La europeización del procedimiento administrativo común en España. Buena administración y efecto spillover

La europeización del procedimiento administrativo español se ha producido mediante la recepción de las normas del ordenamiento europeo en la regulación del procedimiento común y en la regulación de los procedimientos sectoriales o ratione materiae. Esta distinción ha planteado el problema sobre si el procedimiento común puede o debe aspirar a convertirse en el general para aplicar el Derecho de la Unión en nuestro ordenamiento interno. Además de la normativa, otra europeización destacable que ha sufrido nuestro procedimiento es la acontecida a través de la jurisprudencia de Luxemburgo, sobre todo, mediante el principio general de buena administración. Por último, debe tenerse en cuenta la europeización producida por el denominado efecto spillover de las normas europeas sobre el ordenamiento interno que no es preceptiva y acontece por el efecto alentador que infunde el Derecho de la Unión. Esta europeización plantea problemas jurídicos distintos que es necesario resolver.

Lucía Alarcón Sotomayor es Profesora Titular de Universidad (acreditada a Catedrática) en la Universidad de Córdoba

El artículo se publicó en el número 72 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, mayo 2026)

THE EUROPEANIZATION OF THE COMMON ADMINISTRATIVE PROCEDURE IN SPAIN: GOOD ADMINISTRATION AND THE SPILLOVER EFFECT

ABSTRACT: The Europeanization of Spanish administrative procedure has occurred through the incorporation of European Union regulations into the rules governing common procedure and sectoral procedures. This distinction has raised the question of whether the common procedure can or should aspire to become the general procedure for applying EU law within our legal system. In addition to legislation, another notable Europeanization of our procedure has taken place through Luxembourg case law, particularly through the general principle of good administration. Finally, consideration must be given to the Europeanization resulting from the so-called spillover effect of European regulations on domestic legal systems. This effect is not mandatory but arises from the encouraging influence of EU law. This Europeanization raises distinct legal issues that need to be addressed.

I. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL Y SU EUROPEIZACIÓN (1)

La doctrina española y la europea han puesto de manifiesto que el procedimiento administrativo es actualmente el sector jurídico más influido por el Derecho Comunitario(2). La influencia o repercusión del Derecho de la Unión Europea en nuestro régimen jurídico interno se conoce como el fenómeno jurídico de la europeización(3), por lo que aquí interesa, del procedimiento administrativo interno.

El procedimiento administrativo español mediante su europeización recibe y pasa a estar compuesto de reglas, principios y conceptos de origen o influencia europeas que, en caso de conflicto, tienen fuerza jurídica para desplazar al Derecho interno y que deben ser interpretadas conforme a los principios propios de su ordenamiento de origen(4).

Este proceso de recepción ha sido muy heterogéneo y se ha producido mediante instrumentos jurídicos distintos.

Aquí vamos a distinguir entre la europeización normativa o directa que es la que acontece mediante la recepción interna de las normas europeas, normalmente directivas y excepcionalmente reglamentos(5), y la jurisprudencial o indirecta que tiene lugar a partir de las sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) que han ido declarando los principios generales del Derecho europeo.

En ambos casos, se trata de una europeización preceptiva o impuesta por el Derecho de la Unión. Pero puede hablarse también de una europeización voluntaria o facultativa que tiene lugar por el efecto derrame de las normas europeas sobre el ordenamiento interno. Esta europeización, también conocida como spillover, ha ido expandiéndose con el paso del tiempo en cuestiones procedimentales muy variadas hasta tal punto que parece conveniente reflexionar sobre sus bondades y ponerle freno a sus excesos mediante límites que sean razonables.

II. LA DISTINCIÓN ENTRE EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN Y LOS PROCEDIMIENTOS RATIONE MATERIAE A EFECTOS DE EUROPEIZACIÓN

Puede decirse que esa incorporación o asunción de las normas europeas en el régimen del procedimiento administrativo español ha acontecido de dos maneras diferentes según haya afectado a la regulación del procedimiento administrativo general para dictar actos administrativos o a las de los distintos procedimientos establecidos para sectores concretos del ordenamiento.

Como el procedimiento administrativo general está regulado en la Ley de Procedimiento Administrativo Común (Ley 39/2015, de 3 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, LPAC) puede hablarse de dos tipos de europeizaciones: la del procedimiento administrativo común y la de los procedimientos sectoriales o ratione materiae.

Sin duda alguna, los procedimientos administrativos españoles que han sufrido las europeizaciones más intensas han sido los ratione materiae(6), es decir, en los sectores administrativos concretos donde la regulación normativa europea y la intervención por parte de la Unión han sido superiores(7): contratos, aduanas, medio ambiente, servicios en el mercado interior, competencia, ayudas agrícolas, entrada de inmigrantes, servicios públicos, sectores regulados, organismos reguladores, unidad de mercado.

En este sentido, se ha afirmado, y con razón, que la parte general del Derecho administrativo ha sido más conservadora hacia la europeización que la parte especial, pues histórica y metodológicamente se forma a partir de esta última, mediante procesos de inducción(8).

En todas esas materias fueron aprobándose normas europeas sectoriales que incorporaban algunos trámites o cuestiones del procedimiento o que hasta regulaban el procedimiento administrativo completo, y esas normas europeas han ido modificando el régimen de los correspondientes procedimientos internos(9).

Poco a poco las europeizaciones de los diferentes procedimientos sectoriales fueron creciendo y afectando a materias nucleares del Derecho administrativo y con el paso de los años esto provocó que algunas de ellas especialmente importantes traspasaran su ámbito concreto y fueran incorporadas en la regulación general del procedimiento administrativo español, en esencia, aunque no sólo(10), en la legislación sobre procedimiento administrativo común(11).

Ha habido, pues, importantes europeizaciones sectoriales y algunas de ellas han penetrado en la regulación general. Aquí se tratará la europeización del régimen del procedimiento administrativo común(12), que es el más general y abstracto de los posibles.

Se estudiará, sobre todo, el procedimiento común general y no tanto los singulares. Lo digo porque nuestro TC ha distinguido entre ambos(13).

El común general está compuesto por normas generales y abstractas para toda suerte de procedimientos, y, en particular, comprende: los principios y las reglas que definen la estructura general del iter procedimental (iniciación, ordenación, instrucción, terminación, ejecución, términos y plazos, recepción y registro de documentos) y las normas que prescriben la forma de elaboración, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución forzosa de los actos administrativos, así como las garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento. También, comprende el establecimiento de reglas que regulan el sentido del silencio administrativo, tanto cuando se hace sin referencia a sectores materiales concretos, como cuando afecta a una materia concreta, pero se establece una regla general (STC 143/2017).

Por su parte, el procedimiento común singular incluye “la aprobación de principios y reglas sobre cualquiera de esas cuestiones, pero establecidas con un grado intermedio de abstracción” como, por ejemplo, el procedimiento de elaboración de planes urbanísticos o la regulación del procedimiento de otorgamiento de subvenciones previsto en la Ley General de Subvenciones de 2003(14).

Así mismo, hay que tener en cuenta que la LPAC ha incluido lo que ella misma denomina “especialidades” en el ámbito sancionador y de la responsabilidad patrimonial de la Administración. En realidad, esas supuestas especialidades no son tales, sino que constituyen lo común en los procedimientos sancionadores y de exigencia de responsabilidad patrimonial(15). Por lo que aquí importa, la LPAC también ha asumido algunas de las europeizaciones que han experimentado estos dos procedimientos(16).

