El Tribunal Supremo condena al Gobierno Vasco a abonar la indemnización correspondiente por los daños y perjuicios sufridos por el contratista a consecuencia de la suspensión del contrato por causas imputables a la Administración

Se confirma la sentencia que reconoció a la demandante una indemnización por los daños y perjuicios derivados de la suspensión de la ejecución de la obra que le fue adjudicada.

Iustel

Señala la Sala que, conforme al art. 203.2 de la LCSP, los daños y perjuicios causados en concepto de "gastos generales" por la suspensión de la ejecución del contrato por causas imputables a la Administración que deben ser abonados por ésta, han de ser identificados y acreditados en cuanto a su producción y a su alcance por el contratista mediante cualquier medio de prueba que permita llegar a la convicción de que tales daños se han producido en ese concepto, y precise su alcance, pudiendo el Tribunal juzgador, si esta prueba no es determinante, aplicar un porcentaje sobre el presupuesto de ejecución material de la obra, en atención al tiempo de suspensión, y a las circunstancias que concurran en cada caso. La resolución impugnada analiza las alegaciones y las pruebas de las partes, centrando la cuestión en la cuantía de la obligación reparadora, ya que la existencia de los daños en los gastos generales está admitida por la Administración contratante. A continuación, explica las dificultades probatorias para resolver la cuestión, lo que le lleva a acudir al método porcentual aconsejado por el Consejo de Obras Públicas, y lo fija de forma equitativa en el grado medio del promedio recomendado.

Órgano: Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso

Sede: Madrid

Sección: 4

Fecha: 21/01/2026

Nº de Recurso: 2491/2023

Nº de Resolución: 40/2026

Procedimiento: Recurso de Casación Contencioso-Administrativo (L.O. 7/2015)

Ponente: MANUEL DELGADO-IRIBARREN GARCIA-CAMPERO

Tipo de Resolución: Sentencia

T R I B U N A L S U P R E M O

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Cuarta

Sentencia núm. 40/2026

En Madrid, a 21 de enero de 2026.

Esta Sala ha visto el recurso de casación registrado con el n.º 2491/2023 interpuesto por el Administración General del Gobierno Vasco, representado y asistido por el Letrado del Servicio Jurídico Central del Gobierno Vasco, frente a la sentencia n.º 34/2023, de 20 de enero, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el recurso contencioso-administrativo n.º 296/2020. Ha comparecido como parte recurrida UTE ADUNA, representada por el procurador don Manuel Márquez de Prado Navas y asistida del letrado don Juan Antonio Xiol Ríos.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Delgado-Iribarren García-Campero.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.-La representación procesal de UTE ADUNA, interpuso el recurso contencioso-administrativo n.º296/2020 ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, contra la desestimación presunta de la reclamación indemnizatoria de daños y perjuicios interpuesta frente al Departamento de desarrollo económico e infraestructuras del Gobierno Vasco, debido a incidencias en la construcción de la plataforma de la Nueva Red Ferroviaria del País Vasco, tramo Zizurkil-Andoain. El recurso fue ampliado a la Orden de 31 de julio de 2020 de dicho órgano, que estimó parcialmente la antedicha reclamación.

SEGUNDO.-Dicho recurso fue estimado parcialmente por sentencia de 20 de enero de 2023, cuyo fallo es del siguiente tenor literal:

"Que estimando, parcialmente, el recurso contencioso-administrativo presentado por la procuradora D.ª Yolanda Echevarria Gabiña, actuando en nombre y representación de U.T.E. ADUNA, contra la desestimación presunta de la reclamación indemnizatoria de daños y perjuicios dirigida con fecha 27-11-2017 a la Consejera del Departamento de Desarrollo Económico y Infraestructuras del Gobierno Vasco, debida a incidencias en la construcción de la plataforma de la Nueva Red Ferroviaria del País Vasco en el tramo Zizurkil-Andoain, y fue ampliado a la Orden de 31-07-2020 de dicho órgano, que estimó parcialmente la antedicha reclamación, debemos anular y anulamos los actos recurridos; y condenamos a la demandada a pagar la indemnización fijada en el fundamento noveno; sin imposición de costas."

TERCERO.-Notificada la sentencia, se presentó ante dicha Sala escrito por el Letrado del Servicio Jurídico Central del Gobierno Vasco, informando de su intención de interponer recurso de casación y, tras justificar en el escrito de preparación la concurrencia de los requisitos reglados de plazo, legitimación y recurribilidad de la resolución impugnada, identificar la normativa a su parecer infringida y defender que concurre en el caso interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en los términos que señala en su escrito, la Sala sentenciadora, por auto de 17 de marzo de 2023, tuvo por preparado el recurso, con emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.

CUARTO.-Recibidas las actuaciones en este Tribunal y personados la Administración General del Gobierno Vasco, como recurrente y UTE ADUNA como recurrido, la Sección de Admisión de esta Sala acordó, por auto de 23 de octubre de 2024, lo siguiente:

“1.º) Admitir el recurso de casación n.º 2491/2023, preparado por la Letrada del Gobierno Vasco contra la sentencia n.º 34/2023, de 3 de julio, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el recurso n.º 296/2020.

2.º) Debemos declarar que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en:

Si para indemnizar los gastos generales es necesario que se acredite su importe de forma fehaciente, o cabe su compensación, aunque no se hayan acreditado en los términos literales del artículo 203 de la Ley de Contratos del Sector Público de 2007 (actual artículo 208 de la Ley de Contratos del Sector Público de 2017), y en este segundo caso, si el criterio para cuantificarlos es aplicar un porcentaje entre el 1,5% y el 3,5% del Consejo de Obras Públicas. Ello se entenderá sin perjuicio de que pueda extenderse el pronunciamiento a otras cuestiones.”

QUINTO.-Por diligencia de ordenación de 31 de octubre de 2024, se dispuso la remisión de las actuaciones a esta Sección Cuarta para su tramitación y decisión y se confirió a la parte recurrente el plazo de treinta días para presentar su escrito de interposición.

