Acercamiento jurisprudencial a las oficinas y agencias anticorrupción

En el presente trabajo, a propósito de distintos pronunciamientos jurisprudenciales, se abordan varios aspectos controvertidos de las entidades que se identifican como oficinas o agencias antifraude o anticorrupción. Más concretamente, se analizan su régimen jurídico como entidades no calificables de Administraciones Públicas o integrantes del sector público y, en conexión con ello, el régimen de su personal, confidencialidad y alcance competencia. Todo ello con vistas a exponer la necesidad de un diseño normativo que aporte seguridad jurídica a esta tipología de entes de derecho público.

Juan José González López es Magistrado destinado al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 2 de Tarragona. Doctor en Derecho

El artículo se publicó en el número 72 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, mayo 2026)

JURISPRUDENTIAL APPROACH TO ANTI-CORRUPTION OFFICES AND AGENCIES

ABSTRACT: This paper, drawing on various legal precedents, addresses several controversial aspects of entities identified as anti-fraud or anti-corruption offices or agencies. Specifically, it analyzes their legal status as entities that cannot be classified as Public Administrations or part of the public sector, and, in connection with this, the regulations governing their personnel, confidentiality, and scope of authority. The aim is to demonstrate the need for a regulatory framework that provides legal certainty to this type of public law entity.

I. DELIMITACIÓN DE LAS ENTIDADES

La doctrina ha diferenciado las entidades creadas con personalidad propia para el desempeño de funciones antifraude o anticorrupción de aquellos supuestos en que estas funciones (con mayor o menor amplitud en su alcance) se atribuyen a órganos preexistentes que ejercen labores de control externo(1). A efectos del presente trabajo se atiende exclusivamente a esta primera categoría, por centrarse en la problemática específica que plantea este tipo de entidades.

Como características propias de las que calificamos como oficinas o agencias anticorrupción identificamos tratarse de entidades de derecho público con personalidad jurídica propia, actuar con independencia de las Administraciones Públicas en el ejercicio de sus funciones y tener como principal cometido la prevención e investigación de conductas vinculadas o incardinables en la corrupción. Las entidades que se ajustan a las notas indicadas son la Oficina Antifraude de Cataluña (Ley 14/2008, de 5 de noviembre, de la Oficina Antifraude de Cataluña), la Agencia de Prevención y Lucha contra el Fraude y la Corrupción de la Comunitat Valenciana (Ley 11/2016, de 28 de noviembre, de la Agencia de Prevención y Lucha contra el Fraude y la Corrupción de la Comunitat Valenciana), la Oficina de Buenas Prácticas y Anticorrupción de la Comunidad Foral de Navarra (Ley Foral 7/2018, de 17 de, de creación de la Oficina de Buenas Prácticas y Anticorrupción de la Comunidad Foral de Navarra mayo), la Oficina Andaluza contra el Fraude y la Corrupción (Ley 2/2021, de 18 de junio, de lucha contra el fraude y la corrupción en Andalucía y protección de la persona denunciante), y lo fue hasta su supresión por Ley 2/2024, de 11 de abril, de creación del Registro de Transparencia y Control del Patrimonio y de las Actividades de los Cargos Públicos de las Illes Balears, la Oficina de Prevención y Lucha contra la Corrupción en las Illes Balears. Por su parte, en el Capítulo II de la Ley 5/2017, de 1 de junio, de Integridad y Ética Públicas, se prevé en su artículo 8 que “Se crea la Agencia de Integridad y Ética Públicas, ente público que dependerá directamente de las Cortes de Aragón y asumirá las competencias establecidas en esta ley para la garantía, coordinación e impulso de la integridad y la ética públicas”, lo que no ha tenido lugar hasta la actualidad.

No es el caso, por el contrario, del Consejo de Cuentas de Galicia, pues la introducción en la Ley 6/1985, de 24 de junio, del Consejo de Cuentas de Galicia, del artículo 5 bis por el artículo 1.6 de la Ley 8/2015, de 7 de agosto, de reforma de la Ley 6/1985, de 24 de junio, del Consejo de Cuentas, y del texto refundido de la Ley de régimen financiero y presupuestario de Galicia, aprobado por Decreto legislativo 1/1999, de 7 de octubre, para la prevención de la corrupción, no supuso la creación de una entidad independiente, sino la atribución al Consejo de Cuentas de una serie de funciones en materia de prevención de la corrupción que no incluyen su investigación. Tampoco de la Audiencia de Cuentas de Canarias, que vio incorporada como función propia de ésta “Informar y recomendar buenas prácticas administrativas, contables y financieras como medio de prevención de la corrupción en el ámbito del sector público de la comunidad autónoma”, en virtud de la modificación del artículo 5 de la Ley 4/1989, de 2 de mayo, de la Audiencia de Cuentas de Canarias, por el artículo 1.2 de la Ley 5/2017, de 20 de julio, de modificación de la Ley 4/1989, de 2 de mayo, de la Audiencia de Cuentas de Canarias.