III. LA EUROPEIZACIÓN NORMATIVA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN: PROBLEMAS Y SOLUCIÓN

La europeización del procedimiento administrativo ha planteado el problema sobre si la regulación del procedimiento administrativo común -contenida ahora en la LPAC- puede o hasta debe ser el sustrato o la sede natural para aplicar o articular la ejecución indirecta del Derecho de la Unión en nuestro ordenamiento o si, por el contrario, puede o hasta debe permanecer indiferente o ajena a ello porque son las regulaciones sectoriales de procedimiento las que deben asumir esa misión(17).

En mi opinión, resulta evidente que el procedimiento administrativo común puede y debe aspirar a ser la sede natural para aplicar el Derecho europeo en España. Desde luego, no creo que pueda mantenerse al margen del Derecho europeo ni quedarse desfasado.

Al hilo de esto, se ha afirmado que, cuando se aplica el Derecho europeo, sus requerimientos procedimentales han de ser tenidos internamente como elementos componentes del procedimiento administrativo común y sus garantías procedimentales forman parte del procedimiento administrativo común español(18).

Pues bien, actualmente el régimen jurídico del procedimiento administrativo común está en un 90% en la LPAC. El 10% restante está disperso en otras leyes generales, sobre todo, la Ley 40/2015, de 4 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP).

La LPAC ha asumido, además, una visión holística de la institución, es decir, hay mucho más en ella que el procedimiento administrativo en sentido estricto, pero que está íntimamente relacionado con él (régimen general del acto administrativo, validez y eficacia, recursos, revisión de oficio, etc.).

A este respecto, hay que tener en cuenta que nuestras leyes actuales (LPAC y LRJSP) han plasmado en buena medida la regulación del procedimiento administrativo común que contenía su predecesora, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y de Procedimiento Administrativo Común (Ley 30/1992), y han incorporado, además, ciertas novedades, algunas equivocadas y otras valiosas.

En este sentido, puede decirse que, como heredera de las europeizaciones operadas en la Ley 30/1992 y en sus sucesivas reformas, la LPAC ha recibido e integrado en su articulado reglas, principios y conceptos de origen europeo o que, aun existiendo en nuestro ordenamiento interno con anterioridad, han sufrido cambios o transformaciones operadas por el Derecho de la Unión.

Importa aclarar que la Ley 30/1992 recibió críticas contundentes por haber ignorado el Derecho comunitario(19), aunque su reforma por Ley 4/1999, de 13 de enero, sí introdujo algunas mejoras técnicas en los artículos 42, 43 y 44 (sobre obligación de resolver expresamente y en plazo, suspensión, silencio positivo), inspiradas, según la exposición de motivos, en el moderno Derecho público comunitario(20). La Ley 4/1999 también incorporó el principio de confianza legítima en el art. 3.1 que, según la exposición de motivos, era un principio bien conocido en el Derecho procedimental administrativo europeo que la jurisprudencia europea había importado del Derecho administrativo alemán(21).

La europeización de la Ley 30/1992 mejoró con la reforma introducida por la Ley 25/2009(22) que traspuso algunas normas de la Directiva de Servicios(23) e incluyó en su articulado el art. 39 bis (proporcionalidad), el art. 71 bis (declaraciones responsables y comunicaciones previas) y una modificación del art. 43 (sobre silencio administrativo positivo). En este sentido, puede sostenerse que fue una reforma del procedimiento administrativo común mucho más europeizadora.

Por lo que se refiere a la actual LPAC, es cierto que su articulado contiene muchas más referencias expresas al Derecho y las normas europeas que su predecesora, pero buena parte de ellas son contingentes y no han supuesto una afectación relevante de nuestro régimen de procedimiento. No obstante, cabe afirmar que hay preceptos en esta LPAC ciertamente europeizados (artículos 62.4, 129, 130, 132 y 133) que, sin embargo, no aluden a su origen comunitario.

De otra parte, hay que tener en cuenta que, por regla general, las europeizaciones en la LPAC han sido directas, es decir, provenientes de normas europeas, con alguna excepción indirecta en la que el precepto en cuestión ha reflejado la jurisprudencia de Luxemburgo (proporcionalidad, confianza legítima).

A esto se suma que, en ciertos casos, y como antes se señaló, la europeización original se producía en la norma de procedimiento sectorial y después era asumida por la LPAC. Aunque también ha habido europeizaciones sectoriales importantísimas (por ejemplo, en el procedimiento administrativo en materia de medioambiente), que han supuesto, incluso, la adopción de nuevas categorías de actos administrativos (las autorizaciones ambientales integradas y similares), que no han penetrado ni han sido reflejadas en las leyes de procedimiento común.

Un sector doctrinal ha destacado que el régimen del procedimiento administrativo en España podría haberse europeizado mucho más en las leyes 39/2015 y 40/2015, considerando los avances alcanzados en algunos sectores(24). De hecho, estas leyes han sido criticadas por no haber incorporado o, incluso, haber incorporado mal (no sé qué puede resultar más criticable) las exigencias del Derecho europeo(25). Yo, sin embargo, no comparto muchas de esas críticas.

Las valoraciones en general no han sido buenas(26), pero, al menos, no han señalado contradicciones sustantivas con las tendencias europeas en materia de procedimiento(27). A este respecto, Santamaría Pastor ha señalado que tenemos una legislación de procedimiento aceptablemente buena, a pesar de las críticas concretas que pueda merecer la LPAC(28).

Importa señalar que el impacto de las europeizaciones que han ido asumiendo estas Leyes (la Ley 30/1992, sus reformas ulteriores, y la LPAC) ha tenido una intensidad más o menos grave en nuestro ordenamiento dependiendo de la situación o regulación previa de la que partíamos antes de recibirlas. Así, pueden distinguirse distintos supuestos:

1. En algunos casos, nuestra Ley de procedimiento administrativo común ya preveía la solución europea (silencio administrativo positivo en los procedimientos incoados por solicitud del interesado).

2. En otros casos, la solución europea no era desconocida, pero con menos protagonismo o con otro perfil (proporcionalidad en el procedimiento de adopción de medidas limitativas, simplificación o ventanilla única, tramitación electrónica, principios de better regulation, principios de trasparencia y de participación en el procedimiento administrativo de aprobación de reglamentos).

3. Y otras veces la solución europea era más novedosa, al menos terminológicamente. Es el caso de la confianza legítima (nosotros ya teníamos la buena fe). También, de las declaraciones responsables y las comunicaciones como alternativas de la autorización administrativa que ya estaban previstas en España(29), pero con una importancia mucho menor.

VI. EL RESULTADO DE LA EUROPEIZACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN

A partir de lo expuesto, puede afirmarse que nuestras leyes de procedimiento administrativo común (la Ley 30/1992 y la LPAC) han recibido bien las europeizaciones y han ido adaptándose al Derecho europeo siempre que ha sido necesario. Creo que han mantenido una actitud sensata, favorable y positiva. Se ha aludido a la orientación aperturista hacia la europeización por parte del Derecho procedimental español(30) y a su resiliencia en la ejecución del Derecho europeo(31).

