La suspensión temporal de las relaciones jurídico-concesionales en el dominio público portuario

Este trabajo analiza la suspensión temporal de las relaciones jurídico-concesionales en el dominio público portuario como “técnica jurídica”, partiendo de diversas experiencias. Aunque esta figura nunca ha estado regulada en la legislación portuaria española, su aplicación por parte de las Autoridades Portuarias se está extendiendo en algunos puertos de interés general, lo que evidencia su actualidad y utilidad. Este estudio tiene como objetivo ofrecer una primera aproximación a esta realidad y constituye un primer intento por construir, perfilar y delimitar su régimen jurídico, al que la doctrina no ha prestado suficiente atención hasta la fecha.

Julio David Moreno Prieto es abogado en el Grupo de Derecho Público de Cuatrecasas y Profesor en la Universidad de Sevilla (PSI)

El artículo se publicó en el número 71 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, enero 2026)

THE TEMPORARY SUSPENSION OF LEGAL-CONCESSION RELATIONSHIPS IN THE PORT PUBLIC DOMAIN

ABSTRACT: This paper analyzes the suspension of legal-concession relationships in the port public domain as a “legal technique”, drawing on various experiences. Although this concept has never been regulated in Spanish port legislation, its application by Port Authorities is spreading in some ports, which demonstrates its relevance and usefulness. This study aims to offer an initial approach to this reality and constitutes a first attempt to construct and outline its legal regime, to which legal scholarship has not paid sufficient attention.

I. INTRODUCCIÓN (1)

Muy poco se ha escrito sobre la figura de la suspensión temporal de las concesiones de dominio público, lo que genera incluso dudas sobre si realmente existe y puede aplicarse con garantías en determinados supuestos.

Sin embargo, en el ámbito de los puertos de interés general, la suspensión temporal de las relaciones jurídico-concesionales se ha consolidado como una técnica de notable relevancia y utilidad práctica para la gestión cotidiana del dominio público portuario. Así lo evidencian los numerosos y recientes pronunciamientos sobre la materia, especialmente en respuesta a circunstancias extraordinarias e imprevisibles, como crisis sanitarias, conflictos internacionales, exigencias de autorizaciones sectoriales específicas o cambios normativos sobrevenidos.

El Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre (en adelante, TRLPEMM) regula el régimen jurídico de las concesiones de dominio público portuario en los artículos 81 a 100 y su régimen económico en los artículos 161 y siguientes. Como analizaremos, lo cierto es que ni en dicha legislación ni en otras normas de aplicación supletoria se regula la suspensión temporal de las concesiones de dominio público.

Esta ausencia de regulación específica plantea importantes retos para los operadores jurídicos y evidencia un clima de inseguridad jurídica que atañe a las decisiones adoptadas en materia de gestión portuaria, afectando principalmente a las Autoridades Portuarias y a las empresas concesionarias.

Este trabajo tiene como principal objetivo analizar en profundidad el estado actual de esta cuestión en los puertos de interés general, recopilando y estudiando algunas experiencias prácticas, precedentes administrativos y pronunciamientos doctrinales. No obstante, la finalidad de las presentes páginas no se limita a un análisis teórico-práctico de los casos existentes, sino que pretende, además, contribuir a la construcción y delimitación de esta institución jurídica, identificando su objeto, sus principales notas características, efectos y límites, así como su diferenciación respecto de otras figuras afines, como la suspensión de actos administrativos, la suspensión de la ejecución de contratos públicos, la suspensión temporal de la actividad o los mecanismos de modificación y revisión del título concesional.

En suma, este trabajo aspira a aportar algo de claridad sobre esta interesante cuestión. Asimismo, persigue formular ciertas propuestas que faciliten la utilización de la suspensión temporal por parte de los operadores jurídicos y, eventualmente, sirvan de base para una futura —y necesaria— reforma legislativa del TRLPEMM.

II. AUSENCIA DE REGULACIÓN DE LA SUSPENSIÓN TEMPORAL

Como es sabido, las concesiones portuarias se rigen, en primer término, por el título concesional y sus pliegos de condiciones particulares, que definen los principales aspectos jurídicos, económicos y administrativos de la relación concesional(2). Los pliegos tienen que ajustarse a las normas vigentes en el momento de su otorgamiento, que son las que delimitan la validez de su contenido(3).

Aunque sería aconsejable, lo habitual es que las condiciones particulares de una concesión de dominio público portuario no incluyan pautas relativas a la suspensión temporal de la relación jurídico-concesional.

A falta de previsión, las concesiones portuarias se someten a lo dispuesto en la propia legislación estatal de puertos y en sus disposiciones generales de desarrollo (en particular, el pliego de condiciones generales para el otorgamiento de concesiones en el dominio público portuario estatal, aprobado por la Orden FOM/938/2008, de 27 de marzo, en adelante, PCG ). En realidad, lo que podríamos denominar el corpus portuario actúa como derecho de aplicación supletoria y como normativa que acota y orienta la esfera dispositiva de las partes, lo que supone una plasmación de los principios generales de legalidad y tipicidad aplicables a toda actuación administrativa.

La suspensión temporal de las concesiones de dominio público portuario carece de una regulación específica en la legislación portuaria, a diferencia de otros mecanismos como la prórroga del plazo concesional (artículo 82.2 ), la modificación o revisión de las concesiones otorgadas (artículos 88 y 89), la revocación de las concesiones (artículo 97 ) o el rescate total o parcial del dominio público portuario concesionado (artículo 99 ). Tampoco dispone de unas reglas mínimas en el PCG, a diferencia de algunos de los mecanismos antes mencionados.

Asimismo, en ninguna de las restantes normas aplicables con carácter supletorio a las concesiones de dominio público portuario se observan criterios definidos y claros que permitan aplicar la figura de la suspensión temporal de las concesiones demaniales.

En efecto, no existe previsión al respecto en la legislación del dominio público marítimo-terrestre y sus disposiciones de desarrollo, que serían las normas a las que habría que acudir en siguiente lugar, dada la configuración y especialidad del demanio portuario dentro del demanio costero como se desprende de los artículos 67.1 y 73.1 del TRLPEMM, la Regla 1ª del PCG y del artículo 4.11 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (en adelante, Ley de Costas).

En este punto, es preciso recordar que, a diferencia de los puertos de titularidad estatal —en los que, como ya se ha dicho, la Ley de Costas se aplica de manera supletoria—, el régimen jurídico de los puertos de titularidad autonómica es considerablemente más complejo. Esto se debe a que la infraestructura portuaria se proyecta sobre terrenos de dominio público marítimo-terrestre adscritos, cuya titularidad corresponde a la Administración General del Estado, y, en ocasiones, también sobre otros terrenos colindantes. Las Comunidades Autónomas, a diferencia de la Administración General del Estado, requieren para la construcción y explotación de los puertos un título jurídico específico: la adscripción, regulada en los artículos 49 de la Ley de Costas y 5 del TRLPEMM. En consecuencia, en un mismo espacio coexisten dominio público marítimo-terrestre de titularidad estatal adscrito y otros terrenos sujetos a la Ley de Costas (como soporte físico), lo que permite distinguirlos del dominio público portuario de competencia autonómica, necesario para la utilización y gestión del propio puerto (bienes afectos al servicio portuario)(4). Aunque existen posiciones doctrinales discrepantes, la tesis mayoritaria —respaldada por el Tribunal Constitucional(5)— sostiene que en los puertos de titularidad autonómica se yuxtaponen dos regímenes jurídicos en ocasiones muy diferentes: la legislación portuaria autonómica, aplicable a la infraestructura portuaria, y la Ley de Costas, que se proyecta sobre el espacio de tierra y mar adscrito(6).

Tras la legislación de costas, habría que acudir con carácter supletorio a la legislación de patrimonio de las Administraciones Públicas y sus disposiciones de desarrollo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 24.2 del TRLPEMM, la Regla 1ª del PCG y los artículos 5.4 y 84.3 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas (en adelante, LPAP).

Finalmente, las concesiones portuarias se rigen por las restantes normas de Derecho Administrativo y, en su defecto, por el Derecho Privado.

Recapitulando, la suspensión temporal no está regulada en ninguna de las normas expresamente mencionadas que conforman el régimen jurídico aplicable al título de ocupación privativa del demanio portuario.

A decir verdad, tampoco estuvo regulada esta técnica en la derogada Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de régimen económico y de prestación de servicios de los puertos de interés general (en adelante, Ley 48/2003 ), ni en la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante (en adelante, Ley de Puertos de 1992), ni siquiera en las leyes portuarias preconstitucionales que las precedieron (Ley de Puertos de 7 de mayo de 1880 y el Real Decreto Ley de 19 de enero de 1928)(7).

En ninguna de las dos reformas de la vigente legislación de puertos de interés general actualmente en tramitación —que parecen no tener posibilidades de prosperar en la presente legislatura debido a la situación parlamentaria actual— se prevé la suspensión temporal, como son el Proyecto de Ley presentado por el Gobierno el 1 de agosto de 2024 (Expte. 121/000034) y la Proposición de Ley presentada por el Grupo Parlamentario Vox el 17 de febrero de 2025 (Expte. 122/000165).

III. SUSPENSIÓN TEMPORAL EN EL DOMINIO PÚBLICO PORTUARIO: UNA PRÁCTICA EMERGENTE

3.1. Respaldo de los Servicios Jurídicos del Estado

3.1.1. Dictamen del Abogado del Estado-Jefe de Huelva del año 2006

Uno de los primeros pronunciamientos que abordó la suspensión temporal de las concesiones portuarias fue el Dictamen elaborado por don Iván Gayarre Conde, entonces Abogado del Estado-Jefe en Huelva, de junio de 2006(8).

La Abogacía del Estado consideró que, además del mutuo acuerdo para extinguir una concesión portuaria entonces regulado en el artículo 121.d) de la Ley 48/2003, la Autoridad Portuaria podía acordar la modificación de las condiciones particulares del título concesional para suspender temporalmente su vigencia “con base en una aplicación analógica del artículo 113.2º, apartado d) de la Ley 48/2003”.

Señaló el Abogado del Estado-Jefe de Huelva que “precisamente acudiendo a la analogía (prevista en el art. 4 del Código Civil) en la interpretación del artículo 113.2.º, apartado d), podemos afirmar la viabilidad de una suspensión de la vigencia del plazo de la concesión, con la finalidad de que la Autoridad Portuaria de Huelva pueda realizar las obras necesarias para que el inmueble objeto de la concesión reúna las características exigidas por la normativa vigente para la obtención de las licencias de apertura y explotación, permitiendo así al concesionario instalar y explotar en el mismo el servicio público de Bar-Restaurante conforme a las disposiciones legales vigentes”.

Apuntó el Abogado del Estado que existen argumentos más que suficientes “para entender que quizá la solución que más convenga al interés público que subyace en toda concesión no consista en extinguir la misma para volver a otorgarla, sino, atendiendo a los incumplimientos imputables a la Autoridad Portuaria de Huelva, acordar la suspensión de su vigencia para: a) Realizar las obras necesarias para que el inmueble objeto de la concesión reúna las características exigidas por la normativa vigente para la obtención de las licencias de apertura y explotación. b) Restaurar el equilibrio patrimonial de esa relación jurídica previa, negociando con el concesionario la indemnización de los daños y perjuicios que se le hayan podido seguir como consecuencia de las irregularidades que afectaban al edificio originario”.

En cuanto a los efectos de la suspensión, este Dictamen se centra en los daños y perjuicios causados al concesionario por la suspensión temporal, que pueden compensarse de diversas formas, “como por ejemplo suspendiendo el devengo de las tasas por ocupación del dominio público durante un determinado período de tiempo (coincidiendo las cantidades dejadas de ingresar con los daños y perjuicios acreditados por el concesionario), al estar prevista esta posibilidad en el artículo 19.7.º de la Ley 48/2003, o aplicando por analogía las bonificaciones previstas en el artículo 19.9.º, apartado a), del mismo cuerpo legal (previstas para las obras de relleno, consolidación o mejora del terreno)”.