Un supuesto particular es el de la Autoridad Independiente en materia de corrupción de Castilla y León, creada por la disposición adicional segunda de la Ley 4/2024, de 9 de mayo, de medidas tributarias, financieras y administrativas. Esta Autoridad no se configura como una entidad con personalidad jurídica propia, sino que, como dispone el apartado segundo, se integra dentro del Consejo de Cuentas de Castilla y León, lo que va más allá de la adscripción que prevé genéricamente el apartado primero para conformarse como adscripción orgánica y presupuestaria en el Consejo de Cuentas (apartado segundo). No obstante, también se dispone que “El régimen jurídico del órgano previsto en el párrafo anterior no supone, en ningún caso, dependencia jerárquica o funcional respecto del Consejo de Cuentas de Castilla y León”. Se trata, por tanto, de una suerte de modelo intermedio entre las entidades con personalidad jurídica y la atribución de funciones a órganos preexistentes, ya que, sin dotar de personalidad jurídica propia, se pretende articular un órgano autónomo en el desempeño de esta labor.

II. NATURALEZA Y RÉGIMEN JURÍDICO

Como ya se ha indicado, es nota común a las distintas entidades encuadradas en el concepto de oficinas o agencias anticorrupción su condición de entidades de derecho público con personalidad jurídica propia (artículo 1.1 de la Ley 14/2008, 1.1 de la Ley 11/2016, 1.1 de la Ley 7/2018 y 6.1 de la Ley 2/2021). Lo es igualmente su adscripción al respectivo Parlamento autonómico, salvo en el caso de la Oficina de Buenas Prácticas y Anticorrupción de la Comunidad Foral de Navarra, respecto de la que no se prevé adscripción.

Esta configuración peculiar, motivada por la búsqueda de independencia en su labor de fiscalización del sector público genera no pocas dificultades para determinar su naturaleza jurídica. Desde la óptica de la Ley 39/2015, 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP en adelante), y de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP en adelante), no son Administraciones Públicas. No lo son, desde luego, por no encuadrarse en la Administración General del Estado, Administraciones de las Comunidades Autónomas y Entidades que integran la Administración Local, y tampoco lo son en tanto que, si bien se trata de entidades de derecho público, no están vinculadas o son dependientes de las Administraciones Públicas. En el caso de las entidades catalana, valenciana y andaluza, el Parlamento autonómico no es Administración Pública, sino una institución estatutaria con raigambre constitucional (artículo 152.1 de la Constitución Española, CE en adelante) que, además, no es la que dirige la Administración autonómica(2). En lo que se refiere a Navarra, no se prevé adscripción, de manera que se configura como una entidad autónoma(3). No son Administraciones Públicas a la luz de la LPACAP y LRJSP, y tampoco sector público, por esa vinculación o ausencia(4). La vinculación (adscripción) a una institución estatutaria o no previsión de vinculación hace que tampoco sean Administraciones Públicas conforme a la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA en adelante), que en su artículo 1.2.d) reclama para serlo vinculación al Estado, Comunidades Autónomas o Entidades Locales (se entiende que a las correspondientes Administraciones Públicas, en coherencia con el resto del precepto).

La concreción de su naturaleza jurídica es relevante para determinar el régimen jurídico aplicable más allá de las previsiones al respecto de la normativa propia de estas entidades. La disposición adicional primera de la Ley 14/2008 prevé que “El director o directora de la Oficina Antifraude de Cataluña, en el plazo de tres meses desde su nombramiento, debe remitir al Parlamento el proyecto de normas de actuación y de régimen interior de la Oficina Antifraude, para que la correspondiente comisión parlamentaria las debata y, si procede, apruebe”, en tanto el artículo 4 de la Normas de actuación y de régimen interior de la Oficina Antifraude de Cataluña dispone que “La Oficina Antifraude se rige por la Ley 14/2008, de 5 de noviembre, de la Oficina Antifraude de Cataluña, por las disposiciones que la desarrollan, por las presentes normas de actuación y de régimen interior y, en cuanto le sean de aplicación, por los Estatutos del régimen y el gobierno interiores del Parlamento”. No existe remisión a la normativa de procedimiento administrativo y/o régimen jurídico del sector público, frente a lo que sucede en el caso de las tres restantes.