Lo cierto es que la LPAC contiene muchos preceptos europeizados, aunque no aludan expresamente a su origen comunitario. No se ha europeizado más porque no ha resultado imprescindible hacerlo.

Eso sí, ha sido una europeización discreta, silenciosa, que no ha derivado en una transformación radical del texto de la LPAC -que no ha sido necesaria-, sino en ajustes progresivos y en una lectura interpretativa más europeizada.

Lo verdaderamente importante es que el sistema y la estructura conceptual de la LPAC -y de la anterior Ley 30/1992- han sido permeables a las exigencias del Derecho europeo.

Si miramos al Derecho comparado, puede comprobarse que las leyes de procedimiento administrativo de otros Estados miembros, la alemana, por ejemplo, se han mostrado escépticas, incluso desafiantes hacia la europeización(32). Y hay países con los que no podemos ni hacer comparaciones porque han aprobado sus leyes de procedimiento hace pocos años (Francia lo hizo en el año 2015(33)).

Es cierto que la LPAC ha cometido errores en temas de europeización. Se han detectado, por ejemplo, en el programa de clemencia (Baño León, 2025). Y se echa en falta, sobre todo, que no haya previsto un vicio de invalidez específico para los actos administrativos que infrinjan el Derecho de la Unión Europea ni un posible régimen de revisión. Aunque es verdad que esto tampoco lo han hecho las leyes de procedimiento administrativo de otros Estados miembros (la alemana de 1976, la italiana de 1990 o la austríaca de 1991), con la excepción del Código de Procedimiento Administrativo portugués de 2015 que en su art. 168.7 ha regulado específicamente la invalidez de los actos nacionales en relación con el Derecho de la Unión Europea(34).

Con relación a los errores cometidos, en el año 2022, sin ir más lejos, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea declaró que la regulación contenida en la Ley 39/2015 (el art. 67.1) y en la Ley 40/2015 (el art. 32.3 b), 5 y 6 y el art. 34.1. 2º) sobre la responsabilidad patrimonial del Estado español por los daños derivados de una Ley española contraria al Derecho de la Unión Europea era demasiado restrictivo y vulneraba el principio europeo de efectividad(35).

Frente a ello, el legislador español ha permanecido impasible. Así, tras esta STJUE (Gran Sala) de 28 de junio de 2022, que demolió la mayor parte de lo previsto a este respecto en el año 2015, lo razonable hubiera sido que el legislador español derogara expresamente los preceptos afectados -que, desde luego, son ya inaplicables- y estableciera una nueva regulación, pero no lo ha hecho y no es previsible que lo haga a corto plazo. Entretanto, la Sala Tercera del Tribunal Supremo trata de ponerle remedio a esta situación con un régimen que resulte conciliable con esa STJUE de junio de 2022(36).

En cualquier caso, no creo que esos errores aislados, por graves que sean, autoricen a descalificar todo el proceso de europeizaciones que ha ido sufriendo la LPAC que, en su conjunto, ha sido positivo y razonable.

V. ALGUNAS EUROPEIZACIONES DESTACABLES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN

Ciñéndonos a las europeizaciones que ha incorporado la LPAC o, en algunos casos, la LRJSP, ya sean heredadas o de cosecha propia, hay que decir que han afectado a aspectos muy variados del procedimiento administrativo común: los principios que lo rigen (confianza legítima(37) y proporcionalidad), el concepto de interesado, su simplificación (ventanilla única), su tramitación electrónica, los trámites de participación en la toma de decisiones, el programa de clemencia, el silencio administrativo, las declaraciones responsables y las comunicaciones, etc. Aquí no puede darse cuenta de todas ellas, pero sí, al menos, pueden destacarse algunas de las más relevantes.

1. El silencio administrativo positivo en los procedimientos incoados por solicitud del interesado

Una de las influencias más importantes del Derecho europeo sobre la regulación del procedimiento administrativo de los Estados miembros fue la desencadenada por la Directiva Bolkestein de 2006 que llevaba inherente una pormenorizada carga procedimental y fue traspuesta por las Leyes 17/2009 y 25/2009 (Ley Paraguas y Ley Ómnibus, respectivamente)(38).

El impacto fue considerable, aunque menor aquí que en otros Estados miembros, en la medida en que la técnica europea del silencio administrativo positivo nos era familiar y ya la habíamos incorporado, incluso como regla general, en el art. 43.2 de la Ley 30/1992 tras la reforma operada por la Ley 4/1999(39).

La Ley 25/2009 volvió a modificar el art. 43 Ley 30/1992 con el propósito de incorporar las exigencias de la Directa de Servicios en los procedimientos de solicitud de autorizaciones para prestar servicios en el mercado interior, pero la reforma fue más allá de eso y previó el silencio positivo como regla en todos los procedimientos administrativos incoados por solicitud de interesado (art. 43.1).

La Ley 39/2015, por su parte, ha mantenido esa regla general en el art. 24.1, párrafo primero, y ha añadido en el art. 24.1, párrafo primero in fine, al hilo de lo que estrictamente imponía la Directiva de Servicios, que “cuando el procedimiento tenga por objeto el acceso a actividades o su ejercicio, la ley que disponga el carácter desestimatorio del silencio deberá fundarse en la concurrencia de razones imperiosas de interés general”.

2. La declaración responsable y la comunicación como alternativas a la autorización administrativa y a su procedimiento de adopción

Otra novedad de la Directiva Bolkestein es que suprimió o redujo a casos excepcionales la necesidad de una autorización administrativa previa para prestar servicios en el mercado interior y, en su lugar, promovió otras alternativas de intervención administrativa mucho más suave(40). Dice su considerando 42 que:

“las normas relativas a los procedimientos deben tener por objeto suprimir los regímenes de autorización, procedimientos y formalidades excesivamente onerosos que obstaculizan la libertad de establecimiento”.

Y el considerando 43 que:

“una de las principales dificultades a que se enfrentan en especial las PYME reside en la complejidad, la extensión y la inseguridad jurídica de los procedimientos administrativos”.

En consonancia con ello, el art. 9.1 de la Directiva Bolkestein condicionó la exigencia de autorización al caso de que no fuese discriminatoria (a), lo justificase una razón imperiosa de interés general (b) y siempre que un control a posteriori no bastase para lograr el objetivo perseguido (c).

Por su parte, el art. 13 de la mencionada Directiva se ocupó del procedimiento para otorgar autorizaciones en esos casos excepcionales. Fue traspuesto por la Ley 17/2009 cuyo art. 6 dispuso:

“Los procedimientos y trámites para la obtención de las autorizaciones deberán tener carácter reglado, ser claros e inequívocos, objetivos e imparciales, transparentes, proporcionados al objetivo de interés general y darse a conocer con antelación”.

A partir de ahí, y como alternativas, el art. 71 bis de la Ley 30/1992 introdujo, tras su reforma por Ley 25/2009, la declaración responsable y la comunicación previa.

Hay que tener en cuenta que estos documentos de los interesados ni inician un procedimiento administrativo ni precisan de una respuesta de la Administración al respecto. Esto supuso una transformación radical de la forma habitual de intervención en estos casos de modo que la exigencia de controles administrativos previos para el ejercicio de actividades económicas fue sustituida por simples controles administrativos a posteriori(41).