SEXTO.-La Letrada del Servicio Jurídico Central de la Administración General de la Comunidad Autónoma de Euskadi, en representación de la Administración General del Gobierno Vasco, evacuó dicho trámite mediante escrito de 12 de diciembre de 2024.

SÉPTIMO.-Por providencia de 16 de diciembre de 2024, se acordó tener por interpuesto el recurso de casación y en aplicación del artículo 92.5 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante, LJCA), dar traslado a la parte recurrida y personada para que presentasen escrito de oposición en el plazo de treinta días, lo que efectuó la representación procesal de UTE ADUNA, mediante escrito de 11 de febrero de 2025, interesando la desestimación del recurso, con expresa imposición de costas, por las razones que expone en dicho escrito.

OCTAVO.-Conclusas las actuaciones y considerándose innecesaria la celebración de vista pública, mediante providencia de 5 de diciembre de 2025 se señaló este recurso para votación y fallo el 20 de enero de 2026,fecha en que tuvo lugar tal acto y se designó Magistrado ponente al Excmo. Sr. D. Manuel Delgado-Iribarren García-Campero.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- Los términos del litigio y la sentencia recurrida.

1.- Como se recoge en la sentencia recurrida, el litigio se plantea respecto a un contrato de obras consistente en la ejecución de un túnel de más de 4,5km. y un viaducto adjudicado a la "UTE ADUNA" el 5-03-2012 por el precio de 180.025.313, 70 euros (IVA incluido) y plazo de ejecución de 46 meses. La ejecución de la obra tuvo una suspensión parcial entre el 18-06-2012 y el 9-03-2016, y completamente entre el 24-02-2016 y el 14-03-2016;fue prorrogada varias veces hasta su finalización en Junio de 2019.

2.- La contratista presentó reclamación a la Consejera del Departamento de Desarrollo Económico e Infraestructuras del Gobierno Vasco el 27 de noviembre de 2017 solicitando indemnización por daños y perjuicios derivados de esa suspensión, solicitud que posteriormente fue ampliada y que concretó en las siguientes cantidades:

-Costes directos e indirectos: 296.051, 59 €

- Gastos generales: 169.198, 91 €

- Actualización a fecha 31-10-2017: 19.552, 73 €.

3.- La reclamación fue desestimada inicialmente por silencio y posteriormente fue estimada parcialmente mediante Orden de la Consejera de 31 de julio de 2020, fijando en 106.336, 54 € (IVA excluido) la indemnización debida a la recurrente con el siguiente desglose:

- "Costes indirectos: 71.425, 78 €.

- Gastos generales: 34.910, 76 €.

- No se reconoció ninguna suma en concepto de costes directos e intereses".

4.- Contra la citada Orden la contratista interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, que, mediante sentencia 34/2023, de 20 de enero lo estimó parcialmente, reconociendo la indemnización debida a la recurrente desglosada en los siguientes conceptos:

- "Costes directos: 194.173, 65 € (Facturas de Nortunel y Hume R.)

- Costes indirectos: 26.756,76 € (Suplidos).

- Gastos generales: Fundamento 7.º.

- Actualización-IPC: Fundamento 8.º"

En lo que se refiere a los gastos generales -único concepto objeto de este proceso- el Fundamento Séptimo lo concreta así:

"(...) así, reconocida la generación de esos gastos, en defecto de su estimación directa, consideramos de aplicación el mismo porcentaje (el del 2,5% del presupuesto de ejecución;) por corresponder al nivel medio de la franja (1,5 %-3,5 %) fijada por el COP. En otro caso, se vulneraría la regla de indemnidad del contratista ( art.220.2 TRLCSP ).

Del resultado de tal estimación de los gastos generales, hay descontar la suma reconocida de 34.910, 76 €; y no, así, la correspondiente a costes de personal de prevención (6.514,28 €) por tener ese último el carácter de indirecto ( art. 131 RD 1098/2001 ), como ha sostenido la recurrente".

A esa conclusión llega tras argumentar que la reclamación de la contratista recurrente se sustenta en las facturas soportadas, examinadas en el informe pericial de esa parte y no en porcentajes, como ha objetado la Orden recurrida. Aclara que, a diferencia de los costes directos e indirectos, los de carácter general ( art. 131 del Real Decreto 1098/2001 de 12 de octubre) se han de estimar en proporción a los causados por la suspensión de la obra adjudicada.

Entiende, no obstante que la estimación de la recurrente no se ha ajustado a ese criterio y tampoco al expresado en el Informe de la Dirección de Obra (ETS). Por ello, la Sala de instancia, siguiendo lo sostenido en una sentencia suya anterior (en el recurso 191-2021), considerando que la propia Administración demandada había reconocido el daño, en defecto de una estimación directa, consideró de aplicación el mismo porcentaje aplicado en su anterior resolución, el 2,5% del presupuesto de ejecución como nivel medio de la franja (1,5%-3,5 %) fijada por el Consejo de Obras Públicas (COP).

SEGUNDO. - La cuestión de interés casacional.

El auto de la Sección de Admisión de esta Sala de 23 de octubre de 2024 declaró que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar "si para indemnizarlos gastos generales es necesario que se acredite su importe de forma fehaciente, o cabe su compensación, aunque no se hayan acreditado en los términos literales del artículo 203 de la Ley de Contratos del Sector Público de 2007 (actual artículo 208 de la Ley de Contratos del Sector Público de 2017), y en este segundo caso, si el criterio para cuantificarlos es aplicar un porcentaje entre el 1,5% y el 3,5% del Consejo de Obras Públicas. Ello se entenderá sin perjuicio de que pueda extenderse el pronunciamiento a otras cuestiones".

TERCERA. - Las alegaciones de las partes.

A) El recurso de casación de la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco.

La Letrada de los Servicios Jurídicos Centrales de la Administración recurrente considera que la sentencia recurrida infringe el artículo 203 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre de Contratos del Sector Público, que se corresponde con el actual artículo 208 de la vigente Ley 9/2017, de 8 de noviembre de Contratos del Sector Público. Igualmente, la sentencia cuestionada incurre también en infracción de la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo ( SSTS 13 de febrero de 2018, r. 2832/2015, 1 de octubre de 2014, r. 1784/2013, y 29 de septiembre de 2017, r. 2237/2015).