La Ley 11/2016 dispone (artículo 2) que se rige por lo dispuesto en ella y su normativa de desarrollo, pero matiza que “Con respecto a todo lo que no esté previsto en esta ley y en su normativa de desarrollo, será de aplicación la normativa vigente en materia de procedimiento administrativo común”. Esta previsión, de aplicación supletoria, evidencia que la Ley 11/2016 no concibe la Agencia como una Administración Pública (tampoco como sector público), pues, de ser así, el procedimiento administrativo común no se le aplicaría supletoriamente, sino por su carácter básico, de acuerdo con lo establecido en la disposición final primera.1 LPACAP. Es la Ley 11/2016 la que, consciente de las lagunas normativas, decide su integración por medio de la normativa en materia de procedimiento administrativo común, lo que, además de solventar esta problemática, ofrece la pauta aplicable al resto de supuestos contemplados en el precepto.

El párrafo segundo establece que para la imposición de las sanciones contempladas en el capítulo III (régimen sancionador de la Agencia) se seguirán las disposiciones previstas en dicha Ley, así como en la del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas o, en el caso de infracciones imputables al personal al servicio de entidades, el régimen disciplinario funcionarial, estatutario o laboral que en cada caso resulte aplicable. Al margen de la asimilación que se advierte del régimen sancionador y disciplinario (que suscita sus propios inconvenientes de articulación con el régimen de personal, del que el disciplinario forma parte), la previsión de aplicación simultánea de la regulación de la Ley 11/2016 y de la rectora del procedimiento administrativo común o disciplinario debe entenderse como subsidiaria. La no limitación de la aplicación a las especialidades del procedimiento sancionador en el marco del procedimiento administrativo común encuentra justificación en la especialidad del régimen sancionador de que se ocupa este párrafo, que sirve para “elevar” el régimen del procedimiento administrativo común de supletorio a directamente aplicable. Ahora bien, los conflictos entre la normativa específica de la Agencia y el procedimiento administrativo común o disciplinario han de resolverse en favor de esta primera, ya que es ésta la que, por voluntad legislativa, decide regirse por una normativa que no tiene carácter básico para una entidad que no forma parte del sector público.

Los siguientes párrafos fueron introducidos por el artículo único de la Ley 3/2024, de 27 de junio, de la Generalitat, de modificación de la Ley 11/2016, de 28 de noviembre, de la Generalitat, de la Agencia de prevención y lucha contra el fraude y la corrupción de la Comunitat Valenciana, la cual, según su Preámbulo, respondió al propósito de transponer la Directiva 2019/1937, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2019, y realizar otras modificaciones relativas al ámbito de actuación de la agencia del estatuto de la persona denunciante, estatuto personal de la dirección de la agencia y del nombramiento, principios, incompatibilidades y cese, entre otros. El resultado es una regulación confusa, porque dispone la aplicación de esta Directiva a las denuncias de fraude, corrupción y cualquier otra actividad contraria a la ley que vaya en detrimento del interés general, así como a la protección de las personas que denuncien tales infracciones, de modo que se declara aplicable un instrumento normativo que, como señala el artículo 288, párrafo segundo, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, obliga a los Estados miembros destinatarios “en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios” y sólo excepcionalmente admite aplicación directa.

Además de la problemática que suscita aplicar un instrumento no pensado para serlo directamente, sino para obtener un resultado normativo vía transposición, se plantea otra dificultad, cual es la articulación de esta previsión con la Ley 2/2023, de 20 de febrero, reguladora de la protección de las personas que informen sobre infracciones normativas y de lucha contra la corrupción, que transpone la Directiva y es básica (disposición adicional octava), salvo en lo relativo a su Título VIII (Autoridad Independiente de Protección del Informante, A.A,I.), limitado a la Administración General del Estado y resto de entidades del sector público estatal. Parece claro que, a pesar del silencio de este párrafo de la Ley 11/2016, la aplicación de la Directiva debe realizarse a través de la Ley 2/2023 en todo lo que ésta transpone y tiene carácter básico.