El ahora vigente art. 69 de la LPAC ha regulado la declaración responsable y la comunicación de forma muy similar a como lo hacía su predecesora(42). Tiene gracia que lo siga haciendo, como hacía la Ley 30/1992, en una parte referida al inicio del procedimiento a solicitud del interesado si se tiene en cuenta que no incoan procedimiento alguno y que su objetivo es, precisamente, suprimir su existencia.

3. Los principios de proporcionalidad y de no discriminación en el procedimiento de adopción de medidas limitativas

El art. 10 de la Directiva Bolkestein estableció los criterios que debían sustentar la exigencia excepcional de autorización administrativa para realizar actividades de servicios. Entre ellos, por lo que aquí interesa, reguló el de proporcionalidad en virtud del cual el régimen de la autorización había ser de ser proporcionado a la razón imperiosa de interés general que lo justificase.

A partir de ahí, la Ley 25/2009 incorporó la proporcionalidad y la no discriminación en el art. 39 bis de la Ley 30/1992 como criterios que deben presidir la formación de la voluntad de la Administración en el procedimiento de adopción de medidas limitativas o restrictivas. Pero no lo limitó al ámbito de esa Directiva (las actividades de servicios en el mercado interior), sino que lo amplió sin más al “desarrollo de una actividad”. Esta regulación ha sido incorporada en el art. 4.1 de la LRJSP que ahora sí nombra expresamente la proporcionalidad, cosa que no hacía la anterior(43).

4. Los programas de clemencia

La delación para reforzar la detección de cárteles surgió en los Estados Unidos de América con el fin de conseguir pruebas de la existencia de infracciones de competencia, muchas veces de dificilísima comprobación(44). Posteriormente, la Unión Europea introdujo este mecanismo en su Derecho antitrust y las directivas al respecto fueron traspuestas en la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia, actualmente, en los arts. 65 y 66(45).

Ese programa de clemencia prevé la exención total de la posible sanción de multa para la primera empresa que aporte pruebas suficientes para iniciar una inspección o comprobar una infracción de cártel, o su reducción para quienes no cumplan los requisitos de la exención, pero aporten un valor añadido significativo a la investigación.

A partir de ahí, el art. 64.2 LPAC, claramente inspirado en la regulación de la Ley 15/2007 de Defensa de la Competencia, ha introducido en nuestro Derecho como novedad un programa de clemencia generalizado para todos los procedimientos administrativos sancionadores siempre que se invoque un perjuicio en el patrimonio de la Administración Pública.

Unos años después, aunque no en la regulación del procedimiento administrativo común, la Ley 2/2023, de 20 de febrero, que regula la protección del informante de infracciones y traspone la Directiva (UE) 2019/1937 (Whistleblowing)(46), ha previsto en el art. 40 con carácter general otro programa de clemencia dirigido a todo informante que haya incurrido en la conducta infractora (a todo posible infractor que se autodenuncie), ya infrinja el Derecho de la Unión Europea o el Derecho nacional, con excepción de las posibles infracciones de competencia.

La doctrina ha criticado estas dos europeizaciones (de la LPAC y de la Ley 2/2023) porque ni son generales, como pretendían, ni logran el objetivo que pudo justificar su nacimiento. Santamaría Pastor ha señalado que el art. 64.2 LPAC se sitúa en la cumbre de las innovaciones desafortunadas de la LPAC, aunque haya sido aplaudido de forma irresponsable(47).

Por su parte, Baño León lo ha criticado por tratar de generalizar un mecanismo excepcional que sólo tiene sentido en ámbitos muy concretos donde las infracciones son muy difíciles de desvelar y por haberlo constreñido a los casos en que se cause un daño patrimonial a la Administración, y no a otros intereses generales esenciales(48). Y ha reprobado con especial dureza la europeización más reciente del art. 40 de la Ley 2/2023, de 20 de febrero, porque está mal regulada y no encaja ni era impuesta por la directiva que traspone(49).

VI. LA EUROPEIZACIÓN DEL PROCEDIMIENTO POR OBRA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA: LA BUENA ADMINISTRACIÓN

1. El principio de buena administración y el art. 41 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha contribuido a la europeización del procedimiento administrativo interno a través de su jurisprudencia sobre los principios generales del Derecho.

El Derecho de la Unión forma un ordenamiento jurídico verdadero y diferente al de los Estados miembros, pero es fragmentario y no está bien sistematizado de forma que adolece de muchas lagunas jurídicas que es necesario cubrir. Muchas veces, esas lagunas se han referido a cuestiones o garantías del procedimiento administrativo.

Para colmarlas, el Tribunal de Justicia ha recurrido a los principios generales del Derecho(50), del propio Derecho de la Unión que, cuando no estaban positivizados en el Derecho originario o en el derivado, ha ido descubriendo implícitos en el ordenamiento europeo.

De este modo, cuando se le ha planteado la duda sobre si un principio determinado formaba o no parte del Derecho europeo ha buscado en el Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH) y en las tradiciones constitucionales comunes de los Estados miembros(51) y, a partir de ahí, ha resuelto, con cierto capricho, sobre si integraba o no el propio ordenamiento comunitario.

Con independencia de esto, lo importante aquí es que, entre esos principios generales del Derecho, ha descubierto derechos fundamentales y garantías con relevancia procedimental (derecho de defensa, buena administración, presunción de inocencia)(52).

A partir del año 2010, la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, con valor político desde su consagración en el año 2000, adquiere el valor de Derecho originario (art. 6.1 in fine TUE), y transforma algunos de esos principios generales en derechos fundamentales en sentido estricto(53).

De entre todos ellos, ha resultado especialmente fructífero el principio de buena administración que tiene un contenido primordialmente procedimental (derecho a ser oído, a acceder al expediente, a que los asuntos se resuelvan en un plazo razonable, a que la Administración motive sus decisiones, a que los asuntos sean tratados de forma objetiva) de modo que su consagración ha revalorizado la importancia y la función del procedimiento administrativo en el ordenamiento europeo y en los nacionales. De hecho, nuestra doctrina se ha referido al procedimiento administrativo común como el conjunto de principios y de derechos que posibilitan un estándar común de buena administración frente a los ciudadanos(54).

La buena administración ha sido calificada acertadamente como una noción atractiva, pero problemática, que alcanzó de inmediato un éxito arrollador(55). Nació como un principio general de construcción jurisprudencial(56) y sus exigencias se han positivizado en el art. 41 de la Carta de Derechos Fundamentales con la calificación de derecho fundamental(57).

Artículo 41. Derecho a una buena administración.

1. “Toda persona tiene derecho a que las instituciones, órganos y organismos de la Unión traten sus asuntos imparcial y equitativamente y dentro de un plazo razonable.

2. Este derecho incluye en particular:

a) el derecho de toda persona a ser oída antes de que se tome en contra suya una medida individual que la afecte desfavorablemente;

b) el derecho de toda persona a acceder al expediente que le concierna, dentro del respeto de los intereses legítimos de la confidencialidad y del secreto profesional y comercial;

c) la obligación que incumbe a la administración de motivar sus decisiones”.

Como principio general, es un estándar de diligencia que debe seguir la Administración en sus relaciones con los ciudadanos, orientado a garantizar sus derechos. Esta acepción no ha dejado de existir con el art. 41 de la Carta(58), es decir, actualmente la buena administración puede considerarse simultáneamente un derecho fundamental y un principio general del Derecho de la Unión (art. 6.3 TUE)(59), y cada dimensión tiene asignada un determinado alcance(60).