Conforme a esa jurisprudencia y al art. 203 de la LCSP de 2007, el cálculo de la indemnización hecho por la Administración se basó en los daños y perjuicios efectivamente sufridos por la contratista, y se hizo con apoyo en informe periciales, teniendo en cuanta la información facilitada por quien ostentó la dirección de obra, los ingenieros del ente público Red Ferroviaria Vasca y las facturas aportadas por la UTE adjudicataria.

Frente a ello, la sentencia recurrida infringe la norma estatal al obviar la cuantificación que en concepto de gastos generales fue efectuada y estimada por esta Administración (34.910,76 euros) conforme a un criterio no estimativo, sino real, que es ahora el criterio preferente para el propio COP.

La UTE no aportó datos necesarios para la determinación de los gastos generales de estructura. Si bien aportó un informe pericial, con un anexo de facturas de gastos generales, lo cierto es que, analizadas, se limitaron a aplicar a cada empresa su porcentaje de participación en la UTE, al resultado de aplicar el 8,42% (13% fijado en el proyecto de construcción como gastos generales menos tasas) al presupuesto de ejecución material del contrato dividido entre el plazo inicialmente previsto de 46 meses. Y con base en esas facturas así calculadas, el informe pericial hizo el cálculo proporcional a 18 días por cada una de las empresas. Por eso, estas no fueron tenidas en cuenta a diferencia de la factura de la empresa PFA SPRIL, que fue la única que se tuvo en cuenta por la Administración.

Frente a este cálculo la sentencia impugnada consideró aplicable un porcentaje medio (2,5 %) entre los recomendados por el COP, sin sustentar esa decisión en una motivación suficiente y razonable, conforme a la doctrina jurisprudencial aplicable, asumida por el propio COP en su memoria de 2021 como criterio preferente.

Concluye concretando su pretensión en su pretensión es que se fije por esta Sala la siguiente doctrina casacional:

“(...) que para la cuantificación del daño en concepto de gastos generales deben descartarse métodos estimativos o de porcentaje, debiendo cuantificarse el mismo conforme a la singularización exigida por la norma estatal. Ello se traduce en que el criterio preferente e insoslayable sea atender a los desembolsos y gastos reales de estructura soportados específicamente por la obra en cuestión durante el periodo de suspensión que hayan sido acreditados fehacientemente por la contratista.

Asimismo, interesa que el Tribunal Supremo establezca que, ante una cuantificación singularizada efectuada conforme al criterio anterior, no resulta razonable ni adecuado aplicar un porcentaje entre el 1,5% y el 3,5% del Consejo de Obras Públicas supliendo la obligación que tiene el contratista de acreditar el daño efectivamente sufrido.”.

Y, en consecuencia, se dicte sentencia estimatoria del recurso por la que se declare:

“ la estimación del presente recurso, y el dictado de una sentencia en la que se anule parcialmente la sentencia recurrida en cuanto al reconocimiento y cuantificación de los gastos generales conforme al criterio de porcentaje en su nivel medio (2,5 %) y, en su lugar:

-. Se declare la conformidad a derecho del criterio de cuantificación singularizada de gastos generales al que atendió la Administración en base al informe pericial encargado a Aphyrma Ingeniería, S.L.P., y que supuso la estimación en vía administrativa de una indemnización en concepto de gastos generales de 34.910,76 euros”.

B) La oposición de la UTE ADUNA

Comienza su escrito afirmando que sobre la base del art. 203 de la LCSP de 2007, que hoy encuentra su reflejo en el vigente art. 208 de la LCSP de 2017, resulta incuestionable que la suspensión del contrato genera un daño contractual al contratista que es resarcible y que no tiene la obligación jurídica de soportar, puesto que no cabe subsumirlo dentro del principio general de riesgo y ventura que hoy contempla el art. 197 de la LCSP de 2017. No cabe albergar duda alguna acerca de la existencia de un título jurídico directo que obliga a la Administración a reconocer y afrontar los daños y perjuicios que la suspensión irrogue al contratista. Entre estos daños y perjuicios se encuentran, según pacífica jurisprudencia, los gastos generales que el contratista hubiera tenido que soportar durante el periodo de suspensión.

Según la parte recurrente la sentencia recurrida se habría limitado a establecer un porcentaje para el cálculo de los gastos generales, prescindiendo de la exigencia de que la contratista acredite los concretos daños que se han soportado. Esta afirmación se opone frontalmente a las conclusiones fácticas alcanzadas por la sentencia recurrida, que de manera expresa señala en su Fundamento de Derecho 7.º que "la reclamación de la recurrente se sustenta en las facturas soportadas, examinadas en el informe pericial de esa parte, y no en porcentajes, como ha objetado la Orden recurrida"; y lo que es legítimo en la instancia (discrepar de los hechos y la prueba de la contraparte), no lo es en casación, momento en el que no cabe apartarse de los hechos declarados probados en la sentencia.

Sostiene que la contratista acreditó los perjuicios sufridos a través de la oportuna prueba pericial del siguiente modo: al presupuesto de ejecución material del contrato, dividido por el plazo inicial, se le aplicó el coeficiente de repercusión de gastos generales que fue acordado en el seno del Comité de Gerencia por los integrantes de la UTE ADUNA en el momento de adjudicación del contrato. La repercusión de estos gastos generales a la UTE fue documentada a través de las correspondientes facturas reales emitidas por los miembros de aquélla basadas en el coeficiente de repercusión inicialmente acordado. Estas facturas fueron asimismo objeto de validación contable y auditoría por la pericial practicada para demostrar que fueron efectivamente contabilizadas y abonadas por la UTE ADUNA. Y la sentencia recurrida toma razón de ello en el apartado quinto del Fundamento de Derecho 2.º. Después la sentencia razona en el Fundamento de Derecho 7.º que, una vez probada pericialmente y reconocida la realidad de los gastos generales que sufrió el contratista, como criterio razonable y prudente, cabía acudir como referencia al porcentaje de repercusión de gastos generales que fijó el COP, entre el 1,5 y el 3,5% del presupuesto de ejecución, fijándolo en un 2,5, por corresponder al nivel medio de esa franja.