Respecto a las tasas pendientes por el concesionario, en el informe se apuntó que “creemos que debería solicitarse de la Dependencia de Recaudación de la A. E. A. T. en Huelva la suspensión de la recaudación ejecutiva de las deudas de la entidad concesionaria. Esta posibilidad está prevista en el Reglamento general de Recaudación, y cobraría un especial significado en el presente caso al estar basadas las dos soluciones antes apuntadas en un acuerdo de las partes alcanzado con base en el principio de la buena fe, de tal forma que, al suspenderse –que no extinguirse– la recaudación de las deudas en vía de apremio se garantizaría la libre voluntad de ambas partes, sin presiones provenientes de terceros. En efecto, creemos que no tiene mucho sentido el que durante un breve lapso temporal destinado a negociar, la A. E. A. T. siga recaudando los recargos de apremio, los intereses de demora, y demás conceptos anudados a la vía ejecutiva cuando precisamente las negociaciones entre la Autoridad Portuaria de Huelva y la sociedad concesionaria están destinadas a solventar esas deudas y permitir la viabilidad futura de la concesión sin que ninguna de las partes resulte perjudicada”.

Finalmente, concluyó el Abogado del Estado que de este modo “se garantizaría la consecución de la finalidad pública de la concesión, reanudándose la actividad de la concesionaria una vez finalizadas las obras en el inmueble, y respetándose los pactos alcanzados para restablecer los posibles daños y perjuicios que hubiera sufrido durante todo el tiempo transcurrido desde el año 2001 (otorgamiento de la concesión) hasta la reparación de los defectos del inmueble”.

3.1.2. Dictamen de la Abogacía General del Estado del año 2020

Más tarde, el Centro Directivo avaló la suspensión temporal parcial de las concesiones portuarias en el Dictamen de 16 de noviembre de 2020 de la Abogacía General del Estado [Ref. A.G. Entes Públicos 94/20 (R-946/2020)]. Lo llamativo de este pronunciamiento es que lo hizo mediante una aplicación supletoria o por analogía de la figura de la suspensión temporal de la ejecución de los contratos públicos que regula la vigente Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (en adelante, LCSP).

La Abogacía General del Estado comenzó recordando que “es cierto que en el TRLPEMM no se prevé la figura de la suspensión de la relación concesional. Ahora bien, a juicio de este Centro Directivo, ello no puede interpretarse como una proscripción consciente y deliberada de esta figura por parte del legislador. Cabe razonablemente entender que resulta aplicable supletoriamente o por analogía la figura de la suspensión del contrato que regula la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP), y ello en razón de que, aun cuando la concesión demanial no es un contrato (la propia LCSP excluye de su ámbito de aplicación a las concesiones y autorizaciones demaniales, artículo 9.1 ), no puede negarse el marcado carácter bilateral o negocial de la concesión demanial, lo que la aproxima en gran medida a la figura de contrato (así lo reconocen expresamente las sentencias del Tribunal Supremo de 31 de enero de 1935, 10 de julio de 1935, 14 de marzo de 1936, 23 de marzo de 1972, 24 de abril de 1988 y 6 de mayo de 1996, así como el Consejo de Estado desde sus dictámenes de 30 de noviembre de 1949 y 22 de febrero de 1973; en este mismo sentido se ha pronunciado el Consejo de Estado francés en sus dictámenes de 30 de mayo de 1975, 28 de junio de 1978 y 18 de febrero de 1981)”.

Partiendo de esta configuración negocial y bilateral de la concesión demanial y, por tanto, de su proximidad a un contrato público, la Abogacía General del Estado concluyó que “no ha de existir ningún impedimento para admitir, siquiera sea por vía analógica, la suspensión prevista en la legislación de contratos del sector público, en el bien entendido de que no trata aquí de aplicar a la relación concesional el entero y detallado régimen de suspensión de los contratos que establece la LCSP (artículos 208 y concordantes), sino tan sólo la admisibilidad abstracta de la suspensión. Si el contrato administrativo persigue la satisfacción de un interés público o general, y este aserto resulta indudable, admitiéndose su suspensión, no se alcanza a ver una razón objetiva y suficiente que impida admitir la suspensión de relación concesional de dominio público, cuando también es inherente a ella la consecución de un fin de interés público o general (que es precisamente el que preside, como elemento Informador, el entero régimen de los bienes demaniales y en el que precisamente encuentra su fundamento el régimen jurídico exorbitante que se predica del demanio)”.

Este Dictamen de la Abogacía General del Estado se reproduce en la mayoría de los acuerdos de los Consejos de Administración de las Autoridades Portuarias que se dictan en la actualidad y en los posteriores informes de la Abogacía del Estado, constituyendo un pronunciamiento de referencia en la materia, de máxima autoridad y prestigio.

3.1.3. Dictamen de la Abogacía General del Estado del año 2021

El Dictamen de la Abogacía General del Estado de 14 de octubre de 2021 [Ref. A.G. Entes Públicos 224/2021 (R-782/2021)] versa sobre un supuesto de suspensión temporal por acuerdo tácito entre la Autoridad Portuaria concedente y la empresa concesionaria.

En ese supuesto, la concesión portuaria estuvo suspendida de facto durante décadas porque el concesionario no podía iniciar la ejecución de las obras comprometidas en el título concesional hasta que se aprobase por parte de la Administración urbanística una innovación del Plan Especial de Ordenación de la zona de estancia y espera para embarque portuario del Puerto de Almería, que no le correspondía presentar ni aprobar al concesionario.

Además de la revisión del título concesional para adaptarlo a la modificación del Plan Especial que debía aprobarse, el concesionario había solicitado que el plazo de la concesión comenzara a computarse desde la aprobación definitiva de dicha modificación.

Antes de entrar en dicha cuestión, la Abogacía General del Estado analizó si la situación producida durante años por la imposibilidad de iniciar las obras por parte del adjudicatario de una concesión de dominio público portuario por la ausencia de la aprobación definitiva de la modificación del Plan Especial debió conllevar la incoación de un expediente de caducidad por parte de la Autoridad Portuaria de Almería.

La Abogacía General del Estado informó que la falta de inicio de unas obras por circunstancias ajenas al concesionario no debe conllevar, siempre y en todos los casos, el inicio de un expediente de caducidad de la concesión, a falta de renuncia expresa del concesionario. Tampoco es un supuesto que determine el otorgamiento de una prórroga del título concesional, equivalente al tiempo de inactividad, pues la prórroga obedece a unos presupuestos normativos distintos.

En el informe se descarta, por tanto, que la falta de inicio de unas obras por causas externas conlleve el inicio de un expediente de caducidad. La Abogacía General del Estado pasa a continuación a analizar si es atendible la petición de la citada empresa concesionaria de que el plazo de la concesión se compute a partir de la aprobación de la innovación del Plan Especial de Ordenación, que también rechaza.

No obstante, “existe, a juicio de este Centro Directivo, una posibilidad más acertada jurídicamente, para un caso como éste en que las obras incluidas en la concesión no comenzaron, porque tanto la empresa concesionaria como la Administración concedente estaban a la espera de la aprobación de la modificación del Plan Especial de Ordenación de la zona concedida. Una circunstancia como ésta no es propiamente reconducible a ninguno de los supuestos de prórroga que establece el artículo 82.2 del TRLPEMM, porque la prórroga implica que el plazo concesional ha comenzado, pero, siendo insuficiente, es necesario ampliarlo en el curso del desenvolvimiento normal de la concesión, y no por el hecho de que las obras concedidas ni siquiera hayan comenzado, conociéndolo y consintiéndolo la propia Autoridad Portuaria.

La falta de inicio de las obras por causa no imputable a la empresa concesionaria ni tampoco a la Administración, sino por el acuerdo tácito entre una y otra de esperar a que se modificara el Plan Especial de Ordenación, no constituiría, pues, un supuesto de prórroga, sino una situación que no contempla el TRLPEMM, una suspensión del inicio de las obras que convenía a las dos partes”.

A continuación, el Centro Directivo trajo a colación su Dictamen A.G. Entes Públicos 94/20 en el que examina la posibilidad de aplicar la figura de la suspensión a las relaciones jurídico-concesionales en el dominio público portuario pese al silencio del TRLPEMM.

La Abogacía General del Estado confirmó que, en el supuesto examinado, existe conformidad de la sociedad concesionaria con la suspensión de la concesión, “lo cual, se señalaba, ‘coadyuvaba a la aplicación de la suspensión que quedaría, por tanto, descargada de su configuración como una potestad o prerrogativa de la Administración concedente’, y también implicaba la existencia de mutuo acuerdo, constituyendo un elemento más a favor de entender procedente la aplicación de la figura de la suspensión”. Además, y como se desprende de los antecedentes, “la empresa titular de la concesión y la Administración concedente estuvieron de acuerdo en que quedara en suspenso el inicio de las obras y, por ende, también el inicio del plazo concesional”.

El Centro Directivo apuntó también que la figura de la suspensión de las concesiones portuarias “resulta conforme a las propias determinaciones del TRLPEMM acerca de la duración de las concesiones. Debe recordarse que el artículo 82.1 establece como uno de los criterios que habrá de tenerse en cuenta para la fijación del plazo de las concesiones ‘el plazo de ejecución de las obras contenidas en el proyecto’, en el apartado d), y también la ‘adecuación a la planificación y gestión portuarias’, en el apartado e). Pues bien, si el plazo de duración de la concesión se ha fijado teniendo en cuenta el plazo en que las obras se ejecutarán es lógico que una circunstancia como la suspensión del inicio de esas obras, y además forzada por la necesidad de garantizar su adecuación al Plan Especial de Ordenación de la zona, afecte al cómputo del plazo de la concesión”.

Para desbloquear la situación de suspensión de la concesión, se indicó que “lo procedente sería que la Autoridad Portuaria y la empresa concesionaria acordaran poner término a esta situación de suspensión del inicio de las obras y del plazo de la concesión una vez que se ha producido ya la circunstancia que había motivado dicha suspensión, es decir, la aprobación inicial de la modificación del Plan Especial de Ordenación, de modo que el plazo de duración de la concesión pudiera ya iniciarse al dejarse sin efecto la suspensión”.

Por último, y respecto al hecho de que pese a la suspensión de la concesión la empresa concesionaria haya estado abonando con regularidad las tasas portuarias, la Abogacía General del Estado concluye que “no se considera un elemento de entidad suficiente como para desvirtuar las consideraciones que se han expuesto”.

3.1.4. Dictamen de la Abogada del Estado en Cantabria del año 2023

El Dictamen de la Abogacía del Estado en Cantabria de 15 de diciembre de 2023 (Ref.: 258/2023) se dictó en el seno de un expediente de modificación sustancial de una concesión portuaria para la ampliación de su superficie.

Entre las nuevas condiciones a incluir en el título concesional se propuso, de oficio, la cláusula “suspensión temporal parcial”, que indicaba lo siguiente: “en el caso de que se diera la circunstancia de no disponer en el Puerto de la superficie necesaria para el almacenamiento de mercancías, por necesidades derivadas de puntas de tráfico, nuevos tráficos emergentes, no disponibilidad de espacios por obras, etc., la Autoridad Portuaria podrá utilizar, temporalmente, y de mutuo acuerdo con el concesionario, superficies de la concesión que no estuvieran utilizadas, para lo cual se tramitaría una ‘suspensión temporal parcial’ de la concesión en los términos que se acordasen entre este Organismo y el concesionario, en cada momento. El resto de condiciones de la concesión otorgada [] mediante acuerdo del Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria de Santander, de fecha 6 de octubre de 2022, permanecen inalteradas”.

La Abogacía del Estado avaló el contenido de tal cláusula, pues “la figura de la suspensión temporal parcial de las concesiones portuarias ha sido objeto de diversos informes de la Abogacía General del Estado, avalando dicha posibilidad. En concreto, el informe de 16 de noviembre de 2020 [Ref.: A.G. ENTES PÚBLICOS 94/20 (R-946/2020)] consideraba posible la figura de la suspensión temporal parcial de la concesión, existiendo conformidad entre las partes, fijando una serie de requisitos a valorar”.

La Abogacía del Estado señaló que “la cláusula objeto de informe únicamente prevé la posibilidad de tal suspensión temporal parcial, pero dejando su aplicación concreta al acuerdo que se adopte en tal momento (`en los términos que se acordasen entre este Organismo y el concesionario, en cada momento´). En definitiva, se trata de una cláusula que confiere más seguridad jurídica a tal posibilidad, al quedar expresamente recogida en el título concesional, sin perjuicio de que, en su momento, el acuerdo deba adoptarse con el cumplimiento de los distintos requisitos que resulten aplicables”.