Por lo que aquí importa, la buena administración entraña un conjunto de garantías procedimentales elementales que claramente vinculan a las instituciones y organismos europeos. A este respecto, se ha planteado si la Carta es también aplicable a los Estados miembros y el art. 51 ha dado una respuesta general positiva que, no obstante, limita a los casos en que apliquen el Derecho de la Unión(61).

Pero el propio art. 41 de la Carta (que es el que consagra la buena administración)(62) parece constreñir, según ha interpretado la doctrina mayoritaria y alguna jurisprudencia(63), su ámbito de aplicación a los procedimientos que tramiten las instituciones europeas(64).

Con todo, esa exclusión del derecho fundamental (de la buena administración, tal y como la consagra el art. 41 de la Carta) en la ejecución indirecta de las normas europeas no tiene consecuencias prácticas relevantes porque todo lo que conlleva sí vincula y resulta aplicable en los Estados Miembros cuando aplican las normas europeas como un principio general del Derecho de la Unión (art. 6.3 TUE)(65).

Así pues, el principio de buena administración y sus garantías procedimentales constriñen a los Estados miembros cuando ejecutan el Derecho de la Unión en sus ordenamientos(66). En este sentido, está sirviendo para europeizar el procedimiento administrativo interno, aunque probablemente se trate más bien, como ahora se verá, de una europeización mucho más formal que material.

A este respecto, hay que tener presente que una parte de las garantías y derechos que lleva inherentes provienen originariamente de las tradiciones constitucionales comunes de los Estados miembros y del Convenio Europeo de Derechos Humanos. En consecuencia, la buena administración es europea, pero está integrada por garantías originales de los ordenamientos nacionales, especialmente del español(67). Hay aquí una especie de camino de ida y vuelta, de interacción y reciprocidad entre garantías de distintos ordenamientos(68).

2. La recepción de la buena administración por el Tribunal Supremo

Las ideas latentes en la buena administración han estado presentes desde antiguo en muchas normas españolas y, también, en nuestra doctrina(69). No ha sido una novedad descubierta por el Derecho europeo que, más bien, les ha dado protagonismo y ha revalorizado el concepto y las garantías que lo integran(70).

Actualmente, ni la LPAC ni la LRJSP se refieren expresamente al derecho a la buena administración, pero han consagrado con contundencia las garantías procedimentales que lleva inherentes (plazo razonable, objetividad, audiencia, acceso al expediente, motivación, etc.). Tampoco lo hace la Constitución Española, aunque varios de sus preceptos (arts. 9.3, 31.2, 103.1, 105 b, 106) recogen su esencia(71). Sí está prevista explícitamente en otras normas (Estatutos de Autonomía, leyes de gobierno y administración autonómicas(72), etc.(73)).

Donde la europeización de la buena administración se ha hecho más patente es en la jurisprudencia sobre procedimiento administrativo(74) del Tribunal Supremo(75). La aparición temprana de la idea contribuyó a su incorporación en las sentencias que empezaron refiriéndose a ella como un estándar de conducta, pero sin desarrollar su contenido. Poco a poco el Tribunal Supremo la ha ido dotando de algunas garantías procedimentales concretas y hay sentencias que la conciben como un derecho subjetivo directamente exigible frente a la Administración (STS 1312/2021, de 4 de noviembre, ECLI: ES:TS:2021:4049, y STS 3264/2020, de 15 de octubre, ECLI: ES:TS:2020:3264).

Tal y como ha estudiado Gómez Díaz, una buena parte de las sentencias de la última década sobre la buena administración han sido en actuaciones y procedimientos tributarios (de la Sección 2ª de la Sala Tercera, Sección que, a este respecto, como en otros, parece la avanzadilla de nuestra jurisprudencia contencioso-administrativa)(76).

Por lo que se refiere a las garantías afectadas, la Sala Tercera se ha referido a tres principales. La mayoría son sobre el derecho a un plazo razonable, con muchas variantes (derecho a no sufrir dilaciones injustificadas y desproporcionadas, a que la Administración no permanezca inactiva, a que compute correctamente los plazos, a que resuelva el recurso o la reclamación tempestivamente, a que declare la caducidad antes de incoar un segundo procedimiento, etc.)(77).

Otras cuantas han aludido al derecho a una decisión motivada (sobre la dilación padecida, los criterios objetivos que la fundamentan, la exclusión de una asociación como beneficiaria de una ayuda)(78).

Y, por último, se ha conectado con el derecho de audiencia para evitar la indefensión material(79).

Pero hay veces que las sentencias también esgrimen el derecho a una tutela administrativa efectiva (STS 3880/2020, de 23 de noviembre, ECLI: ES:TS:2020:3880) y a lo que se considera su corolario, que es “el derecho a un procedimiento administrativo debido” (STS 1387/2021, de 22 de diciembre, ECLI: ES:TS:2021:4865, y STS 586/2020, de 28 de mayo, ECLI: ES:TS:2020:1421).

Y en otros casos se mezcla con los principios de legalidad, seguridad jurídica, buena fe, eficiencia y eficacia, etc., ya asentados en nuestro régimen interno.

Así las cosas, parece que la buena administración no ha aportado nada sustantivo(80) pues, conforme a nuestras reglas y principios generales, podría haberse resuelto lo mismo sin aludir a ella. Ha venido a reafirmar principios y garantías procedimentales que ya formaban parte de nuestro ordenamiento desde hace tiempo (muchas de ellas desde 1889). Quizá, les ha dado unidad y elevado de rango. Podría decirse que los ha redescubierto o remodelado(81) y que, en este sentido, ha habido una europeización terminológica o formal, pero, acaso con alguna excepción, me temo que no mucho más que eso.

VII. LA EUROPEIZACIÓN SPILLOVER Y EL EFECTO ALENTADOR DEL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA SOBRE EL PROCEDIMIENTO INTERNO

La repercusión del Derecho europeo sobre el régimen interno del procedimiento administrativo está siendo un proceso gradual e imparable que actúa en todas direcciones y afecta a muchos sectores.

Esta europeización se ha hecho patente, sobre todo, y como era de esperar, en la ejecución indirecta del Derecho de la Unión, pero hay veces que también ha acontecido con independencia de que se esté aplicando una norma europea.

Es decir, hay sectores que han sufrido europeizaciones voluntarias porque así lo ha querido el legislador nacional, en nuestro caso, el español (urbanismo, empleo público(82)) y en esas materias no se estaba ejecutando o no lo imponía el Derecho europeo(83).

Ha ocurrido, también, porque lo sectorial europeizado ha afectado a lo general sin europeizar. De hecho, algunas de las europeizaciones que ha asumido la LPAC han sido, precisamente, por ese efecto spillover. El sector de los servicios en el mercado interior ha sido un buen ejemplo por dejar una huella profunda en la Ley 30/1992 que generalizó soluciones más allá de lo requerido por la Directiva Bolkestein.

También, el sector de la competencia: tanto el art. 64.2 de la LPAC como el art. 40 de la Ley de Protección del Informante de 2023 (que traspone la Directiva Whistleblowing) han generalizado el programa de clemencia inicialmente previsto para los procedimientos administrativos antitrust(84).