Ocurre, sin embargo, que la confusión no acaba ahí, porque el siguiente párrafo dispone que el canal externo de denuncias del sector público de la Agencia y su procedimiento de información se regirá por la Ley 11/2016 y su normativa de desarrollo, por la Directiva 2019/1937, así como por la Ley 2/2023 en aquello en lo que no se adecúe a la Directiva. Esta previsión específica se justifica por la configuración de la Agencia como autoridad independiente a los efectos del canal externo de información regulado en la Ley 2/2023, que, como indica su Preámbulo, transpone la Directiva 2019/1937 (5). Pero no se entiende que, transpuesta la Directiva a través de la Ley 11/2016 en lo tocante a la configuración referida, se sujete el canal externo a la Directiva, que, como se ha indicado, obliga en cuanto al resultado (el que se supone que se ha alcanzado mediante la transposición) y a la Ley 2/2023 en lo que no se adecúe a la Directiva, ya que, por una parte, implica asumir la eventualidad de una transposición incorrecta y, por otra, desatender el carácter básico de la Ley 2/2023 en todo aquello que, siendo aplicable al canal externo, no se halla en el Título VIII.

Finalmente, el último párrafo dispone que la persona denunciante gozará de la protección establecida en la Ley 2/2023 y, adicionalmente, en la Ley 11/2016 y su normativa de desarrollo. Ello es coherente con el carácter básico de la regulación de la Ley 2/2023, pero obvia que en el párrafo segundo del artículo 2 se somete la protección de las personas que denuncien las infracciones que señala directamente a la Directiva 2019/1937. Se incurre de este modo en una incongruencia, al prever simultáneamente la sujeción directa a la Directiva 2019/1037 y poco después a la Ley estatal que transpone dicha Directiva.

El artículo 3 de la Ley 7/2018 establece que la Oficina de Buenas Prácticas y Anticorrupción de la Comunidad Foral de Navarra se rige por lo dispuesto en dicha Ley foral “y por las normas de Derecho administrativo”. Al igual que sucede con la Ley 11/2016, esta previsión de aplicación simultánea de la normativa específica reguladora de la Oficina y genéricamente de la normativa administrativa debe resolverse mediante una interpretación en clave de subsidiariedad. La aplicación del Derecho administrativo no deriva de la condición de Administración Pública (como tampoco de sector público en sus aspectos sometidos a normativa administrativa) de la Oficina, puesto que, como se ha argumentado, su configuración como entidad de derecho público, con personalidad jurídica propia, sin adscripción expresa impide identificarla como tal. En consecuencia, el sometimiento a las normas de Derecho administrativo no resulta de su inclusión en el ámbito de aplicación de la LPACAP y LRJSP, sino de una decisión legislativa, por lo que la sujeción indiferenciada a normas generales y especiales ha de solventarse, en caso de conflicto, en favor de estas últimas.

Este criterio es igualmente aplicable al párrafo segundo del artículo 3 de la Ley 7/2018, en que se dispone la aplicación de las disposiciones y principios previstos en la Ley foral y en la normativa vigente del procedimiento sancionador administrativo a la imposición de las sanciones establecidas en el Título VI de la Ley 7/2018.

Finalmente, el artículo 8.1 de la Ley 2/2021 establece que la Oficina Andaluza contra el Fraude y la Corrupción se rige por dicha Ley, su normativa reglamentaria de desarrollo, así como por el reglamento de régimen interior y funcionamiento previsto en el apartado segundo del mismo precepto, “sin perjuicio de lo dispuesto en la normativa vigente en materia de régimen jurídico del sector público y procedimiento administrativo común”. En este caso no se prevé la aplicación simultánea, sino dejando a salvo la regulación que en la actualidad está presente principalmente en la LPACAP y LRJSP, lo que implica que, por decisión legislativa, la normativa específica se subordina a la general administrativa.

De lo expuesto se desprende que, con excepción de la Oficina Antifraude de Cataluña, la normativa de las restantes oficinas o agencias dispone la sujeción, prevalente o subordinada, a la normativa administrativa. Este sistema de fuentes resulta adecuado a la naturaleza pública de estas entidades, la cual, si bien no impide la aplicación del ordenamiento jurídico privado cuando así se establece, parece más compatible con el régimen indicado. Pese a ello y a que estas oficinas o agencias presentan un grado de sumisión al Derecho administrativo superior a la de entidades que se cuentan entre las Administraciones Públicas, como son las entidades públicas empresariales, no se incluyen entre éstas, lo que impide acudir a la LPACAP y LRJSP como legislación básica. Esto plantea la duda, propia de la Oficina Antifraude de Cataluña, de si ha de aplicarse la normativa administrativa en defecto de la contemplada en la Ley 14/2008 y sus normas de actuación y de régimen interior.