Por último, confirmó que “resulta posible la inclusión de tal cláusula mediante una modificación concesional”.

3.2. Algunos precedentes administrativos

Al margen de los pronunciamientos de la Abogacía del Estado, existen numerosos acuerdos de las Autoridades Portuarias sobre la suspensión temporal de las concesiones portuarias.

Por citar algunos ejemplos sumamente ilustrativos, en primer lugar, puede mencionarse el Acuerdo del Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria de Alicante del 28 de junio de 2024, en el que se adoptó por unanimidad “dejar en suspenso la concesión otorgada a [] para [] hasta tanto se obtenga la licencia municipal que permita el inicio de las obras de la concesión, tras la ordenación pormenorizada de los terrenos objeto de ésta mediante la tramitación de un Plan Especial. Durante el espacio de tiempo que dure la suspensión de la concesión quedarán en suspenso los derechos y obligaciones del concesionario. Una vez quede subsanado el problema que ha impedido la ejecución de las obras e inicio de actividad se suscribirá la correspondiente acta de replanteo para iniciar las obras, reanudándose la concesión a todos los efectos”.

Asimismo, se puede traer a colación el Acuerdo del Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria de Santander del 16 de diciembre de 2020, en el que se concedió a una empresa concesionaria la “suspensión temporal parcial de la referida concesión por un plazo de 24 meses, pudiéndose prorrogar la misma hasta un plazo máximo de 6 meses adicionales si el concesionario justificase convenientemente su necesidad”. La suspensión se acordó sobre la base de dos circunstancias: (i) la justificación de la necesidad por parte del concesionario, habida cuenta de la aprobación sobrevenida por parte del Gobierno de Cantabria de la autorización ambiental integrada que afectaba al proyecto que se estaba ejecutando en el dominio portuario concesionado, y (ii) la necesidad de la Autoridad Portuaria en atención a unas obras que se estaban ejecutando en el dominio portuario.

Otro ejemplo de la misma Autoridad Portuaria se encuentra en el Acuerdo de su Consejo de Administración de 13 de febrero de 2025, en el que se desestima la solicitud de suspensión temporal de una concesión portuaria en los términos propuestos por el concesionario, pues no existe “una justificación mínima por parte del concesionario y sin perspectivas de que vaya a haber un proyecto a corto plazo que no supusiera una desvinculación absoluta de la concesión con la inicialmente otorgada, implicaría una evidente perjuicio al interés portuario al que debe obedecer la decisión de la Autoridad Portuaria”.

En suma, la práctica administrativa de algunos puertos de interés general demuestra que, pese a la ausencia de una regulación específica en la legislación portuaria, la suspensión temporal de las concesiones portuarias es una figura utilizada y reconocida por las Autoridades Portuarias, siempre que concurran circunstancias excepcionales y debidamente justificadas. Los acuerdos adoptados reflejan la necesidad de dotar de flexibilidad a la gestión del dominio público portuario en determinados supuestos, permitiendo pausar la relación concesional ante situaciones sobrevenidas que afectan al interés portuario.

3.3. Apoyo de la doctrina a la suspensión temporal

La suspensión temporal de las concesiones portuarias es una técnica jurídica que ha pasado inadvertida para la doctrina científica, especialmente en el ámbito del dominio público portuario. Son muy pocos los autores que se han pronunciado expresamente sobre la suspensión temporal de las relaciones jurídico-concesionales; todos ellos, por cierto, se muestran a favor de su uso excepcional y ponderado.

Además, puede afirmarse que existe entre los juristas que se dedican a la práctica del Derecho Portuario un sentir generalizado y mayoritario de aceptación de esta técnica, que resulta de suma utilidad en determinadas circunstancias extraordinarias a las que la legislación portuaria española no da una respuesta expresa y satisfactoria.

BRAVO ORTEGA justificó el uso excepcional y mesurado de la figura de la suspensión temporal de las concesiones portuarias en el contexto del conflicto bélico entre Rusia y Ucrania con base al principio a maiore ad minus (quien puede lo más puede lo menos), en referencia a la extinción de la concesión portuaria por mutuo acuerdo previsto en el artículo 96.d) del TRLPEMM. Según este autor, si la legislación portuaria permite que las concesiones se extingan por mutuo acuerdo, con mayor razón debería poder suspenderse provisionalmente su eficacia durante un periodo temporal determinado, previa autorización de la Autoridad Portuaria concedente(9).

MONTOYA MARTÍN y MORENO PRIETO también se mostraron a favor de la suspensión temporal del plazo de las concesiones portuarias en el contexto de la crisis del Covid-19, advirtiendo que “aunque existen razones legales y de oportunidad para considerar, con la regulación actual, viable la suspensión temporal de la concesión demanial, lo cierto es que la ausencia de un régimen jurídico específico siempre es un escollo para su aplicación práctica. Queda un largo camino para rellenar este vacío normativo y, probablemente, ante la ausencia de reformas legislativas que introduzcan esta figura, la clave puede estar en incluir una cláusula en los pliegos de condiciones particulares de las concesiones portuarias”.

Señalaron estos autores que la suspensión temporal hubiese sido muy útil “para aquellos concesionarios vinculados a la interacción puerto-ciudad, que requerían de público en el desarrollo de su actividad, las cuales estaban muy ligadas al sector de ocio y la restauración. Estas concesiones fueron las que se vieron más afectadas por las restricciones de movilidad a las personas físicas impuestas para contener la expansión de la pandemia del COVID-19”(10).

En conclusión, aunque la doctrina científica ha prestado escasa atención a la suspensión temporal de las concesiones portuarias, los pocos pronunciamientos existentes coinciden en reconocer su utilidad y necesidad en situaciones excepcionales. Dichos posicionamientos relevan la conveniencia de dotar a la legislación portuaria de un marco normativo claro que regule esta figura, aportando seguridad jurídica y flexibilidad a la gestión del dominio público portuario ante circunstancias sobrevenidas que puedan afectar al normal desarrollo de las concesiones de dominio público portuario.

IV. INTENTO DE CONSTRUCCIÓN DE LA SUSPENSIÓN TEMPORAL COMO TÉCNICA JURÍDICA

Nos encontramos ante el estudio de una figura que no está recogida en el ordenamiento jurídico, por lo que resulta utópico acotar y analizar en este apartado cada uno de sus aspectos y la problemática que genera. Es más, aunque limitáramos el estudio solo a algunas cuestiones puntuales, difícilmente podríamos abarcar todas sus derivadas.

Por tanto, nuestro objetivo en las próximas líneas no es proporcionar una solución definitiva a la figura de la suspensión temporal de las concesiones portuarias, sino más bien ofrecer una primera aproximación a los elementos más relevantes que se han identificado en los casos examinados y dar una primera respuesta jurídica a algunos de los interrogantes detectados.

Con todo ello, esperamos sentar las bases de lo que debe ser esta técnica jurídica, esencial para dar respuesta a situaciones sumamente necesarias, excepcionales e imprevisibles en el demanio portuario.

4.1. Objeto

Si algo queda claro a la luz del legado de la Abogacía del Estado, los precedentes administrativos y los pocos pronunciamientos doctrinales sobre esta materia, es que la suspensión temporal tiene por objeto la concesión administrativa y, en particular, la eficacia del propio negocio jurídico, el cual se suspende total o parcialmente durante un periodo temporal determinado; es decir, los efectos desplegados por la concesión demanial se <<congelan>> en el tiempo. La concesión sigue existiendo y siendo válida, pero queda <<pausada>> temporalmente hasta que desaparezca la causa que motivó dicha paralización.

Se presume, pues, que la concesión portuaria se otorgó para satisfacer un fin de interés portuario, de acuerdo con los artículos 85 y 86 del TRLPEMM, que dejará de atenderse temporalmente por la existencia de otras razones excepcionales.

La suspensión no equivale a una terminación anticipada o anormal de la concesión portuaria regulada en los artículos 96 y siguientes del TRLPEMM, ya que, como veremos, sus efectos no pueden ni deben ser los mismos.

4.2. Notas características

Conforme a todo lo analizado, la suspensión temporal se caracteriza por las siguientes notas distintivas:

a) No puede ser indefinida, pues estaría en riesgo el propio modelo de gestión del dominio público portuario que propugna el artículo 66.3 del TRLPEMM, el cual, desde la Ley de Puertos de 2003, se rige por los criterios de rentabilidad y eficiencia en la explotación del demanio portuario, junto con la orientación hacia la iniciativa privada.

En efecto, la rentabilidad y eficiencia en la gestión del dominio público portuario y la orientación hacia la iniciativa privada constituyen los tres elementos clave del actual modelo de gestión del dominio público portuario. Se trata de maximizar los beneficios que pueden obtenerse de los bienes adscritos a las Autoridades Portuarias, de modo que, al tiempo que se satisface el interés general, se contribuye al cumplimiento de los objetivos financieros. Este modelo ha permitido la modernización y competitividad de los puertos de interés general, así como la maximización de los beneficios económicos, alineando los intereses del sector privado con los objetivos financieros de los organismos portuarios(11).

b) Tiene que ser transitoria y debe durar el tiempo estrictamente necesario hasta que desaparezca el obstáculo o la causa que motivó la suspensión. Al hablar de suspensión, nos referimos a una medida de carácter temporal, y no a una suspensión definitiva, que equivaldría a una resolución anticipada o impropia del título concesional.

c) No estamos ante una interrupción del plazo concesional que suponga su reinicio tras el alzamiento. La suspensión implica que el plazo se reanuda, es decir, continúa una vez que dicho obstáculo o causa haya desaparecido, en el mismo estado en que quedó.

d) Es excepcional, por lo que debe utilizarse únicamente cuando verdaderamente se ponga en riesgo la propia estabilidad y continuidad del negocio concesional por la existencia de una causa externa, necesaria, sobrevenida e imprevisible. Este rasgo impide que pueda convertirse en la regla general ante cualquier circunstancia que incomode al concesionario o a la propia Autoridad Portuaria, pues las concesiones de dominio público portuario se gestionan a riesgo y ventura de sus titulares, como recuerda la Regla 22ª del PCG.

e) Dado su carácter excepcional, las dudas en torno a su aplicación deben ser, necesariamente, objeto de una interpretación restrictiva por parte de los operadores jurídicos.

f) Es sumamente casuística, lo que exige un examen caso por caso, ponderando todas las circunstancias concurrentes. No es posible, por tanto, ofrecer soluciones apriorísticas sobre cuándo o en qué términos procede la suspensión temporal de una concesión de dominio público portuario. Pese a ello, considero que no cabe desechar la <<regla de oro>> que debe perseguirse con este mecanismo: la equidad.

g) Puede ser total o parcial. Por tanto, no cabe negar la existencia de la suspensión temporal de la eficacia de una parte de la concesión demanial, siempre que el concesionario pueda continuar rentabilizando el resto del demanio portuario concesionado.

h) Puede ser expresa o tácita. La existencia de la suspensión tácita denota la innecesariedad de tramitar un procedimiento administrativo previo y de que el Consejo de Administración se pronuncie de forma expresa en todos los supuestos de hecho.

i) Puede solicitarla el concesionario o instarla de oficio la Autoridad Portuaria, pero en ambos casos debe mediar acuerdo entre ambos sujetos. La Autoridad Portuaria solo debería impulsarla o apoyarla siempre que existan razones excepcionales y necesarias que prevalezcan sobre el mantenimiento de los efectos de la concesión portuaria.

En caso de negativa del concesionario a aceptar la suspensión temporal, la Autoridad Portuaria podría hacer uso de otros mecanismos sumamente gravosos para el concesionario que se prevén en el propio TRLPEMM, siempre que, lógicamente, concurran sus presupuestos legales, tales como la revisión de la concesión (artículo 89), la caducidad (artículo 98) o el rescate total o parcial del demanio portuario (artículo 99).

j) Considero que, en estos momentos, es difícil sostener que la suspensión temporal sea una potestad administrativa unilateral o una prerrogativa exorbitante otorgada por el ordenamiento jurídico a las Autoridades Portuarias, pues los operadores jurídicos vienen condicionándola a un previo acuerdo(12). Lo que no obsta para que, quien suscribe estas líneas, defienda que en el futuro esta técnica debería configurarse como una potestad administrativa, y además de carácter discrecional, coherente con la propia conformación del dominio público, su modelo de gestión y el interés portuario que preside las decisiones de la Autoridad Portuaria en materia concesional y por el que dicho organismo debe velar por encima de todo.