En este sentido, se ha hablado de europeizaciones colaterales más sutiles en las que la solución europea tiende a expandirse fuera de su ámbito inicial por razones estratégicas o políticas(85) y porque resulta complicado mantener regulaciones diferentes, una aplicable en el procedimiento europeizado y otra en los demás(86) (contratos públicos(87)).

En todos esos casos, la solución procedimental europea (el estándar europeo) se derrama y se extiende voluntariamente a supuestos en los que no era obligado (a veces de forma inevitable, otras veces por pura conveniencia del legislador, por razones de eficacia, por seguridad jurídica).

Sea de una u otra forma siempre parece estar latente en estos supuestos el efecto alentador que infunde el Derecho de la Unión Europea, produciéndose algo parecido a una reacción en cadena que parte de una primera europeización obligada que origina una cadena de europeizaciones voluntarias y similares a su lado (servicios en el mercado interior, unidad de mercado(88)).

Y a ello contribuyen, sin lugar a duda, tanto la Administración como los ciudadanos y empresas que presionan en este sentido porque prefieren normas uniformes, simples y seguras.

En buena medida, la Sala Tercera del Tribunal Supremo ha europeizado por ese efecto spillover el principio de la buena administración que ha ido aplicando a los procedimientos internos en general sin tener en cuenta si la materia afectada en cada caso estaba o no regulada por el Derecho europeo (ordenación general de la economía, tributos, adjudicación de contratos, prestación de servicios sociales, etc.)(89).

La realidad ha demostrado a lo largo de los años que las reglas de procedimiento administrativo tienden inevitablemente a equipararse y una muestra de ello es que la LPAC no ha distinguido entre regulaciones o trámites de procedimientos similares según se aplique o no el Derecho de la Unión. Así que, con independencia de que puedan existir algunas diferencias sectoriales puntuales, parece que la directriz ha sido asimilarlo todo.

Esa vis atractiva es un efecto propio y característico del Derecho europeo en virtud del cual su estándar regulatorio tiende a extenderse no por imperativo, sino interesadamente(90). Se alude, así, a una convergencia o europeización spillover(91). En estos casos, el legislador y la jurisprudencia españolas adoptan por conveniencia el estándar europeo como regla para uniformar y simplificar los procedimientos internos(92).

Esta solución ha podido resultar buena y razonable en muchos de los casos en que ha venido empleándose. Pero es probable que en algunos ámbitos se estén cometiendo excesos y se estén homogeneizando regulaciones procedimentales a la ligera y sin una motivación suficiente(93).

Aun siendo consciente de los encantos del Derecho de la Unión, que no son ni muchos menos discretos(94), de su fuerza atractiva, no parece que siempre haya que dejarse llevar por ese efecto alentador. De hecho, tanto el legislador como la jurisprudencia española deberían mostrarse más prudentes en este sentido porque hay casos en que la solución procedimental europea (el estándar europeo) no es la más adecuada para solucionar nuestros problemas internos. Y, desde luego, lo que no debe hacerse es europeizar por europeizar.

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NOTAS:

(1). Proyecto de investigación PID2022-138118NB-I00, MCIN/AEI 10.13039/501100011033/FEDER, UE. Grupo de Investigación SEJ-196. El origen de este trabajo está en una ponencia que defendí en el XX Congreso de la Asociación Española de Profesores y Profesoras de Derecho Administrativo (AEPDA), celebrado en la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Castilla-La Mancha, Toledo, los días 29 a 31 de enero de 2026. En las actas del Congreso se publicará una parte de los temas allí tratados sobre el significado de la europeización, los inconvenientes que ha padecido y su superación. En este artículo trato un tema distinto: el relativo al proceso de europeización que ha experimentado el procedimiento administrativo común en España, los efectos de la buena administración y la denominada europeización spillover.

(2). Entre otros, E. Schmidt-Assmann (2003: 43 y 368), O. Mir Puigpelat (2013: 260) y J. Agudo González (2013: 67).

(3). A. Boix Palop (2017: 38-39).

(4). D. Sarmiento y X. Codina García-Andrade (2021: 744-745).

(5). S. Viñuales Ferreiro (2015: 68-69).

(6). A. Menéndez Rexach, B. Rodríguez-Chaves Mimbrero y J. A. Chinchilla Peinado (2005: pp. 11-12).

(7). L. Ortega y C. Plaza (2010: p. 32-34 y 38) y T. Müller (2019: 223-228).

(8). X. Arzoz Santisteban (2025: 259).

(9). F. Rodríguez Pontón (2012: 132) alude a un efecto de sectorialización del Derecho europeo que provoca de cierta forma asimetrías entre leyes sectoriales y generales.

(10). Vid., por ejemplo, la Ley 26/2010, de 3 de agosto, de régimen jurídico y de procedimiento de las administraciones públicas de Cataluña.

(11). X. Arzoz Santisteban (2025: 259).

(12). Sobre su concepto, función, contenido y caracteres, J. J. Díez Sánchez (1992), L. Parejo Alfonso (2008), M. Vaquer Caballería (2016a: 21-29), T. Cano Campos (2019) y L. Alarcón Sotomayor (2023: 20-30).

(13). SSTC 55/2018, 45/2015, 130/2013, 227/1988, 50/1999. Vid. T. Cano Campos (2019: 130-134). Según el TC, quedan fuera las regulaciones que, aunque son aplicables a clases enteras de procedimientos, se han adoptado en ejercicio de una competencia estatal más específica, como los contratos públicos y la expropiación (que el art. 149.1. 18ª de la CE contempla al margen del procedimiento común).

(14). A. Bueno Armijo (2015: 56-84).

(15). T. Cano Campos (2019: 130-132).

(16). Sobre el de responsabilidad patrimonial, E. Cobreros Mendazona (2016: 337-339).

(17). X. Arzoz Santisteban (2019: 43-44 y 2026: 20) se pregunta por la vocación del procedimiento administrativo común y por su misión institucional de preparar o facilitar desde el punto de vista procedimental la ejecución del Derecho de la Unión.

(18). L. Parejo Alfonso (2008: 457).

(19). S. Muñoz Machado (1993: 128) calificó de sorprendente que no incorporara los principios generales del procedimiento en el Derecho Comunitario. Vid. A. García Ureta (2002: 27-43) y L. Ortega y C. Plaza (2010: p. 24 y 39) que apuntaron que teniendo en cuenta el creciente impacto del Derecho de la UE no solo en el Derecho sustantivo nacional, sino también en el Derecho procesal administrativo, sería deseable una regulación más equilibrada y metódica del factor Unión Europea en el procedimiento administrativo, y especialmente en el procedimiento administrativo común. En esta línea, L. Parejo Alfonso (2008: 434) alude a la “notoria falta de adaptación de la regulación del procedimiento administrativo a los requerimientos del Derecho comunitario-europeo”, y F. Velasco Caballero (2008: 442) se refiere a que la regulación de la Ley 30/1992 se encontraba en gran medida de espaldas al Derecho europeo y miraba más a la tradición española.

(20). J. R. Chaves García (2010: 8) se refiere, en este sentido, a la reforma silenciosa y la discreta recepción del Derecho comunitario en la legislación básica sobre el procedimiento administrativo español.

(21). L. A. Ballesteros Moffa (2010: 209-211).

(22). Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.

(23). Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior.

(24). R. Rivero Ortega (2017: 963).