Explica que el problema sobre cómo cuantificar la intervención de los servicios centrales de las empresas contratistas en la ejecución del contrato ha sido abordada por nuestro legislador a través de la introducción del concepto de gastos generales en nuestra normativa. El importe de su repercusión fue fijado en abstracto por el art. 131.1.a) del el Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, que aprueba el Reglamento de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas en un porcentaje fijo sobre el presupuesto de ejecución material que se encuentra comprendido entre el 13% y el 17%. A partir de aquí los tribunales contencioso-administrativos vinieron aceptando que los gastos generales vinculados al incremento del plazo de ejecución del contrato fueran cuantificados mediante el porcentaje establecido por el artículo 131.1 a) RGCAP.

Sin embargo, la Sala Primera del Tribunal Supremo, partiendo de la premisa de que una obra paralizada no exige el mismo nivel de dedicación de los servicios centrales del contratista que una obra en curso, declaró la necesidad de una prueba exhaustiva, precisa y detallada del daño que los mayores gastos generales comportaban como consecuencia del incremento del plazo inherente a la suspensión del contrato (así la STS de 5 de abril de 2016). No obstante, dada la práctica imposibilidad que entraña acreditar los gastos generales con el mismo nivel de exhaustividad y detalle que los costes directos (acreditables fácilmente mediante facturas de proveedores), la Sala Tercera del Tribunal Supremo ha flexibilizado la exigencia probatoria. En esta jurisprudencia se funda la Sentencia recurrida, que acoge la doctrina sobre la suficiencia de la prueba que se deriva de la Sentencia de la Sala 3.ª (Sección 3.ª) de 2 de noviembre de 2022.

De la jurisprudencia señalada se deduce que, en efecto, en modo alguno puede exigirse una prueba detallada y exhaustiva, que constituiría una prueba diabólica, dada la propia naturaleza de los gastos generales. Por eso, siempre que se satisfaga el principio de prueba suficiente o, en palabras de la propia Sala Tercera, "siempre que dicho porcentaje quede justificado de forma suficiente y razonable en función de los parámetros y características de la obra de que se trate", será válido acudir a la aplicación de un porcentaje de repercusión ajustado a los parámetros y características de la obra e incluso al fijado por el Consejo de Obras Públicas.

Concluye que según la jurisprudencia de la Sala Tercera, para indemnizar los gastos generales cabe su compensación, aunque no se hayan acreditado en los términos literales del artículo 203 de la Ley de Contratos del Sector Público de 2007 (actual artículo 208 de la Ley de Contratos del Sector Público de 2017), y que el criterio para cuantificarlos es aplicar el porcentaje que resulte de la prueba pericial y, subsidiariamente, existiendo un principio de prueba suficiente, el situado entre el 1,5% y el 3,5% del Consejo de Obras Públicas, a lo que se ajusta plenamente la Sentencia recurrida. Por ello entiende que debe desestimarse el recurso de casación.

CUARTO. - El juicio de la Sala. La doctrina casacional.

I.- Legislación y jurisprudencia de la Sala aplicable al caso.

1.- Es cuestión pacífica que a este caso resulta aplicable el artículo 203 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre de Contratos del Sector Público, que se corresponde con el actual artículo 208 de la vigente Ley 9/2017, de 8de noviembre. Dicho art. 203 señala lo siguiente:

"Artículo 203. Suspensión de los contratos.

1. Si la Administración acordase la suspensión del contrato o aquélla tuviere lugar por la aplicación de lo dispuesto en el artículo 200, se levantará un acta en la que se consignarán las circunstancias que la han motivado y la situación de hecho en la ejecución de aquél.

2. Acordada la suspensión, la Administración abonará al contratista los daños y perjuicios efectivamente sufridos por éste."

Este es el precepto que la Administración recurrente considera infringido por no haber atendido la sentencia de instancia a los daños reales efectivamente irrogados a la contratista por la suspensión del contrato de obras adjudicado.

2.- Las partes citan diferentes sentencias de esta Sala que han interpretado este precepto, en particular ponderando si la determinación de los gastos generales indemnizables puede hacerse mediante un método porcentual o es necesaria la prueba concreta de la realidad y el alcance de los daños en los gastos generales para su resarcimiento, cuestión que constituye el objeto de este proceso.

Sin embargo, la reciente sentencia de la Sección Tercera de esta Sala 1542/2025, de 27 de noviembre, ha abordado directamente este problema y ha resuelto la misma cuestión de interés casacional que aquí debemos responder. Por ello, procede reproducir a continuación los aspectos sustantivos de su argumentación, pues se refieren a todas las cuestiones planteadas por las partes en este proceso:

"TERCERO. Las infracciones del ordenamiento jurídico en las que se fundamenta el recurso de casación: la indemnización de los gastos generales

El análisis de las infracciones que se denuncian en el escrito de interposición se centra en lo dispuesto en el artículo 203.2 de la Ley de Contratos de 2007 y en la jurisprudencia que lo ha interpretado, si bien en cuanto a este último aspecto, resulta claro que, como advierte el auto de admisión del recurso de casación, ponen de relieve los escritos de las partes y reconoce la propia sentencia impugnada, existen pronunciamientos divergentes.

Para efectuar el examen debemos partir del hecho de que, como la ejecución del contrato tuvo varios periodos de suspensión por causas imputables a la Administración -lo que no se discute en este asunto-, e indagar en cuál debe ser el alcance de la reparación del daño causado al contratista por tales periodos de suspensión, lo que implica detenerse en (1) la obligada reparación de los daños y perjuicios causados al contratista por la suspensión del contrato por causas imputables a la Administración, centrándonos a continuación en (2) la indemnización de los gastos generales, para recoger las dos principales posiciones al respecto, y (3) comentar el importante cambio producido en esta cuestión por la Ley 9/2017 y su posterior modificación, a fin de (4) exponerla apreciación de la Sala.

1. La indemnización por los daños y perjuicios efectivamente sufridos por el contratista a consecuencia de la suspensión del contrato por causas imputables a la Administración

Los efectos onerosos de las suspensiones de la ejecución de un contrato no deben recaer sobre el contratista si sus causas son ajenas al mismo e imputables a la Administración, lo que constituye un postulado mantenido reiteradamente en la legislación sobre contratación pública.