Recordemos, por citar algunos ejemplos evidentes, que tanto en el otorgamiento de una concesión portuaria como en el de una prórroga, la Autoridad Portuaria ejercita una potestad administrativa discrecional, tal y como han reconocido la jurisprudencia y la doctrina administrativista más autorizada en la materia(13). Potestad parecida, al estar íntimamente ligada a la gestión portuaria, es la que debería ejercitarse en estos casos.

En la actualidad, el uso que los operadores jurídicos vienen haciendo del mecanismo de suspensión temporal participa más de los rasgos propios de las facultades ante determinadas circunstancias, que pueden o no ejercitarse, pero para que la suspensión opere de iure es preciso que medie consentimiento expreso o tácito de ambos sujetos. Al igual que para otorgar una concesión o una prórroga es necesario que, tras la tramitación del procedimiento administrativo, exista un consentimiento de las partes en torno a las condiciones, para materializar la suspensión también debe existir dicho consentimiento. No es suficiente con la voluntad o ejercicio de uno de ellos, se precisa la colaboración de ambos.

k) No debe fundamentarse en la aplicación supletoria o analógica del mecanismo de suspensión de los contratos públicos previsto en la LCSP, como hace el Dictamen de la Abogacía General del Estado de 16 de noviembre de 2020 [Ref. A.G. Entes Públicos 94/20 (R-946/2020)], que es un pronunciamiento de referencia en esta materia.

Aunque no existe un pronunciamiento unánime en la doctrina sobre la naturaleza jurídica de las concesiones demaniales, ya sea como negocio jurídico de carácter patrimonial o contractual, la Abogacía General del Estado se posicionó al señalar que la figura de la concesión portuaria se aproxima a un contrato público y, por ello, consideró aplicable la LCSP de forma supletoria o por analogía(14).

En mi opinión, la aplicación de la LCSP como fundamento jurídico para sustentar el mecanismo de la suspensión temporal en el demanio portuario no se ajusta a la legislación vigente. Basta recordar que el artículo 9.1 de la LCSP señala que esta ley no es aplicable a las concesiones demaniales “salvo en los casos en que expresamente se declaren de aplicación las prescripciones de la presente Ley”. Y, en estos mismos términos, su artículo 4 aclara que, a los negocios excluidos como las concesiones demaniales, les resulta de aplicación únicamente “los principios de esta Ley para resolver las dudas y lagunas que pudieran presentarse”.

Este posicionamiento de aplicar supletoriamente o por analogía la LCSP a las concesiones portuarias también podría pugnar con la jurisprudencia más reciente, que descarta la aplicación supletoria de la LCSP a las concesiones portuarias. Así lo confirmaron las Sentencias de la Sección 5ª de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo de 20 de julio de 2021 (ECLI: ES:TS:2021:3126), de 26 de julio de 2021 (ECLI:ES:TS:2021:3270) y de 9 de marzo de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:927)(15). Por ejemplo, en este último pronunciamiento, el Tribunal Supremo sostuvo que “La respuesta a tal cuestión requiere que partamos del régimen jurídico aplicable a estas concesiones demaniales pues, [], estas concesiones sobre el dominio público portuario, como es la de autos, no se rigen por la legislación de contratos del sector público de la que se encuentran excluidas (arts. 4.1 o TR de la LCSP de 2011 y 9.1 LCSP de 2017), sino por la propia regulación contenida en el TRLPEMM (arts. 81 y ss.), aplicándose supletoriamente la legislación sobre costas (art. 67.1 TRLPEMM), así como la Ley 33/2003, del Patrimonio de las Administraciones Públicas (art. 84.3, de esta última norma)”.

No solo el Tribunal Supremo abordó esta interesante cuestión en el ámbito del dominio público portuario, sino también los Tribunales Superiores de Justicia. A este respecto, pueden citarse la STSJ de Cataluña del 25 de abril de 2024 (ECLI: ES:TSJCAT:2024:2945), que resolvió que no procede el reequilibrio económico por las medidas derivadas de la pandemia de la Covid-19, al quedar las concesiones portuarias fuera del ámbito de aplicación de la legislación de contratos públicos y de la normativa de urgencia aprobada durante la pandemia. Por su parte, la STSJ de Galicia del 7 de febrero de 2024 (ECLI: ES:TSJGAL:2024:1331) señaló que la naturaleza de la concesión de la demandante es la de una concesión demanial, y no la de una concesión de obra pública, por lo que la normativa de contratación pública no resulta de aplicación supletoria.

Sin embargo, el Alto Tribunal sí permitió la aplicación de los principios cardinales de la contratación pública —publicidad, imparcialidad, transparencia y concurrencia competitiva— para resolver ciertas dudas o lagunas en los procedimientos de otorgamiento de nuevas concesiones portuarias, al ser estos, según indicó, consustanciales(16).

Así, en la citada Sentencia de 9 de marzo de 2022, el Tribunal Supremo resolvió que “ello no obstante y hecha esta matización, en su otorgamiento [], tanto si se sigue el procedimiento de competencia de proyectos como el de concurso seguido en este caso (art. 85 TRLPEMM), han de respetarse los principios de publicidad, imparcialidad, transparencia y concurrencia competitiva, pues así se deriva de dicha regulación y se encuentra ínsito en el propio procedimiento de concurso aquí utilizado”.

Recientemente, se ha admitido a trámite un nuevo recurso de casación ante el Tribunal Supremo en el que, previsiblemente, se volverá a abordar esta interesante cuestión. En concreto, el ATS del 14 de mayo de 2025 (ECLI:ES:TS:2025:4636A) admitió un recurso relativo al régimen transitorio de los plazos máximos de duración de las concesiones de dominio público portuario. La singularidad de este caso radica en que el Alto Tribunal analizará si el régimen transitorio de plazos máximos aplicable a las concesiones portuarias (de base patrimonial) puede extenderse también a los contratos de concesión de obra pública portuaria (de base contractual), que implican la ocupación del dominio público portuario por un periodo determinado.

En cualquier caso, la jurisprudencia que avaló la aplicación de los principios cardinales de la contratación pública a las concesiones portuarias no sirve, en mi opinión, para dar cobertura jurídica a la técnica de la suspensión temporal de las concesiones portuarias, pues los principios de la contratación podrían llegar a actuar como límite a la suspensión temporal, pero en ningún caso como fundamento jurídico para sustentar su aplicación en todos aquellos supuestos en los que se plantee(17).

4.3. Efectos jurídicos

La concesión portuaria tiene eficacia continuada, la cual se interrumpe en el supuesto de que las partes acuerden su suspensión temporal por un periodo determinado.

Dado que este mecanismo es sumamente casuístico, sus efectos jurídicos deberían variar en función del sujeto que tome la iniciativa para acordar la suspensión temporal y del perjuicio real que se cause al otro, lo que en muchos casos podría incluso ir acompañado de una indemnización compensatoria.

Sin ánimo de exhaustividad, el principal efecto que se ha observado en los casos examinados es la cesación temporal del derecho del concesionario a utilizar privativamente y de forma excluyente, total o parcialmente, su concesión demanial. En lógica coherencia, la suspensión debería conllevar la ausencia total o parcial de devengo de las correspondientes tasas portuarias de ocupación y actividad, así como de las correspondientes al tráfico portuario asociado, hasta que se levante la suspensión y, efectivamente, el concesionario reanude con normalidad la explotación del espacio concesionado.

Mientras medie la suspensión, dejará de tener virtualidad para la Autoridad Portuaria el principio de intangibilidad de la concesión demanial otorgada —si así se acuerda—, de forma que este organismo podría llegar a hacer uso del espacio o instalaciones concesionadas por razones excepcionales. Cuestión distinta es la posible compensación en concepto de daños y perjuicios que dicho organismo podría llegar a tener que abonar al concesionario si efectivamente estos se producen.

La suspensión temporal también puede afectar a la estabilidad de las relaciones jurídicas de naturaleza privada que el concesionario tenga con terceros, así como a la propia rentabilidad esperada de la explotación y los tráficos comprometidos, lo que también debe valorarse en el acuerdo que se adopte.

En ningún caso pueden equipararse los efectos de la suspensión temporal con los de la extinción anticipada del título concesional. Durante la suspensión, el concesionario no está obligado a reintegrar de forma definitiva a la Autoridad Portuaria la porción de dominio público portuario concesionada, ni a retirar del demanio todos los materiales, equipos o instalaciones desmontables, ni a proceder al levantamiento y retirada de las obras e instalaciones no desmontables, obligaciones que sí impone el artículo 100 del TRLPEMM en caso de extinción.

Por último, la ausencia de regulación del mecanismo de la suspensión temporal denota, a priori, la inexistencia de un plazo de prescripción específico para que el concesionario pueda reclamar la indemnización que corresponda como consecuencia de la suspensión temporal, lo que incide en la seguridad jurídica que debería regir en este tipo de situaciones.

Al tratarse de una controversia entre el concesionario y la Autoridad Portuaria concedente, considero que esta problemática debe enmarcarse en el ámbito de la responsabilidad contractual o concesional, y no en el de la responsabilidad extracontractual. Será, por tanto, el plazo específico contemplado en el título concesional o, en su defecto, en la legislación aplicable, el que determine el plazo de prescripción de la acción a ejercitar. En última instancia, y ante la ausencia de una regulación específica en el sistema de fuentes aplicable a las concesiones portuarias, considero que habría que estar al plazo de cinco años establecido en el artículo 1.964.2 del Código Civil.

En este sentido, se pronunció la STSJ de Andalucía de 11 de abril de 2018 (ECLI: ES:TSJAND:2018:5323), que, tras recordar que la responsabilidad derivada de una concesión administrativa se aproxima al régimen de la responsabilidad contractual, señala que se rige “por los preceptos de aquella que las hubiera establecido y, en lo no previsto en la misma, por las disposiciones generales del Código Civil sobre obligaciones y contratos (artículo 1090 del Código Civil)”. Este mandato lleva a excluirlas del régimen específico de la responsabilidad aquiliana y, por ende, del régimen propio de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas por funcionamiento de los servicios públicos. En estos mismos términos puede citarse también la STSJ de Canarias del 16 de mayo de 2014 (ECLI: ES:TSJICAN:2014:2856).

En suma, la falta de regulación específica de la suspensión temporal genera incertidumbres tanto para la Autoridad Portuaria como para el concesionario, especialmente en lo relativo a sus efectos jurídicos. Como principio general de actuación, la determinación de dichos efectos debe atender a las circunstancias concretas de cada caso, valorando tanto la iniciativa de la suspensión como los perjuicios efectivamente causados a las partes involucradas.

4.4. Límites

Aparte de la colisión con otros derechos, la buena fe, la doctrina de los actos propios, el retraso desleal o el propio abuso de derecho como límites generales que impone el ordenamiento jurídico, existen en el TRLPEMM situaciones o condiciones específicas que deberían impedir que opere la suspensión temporal de las concesiones portuarias en determinadas circunstancias.

De entrada, la suspensión temporal no debería ser un obstáculo para el ejercicio de las potestades administrativas de las Autoridades Portuarias. No cabría admitir, por ejemplo, la suspensión temporal cuando exista un incumplimiento culpable del concesionario de sus obligaciones concesionales, pues el organismo portuario debería incoar un procedimiento de caducidad del título concesional al tratarse de una potestad reglada, conforme a lo dispuesto en el artículo 98 del TRLPEMM(18).

Otra limitación a la suspensión temporal es la preservación del modelo de gestión del dominio público portuario, que, según establece el vigente artículo 66.3 del TRLPEMM, debe realizarse con criterios de rentabilidad y eficiencia, así como a la orientación al sector privado. Dicha limitación impide otorgar la suspensión temporal sine die o por plazos excesivamente extensos.

La importancia del respeto a dichos criterios y orientación se refleja con suma claridad en las recientes SSTS del 21 de diciembre de 2023 (ECLI: ES:TS:2023:5850 y ECLI: ES:TS:2023:5851), en las que se revisaron las decisiones de la Autoridad Portuaria de la Bahía de Algeciras.

