de la Ley 12/2023 vulneran el derecho a la tutela judicial efectiva, tal y como afirmaban los recurrentes.

En concreto, la Sentencia analiza la compatibilidad con el artículo 24.1 CE de dos tipos de condicionamientos procesales introducidos por la disposición final quinta de la Ley 12/2023 en los nuevos artículos 439.6 y 7 LEC y 655 bis de la LEC: (i) la exigencia a la parte actora de acreditar, como presupuesto de admisibilidad o procedibilidad, la situación de vulnerabilidad económica de la contraparte; y (ii) la obligación de someterse previamente a un procedimiento de conciliación o intermediación establecido por las administraciones públicas competentes. Tales obligaciones se anudaban, en particular, a las demandas de juicio verbal de recuperación posesoria en los supuestos de los números 1, 2, 4 y 7 del art. 250.1 LEC —entre otros extremos, cuando el actor tuviera la condición de gran tenedor en los términos del art. 3.k) de la Ley 12/2023— y a la fase ejecutiva de subasta de bienes inmuebles cuando la vivienda constituía domicilio habitual del ejecutado, con paralelismo de soluciones y remisiones entre ambos bloques normativos.

Antes de proceder al enjuiciamiento de estas medidas, el Tribunal recuerda que el derecho a la tutela judicial efectiva no es absoluto y que puede ser objeto de límites legales siempre que estos respondan a un fin de interés general, están suficientemente precisados en la ley y superan un juicio de proporcionalidad.

Aplicando ese canon, la STC 26/2025 alcanza dos conclusiones. En primer lugar, declara inconstitucional y nula la carga impuesta al actor consistente en acreditar la situación de vulnerabilidad económica de la parte demandada (art. 439.6 c) LEC) o del deudor (art. 655 bis.1 LEC) como presupuesto de admisión de la demanda o de inicio de la vía de apremio. El Tribunal considera que estas condiciones suponen una <<barrera>> desproporcionada para el ejercicio del derecho de acceso a la jurisdicción y a la ejecución, pues trasladan al actor una comprobación que puede alcanzarse por otras vías públicas sin sacrificar el derecho fundamental y, además, resultan innecesarias a la luz del art. 441.5 LEC —reformado por la propia Ley 12/2023— que prevé la adopción de medidas públicas para atender eventuales situaciones de desprotección residencial una vez en marcha el proceso.

En segundo lugar, y como consecuencia de lo anterior, el Tribunal declara también inconstitucional y nula la exigencia de someterse a un procedimiento de conciliación o intermediación como condición de admisibilidad de la demanda o de prosecución que imponían, respectivamente, los nuevos artículos 439.7 y 655 bis.2 LEC. Y ello <<porque lo previsto en estos apartados se vincula inescindiblemente, entre otras cosas, a la constatación de la situación de vulnerabilidad económica de la parte demandada o ejecutada conforme a lo previsto en los apartados que acaban de declararse inconstitucionales>> (STC 26/2025, de 29 de enero, FJ 6).

Con todo, la sentencia no desconoce el objetivo constitucionalmente legítimo perseguido por el legislador —facilitar una respuesta pública ante situaciones de vulnerabilidad residencial y hacer efectivo el art. 47 CE—; lo que afirma es que ese propósito puede y debe articularse mediante instrumentos que no erijan cargas innecesarias o imprecisas sobre el acceso a la jurisdicción o la ejecución.

En suma, la STC 26/2025 expulsa del ordenamiento el núcleo de la reforma procesal que condicionaba la tutela judicial efectiva a la acreditación de la vulnerabilidad y a la previa conciliación/intermediación, sin perjuicio de que el legislador diseñe mecanismos asistenciales compatibles con el artículo 24.1 CE.

VI. CONCLUSIONES

Con carácter previo a la aprobación de la LDV, ya estaba claro que, pese a ser la vivienda una competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas, el Estado cuenta con toda una batería de títulos competenciales con los que incidir en la regulación sobre esta materia. Sin embargo, hasta la aprobación de la LDV, las intervenciones normativas del Estado en materia de derecho a la vivienda fueron fragmentarias y eminentemente reactivas frente a distintas crisis, sin que ninguna de estas actuaciones explorase las posibilidades del artículo 149.1.1 CE en esta materia.

Con la aprobación de la LDV, el Estado ha pretendido articular por primera vez un marco normativo estable y estructural sobre el derecho a la vivienda. No obstante, la compleja e intrincada distribución competencial en este ámbito ha hecho de la LDV un haz heterogéneo de disposiciones normativas que no siempre cuentan con la cobertura competencial adecuada. Especialmente, el Estado recurre por primera vez con carácter general a la cobertura del artículo 149.1.1 CE sobre el derecho a la vivienda, pero sin tener del todo claro el alcance de este título horizontal en la configuración del derecho a la vivienda.