En efecto, el artículo 49 de la Ley de Contratos del Estado, texto articulado aprobado por Decreto 923/1965, de 8 de abril, ya proclamó que "Si la Administración acordase la suspensión temporal de las obras por espacio superior a una quinta parte del plazo total del contrato o, en todo caso, si aquélla excediera de seis meses, la Administración abonará al contratista los daños y perjuicios que éste pueda efectivamente sufrir" (párrafo primero). Prevención que, con algunas matizaciones, se ha mantenido en las sucesivas normas contractuales ( artículo 103.2 de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas y artículo102.2 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, texto refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio) hasta llegar a lo dispuesto en el artículo 203.2 de la Ley de Contratos de 2007, que sirve de referencia a este recurso de casación.

En todas estas normas se reconoce el derecho del contratista a ser resarcido de los daños y perjuicios pero siempre que se hayan sufrido "efectivamente", debiendo entender por "efectivo" lo "real y verdadero, en oposición a quimérico, dudoso o nominal" (1.ª acepción del Diccionario de la lengua española). Por eso, hemos declarado que la suspensión del contrato por causas imputables a la Administración no supone automáticamente derecho a indemnización, debiendo resolverse la cuestión caso por caso ( sentencias de 31 de marzo de 2014 -casación706/2013 -, y de 26 de abril de 2018 -casación 333/2016 -), ya que han de justificarse y acreditarse los daños derivados de esa suspensión, lo que puede realizarse mediante cualquier medio de prueba de los que pueda deducirse razonablemente su producción.

Entre los conceptos indemnizables podemos distinguir los costes directos, los costes indirectos y los costes generales, enunciación que se hace sin ánimo exhaustivo, pues, dada la indeterminación del artículo 203.2 de la Ley de Contratos de 2007, que se refiere a "los daños y perjuicios", sin mayor precisión, se han de comprender todos los que, cualquiera que sea su naturaleza o características, estén debidamente probados en cuanto a su realidad y guarden relación directa con la suspensión, pero sin que el obligado resarcimiento pueda dar lugar al enriquecimiento injusto del contratista.

Igualmente podemos advertir que el mismo concepto "gastos generales" es ciertamente impreciso, ya que se delimita según el entorno en el que nos encontremos, pues no es exactamente coincidente su contenido en el ámbito fiscal, en el contable o en el de la contratación, por poner unos ejemplos.

En principio, los gastos generales en el ámbito de los contratos de obras serían aquellos costes que soporta el contratista al margen de los proyectos que esté realizando, como, sin ánimo exhaustivo, los correspondientes a las oficinas centrales o a los sistemas de información y de comunicación, los administrativos, los de asesoría jurídica, los gastos financieros y las cargas fiscales o los de estructura no asignables a una obra concreta pero necesarios para el funcionamiento general de la empresa.

2. La indemnización por gastos generales: planteamiento

Uno de los problemas que suscitan los gastos generales estriba en que, como su propia denominación indica, no pueden asignarse a una obra concreta o a una unidad de obra concreta, como sucede con los costes indirectos y con los costes directos, lo que no descarta su posible producción; es más, en principio, cualquier circunstancia que afecta a una obra determinada tiene incidencia en aspectos económicos y financieros de la adjudicataria, eso sí, con distinta intensidad, pues dependerá de los factores concurrentes, como, en lo que ahora interesa y entre otros, el periodo de suspensión, la entidad de la obra y la de la propia contratista.

A este respecto, como resulta de los escritos de las partes de este recurso de casación y de la propia sentencia impugnada, podemos advertir dos posiciones, cada una con distintas matizaciones: (a) la que sostiene que los gastos generales han de indemnizarse conforme a un porcentaje sobre el presupuesto de ejecución material, en atención al tiempo de suspensión, sin que sea necesario acreditarlos específicamente, y (b) la que descarta el empleo de una fórmula porcentual y requiere probar la realidad y el concreto alcance que la suspensión ha tenido en esos gastos generales.

Nos detendremos, siquiera brevemente, en esas dos posiciones.

a) La determinación de los gastos generales indemnizables mediante un método porcentual

Esta tesis encuentra base jurídica en varios argumentos.

En primer término, no hay que desconocer la mención que a los "gastos generales de estructura" hace el artículo 131.1.a) del Reglamento de la Ley de Contratos, bien que para incluirlos en el presupuesto base de licitación, comprendiendo en ellos los gastos generales de la empresa, los gastos financieros o cargas fiscales, de lasque se excluyen algunas partidas, lo que supone considerar como gastos generales aquellos costes en los que incurre la contratista que se producen como consecuencia de su desempeño ordinario y son necesarios para ello, incidiendo en todas sus actuaciones pero siendo independientes de los contratos en ejecución o, en suma, del ritmo de la actividad.

En segundo término, así conceptuados estos gastos, se advierte claramente la dificultad para acreditarlos, ya que, aunque es posible individualizarlos en relación a los distintos servicios y actividades de las constructoras, no parece que lo sea en relación con una obra determinada, como han puesto de relieve numerosos pronunciamientos judiciales, tanto de órganos de esta jurisdicción como de la jurisdicción civil, y el mismo Consejo de Obras Públicas, invocado en la sentencia impugnada, en cuanto órgano colegiado asesor y consultivo del Ministerio competente en la materia, que, en el Anexo al Acta de la Sesión plenaria celebrada el 12 de junio de 2003, indicó que "De la simple lectura de la enumeración realizada de los gastos generales se deduce la serie dificultad que representaría, al justificar documentalmente la cuantificación de estos conceptos, por lo que Pleno, aunque en un primer lugar la considera como la forma ideal, reconoce la práctica imposibilidad de poder opinar y aceptar las justificaciones que así se presenten" por lo que "se inclina mayoritariamente por fijar estimativamente un porcentaje para estos gastos generales, a aplicar a la media mensual contractual del presupuesto en ejecución material, sobre los meses que dure tal paralización".