En particular, el Tribunal Supremo anuló la aprobación de los pliegos de un concurso destinado a otorgar autorizaciones para la explotación de un atraque y otras instalaciones en el puerto de Tarifa, así como la posterior adjudicación. Resulta especialmente llamativo que fuera el propio adjudicatario quien impugnó tanto los pliegos como la adjudicación, al considerar que, por la naturaleza y duración de la ocupación, correspondía aplicar el régimen de concesión y no el de autorizaciones sucesivas. El Alto Tribunal examinó si la Autoridad Portuaria podía conceder, de manera sucesiva y concatenada, autorizaciones para la ocupación del dominio público portuario por un plazo total superior a tres años, o si, por el contrario, debía recurrir al régimen concesional, que a priori resulta más beneficioso para el particular que aspira al título habilitante. El Tribunal Supremo concluyó que, dadas las características y la duración de la ocupación —existiendo antecedentes de cesiones concatenadas—, debió optarse por el régimen de concesión en lugar de autorizaciones sucesivas. Lo verdaderamente relevante de estas sentencias radica en que el Tribunal Supremo ejerce un control sobre la discrecionalidad de la Autoridad Portuaria en la gestión portuaria, en principio por una supuesta falta de motivación. Sin embargo, el razonamiento y el fallo del Tribunal ponen de manifiesto una cuestión de mayor trascendencia: la decisión adoptada no se ajustaba a los principios de rentabilidad y eficiencia, ni favorecía la participación privada, ya que el régimen de autorización resultaba menos atractivo para el operador privado que el régimen concesional(19).

Respecto al modelo de gestión portuaria, es preciso advertir que en la actualidad existen elementos que evidencian que este se encuentra inmerso en un proceso de profunda transformación, como se desprende del nuevo Marco Estratégico del Sistema Portuario, aprobado mediante la Orden TMA/1014/2022, de 7 de octubre, y la Estrategia Portuaria de la Unión Europea, actualmente en fase de consulta pública. Las causas que así lo evidencian son la importancia que se va a prestar en los próximos años a la emergencia climática, la digitalización, la consolidación de la economía 4.0, la inestabilidad geopolítica, la incertidumbre en el comercio internacional y el aumento del transporte de pasajeros y mercancías. A estos retos se suman nuevas prioridades estratégicas europeas centradas en la seguridad, la autonomía estratégica, la protección de infraestructuras críticas y la necesidad de mantener la competitividad de los puertos en un entorno global cada vez más cambiante.

Otra restricción que las Autoridades Portuarias deben tener en cuenta a la hora de acordar la suspensión temporal es el interés portuario que preside todas las decisiones en materia de gestión portuaria. Al igual que cuando un organismo portuario otorga una concesión demanial persigue razones de interés portuario, cuando impulse o acceda a la suspensión temporal también tienen que estar presentes estas razones. La suspensión temporal exige que exista un interés portuario prevalente al mantenimiento de la eficacia del negocio jurídico concesional, y si efectivamente este concurre, la Autoridad Portuaria debe atenderlo, velis nolis.

Finalmente, conviene tener siempre presente que un uso abusivo de la técnica de la suspensión temporal puede poner en riesgo la competencia intraportuaria entre los distintos operadores privados y, por qué no mencionarlo también, los principios inspiradores que rigen en el otorgamiento de las concesiones portuarias a los que se ha aludido anteriormente, como son la publicidad, imparcialidad, transparencia y concurrencia competitiva.

En definitiva, la suspensión temporal de las concesiones portuarias debe entenderse como una herramienta excepcional, sujeta a estrictos límites y a la salvaguarda del interés portuario. Su aplicación no puede desvirtuar los principios de buena fe, eficiencia, rentabilidad y libre competencia, ni convertirse en un mecanismo que altere el modelo de gestión del dominio público portuario o que favorezca situaciones de abuso o a determinadas empresas concesionarias. Por ello, resulta imprescindible que cualquier decisión sobre la suspensión temporal esté debidamente motivada, justificada en razones de interés portuario prevalente y adoptada con pleno respeto a los principios y límites que rigen las decisiones en materia concesional.

4.5. Conveniencia y oportunidad de regular la suspensión temporal

Por último, no puede cerrarse este apartado sin aludir a la conveniencia y oportunidad de incorporar en el TRLPEMM (o en el PCG) una regulación, aunque sea mínima, del mecanismo de la suspensión temporal de las concesiones portuarias, que otorgue seguridad jurídica en su aplicación. No solo debería regularse el procedimiento administrativo, sino también los conceptos indemnizatorios y el plazo de prescripción, en coherencia con el artículo 208 de la LCSP.

Dado que es utópico pensar que el legislador de hoy pueda llegar a regular la suspensión temporal en el TRLPEMM, sí sería recomendable que las Autoridades Portuarias añadan una estipulación en las condiciones particulares de los títulos concesionales que otorguen, modifiquen o revisen.

Ante la ausencia de reformas legales en la legislación estatal de puertos, quizá Puertos del Estado podría tomar la iniciativa y establecer unas recomendaciones mínimas, favoreciendo de esta manera un uso homogéneo de esta técnica jurídica que ya se está utilizando en muchos puertos de interés general.

V. DISTINCIÓN CON OTRAS FIGURAS AFINES

5.1. Suspensión de la ejecutividad de un acto administrativo

Los actos administrativos de las Administraciones Públicas son ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en las leyes correspondientes. Su efecto normal es su ejecutividad. Además, los actos administrativos se presumen válidos y, como regla general, producen efectos desde que se dictan, salvo que en ellos se disponga otra cosa o su eficacia quede demorada por alguna de las causas que disponen las leyes.

No debe confundirse la ejecutividad con la ejecutoriedad del acto administrativo, que, aunque son conceptos jurídicos íntimamente relacionados, tienen significados y alcances distintos. La ejecutividad se refiere a la obligatoriedad del acto administrativo. Esto significa que, una vez dictado el acto administrativo y desde el mismo momento que produce efectos, este es de carácter imperativo para sus destinatarios, sin necesidad de intervención judicial previa que lo respalde. En cambio, la ejecutoriedad va un paso más allá. Se refiere a la facultad de la Administración para imponer el cumplimiento material del acto administrativo, incluso contra la voluntad del obligado y también sin necesidad de acudir previamente al órgano judicial(20).

Como complemento de lo anterior, el ordenamiento jurídico español establece, como principio general, que la interposición de cualquier recurso administrativo no suspende la ejecución del acto impugnado. Así lo recoge el artículo 117 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPAC), siguiendo la tradición de la legislación administrativa española(21). No obstante, existen excepciones a esta regla general, bien por previsión expresa en determinadas leyes sectoriales(22), bien porque el órgano competente para resolver el recurso administrativo acuerde, de oficio o a instancia del recurrente, la suspensión provisional de la ejecutividad del acto.

Para que proceda la suspensión, el órgano debe realizar una ponderación motivada entre el perjuicio que la suspensión podría causar al interés público o a terceros y el perjuicio que la eficacia inmediata del acto ocasionaría al recurrente. Además, deben concurrir alguna de las causas tasadas en el artículo 117 de la LPAC, como que la ejecución del acto pueda causar perjuicios de imposible o difícil reparación, o que la impugnación se funde en causas de nulidad de pleno derecho.

En el ámbito jurisdiccional, los artículos 129 a 136 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (en adelante, LJCA) regulan las medidas cautelares que pueden adoptarse por los juzgados y tribunales del orden contencioso-administrativo, entre ellas la suspensión de la ejecutividad de un acto administrativo impugnado.

Como es sabido, las medidas cautelares están orientadas a garantizar que la resolución judicial que ponga fin al proceso contencioso-administrativo pueda desplegar plenamente sus efectos prácticos. Para acordar la suspensión, y como se desprende de nuestra legislación y la práctica judicial, el órgano jurisdiccional debe valorar la existencia de un riesgo cierto de que la ejecución del acto pueda hacer perder al recurso su finalidad legítima (periculum in mora), la ponderación motivada de los intereses en conflicto —tanto públicos como privados— y la apreciación, siquiera indiciaria, de la apariencia de buen derecho en la pretensión del recurrente (fumus boni iuris)(23).

En definitiva, la suspensión de la ejecutividad de un acto administrativo constituye una medida excepcional y provisional, orientada a salvaguardar los derechos e intereses legítimos de los particulares frente a la Administración, pero siempre bajo el prisma de la protección del interés público y la seguridad jurídica. El sistema de garantías articulado por la LPAC y la LJCA permite suspender la eficacia de los actos administrativos mientras se resuelve la cuestión de fondo, preservando así la efectividad de la tutela judicial y evitando perjuicios irreparables o de muy difícil reparación para el recurrente.

Aclarado lo anterior, es preciso señalar que la suspensión de la ejecutividad de un acto administrativo y la suspensión temporal de una concesión demanial, aunque comparten el término <<suspensión>> y en ambos casos implican una interrupción de la eficacia, responden a lógicas, finalidades y regímenes jurídicos diferentes. Por ello, resulta necesario tratarlas de forma separada y evitar confusiones conceptuales entre ambos mecanismos.

La diferenciación entre estos mecanismos exige partir, necesariamente, del estudio de la naturaleza jurídica de la concesión de dominio público portuario para, seguidamente, dilucidar si se trata de un acto administrativo que puede ser objeto de suspensión provisional. Aunque no constituye el objeto de este trabajo analizar pormenorizadamente las distintas tesis que giran en torno a la naturaleza jurídica de la concesión portuaria, afirmaremos —sin temor a equivocarnos— que el sector mayoritario aboga por su naturaleza patrimonial, conforme al cual el negocio concesional surge de un acto administrativo unilateral de la Autoridad Portuaria, pero que precisa la aceptación del concesionario(24). Como aclaró MENÉNDEZ REXACH con su acostumbrada brillantez, la apariencia de bilateralidad de una concesión demanial “no significa que la concesión demanial sea un contrato, pese a que así lo hayan mantenido en ocasiones el Consejo de Estado y el Tribunal Supremo. No lo es, porque, además de que no hay vinculación recíproca, la relación tampoco tiene un carácter sinalagmático. No hay equilibrio en las prestaciones, como ocurre en los contratos típicos. El canon que el concesionario se obliga a abonar no es el precio de un contrato, sino el pago por la ocupación de un bien de dominio público”(25).

Por tanto, aunque la concesión demanial surge de un acto administrativo unilateral que precisa de aceptación, no estamos ante un acto administrativo propiamente dicho. La relación concesional es mucho más compleja que el contenido que puede tener un simple acto administrativo, pues determina la creación de una relación jurídica de carácter bilateral, compleja y duradera, que conforme al artículo 82.2 del TRLPEMM puede alcanzar los cincuenta años de ordinario y los setenta y cinco años con carácter extraordinario. Se originan un conjunto de derechos, deberes y prerrogativas para las partes que se van a proyectar sobre un plazo determinado. El otorgamiento de una concesión determina el nacimiento del derecho del concesionario a utilizar privativamente el demanio portuario concedido, con exclusión de los demás. La concesión puede sufrir alteraciones durante su periodo de vigencia (modificación, división, unificación, extinción anticipada, etc.) y, además, es susceptible de tráfico jurídico entre terceros (cesión de espacios, actos de transmisión y de gravamen, etc.), siendo además el soporte físico de obras, actividades económicas o servicios portuarios.

Desde esta perspectiva, podemos afirmar que el acto de otorgamiento de una concesión portuaria (como también el de otorgamiento de una prórroga) sí puede ser objeto de impugnación y, por ende, de suspensión cautelar. El acto de otorgamiento de una concesión también es ejecutivo y dicha ejecutividad puede, de manera excepcional y previa justificación de una serie de presupuestos, suspenderse provisionalmente y ello conllevaría la paralización también provisional de sus efectos. Esta suspensión, como ya hemos visto, puede producirse tanto en vía administrativa como judicial, conforme a lo dispuesto en los artículos 117 de la LPAC y 129 y siguientes de la LJCA, respectivamente.