La doctrina del Tribunal Constitucional sentada en las SSTC 79/2024, de 21 de mayo, y 26/2025, de 29 de enero, valida el empleo por el legislador estatal del artículo 149.1.1 CE para legislar tanto sobre el derecho a la vivienda, como sobre el ejercicio del derecho de propiedad sobre viviendas. Sin embargo, la forma en que estos pronunciamientos justifican el encuadramiento en este título competencial de los contenidos de la LDV no siempre está clara. Así, en algunos casos, la interpretación que se hace en las sentencias del artículo 149.1.1 CE es rigurosa y coherente con la naturaleza de este precepto constitucional. Sin embargo, en otros puntos se confiere a este título competencial una elasticidad excesiva y poco justificada, validando directrices de política pública y normas supletorias ajenas a la lógica de las condiciones básicas. Esto último ensancha la competencia estatal en detrimento de las autonómicas, con el riesgo añadido de desdibujar la frontera entre condiciones básicas y bases sectoriales.

Más claro resulta, en cambio, el control sustantivo de constitucionalidad al que el Tribunal somete a algunas de las medidas de la LDV. Así la posibilidad de limitar los incrementos en las rentas del alquiler se considera una medida razonable y que no vulnera el contenido esencial de la propiedad. En cambio, se expulsa el núcleo de las condiciones procesales (acreditación de vulnerabilidad por el actor y conciliación/intermediación como presupuesto), por erigir barreras al acceso a la jurisdicción y a la ejecución (art. 24.1 CE).

En fin, aunque en un Estado descentralizado como el nuestro, parecía razonable que se establecieran ciertas condiciones básicas para garantizar la igualdad en el ejercicio del derecho a la vivienda, la efectividad última de este derecho no va a depender únicamente de una intervención estatal creciente, sino que más bien precisará de una actuación cooperativa de los distintos niveles de gobierno. Algo que, por desgracia, parece difícil de lograr en la actualidad.

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NOTAS:

(1). VAQUER CABALLERÍA, M. (2024). <<El derecho a la vivienda y las competencias estatales>>. Revista d’Estudis Autonòmics i Federals, núm. 39, p. 129.

(2). Ídem., p. 130.

(3). ARIAS MARTÍNEZ, M. A. (2019). <<Las competencias autonómicas en materia de vivienda frente a las competencias estatales de carácter transversal en la reciente jurisprudencia constitucional>>. Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica. Nueva Época, 11, p. 107.

(4). BELTRÁN DE FELIPE, M. (2000). La intervención administrativa en la vivienda. Aspectos competenciales, de policía y de financiación de las viviendas de protección oficial. Valladolid: Lex Nova, p. 30

(5). DE LA QUADRA-SALCEDO JANINI, T. (2017). <<El Estado autonómico social. El efecto irradiación de los derechos sociales sobre el modelo constitucional de distribución de competencias>>. Revista General de Derecho Administrativo, núm. 46, p. 2.

(6). RUIZ-RICO RUIZ, G. (2009). <<La vivienda como derecho social y materia competencial en los nuevos estatutos de autonomía>>. En PONCE SOLÉ, J. (coord.) Dret a l´habitatge i servei públic d´allotjament catalá?: el desplegament de la Llei del dret a l´habitatge de Catalunya i els problemas de constitucionalitat de determinades acutuacions estatals. Barcelona: Institut d´Estudis Autonòmics, p. 52.

(7). Ídem., pp. 51-52.

(8). QUINTIÁ PASTRANA, A. (2017). <<El derecho a la vivienda y la dialéctica entre descentralización y recentralización>>. Revista Vasca de Administración Pública, núm. 109-I, p. 228.

(9). Para un análisis más detallado de estas cuestiones, vid. MACHO CARRO, A. (2024). Tutela multinivel del derecho a la vivienda: posibilidades y límites en el ordenamiento español. Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, pp. 348-382.

(10). PONCE SOLÉ, J. (2015). <<¿Ha expropiado el Tribunal Constitucional las competencias autonómicas en materia de vivienda? A propósito de la STC de 4 de mayo de 2015, declarando la inconstitucionalidad de la regulación andaluza sobre expropiación de viviendas vacías en manos de bancos>>. Transjus [Blog].

(11). IGLESIAS GONZÁLEZ, F. (2022). <<Distribución competencial entre Estado, comunidades autónomas y entidades locales en materia de vivienda>>. Cuadernos de Derecho Local (QDL), núm. 59, p. 55.

(12). VELASCO CABALLERO, F. (2023). <<Complejidad competencial y diversidad de formas normativas: el caso de la Ley por el derecho a la vivienda>>. Revista de Derecho Público: Teoría y Método, vol. 8, p. 66.

(13). Ídem., p. 63.

(14). VAQUER CABALLERÍA, M. (2024), op. cit., p. 142.

(15). DE LA QUADRA-SALCEDO JANINI, T. (2022). Los derechos fundamentales económicos en el Estado social. Madrid: Marcial Pons, pp. 94-97.

(16). MAS BADIA, Mª. D. (2024). ¿Una habitación propia? Arrendamiento y propiedad en la Ley por el derecho a la vivienda. Madrid: Marcial Pons, pp. 224-225.