Esta indicación del Consejo de Obras Públicas y lo dispuesto en el artículo 131 del Reglamento General de Contratación han servido de fundamento para utilizar el método porcentual al fijar la indemnización por el concepto gastos generales en numerosas decisiones judiciales, como, a título meramente ejemplificativo, las sentencias de la Sala de esta jurisdicción de la Audiencia Nacional de 14 de febrero de 2011 ( recurso 45/2008),de 9 de mayo ( recurso 67/2012 ) y de 10 de octubre ( recurso 232/2017) de 2018, de 9 de marzo ( apelación68/2020 ) y de 1 de julio ( recurso 342/2018) de 2021 o la más reciente de 12 de mayo de 2023 (recurso1664/2020) y por las de distintos Tribunales Superiores de Justicia.

También en sentencias precedentes de esta Sala del Tribunal Supremo se admite la aplicación del método porcentual en estos supuestos, como en la de 2 de noviembre de 2022 (casación 4884/2020 ), bien que referida a los costes indirectos, al declarar que: "resulta admisible para determinar los costes indirectos aplicar un porcentaje estimativo sobre los gastos generales, siempre que dicho porcentaje quede justificado de forma suficiente y razonable en función de los parámetros y características de la obra de que se trate."

b) La necesaria prueba concreta de la realidad y el alcance de los daños en los gastos generales para su resarcimiento

A diferencia de la posición anterior, encontramos pronunciamientos judiciales exigiendo la acreditación efectiva de la incidencia de la suspensión en los gastos generales para entenderlos indemnizables.

Es lo que resultaría del tenor literal del artículo 203.2 de la Ley de Contratos de 2007 y de lo mantenido por el Consejo de Estado cuando señala que:

"Es doctrina de este Consejo que los gastos generales no pueden indemnizarse de forma genérica o mediante porcentaje a tanto alzado, sino que ha de acreditarse su realidad, efectividad e importe, sin que sea dable ni presumir su existencia ni determinar su importe mediante un porcentaje del presupuesto material de ejecución" (del dictamen 813/2019, de 21 de noviembre de 2019; en el mismo sentido, dictámenes 1753/2005,de 22 de diciembre, 2041/2005, de 19 de enero de 2006, 37/2006, de 20 de abril, o 894/2014, de 30 de octubre).

El mismo Consejo de Estado, en la Memoria de 2004 advertía de que debía evitarse que la suspensión de los contratos fuera ocasión de lucro o beneficio para el contratista, exigiendo para ello la debida justificación de los gastos efectivamente sufridos y evitando las consecuencias negativas que lo contrario podría ocasionar a los intereses públicos.

En esta línea se sitúan algunas de las sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo, como las citadas por la parte recurrente de 1 de octubre de 2014 (casación 1784/2013 ) y de 13 de febrero de 2018 (casación 2832/2015), como más significadas, así como las de otros órganos de esta jurisdicción, como las sentencias de las Salas Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 16 de febrero de 2022 (recurso 1703/2019 ) o del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 14 de julio de 2017 (apelación 416/2015 ) y de 19 de enero de 2022(recurso 909/2019 ).

También parece que es la tesis ahora mantenida por el Consejo de Obras Públicas, matizando la que había expuesto con anterioridad, pues, en la memoria de 2017, en referencia a la cuestión que tratamos, sigue considerando "un hecho evidente" la existencia de gastos generales y aceptable "el uso de asignaciones porcentuales para acotar la cuantía de tales gastos", pero "siempre que no resultaba de aplicación otro procedimiento específico más adecuado a cada caso", pues, precisa ahora, "tal procedimiento de cálculo no era excluyente de otras formas de justificación, razonadas y rigurosas y que la apreciación de los porcentajes mencionados no puede realizarse sin más, sino tras un análisis y motivación adecuados y suficientes en cada caso", de manera que "debe priorizarse su justificación puntual, sobre la cuantificación porcentual, que se admite sólo cuando acreditado que existe un mayor gasto general imputable a la administración, éste resulta de muy difícil cuantificación en las actuaciones".

Especial atención merece, en este punto, la sentencia de esta Sala de 1 de octubre de 2014 (casación 1784/2009), que aborda como "principal cuestión" la de "si la aceptación por el contratista de un “modificado” en un contrato administrativo de obra significa para él una renuncia a la indemnización de los daños que pueda haber sufrido en las paralizaciones que hayan precedido a dicha novación contractual", pero, a resultas de su apreciación, también analiza la pretensión indemnizatoria, exponiendo unas consideraciones previas:

"La primera es que la expresión “daños y perjuicios efectivamente sufridos” que utiliza el precepto legal es que hade tratarse de daños y perjuicios reales que sean consecuencia de la suspensión acordada administrativamente, sin que basten a tales efectos simples conjeturas, deducciones o estimaciones abstractas con base en la documentación contable de la empresa.

Esto significa que cualquier reclamación deducida por el contratista con esa finalidad tendrá que singularizar los desembolsos efectivamente realizados a causa de la suspensión, y habrá de hacerlo así: primero, describiendo el concreto personal y demás elementos materiales que necesariamente han tenido que quedar adscritos y dedicados en exclusiva a la obra que haya sido objeto de la suspensión; segundo, ofreciendo prueba, con suficientes garantías de objetividad, que demuestre que el personal y los elementos así descritos estuvieron efectivamente adscritos a la obra suspendida y no fueron utilizados en otras obras o actividades distintas dela contratista; y tercero, aportar la documentación que, directamente referidas a tales elementos, ponga de manifiesto el montante de su costo.

La segunda es que por aplicación de las reglas de la carga de la prueba incumbe a la contratista probar y justificar debidamente todo lo anterior."

Y, aplicando estas indicaciones al caso, rechaza tener por acreditados los daños y perjuicios cuya indemnización se reclamaba, tanto gastos indirectos como lucro cesante y gastos generales, razonando sobre estos últimos que:

"El concepto de gastos generales tampoco puede ser acogido porque, no constando unos gastos específicos referidos a la obra litigiosa, falta el módulo sobre el que tales gastos generales debe ser calculado".