Ahora bien, lo que no puede obtenerse mediante una medida cautelar es el otorgamiento de una concesión portuaria que ha sido denegada por la Autoridad Portuaria en vía administrativa, pues el recurrente habría obtenido temporalmente un derecho que no le ha sido otorgado siguiendo el procedimiento legalmente establecido. Se trataría, por tanto, de una medida cautelar de carácter positivo, es decir, que muta provisionalmente el statu quo del recurrente; situación ampliamente censurada por la jurisdicción contencioso-administrativa(26).

La diferencia entre la suspensión de la ejecutividad de un acto administrativo y la suspensión temporal de la concesión demanial parte, por tanto, de que aquella se configura como una medida provisional o cautelar, de carácter administrativo o procesal, que tiene por objeto evitar que la ejecución inmediata de un acto administrativo mientras se resuelve el fondo del recurso administrativo o contencioso-administrativo. Se trata, por tanto, de una medida excepcional, sujeta a estrictos requisitos legales y a una ponderación motivada de intereses, y que no afecta a la validez del acto, sino únicamente a su ejecutividad.

Por el contrario, la suspensión temporal de la concesión demanial constituye una técnica jurídica de naturaleza sustantiva, que afecta directamente a la relación jurídico-concesional entre la Autoridad Portuaria y el concesionario. Su objeto es la interrupción, total o parcial, de la eficacia del título concesional durante un periodo determinado, normalmente por la concurrencia de causas excepcionales, necesarias, sobrevenidas y ajenas a la voluntad de las partes (por ejemplo, crisis sanitarias, conflictos bélicos, obras necesarias en el dominio público, etc.). A diferencia de la suspensión de la ejecutividad de un acto administrativo, la suspensión temporal de la concesión no es una medida provisional o cautelar ni está vinculada a la impugnación de un acto, sino que responde a la necesidad de adaptar la relación concesional a circunstancias imprevisibles que imposibilitan o desaconsejan su normal desenvolvimiento.

Otra diferencia esencial radica en el procedimiento y en sus efectos. La suspensión de la ejecutividad de un acto administrativo requiere la existencia de un recurso y la intervención de la autoridad administrativa o judicial competente, que debe motivar la concurrencia de los presupuestos legales. En cambio, la suspensión temporal de la concesión portuaria, en la práctica actual, exige el acuerdo entre la Autoridad Portuaria y el concesionario, careciendo de una regulación legal expresa y operando como una solución de equidad ante situaciones excepcionales e imprevisibles. Sus efectos se proyectan sobre la propia relación concesional que se congela en el tiempo, suspendiéndose los derechos, obligaciones y prerrogativas que correspondan en cada caso (como el pago de tasas o la explotación total o parcial del espacio concesionado), y pueden establecerse compensaciones o ajustes para restablecer el equilibrio económico de la concesión.

En definitiva, mientras la suspensión de la ejecutividad de un acto administrativo es una garantía procesal o administrativa frente a la Administración; la suspensión temporal de la concesión portuaria es una herramienta que se enmarca en el ámbito de la gestión del dominio público portuario, orientada a preservar la viabilidad y el interés público portuario ante circunstancias extraordinarias y sobrevenidas que aconsejan pausar transitoriamente el negocio concesional.

5.2. Suspensión temporal de la ejecución de un contrato público

Ya hemos avanzado que la corriente doctrinal mayoritaria rechaza la tesis contractual de la concesión portuaria y que la jurisprudencia niega tajantemente la aplicabilidad supletoria de la LCSP a las concesiones portuarias. Con estos mimbres, considero que la regulación del mecanismo de suspensión temporal de la ejecución de los contratos públicos no resulta aplicable a la suspensión temporal de las relaciones jurídico-concesionales. No obstante, como veremos, existen numerosas similitudes, tal y como confirmó el Dictamen de 16 de noviembre de 2020 de la Abogacía General del Estado [Ref. A.G. Entes Públicos 94/20 (R-946/2020)].

En síntesis, el artículo 208.1 establece el régimen ordinario de suspensión de los contratos públicos, que requiere un acto de suspensión acordado por la Administración o el ejercicio de la facultad del contratista en caso de demora en el pago pactado superior a cuatro meses, que debe ser comunicado por la Administración con un mes de antelación, para el reconocimiento de los derechos derivados de dicha suspensión. El alcance y contenido del derecho del contratista a ser indemnizado por los daños y perjuicios derivados de la suspensión se recogen en el artículo 208.2 de la LCSP, una novedad introducida por esta normativa, que era fuente tradicional de conflictividad jurídica antes de su última reforma(27).

Es bien sabido que durante el periodo de la Covid-19 se estableció un régimen excepcional de suspensión de los contratos públicos, previsto en el artículo 34 del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19. Este régimen resultó aplicable únicamente al supuesto específico de la pandemia y por un periodo temporal determinado, desplazando el régimen general antes expuesto(28).

A pesar de las similitudes funcionales entre la suspensión temporal de la ejecución de los contratos públicos y la suspensión temporal de las concesiones portuarias, existen diferencias esenciales que resulta imprescindible destacar.

En primer lugar, la suspensión temporal de la ejecución de un contrato público está expresamente regulada en la LCSP, y esta normativa no se aplica a las concesiones portuarias. Por su parte, la suspensión temporal de las concesiones demaniales no está regulada de forma expresa en la legislación portuaria, ni en ninguna otra norma a la que pueda acudirse con carácter supletorio.

En segundo lugar, en los contratos públicos, la suspensión de la ejecución es una potestad administrativa o un derecho del contratista en supuestos muy tasados, con un procedimiento y efectos predeterminados por la ley. La decisión de suspender la ejecución del contrato debe ser motivada y comunicada con antelación, generando automáticamente derechos indemnizatorios para el contratista por los daños y perjuicios sufridos.

En cambio, la suspensión temporal de las concesiones portuarias es eminentemente casuística y excepcional, y su aplicación requiere el consenso entre la Autoridad Portuaria y el concesionario, sin que exista un procedimiento legalmente tasado ni un régimen indemnizatorio o de efectos predeterminado en una norma con rango de ley.

La suspensión concesional se concibe como una técnica de gestión portuaria flexible, orientada a responder a situaciones extraordinarias, necesarias, sobrevenidas y ajenas a la voluntad de las partes (crisis sanitarias, conflictos bélicos, obras necesarias, etc.), y no como una prerrogativa unilateral de la Administración ni como un derecho automático del concesionario cuando concurra una determinada causa. La existencia y cuantía de eventuales compensaciones o indemnizaciones dependerán del acuerdo alcanzado entre las partes y de la ponderación de los perjuicios causados, ya que carecen de reglas previas preestablecidas.

En suma, mientras la suspensión temporal de la ejecución de un contrato público es una figura tipificada, con procedimiento y efectos predeterminados en la LCSP, la suspensión temporal de una concesión portuaria es una técnica jurídica no regulada expresamente. Esta última exige consenso entre las partes y su aplicación y efectos deben ser objeto de una ponderación sumamente casuística, orientada a salvaguardar el interés portuario y la continuación de la relación concesional.

5.3. Suspensión temporal de la actividad

La actividad económica o servicio portuario que se viene desarrollando con normalidad sobre el dominio público concesionado puede suspenderse porque así lo ordene la autoridad judicial, ya sea en el seno o como resultado de un procedimiento judicial, o incluso por la propia Autoridad Portuaria, por ejemplo, como medida provisional en el marco de un procedimiento sancionador contra el concesionario.

En cambio, el mecanismo de la suspensión temporal de las concesiones portuarias opera sin que exista una orden previa de una autoridad administrativa o judicial que así lo determine. En la práctica actual, como ya se ha dicho, se exige un consenso o acuerdo entre el organismo portuario y el concesionario.

Recordemos que, en el caso de que la actividad sea suspendida voluntariamente por el concesionario durante un plazo determinado, se corre el riesgo de que el título concesional incurra en caducidad. En particular, el artículo 98.1 señala que “serán causa de caducidad de la autorización o concesión los siguientes incumplimientos: [] Falta de actividad o de prestación del servicio, durante un período de seis meses, en el caso de autorizaciones, y de 12 meses en el caso de las concesiones, a no ser que, a juicio de la Autoridad Portuaria, obedezca a causa justificada”.

Sensu contrario, dicho precepto parece admitir que el concesionario puede suspender voluntariamente la actividad durante un periodo inferior a doce meses y que solo si existe una causa debidamente justificada, dicha actividad puede suspenderse por más tiempo, siempre que así lo acuerde la Autoridad Portuaria.

Desde esta perspectiva, nos aproximamos mucho más al mecanismo de la suspensión temporal de las concesiones portuarias que al supuesto en el que exista una orden previa de una autoridad administrativa o judicial, antes analizado.

Sin embargo, la suspensión temporal de las relaciones jurídico-concesionales en el demanio portuario va mucho más allá de la simple suspensión temporal de la actividad del concesionario. Con la suspensión concesional, no solo se paraliza transitoriamente la actividad, sino también los restantes derechos, obligaciones y prerrogativas dimanantes del título concesional e incluso la Autoridad Portuaria puede utilizar dicha porción del demanio si las circunstancias del caso así lo aconsejan.

Otra diferencia fundamental se observa en la causa. La suspensión temporal de la actividad por un periodo superior a doce meses exige la concurrencia de una causa debidamente justificada, según se desprende del artículo 98.1.c) del TRLPEMM. Pero dicha causa no tiene por qué ser externa, necesaria, excepcional, sobrevenida e imprevisible como ocurriría con la suspensión temporal de las concesiones portuarias. Es decir, la causa de la suspensión concesional parece ser mucho más relevante.

5.4. Modificación y revisión del título concesional

El TRLPEMM contempla en sus artículos 88 y 89 dos mecanismos que permiten solventar las vicisitudes que afecten al título concesional: la modificación del título concesional y su revisión, respectivamente(29).

Como la doctrina ya ha aclarado, la principal diferencia es la causa, pues la modificación encierra razones de necesidad y oportunidad, y la revisión obedece a un interés público. Debido a ello, la potestad administrativa que ejercen las Autoridades Portuarias es bien distinta, siendo en el primer caso discrecional y en el segundo estrictamente reglada. Otras diferencias entre ambos mecanismos son la existencia de supuestos tasados para la revisión del título concesional y que la modificación solo puede solicitarla el concesionario, mientras que la revisión puede iniciarse también de oficio.

Por otro lado, estos mecanismos también tienen aspectos en común. Su finalidad es corregir o alterar las condiciones particulares del título concesional. Es decir, se trata de mecanismos que flexibilizan el negocio concesional para adaptarlo a nuevas circunstancias o realidades. Otro aspecto que comparten es el procedimiento que debe seguirse, que puede o no calificarse de sustancial, tal y como se desprende de los artículos 88.1 y 89.2 del TRLPEMM.

En cuanto al mecanismo de la revisión, debemos destacar dos de los cincos supuestos que expresamente recoge el artículo 89.1 del TRLPEMM: a) cuando se hayan alterado los supuestos determinantes de su otorgamiento, de tal forma que las circunstancias objetivas que sirvieron de base para el otorgamiento de la concesión hayan variado de modo que no sea posible alcanzar sustancialmente la finalidad de la concesión; b) en caso de fuerza mayor.

Ambas causas recuerdan a la técnica tradicional del reequilibrio económico del contrato que está íntimamente conectada con la contratación pública y con la suspensión temporal de estos contratos. En realidad, el supuesto de la letra a) vendría a positivar en la legislación portuaria la famosa cláusula rebus sic stantibus, que precisamente viene a legitimar la procedencia del restablecimiento del equilibrio económico cuando se hayan alterado las circunstancias determinantes del otorgamiento de un contrato. El supuesto de la letra b) también apunta a un reequilibrio de las prestaciones, pero se reconduce a la técnica tradicional de la fuerza mayor.

Pese a las similitudes que también pueden existir entre estos mecanismos con la suspensión temporal de las concesiones portuarias, existen en mi opinión diferencias sustantivas.

En primer lugar, la modificación y la revisión del título concesional tienen un fundamento legal expreso en la legislación portuaria, permitiendo ajustar las condiciones del título concesional a nuevas necesidades o realidades que se imponen. En cambio, la suspensión temporal carece de regulación específica en la legislación portuaria y se está construyendo a través de pronunciamientos como una solución de equidad ante situaciones sumamente excepcionales, necesarias y casuísticas, que no encuentran una respuesta adecuada en la legislación portuaria.