(25). J. M. Baño León (2015).

(26). Vid. L. Martín Rebollo (2015: 15-22). X. Arzoz Santisteban (2019: 64) dice que, en gran medida, la ley de procedimiento administrativo común se ha mantenido al margen de las innovaciones procedimentales y de las exigencias de cumplimiento que derivan del Derecho de la Unión.

(27). En el Derecho comparado, T. Müller (2019: 29-30) explica la europeización que ha ido sufriendo la Ley de procedimiento administrativo alemana (VwVfG).

(28). J. A. Santamaría Pastor (2015: 15).

(29). Vid., por todos, M. C. Núñez Lozano (2001).

(30). Lo hace T. Müller (2019: 29-31 y 219-222) que explica que hay un grado de europeización desigual en la LPAC y en la Ley alemana de procedimiento: España integra más directamente el Derecho europeo en su sistema procedimental, mientras que Alemania mantiene una estructura normativa más estable y menos permeable, aunque integrada en su práctica.

(31). X. Arzoz Santisteban (2019: 20 y 40).

(32). Vid. T. Müller (2019: 32-33) que compara la LPAC con las europeizaciones en la Ley alemana de procedimiento y dice que esta mantiene una estructura fuertemente anclada en la tradición nacional y que, más allá de algunas modificaciones puntuales, -vinculadas a la transposición de directivas sectoriales- conserva su carácter original.

(33). Código francés de Relaciones con el Público de 2015 (Code des relations avec le public).

(34). El art. 168.7 del CPA portugués, aprobado por el Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de enero, dispone: Artigo 168. Condicionalismos aplicáveis à anulação administrativa. 7. “Desde que ainda o possa fazer, a Administração tem o dever de anular o ato administrativo que tenha sido julgado válido por sentença transitada em julgado, proferida por um tribunal administrativo com base na interpretação do direito da União Europeia, invocando para o efeito nova interpretação desse direito em sentença posterior, transitada em julgado, proferida por um tribunal administrativo que, julgando em última instância, tenha dado execução a uma sentença de um tribunal da União Europeia vinculativa para o Estado portugués”.

(35). La STJUE (Gran Sala) de 28 de junio de 2022, asunto C-278/20, Comisión Europea/Reino de España, lo declaró así porque las leyes 39 y 40/2015 someten la indemnización a varios requisitos incompatibles con ese principio de efectividad del Derecho europeo. En conceto a los siguientes: 1) al requisito de que exista una sentencia del Tribunal de Justicia que declare el carácter contrario al DUE de la norma con rango de ley aplicada; 2) al requisito de que el particular perjudicado haya obtenido una sentencia firme desestimatoria de su recurso contra la actuación administrativa que causó el daño, sin prever excepciones para cuando el daño derive directamente de un acto u omisión del legislador, contrarios al DUE, sin existir actuación administrativa impugnable; 3) a un plazo de prescripción de un año desde la publicación en el DOCE de la STJ que declare el carácter contario al DUE de la norma con rango de ley aplicada, sin abarcar los supuestos en que no exista esa STJ; y 4) al requisito de únicamente son indemnizables los daños originados en los cinco años anteriores a la fecha de esa publicación, salvo que la sentencia diga otra cosa.

(36). Vid. M. Rebollo Puig (2023: 283-284).

(37). L. A. Ballesteros Moffa (2010: 209) alude a la confianza legítima como primicia de un procedimiento administrativo común de inspiración europea.

(38). L. A. Ballesteros Moffa (2010: 212) dice que la Directiva de Servicios protagonizó “un interesante capítulo de europeización de la Ley 30/1992 y otras normas generales de ordenamiento interno”.

(39). A este respecto, X. Arzoz Santisteban (2025: pp. 278-280) explica que la Directiva de Servicios se introdujo como una cuña en los sistemas administrativos de los Estados miembros de la Unión Europea que eran tradicionalmente reticentes o indiferentes hacia la técnica del silencio administrativo positivo o incluso a la regulación del silencio administrativo en general. Con motivo de su transposición, diversos Estados miembros optaron por contemplar el silencio positivo por primera vez (Países Bajos, Alemania, Portugal, Grecia, Suecia) o, en su caso, generalizarlo en su ordenamiento jurídico (Francia).

(40). M. C. Núñez Lozano (2013: pp. 487-582).

(41). A. Nogueira López (2012: 106-107).

(42). M. C. Núñez Lozano (2015: pp. 1-7).

(43). X. Arzoz Santisteban (2025: 277) explica que, más allá de esa concreta recepción, la constante apelación al principio de proporcionalidad, sobre todo con relación a los requisitos de acceso y ejercicio a las actividades económicas, es uno de los mantras que el Derecho de la Unión Europea ha impulsado para disciplinar los sistemas administrativos de los Estados miembros.

(44). J. A. Santamaría Pastor (2015: 9-10) señala que esta institución no tiene su origen, como a veces se dice, en el ordenamiento comunitario, sino que es una importación del sistema judicial norteamericano, cuya brutalidad típicamente medieval le hace estar aún a años luz del grado de sofisticación y respeto que tienen los procedimientos administrativos y judiciales de la vieja Europa.

(45). J. Guillén Caramés (2025: 99-102).

(46). Directiva (UE) 2019/1937 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2019, relativa a la protección de las personas que informen sobre infracciones del Derecho de la Unión.

(47). J. A. Santamaría Pastor (2015: 9).

(48). J. M Baño León (2016: 307).

(49). J. M. Baño León (2025: 88-89).

(50). R. Alonso García (2016: 341-343).

(51). G. della Cananea (2022: 451).

(52). L. Alarcón Sotomayor, Lucía (2022: 100-111).

(53). S. Muñoz Machado (2015: 197-198) y P. Cruz Villalón (2020: 370-371).

(54). J. Ponce Solé (2001: 549).

(55). L. Martín-Retortillo Baquer (2016: 56) se sorprende del interés que suscitó. Según A. B. Gómez Díaz (2024b: 195), es una relación de buenos deseos más que un concepto jurídico. Para J. Tornos Más (2008, 630) es el alma de la nueva Administración. I. Martín Delgado (2010: 137) ha dicho que, en la medida en que garantiza el derecho a la buena administración, “el art. 41 CDFUE puede ser visto como la primera (micro)codificación vinculante del procedimiento administrativo a escala de la Unión Europea y el núcleo y punto de partida de una codificación más amplia”.

(56). B. Tomás Maillén (2004: 243-247) y I. Martín Delgado (2010: 118).

(57). Vid. las Explicaciones sobre la Carta de los derechos fundamentales, DOUE, C 303/17, 14 de diciembre de 2007. Vid. E. Nieto Garrido (2010: 86-87 y 2012: 75-77) y B. Martín Jiménez (2025: 81).

(58). J. Fuentetaja Pastor (2017: 26).

(59). Vid. J. A. Carrillo Donaire (2010: 1137-1144), M. Vaquer Caballería (2023: 62), que duda sobre su naturaleza jurídica y su contenido, y A. B. Gómez Díaz (2024a: 578-594) que se muestra muy crítica y le niega el carácter de principio general del derecho y de derecho subjetivo.

(60). Muy bien tratado por B. Martín Jiménez (2025: 92-93). Vid., también, X. Arzoz Santisteban (2026: pp. 18-19).