En este mismo sentido se pronuncia la más reciente sentencia de 16 de julio de 2024 (casación 5213/2021), cuando considera convincentes los razonamientos jurídicos de la sentencia impugnada para rechazar las indemnizaciones reclamadas por el incremento de los costes indirectos y gastos generales derivados de los retrasos y dilaciones producidos en la ejecución del contrato, ya que:

"[...] no se ha acreditado de forma suficiente el detrimento económico objetivable para el contratista".

3. La Ley de Contratos del Sector Público de 2017

Aunque, por razones temporales, no es aplicable al supuesto de autos, ha de aludirse al cambio normativo que ha efectuado la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, en la cuestión que tratamos, pues el vigente artículo 208.2 no se limita a imponer a la Administración la obligación de abonar al contratista los daños y perjuicios efectivamente sufridos por el mismo como consecuencia de la suspensión del contrato, que es lo que proclamaba el artículo 203.2 de la anterior Ley de Contratos de 2007 y sus precedentes, sino que establece una reglas que delimitan esta obligación revelando que es el propio legislador el que acota los conceptos indemnizables, a salvo lo que pueda disponer al respecto el pliego del contrato.

Como expuso el Consejo de Estado en el dictamen al anteproyecto de Ley de Contratos (dictamen 1116/2015, de10 de marzo) las dificultades interpretativas hasta ahora existentes se verán superadas con el nuevo precepto, "que enumera los conceptos por los que, en su caso, el contratista será indemnizado, salvo que el pliego establezca otra cosa", añadiendo que:

"Esta enumeración comprende los conceptos indemnizatorios que están presentes con asiduidad en los casos de suspensión contractual (entre otros, gastos de mantenimiento de la garantía definitiva, gastos salariales de personal necesariamente adscrito al contrato durante la suspensión, alquiler de maquinaria e instalaciones,...)y concluye con una cláusula de cierre del 3% del precio de las prestaciones que debiera haber ejecutado el contratista durante el periodo de suspensión, conforme a lo previsto en el programa de trabajo o en el propio contrato. Esta cláusula de cierre no está conceptualmente ligada a los llamados "gastos generales", pero zanja la polémica existente sobre la procedencia de su abono -al no mencionarlos-, fijando una indemnización determinada por un porcentaje del montante de los trabajos suspendidos."

En estas reglas legales podemos apreciar dos grupos: (i) las de los puntos 1.º a 4.º, que, además de la acreditación efectiva requerida en general para todos los daños y perjuicios, exigen específicamente acreditar "su realidad, efectividad e importe", y (ii) las de los puntos 5.º y 6.º, en los que no se requiere esa concreta prueba, lo que es lógico ya que el número 5.º fija una fórmula porcentual y el número 6.º recoge gastos muy señalados.

Por tanto, en el número 5.º se dispone el derecho al abono de los daños y perjuicios con el requisito general de que hayan sido "efectivamente sufridos", pero no con el específico de la acreditación "fehaciente" de "su realidad, efectividad e importe", en "un 3 por 100 del precio de las prestaciones que debiera haber ejecutado el contratista durante el período de suspensión, conforme a lo previsto en el programa de trabajo o en el propio contrato", es decir, mediante un método porcentual que conecta con una de las alternativas antes señaladas.

Ahora bien, este número 5.º ha sido suprimido por la disposición final 5.3 del Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre -que no ofrece ninguna explicación al respecto-, por lo que, dado el carácter taxativo de los conceptos susceptibles de indemnización y habida cuenta de los mismos -recordemos que la letra a) del apartado 2del artículo 208 de la Ley 9/2017 dice que "dicho abono solo comprenderá"-, en los términos que ha fijado el legislador, puede mantenerse que solo son resarcibles las partidas expresamente enunciadas en el artículo 208.2de la Ley de Contratos de 2017, al margen de su calificación como gastos directos, indirectos o generales.

4. Apreciación de la Sala

Conjugando cuanto hemos expuesto, y con referencia siempre al tenor del artículo 203.2 de la Ley de Contratos de 2007, es aconsejable diferenciar entre la acreditación de la realidad del daño y su alcance.

Así, aunque la incidencia de la suspensión de la ejecución en los gastos directos e indirectos de la contratista puede resultar hasta cierto punto fácil de verificar, no sucede lo mismo con los gastos generales, en los dos aspectos señalados, ya que en este tipo de gastos confluye una pluralidad de factores, pues, entre otras consideraciones, es claro que los gastos generales de una empresa no son los mismos durante la prestación ordinaria de su actividad que en situaciones en las que la misma se encuentra paralizada; además, los gastos generales no tienen relación directa ni indirecta con las obras concretas que la empresa lleva a cabo, tratándose de cargas comunes fijas que han de repartirse entre las distintas obras que se encuentra ejecutando el contratista en un mismo espacio de tiempo, no siendo exacto imputar todos los gastos generales de un mismo periodo a una sola obra.

Parece claro que la suspensión causa perjuicios en el concepto gastos generales, pero, dada la exigencia contenida en el precepto de referencia, el reclamante ha de, al menos, razonar y explicar de forma lógica la incidencia de la suspensión en ese concepto, razonando al respecto sobre las propias causas de la suspensión, su duración temporal, las características de la entidad adjudicataria y, entre estas últimas, los gastos generales, sin que baste una afirmación genérica de su producción, sin acompañar explicación alguna al respecto.

Acreditada, aunque sea de forma indiciaria, la producción de daños en los gastos generales, es exigible la prueba de su alcance, descartándose que valga acudir sin más al método porcentual, prescindiendo de, al menos, intentar evidenciar la incidencia de la suspensión en estos gastos atendiendo a la pluralidad de factores que pueden concurrir.

Y es que no podemos desconocer que requerir una prueba plena y precisa en estos casos resulta muy difícil y más cuando el contratista lo es de distintas obras, con diferentes características y circunstancias concurrentes, pudiendo suceder que tengan diferentes ritmos de ejecución y que la de mayor importe tenga asociados gastos generales proporcionalmente menores, por ejemplo, por no haberse visto suspendida su ejecución, y una de menor importe repercuta más negativamente en tales gastos generales, al estar prolongadamente suspendida en el tiempo su ejecución.