En segundo lugar, la finalidad de la modificación y la revisión es la alteración, corrección o adaptación de las condiciones del título concesional, manteniendo la continuidad de la relación concesional y permitiendo su desarrollo de acuerdo con las nuevas circunstancias o realidades. Sus efectos se proyectan sobre el contenido del título, que se ve alterado, pero la concesión sigue desplegando sus efectos y el concesionario mantiene su derecho de uso y explotación del dominio público portuario.

Por el contrario, la suspensión temporal implica la interrupción, total o parcial, de la eficacia del título concesional durante un periodo determinado, congelando los derechos, obligaciones y prerrogativas de las partes, sin que ello suponga una alteración permanente de las condiciones concesionales.

Expresado en otros términos, mientras que los mecanismos de modificación o revisión alteran las condiciones del título concesional sin suspender su eficacia, la técnica de la suspensión temporal implica una pausa en la eficacia de la relación jurídico-concesional, sin necesidad de modificar las condiciones particulares del título, que permanecen inalteradas.

En tercer lugar, la modificación y la revisión están sujetas a un procedimiento administrativo tasado. La modificación solo puede ser solicitada por el concesionario, mientras que la revisión puede iniciarse de oficio por la Administración. En función de cada caso, la potestad administrativa que ejercita el organismo portuario es distinta. En cambio, la suspensión temporal, en la práctica actual, exige el acuerdo entre la Autoridad Portuaria y el concesionario, careciendo de un procedimiento legalmente predeterminado y operando como una solución ad hoc, flexible y adaptada a las circunstancias del caso concreto.

En cuarto lugar, la modificación y la revisión del título concesional generan efectos permanentes o, al menos, alteran de forma estable las condiciones particulares del título concesional. Por el contrario, la suspensión temporal tiene un carácter esencialmente transitorio y se limita al tiempo estrictamente necesario para superar la causa que la motivó, reanudándose la relación concesional en los mismos términos en que quedó suspendida una vez que aquella desaparece.

En quinto lugar, en algunos supuestos de la revisión pueden establecerse compensaciones a favor del concesionario. En la suspensión temporal, la eventual compensación derivada de la interrupción de la eficacia concesional dependerá del acuerdo alcanzado entre las partes, ya que carece de un régimen legal específico y debe ponderarse caso por caso.

Por último, y como apuntó con acierto el Dictamen de la Abogacía del Estado en Cantabria de 15 de diciembre de 2023, el mecanismo de modificación del título concesional podría utilizarse para incorporar en el corpus concesional una cláusula de suspensión temporal, pero no para suspender la propia concesión de dominio público portuario.

VI. CONCLUSIONES

Primera. Los recientes y numerosos pronunciamientos sobre la suspensión temporal de las relaciones jurídico-concesionales evidencian que se trata de una figura de creciente relevancia práctica en el sector portuario.

Segunda. La suspensión temporal es una técnica jurídica atípica de gestión del demanio portuario que permite a las partes detener provisionalmente la eficacia de la relación jurídico-concesional. Es decir, los efectos del título concesional quedan congelados hasta que desaparezca la causa que motivó la suspensión.

Tercera. Los precedentes analizados ponen de manifiesto las principales características de la suspensión temporal. Este mecanismo debe ajustarse a criterios estrictos de transitoriedad, excepcionalidad y respeto al modelo de gestión del dominio público portuario. Se trata de una herramienta extraordinaria que, aunque no exige requisitos tasados ni la tramitación de un procedimiento administrativo reglado, requiere el consenso entre el concesionario y la Autoridad Portuaria para su efectividad. Su aplicación demanda una interpretación restrictiva, evitando cualquier uso abusivo que desvirtúe su finalidad. La suspensión temporal debe regirse por principios de equidad, buena fe y atención a las circunstancias particulares de cada caso.

Cuarta. En este trabajo se han identificado los principales efectos jurídicos y límites de la suspensión temporal de las concesiones de dominio público portuario, lo que pone de relieve la complejidad y diversidad de esta técnica.

En cuanto a sus efectos jurídicos, la suspensión implica la interrupción del derecho del concesionario a utilizar privativamente, total o parcialmente, los espacios concesionados, lo que debe conllevar la ausencia proporcional del devengo de tasas asociadas, como las de ocupación, actividad y las exigencias de tráfico portuario mínimo. Además, durante dicho periodo, la Autoridad Portuaria podría hacer uso del espacio concesionado por razones excepcionales, aunque tal actuación podría dar lugar a compensaciones. Este mecanismo también incide en la estabilidad jurídica de las relaciones del concesionario con terceros y puede afectar la rentabilidad esperada de las operaciones vinculadas a la concesión.

Respecto a los principales límites, la suspensión temporal no puede convertirse en un obstáculo para el ejercicio de las potestades administrativas de las Autoridades Portuarias, ni acordarse cuando existan incumplimientos por parte del concesionario. Igualmente, debe respetar el modelo de gestión del dominio público portuario, evitando que la suspensión se prolongue sine die o por plazos excesivamente largos. Cada suspensión debe estar respaldada por razones de estricto interés portuario, que deben prevalecer sobre cualquier otra motivación, y nunca debe dar lugar a riesgos de abuso que afecten a la competencia intraportuaria o a los principios de publicidad, imparcialidad, transparencia y concurrencia competitiva que rigen en el otorgamiento de concesiones portuarias.

Quinta. Dado que la suspensión temporal no está regulada en el TRLPEMM ni en otras normas de aplicación supletoria a las concesiones de dominio público portuario, existen razones suficientes para considerar esta cuestión como un tema de lege ferenda, susceptible de ser abordado en una eventual reforma de la legislación estatal de puertos o, incluso, del PCG.

Ante la improbabilidad de que esta cuestión sea afrontada a corto plazo, se recomienda que las Autoridades Portuarias incorporen estipulaciones específicas sobre la suspensión temporal en las condiciones de los títulos concesionales que otorguen, modifiquen o revisen. De este modo, se anticiparían a posibles problemas futuros, estableciendo un marco de seguridad jurídica que aporte claridad y previsibilidad a las decisiones venideras.

Sexta. Por último, en este trabajo se han analizado las diferencias y similitudes entre la suspensión temporal de la relación jurídico-concesional en el dominio público portuario y otras figuras afines, como la suspensión temporal de un acto administrativo, la suspensión temporal de la ejecución de un contrato público, la suspensión temporal de la actividad desarrollada sobre el demanio portuario concesionado, así como los mecanismos de modificación y revisión del título concesional.

VII. BIBLIOGRAFÍA

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7.2. Sentencias y otras fuentes

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- Acuerdo del Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria de Santander del 13 de febrero de 2025.

- ATS del 14 de mayo de 2025 (ECLI:ES:TS:2025:4636A).

- BRAVO ORTEGA, A. en el seminario webinar organizado por la Asociación Internacional de Derecho Portuario el 1 de julio de 2022, en su ponencia titulada “La suspensión temporal de las concesiones portuarias, alcance y objeto”.

- Dictamen de 16 de noviembre de 2020 de la Abogacía General del Estado [Ref. A.G. Entes Públicos 94/20 (R-946/2020)].

- Dictamen de la Abogacía General del Estado de 14 de octubre de 2021 [Ref. A.G. Entes Públicos 224/2021 (R-782/2021)].

- Dictamen de la Abogacía del Estado en Cantabria de 15 de diciembre de 2023 (Ref.: 258/2023).

- STC núm. 34/2014 de 27 de febrero (ECLI:ES:TC:2014:34).

- STS de 21 de octubre de 2009 (ECLI:ES:TS:2009:7142).

- STS de 22 de octubre de 2019 (ECLI:ES:TS:2019:3367).

- STS de 20 de julio de 2021 (ECLI:ES:TS:2021:3126).

- STS de 26 de julio de 2021 (ECLI:ES:TS:2021:3270).

- STS de 13 de diciembre de 2021 (ECLI:ES:TS:2021:4907).

- STS de 9 de marzo de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:927).

- STS de 21 de diciembre de 2023 (ECLI:ES:TS:2023:5850).

- STS de 21 de diciembre de 2023 (ECLI:ES:TS:2023:5851).

- STSJ de Andalucía de 11 de abril de 2018 (ECLI:ES:TSJAND:2018:5323).

- STSJ de Canarias de 16 de mayo de 2014 (ECLI:ES:TSJICAN:2014:2856).

- STSJ de Canarias de 7 de enero de 2015 (ECLI:ES:TSJICAN:2015:2402).

- STSJ de Canarias de 12 de julio de 2017 (ECLI:ES:TSJICAN:2017:2603).

- STSJ de Canarias de 9 de septiembre de 2021 (ECLI:ES:TSJICAN:2021:4020).

- STSJ de Canarias de 11 de mayo de 2023 (ECLI:ES:TSJICAN:2023:538).

- STSJ de la Comunidad Valenciana de 13 de julio de 2018 (ECLI:ES:TSJCV:2018:4151).

- STSJ de la Comunidad Valenciana de 6 de junio de 2023 (ECLI:ES:TSJCV:2023:1907).

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- STSJ de Galicia de 14 de julio de 2004 (ECLI:ES:TSJGAL:2004:4094).

- STSJ de Galicia de 23 de septiembre de 2009 (ECLI:ES:TSJGAL:2009:7647).

- STSJ de Galicia de 23 de julio de 2021 (ECLI:ES:TSJGAL:2021:4766).

- STSJ de Galicia de 7 de febrero de 2024 (ECLI:ES:TSJGAL:2024:1331).

- STSJ de las Islas Baleares de 25 de octubre de 2019 (ECLI:ES:TSJBAL:2019:802).

- STSJ del País Vasco de 17 de diciembre de 2015 (ECLI:ES:TSJPV:2015:3765).

NOTAS:

(1). Una versión reducida de este trabajo y adaptada a las bases de la convocatoria fue presentada al concurso del V Premio Pablo Acero que organizó la Asociación Internacional de Derecho Portuario en 10 de marzo de 2025. Tras las valoraciones y deliberaciones pertinentes de los miembros del Jurado calificador, en 22 de julio de 2025 se acordó por unanimidad otorgar el reconocimiento <<áccesit>> a dicho trabajo.

(2). Sobre el sistema de fuentes, se ha seguido a MORENO PRIETO, J. D. (2024): Las concesiones de dominio público portuario en la legislación estatal de puertos, Ed. Universidad de Sevilla (Colección Clavero Arévalo, anteriormente Instituto García Oviedo, n.º 11), Sevilla, pp. 83-86.

(3). En este sentido, pueden verse la STS del 13 de diciembre de 2021 (ECLI:ES:TS:2021:4907) y la STSJ de la Comunidad Valenciana del 6 de junio de 2023 (ECLI:ES:TSJCV:2023:1907).

(4). Sobre esta cuestión, puede verse a ZAMBONINO PULITO, M. (2019): “Régimen de los puertos deportivos de competencia de Euskadi”, Revista Vasca de Administración Pública. Herri-Arduralaritzako Euskal Aldizkaria, núm. 115, pp. 227-228.

(5). Por ejemplo, la STC núm. 34/2014 del 27 de febrero (ECLI:ES:TC:2014:34).

(6). A favor de esta tesis se han pronunciado, entre otros, ZAMBONINO PULITO, M. (2015): “Capítulo VII. La incidencia de la reforma de la Ley de Costas en usos específicos del litoral: playas, chiringuitos, puertos autonómicos adscritos y marinas” en PÉREZ GÁLVEZ, J.F. (Dir.), El nuevo derecho de costas, Ed. Bosch, Barcelona, pp. 745 a 842. NÚÑEZ LOZANO, M. C. (2013): La reforma de la Ley de Costas de 2013, Ed. Tirant lo Blanch, Valencia, pp. 162-163. JIMÉNEZ DE CISNEROS CID, F. J. (2018): “A propósito del dominio público portuario” en JIMÉNEZ DE CISNEROS CID, F. J., (Dir.), Homenaje al profesor Ángel Menéndez Rexach (Tomo II), Ed. Thomson Reuters Aranzadi, Cizur Menor (Navarra), pp. 323-345. JIMÉNEZ DE CISNEROS CID, F. J. (2015): “Los efectos de la Modificación de la Ley de Costas sobre el régimen jurídico de los puertos autonómicos”, Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, núm. 295, pp. 45-99. MORENO PRIETO, J. D. (2024): “La prohibición de viviendas, usos residenciales y habitacionales en los puertos deportivos: ¿Riesgo ante el otorgamiento de nuevas prórrogas?”, Revista Andaluza de Administración Pública, núm. 118, pp. 165–195.