(61). Artículo 51. Ámbito de aplicación. 1. “Las disposiciones de la presente Carta están dirigidas a las instituciones, órganos y organismos de la Unión, dentro del respeto del principio de subsidiariedad, así como a los Estados miembros únicamente cuando apliquen el Derecho de la Unión. Por consiguiente, éstos respetarán los derechos, observarán los principios y promoverán su aplicación, con arreglo a sus respectivas competencias y dentro de los límites de las competencias que los Tratados atribuyen a la Unión”.

(62). X. Arzoz Santisteban (2024: 9) explica que probablemente sea aquí (en el art. 41 de la Carta) donde se encuentre la proclamación constitucional más extensa de los derechos procedimentales del ciudadano frente a la Administración.

(63). STJUE de 13 de septiembre de 2018, asunto C-358/16, UBS Europe y otros, ECLI:EU:C:2018:707.

(64). Lo explica I. Martín Delgado (2010: 119) que, con D. U. Galetta, es de los pocos que se muestran a favor de que el art. 41 de la Carta también resulte aplicable a los Estados Miembros cuando apliquen el Derecho europeo. En contra, A. Di Pietro (2023: 62-63).

(65). I. Martín Delgado (2010: 118) y M. P. Chiti (2020: 227) para el que la ejecución indirecta también está sujeta a los mismos principios generales del Derecho comunitario.

(66). Recientemente, SSTJUE de 30 de enero de 2024, asunto C-471/22, Agentsia Patna infrastruktura, ECLI:EU:C:2024:99, y de 25 de abril de 2024, asunto C-308/22, PAN Europe, ECLI:EU:C:2024:350.

(67). Dice L. Cosculluela Montaner (2017: 943) que la pretendida novedad de esos principios de Derecho comunitario (entre ellos, la buena administración) es esencialmente terminológica, pero no afecta al fondo que sí estaba recogido en el Derecho español y forma parte del Derecho común europeo. De ahí que pueda afirmarse que lo importante ha sido, más que su formulación en el Derecho de la Unión, el énfasis con el que se recogen y su conexión directa con derechos de los ciudadanos que gozan de plena tutela judicial, que se imponen a todos los Estados miembros cuando apliquen el Derecho de la Unión. Por su parte, T. Müller (2019: 204-217) explica que España es un ordenamiento más alineado que Alemania con los estándares derivados del derecho a una buena administración europeo.

(68). Sobre ese efecto “boomerang”, R. Alonso García (1989: 261).

(69). Aparecía, aunque de manera rudimentaria, en la exposición de motivos del Real Decreto de 14 de septiembre de 1872 (“La buena Administración antes se favorece que se perjudica con facilitar la publicidad en el expediente, la intervención de los interesados y el señalamiento de ciertas reglas generales que sean garantía de imparcialidad”), en el art. 10 del Decreto 923/1965, de 8 de abril, que aprobó el texto articulado de la Ley de Contratos del Estado, y en la exposición de motivos de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956. Vid. Vicente Santamaría de Paredes (1885: 72, 77, 264, 373, 595, 599) que alude a la “buena administración” en varias partes de su Curso de Derecho Administrativo.

(70). En esta línea, T. R. Fernández Rodríguez (2020: 82) y G. Fernández Farreres (2023: 11-34).

(71). J. Ponce Solé (2001: 156-160 y 2023: 170) dice que hay un principio constitucional de buena administración que está implícito en varios preceptos de la CE (arts. 9.3, 31.2, 103.1, 105 b, 106) y lleva inherentes los derechos procedimentales clásicos. Lo declara la STS 1309/2020, de 15 de octubre, ECLI:ES:TS:2020:3279. De deber constitucional de buena Administración habla la STS 1387/2021, de 14 de abril, ECLI:ES:TS:2021:1387.

(72). Entre muchos otros, vid. el art. 31 del Estatuto de Autonomía para Andalucía y el art. 3 t) Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía.

(73). Vid., por ejemplo, el art. 22 de la Ley 26/2010, de 3 de agosto, de régimen jurídico y de procedimiento de las administraciones públicas de Cataluña que prácticamente incluye como contenido del derecho a una buena administración a todos los derechos típicos de los interesados en el procedimiento.

(74). Sobre la exigencia de la buena administración en actuaciones administrativas no formalizadas, precisamente, creo yo, para incorporar las garantías procedimentales, vid. B. Martín Jiménez (2025: 107-110).

(75). Como “fulgurante” califica X. Arzoz Santisteban (2026: 19) la recepción del principio de buena administración por la jurisprudencia del Tribunal Supremo español.

(76). A. B. Gómez Díaz (2024b: 196-214) señala que la buena administración casi parece haberse convertido en un nuevo motivo de interés casacional.

(77). Vid., entre las más recientes, la STS 262/2026, de 4 de marzo, ECLI:ES:TS:2026:1048, la STS 193/2026, de 19 de febrero, ECLI:ES:TS:2026:647, y la STS 1501/2025, de 20 de noviembre, ECLI:ES:TS:2025:5446.

(78). Por ejemplo, la STS 217/2026, de 25 de febrero, ECLI:ES:TS:2026:794, y la STS 813/2025, de 24 de junio, ECLI:ES:TS:2025:2874.

(79). Entre otras, STS 1213/2025, de 30 de septiembre, ECLI:ES:TS:2025:4379, y STS 1283/2025, de 14 de octubre, ECLI:ES:TS:2025:4748.

(80). J. Tornos Más (2008: 633).

(81). M. P. Chiti (2020: 226).

(82). A. Boix Palop (2017: 89-92).

(83). Vid. D. Sarmiento y X. Codina García-Andrade (2021: pp. 747-748), que distinguen entre las europeizaciones obligadas y las voluntarias.

(84). J. M. Baño León (2016: 307) y G. Fernández Farrreres (2016: 69).

(85). J. M. Baño León (2025: 84).

(86). X. Arzoz Santisteban (2013: 195).

(87). J. M. Baño León (2000: 11-38).

(88). M. Rebollo Puig (2015: 94-95) explica que la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado ha desbordado ampliamente el ámbito material de la Directiva de Servicios porque incluye a todas las actividades económicas en condiciones de mercado, también, a las de elaboración y comercialización de productos. Ya no es solo realización de la libre circulación de servicios, sino, también, como poco, de la de mercancías.

(89). B. Martín Jiménez (2025, 104). Vid., entre otros ejemplos del año 2025, la STS 3211/2025 (ECLI:ES:TS:2025:3211) que la aplica a la modificación de la forma de gestión del servicio público de abastecimiento de agua por la entidad local.

(90). J. A. Moreno Molina (1999: 356): el Derecho comunitario hace converger hacía sí a derechos divergentes, produciendo un efecto de homogeneización.

(91). T. Müller (2019: 238).

(92). Sobre el denominado “efecto Bruselas” del Derecho de la Unión Europea sobre las empresas de terceros países, vid. A. Bradford (2020) y A. López-Tarruella (2025: 242-244).

(93). Lo denuncia X. Arzoz Santisteban (2026: 19) con relación a la entusiasta jurisprudencia española sobre el ámbito y las condiciones de aplicación del principio a la buena administración y alude al peligro de que lo convierta en cobertura de interpretaciones favorables al ciudadano, en detrimento de la legalidad.

(94). M. Vaquer Caballería (2016b).