Tampoco cabe obviar que cuando una entidad acude a una licitación y efectúa una oferta, lo hace teniendo en cuenta el desarrollo normal u ordinario de la ejecución del contrato, valorando los distintos costes, entre los que figuran los gastos generales, ajustando a todo ello su postura.

En este punto resulta de interés traer a colación la sentencia de esta Sala de 3 de octubre de 2016 (casación4071/2014 ), mencionada en el auto de admisión del recurso de casación. En esta sentencia, dado que la sentencia recurrida rechaza la indemnización por exceso en los gastos generales originados por la prolongación de la obra ya que "no se han individualizado las partidas correspondientes a los gastos generales ni se han acreditado los mismos, con independencia todo ello de que la cuantificación, si resultase muy dificultosa, pudiese determinarse en un porcentaje", explica que: "ningún impedimento lógico existe entre aceptar a título de excepción la utilización del instrumento del porcentaje a los efectos señalados y negar que aquí se estuviera ante un supuesto excepcional. La sentencia mantiene, pues, la regla de hacer depender el resarcimiento de la acreditación del daño y observa que la actora, que era a quien correspondía la carga de hacerlo, no hizo ningún esfuerzo para establecer la incidencia de la prolongación de la obra en los gastos generales."

Es decir, cabría acudir al método porcentual para concretar la indemnización por costes generales en los supuestos de suspensión de la ejecución por causas imputables a la Administración cuando, pese al esfuerzo probatorio que ha de realizar la contratista reclamante, a quien incumbe la carga de la prueba, no ha podido llegarse a un resultado válido o satisfactorio.

Este es el criterio que consideramos más prudente para resolver la polémica e interpretar lo previsto en el artículo203.2 de la Ley de Contratos 30/2007 conforme a la finalidad que persigue: en la reclamación por daños y perjuicios en concepto de gastos generales no basta la mera invocación de la dificultad que supondría acreditar fehacientemente qué gastos generales concretos se han visto afectados por la suspensión de la ejecución de la obra, cobrando especial relevancia los medios de prueba aportados por la contratista para acreditar su realidad y su alcance, así como para identificar los mismos. El contratista ha de aportar prueba suficiente para, en primer lugar, llegar a la convicción de que tales daños se han producido en ese concepto y, en segundo lugar, concretar su alcance en la medida de lo posible; sin embargo, si esta prueba no es posible, por ejemplo, porque el método valorativo utilizado por la reclamante para ello no se entiende adecuado, cabría admitir la utilización del método porcentual, atendiendo siempre a las circunstancias que concurran en cada caso.

(...)

CUARTO. - Doctrina jurisprudencial que se establece en respuesta a la cuestión planteada en el auto de admisión del recurso de casación

Conforme a los razonamientos jurídicos expuestos, esta Sala, dando respuesta a las cuestiones planteadas en este recurso de casación que presentan interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, declara que:

El apartado 2 del artículo 203 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector público, ha de interpretarse en el sentido de que los daños y perjuicios causados en el concepto "gastos generales" por la suspensión de la ejecución del contrato por causas imputables a la Administración que deben ser abonados por ésta han de ser identificados y acreditados en cuanto a su producción y a su alcance por el contratista mediante cualquier medio de prueba que, en primer lugar, permita llegar a la convicción de que tales daños se han producido en ese concepto, y, en segundo lugar, precise su alcance, pudiendo, en este último supuesto, el Tribunal juzgador y para su concreción, si esta prueba no es determinante, aplicar un porcentaje sobre el presupuesto de ejecución material de la obra, en atención al tiempo de suspensión, atendiendo siempre a las circunstancias que concurran en cada caso".

3.- Esta Sección comparte y hace suyo el criterio de la citada sentencia y reitera la siguiente doctrina interés casacional: "el apartado 2 del artículo 203 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector público, ha de interpretarse en el sentido de que los daños y perjuicios causados en el concepto "gastos generales" por la suspensión de la ejecución del contrato por causas imputables a la Administración que deben ser abonados por ésta han de ser identificados y acreditados en cuanto a su producción y a su alcance por el contratista mediante cualquier medio de prueba que, en primer lugar, permita llegar a la convicción de que tales daños se han producido en ese concepto, y, en segundo lugar, precise su alcance, pudiendo, en este último supuesto, el Tribuna juzgador y para su concreción, si esta prueba no es determinante, aplicar un porcentaje sobre el presupuesto de ejecución material de la obra, en atención al tiempo de suspensión, atendiendo siempre a las circunstancias que concurran en cada caso".

QUINTO. - La aplicación de la doctrina casacional al caso. La desestimación del recurso de casación.

La sentencia recurrida en casación se ajusta a la doctrina casacional declarada. Analiza las alegaciones y las pruebas de las partes, centrando la cuestión en la cuantía de la obligación reparadora, ya que la existencia de los daños en los gastos generales de la UTE contratista está admitida por la Administración contratante, hasta el punto de que ha reconocido una suma por dicho concepto. A continuación, explica las dificultades probatorias para resolver la cuestión, lo que le lleva a acudir al método porcentual aconsejado por el Consejo de Obras Públicas, y lo fija de forma equitativa en el grado medio del promedio recomendado. Lo cual resulta un criterio razonable como expresión de la valoración de la prueba realizada por la Sala de instancia y sobre la que no nos corresponde efectuar análisis alguno, como aduce la representación de la parte recurrida.

A la vista de cuanto antecede, ha de desestimarse el recurso de casación interpuesto por la representación procesal del Gobierno Vasco.

SEXTO. - Costas.

Con arreglo al artículo 93.4 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, en el recurso de casación soportará cada parte sus propias costas y las comunes por mitad.

F A L L O

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido de acuerdo con la doctrina casacional reseñada en el Fundamento de Derecho Cuarto de esta resolución:

PRIMERO. -Desestimar el recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco contra la sentencia 34/2023, de 20 de enero, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el recurso contencioso-administrativo número n.º 296/2020, confirmándola.

SEGUNDO. -No hacer imposición de las costas procesales de esta casación, conforme se recoge en el último Fundamento de esta resolución.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.