(7). Sobre la evolución de la legislación de puertos de interés general, puede verse a ACERO IGLESIAS, P. (2002): Organización y Régimen Jurídico de los Puertos Estatales, Ed. Aranzadi, Navarra; y a MENÉNDEZ REXACH, A. (2005): “La concesión demanial: significado histórico y actual”, en RODRÍGUEZ MOURULLO, G. (Hom.), Homenaje al profesor Dr. Gonzalo Rodríguez Mourullo, Ed. Civitas, Madrid, pp. 2.103-2.128.

(8). GAYARRE CONDE, I. (2008): “Extinción anticipada por mutuo acuerdo de una concesión administrativa” en MINISTERIO DE JUSTICIA, Anales de la Abogacía General del Estado 2006, Ed. Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado, Madrid, pp. 39-62.

(9). BRAVO ORTEGA, A. en el webinar organizado por la Asociación Internacional de Derecho Portuario “Las concesiones en el dominio público portuario” celebrado el 1 de julio de 2022, en su ponencia “La suspensión temporal de las concesiones portuarias, alcance y objeto”.

(10). MONTOYA MARTÍN, E. y MORENO PRIETO, J. D. (2023): “Crisis del Covid-19 y su impacto sobre la concesión de dominio público portuario: una oportunidad de mejora (better regulation)”, WPS Review International on Sustainable Housing and Urban Renewal: RI-SHUR, núm. 13, pp. 44-72. Sobre esta misma cuestión puede verse a MORENO PRIETO, J. D. (2024): Las concesiones de dominio público portuario Op. cit. pp. 225-227.

(11). Lo que, en mi opinión, está detrás del actual modelo de gestión del dominio público portuario es la corriente de valorización económica del dominio público, que la doctrina ha estudiado en profundidad. Puede verse a FERNÁNEZ SCAGLIUSI, Mª. Á. (2015): El dominio público funcionalizado. La corriente de valoración, Ed. INAP, Madrid, 2015; y (2015): La rentabilización del dominio público en tiempos de crisis ¿Nuevas tendencias coyunturales o definitivas?, Ed. Tecnos, Madrid.

(12). Sobre las potestades administrativas, puede verse a GARCÍA DE ENTERRÍA, E. y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, T.-R. (2011): Curso de Derecho Administrativo. Tomo 1 (15ª Ed.), Ed. Civitas, Pamplona, pp. 465-469. También a GAMERO CASADO, E. (2021): “Teoría general de la potestad administrativa”, en GAMERO CASADO, E. (Dir.), La potestad administrativa. Concepto y alcance práctico de un criterio clave para la aplicación del Derecho administrativo, Ed. Tirant lo Blanch, Valencia, pp. 73-113.

(13). En este sentido, pueden citarse las SSTSJ de la Comunidad Valenciana del 13 de julio de 2018 (ECLI: ES:TSJCV:2018:4151), de Canarias del 12 de julio de 2017 (ECLI: ES:TSJICAN:2017:2603), del 11 de mayo de 2023 (ECLI: ES:TSJICAN:2023:538), del 9 de septiembre de 2021 (ECLI: ES:TSJICAN:2021:4020) y del 7 de enero de 2015 (ECLI: ES:TSJICAN:2015:2402), de Galicia del 23 de septiembre de 2009 (ECLI: ES:TSJGAL:2009:7647) y del 14 de julio de 2004 (ECLI:ES:TSJGAL:2004:4094), de las Islas Baleares del 25 de octubre de 2019 (ECLI: ES:TSJBAL:2019:802) y del País Vasco del 17 de diciembre de 2015 (ECLI: ES:TSJPV:2015:3765).

También se deja citado, entre otros muchos, a ZAMBONINO PULITO, M. (2023): “Comentarios al artículo 82 del TRLPEMM” y “Comentarios al artículo 85 del TRLPEMM” en PETIT LAVALL, Mª. V., BLASCO DÍAZ, J.L., PUETZ, A. Y OLLER RUBERT, M. (Dir.), Comentarios al texto refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante y normativa de desarrollo, Ed. Tirant lo Blanch, Valencia, pp. 615-617 y 635.

Asimismo, puede consultarse la Regla 4ª del PCG, que resulta sumamente ilustrativa a este respecto: “el otorgamiento de cada una de las prórrogas tendrá carácter discrecional, debiendo la Autoridad Portuaria motivar las razones que justifican su otorgamiento y siempre que el concesionario se encuentre al corriente del cumplimiento de las obligaciones derivadas de la concesión”.

(14). Sobre la naturaleza jurídica de las concesiones demaniales, véase a FERNÁNDEZ ACEVEDO, R. (2012): Las concesiones administrativas de dominio público, Ed. Aranzadi (2ª Ed.), Navarra, pp. 109 a 115. A LÓPEZ MENUDO, F. (2007): “Títulos hábiles para la utilización de bienes y derechos demaniales. Tipología y régimen”, en HORGUÉ BAENA, C. (Coor.), Régimen Patrimonial de las Administraciones Públicas, Ed. Iustel, Madrid, pp. 218-219. Y a MENÉNDEZ REXACH, Á. (2005): “Concesión de utilización de dominio público”, Revista Direito E Justiça, núm. Especial, pp. 117-148. De este mismo autor, puede verse (2005): “La concesión demanial: significado histórico y actual”, en RODRÍGUEZ MORULLO, G. (Hom.), Homenaje al profesor Dr. Gonzalo Rodríguez Mourullo, Ed. Civitas, Madrid, pp. 2.103-2.128.

(15). Curiosamente, no ocurre lo mismo en el demanio minero, como confirmó la STS del 22 de octubre de 2019 (ECLI: ES:TS:2019:3367) respecto a los concursos mineros.

(16). Conviene recordar que los principios de la contratación pública no solo orientan la interpretación y aplicación que los operadores jurídicos hacen de las normas portuarias, sino que también constituyen un auténtico canon de legalidad del Derecho de la Unión Europea. Un ejemplo ilustrativo de esta función se encuentra en el derecho de tanteo reconocido por algunas leyes portuarias, que otorgan al concesionario saliente la posibilidad de igualar la mejor oferta presentada en los procedimientos de adjudicación de nuevas concesiones, favoreciendo así al concesionario actual. El mantenimiento de este derecho ha suscitado dudas sobre su compatibilidad con los principios que rigen la contratación pública, especialmente en lo relativo a la libre concurrencia, la igualdad y la transparencia. Precisamente por estas dudas, la aplicación de dicho derecho fue objeto de derogación en la normativa portuaria andaluza (artículo 37 de la Ley 21/2007, de 18 de diciembre, de Régimen Jurídico y Económico de los Puertos de Andalucía, derogada posteriormente por el Decreto-ley 3/2024, de 6 de febrero). No obstante, la normativa portuaria de Canarias y Baleares sigue manteniendo este derecho en la actualidad (artículo 61 de la Ley 14/2003, de 8 de abril, de Puertos de Canarias, y artículo 88 de la Ley 10/2005, de 21 de junio, de Puertos de las Illes Balears).

(17). No es menos cierto que la contratación pública está irradiando a los títulos de ocupación del demanio portuario, pese a que existen reticencias en ciertos sectores de la jurisprudencia. Los avances comunitarios en cuestiones clave —como la sostenibilidad ambiental, la transición energética, la conectividad, las mejoras sociales, la digitalización, la innovación, la seguridad y la transparencia— se están implantado espontáneamente en el demanio portuario mediante los títulos de ocupación, sin que existan previsiones en la legislación portuaria patria que los respalde y sin que nadie cuestione su legalidad. Puede citarse como ejemplo más que evidente la creciente incorporación de cláusulas sociales, ambientales y de innovación en las condiciones particulares de las concesiones portuarias, que aunque no cuenta con respaldo en el TRLPEMM, desde el año 2022 ya tiene un primer reconocimiento expreso en el Marco Estratégico del Sistema Portuario, concretamente en la línea estratégica "La ordenación y gestión ágil y avanzada del dominio público portuario".

(18). LAFUENTE BENACHES, M. (1988): La concesión de dominio público (Estudio especial de la declaración de su caducidad), Ed. Montecorvo S.A., Madrid, p. 137.

(19). Puede verse un comentario de estas sentencias en EGUINOA DE SAN ROMÁN, R. (2024): “Rentabilidad y orientación a la iniciativa privada como límites a la discrecionalidad en la gestión del dominio público portuario”, en RECUERDA GIRELA, M. Á. (Dir.), Anuario de derecho administrativo 2024, Ed. Civitas, Madrid, pp. 527-546.

(20). Sobre esta cuestión, puede verse a RODRÍGUEZ-ARANDA MUÑOZ, J. (2017): “Ejecutividad y suspensión del acto administrativo en el Derecho administrativo español: especial referencia a los actos sancionadores”, Derecho & Sociedad, núm. 49, pp. 429-445.

(21). Artículos 116 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 y 111 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

(22). Por citar un ejemplo, el artículo 22.3 de la Ley de 16 de diciembre de 1954 sobre expropiación forzosa establece que la interposición de un recurso de alzada contra el acuerdo de necesidad de ocupación tiene automáticamente efectos suspensivos hasta que se dicte resolución expresa.

(23). Por todas, la STS del 21 de octubre de 2009 (ECLI: ES:TS:2009:7142).

(24). Para saber más sobre la naturaleza jurídica de las concesiones portuarias, puede verse a MORENO PRIETO, J. D. (2024): Las concesiones de dominio público portuario Op. cit. pp. 80-83. En este trabajo se concluye, sin negar la tesis patrimonial, que en multitud de cuestiones la concesión portuaria se asemeja o aproxima a un contrato público. Algunos ejemplos evidentes son la configuración de los procedimientos de otorgamiento de concesiones portuarias, particularmente los trámites de competencia de proyectos y concurso, propios de la contratación pública (artículos 85 y 86 del TRLPEMM), la existencia de prohibiciones de contratar y la exigencia de un nivel mínimo de solvencia (condicionantes típicos de las condiciones particulares), de pliegos de condiciones como lex contractus (artículos 81, 83 y 86 del TRLPEMM), de potestades administrativas típicas (artículos 87.3, 94.3 y 99 del TRLPEMM), de penalidades (artículo 94.3 del TRLPEMM) o, incluso, las garantías exigibles a la concesionaria (artículos 93 a 95 del TRLPEMM).

(25). MENÉNDEZ REXACH, Á. (2005): “Concesión de utilización de dominio Op. cit. p. 140.

(26). Por citar un ejemplo, puede verse la STSJ de Galicia del 23 de julio de 2021 (ECLI:ES:TSJGAL:2021:4766).

(27). Sobre el mecanismo de la suspensión de los contratos públicos puede verse, entre otros muchos trabajos, a TORRALBA MENA, I. (2018): “Artículo 208. Suspensión de los contratos”, en RECUERDA GIRELA, M. Á., Comentarios a la nueva Ley de Contratos del Sector Público (1ª Ed.), Ed. Thomson Reuters-Civitas, Madrid.

(28). Al respecto, puede verse a PÉREZ DE LOS COBOS HERNÁNDEZ, E. (2022): “El reequilibrio económico tras la suspensión ad hoc de los contratos de concesión de servicios de restauración en tiempos de Covid-19”, Revista General de Derecho Administrativo, núm. 60.

(29). Sobre estos mecanismos, puede verse a VÉLEZ FRAGA, M. y NÄGELE GARCÍA DE FUENTE, N. (2021): “La modificación de las concesiones portuarias ante la doctrina del Tribunal Supremo”, Actualidad jurídica Uría Menéndez, núm. 56, pp. 155-165. También puede consultarse a EGUINOA DE SAN ROMÁN, R. (2012): La gestión de los puertos de interés general, Ed. Atelier, Barcelona. p. 295. También a MORENO PRIETO, J. D. (2024): Las concesiones de dominio público portuario Op. cit. pp. 211-225.