A diferencia de lo que sucede con la normativa administrativa, a que prácticamente todas las Leyes rectoras de las oficinas o agencias se remiten, la determinación del orden jurisdiccional contencioso-administrativo no puede establecerse en dichas normas(6). Ha de acudirse, por ello, a la LJCA, que como criterio general ciñe su conocimiento a la potestad reglamentaria y actuaciones de las Administraciones Públicas sujeta al Derecho administrativo (artículo 1.1), pero a continuación lo extiende a sujetos que no son Administración Pública en determinados supuestos (artículos 1.3 y 2). Ocurre, sin embargo, que ninguno de éstos incluye la actuación del tipo de entidades a que nos venimos refiriendo, por más que tengan naturaleza pública y se sometan a normativa administrativa, prevalente o subordinadamente. Por eso se planteó en vía jurisdiccional la competencia del orden contencioso-administrativo para enjuiciar la actuación de estos entes.

Sobre este particular se ha pronunciado el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña(7). El Tribunal concluye que la competencia para enjuiciar actos de la Oficina Antifraude de Cataluña corresponde al orden jurisdiccional contencioso-administrativo y que consecuentemente su régimen es aplicable a todos los efectos procesales con apoyo en varios argumentos:

- Aunque la Oficina Antifraude es una institución, no estatutaria, adscrita al Parlament, que es el que controla su actuación a través de la Comisión Parlamentaria correspondiente y valora los requisitos exigidos al candidato o candidata a director o directora antes de ser elegido por el Pleno del Parlamento, según dispone el artículo 12 de la Ley 14/2008, sus competencias se despliegan al margen de la actividad parlamentaria, “mediante actos de imperio donde se ejercitan potestades públicas, los cuales están sujetos al Derecho Administrativo y, por tanto, entran en el ámbito del control jurisdiccional”.

- No pueden admitirse zonas de inmunidad jurisdiccional. El control que despliega el Parlament es político, sin que alcance al control de legalidad de la actividad desplegada por la Oficina Antifraude en los expedientes de prevención, investigación o inspección.

- No es esencial el encaje en el concepto legal de Administración Pública, puesto que la Oficina “participa de todos los rasgos de las administraciones independientes, al margen de que su adscripción al órgano legislativo no le vincule propiamente con la organización administrativa de la Comunidad Autónoma, siendo indudable que ejerce potestades administrativas que se proyectan en la esfera jurídico penal y sancionadora, lo cual determina que estos actos estén sometidos al control jurisdiccional”.

- De la comparativa con el régimen y evolución de las Agencias y Oficinas antifraude o anticorrupción se desprende “un sustrato común regulador de las diferentes autoridades, agencias y oficinas anticorrupción o antifraude, que progresivamente han venido asumiendo funciones de protección del informante o denunciante, en cuyo ámbito no se han suscitado dudas de su control jurisdiccional (vid. por todas STS 20 de julio de 2023 (RC 359/2022), en relación al otorgamiento del estatuto de protección al denunciante a un funcionario acordado por el Director de la Agencia de la Generalitat Valenciana), como tampoco pueden suscitarse, a nuestro juicio, en relación a la impugnación de los actos dictados por la OAC en el ejercicio de sus potestades de inspección o investigación, al tratarse de actos sujetos al Derecho Administrativo procedentes de autoridades públicas, no exceptuados del control jurisdiccional”.

- La sujeción al régimen contencioso-administrativo se extiende a los efectos procesales, de modo que les es aplicable la prerrogativa de exacción del artículo 139.5 LJCA.

La cuestión a que dan respuesta las Sentencias citadas entronca con la más amplia del ámbito del orden jurisdiccional contencioso-administrativo. Éste se articula con carácter general en torno a un elemento subjetivo (las Administraciones Públicas) y otro funcional (potestad reglamentaria y actuación sujeta al Derecho administrativo), conforme al artículo 1.1 LJCA. Sin embargo, seguidamente se extiende a entes que no son Administraciones Públicas respecto de sus actuaciones identificables o asimilables a las administrativas (artículo 1.3) y a una serie de supuestos en que aparecen sujetos particulares o entidades que no son Administraciones Públicas pero que ejercen funciones públicas o potestades administrativas o se presentan con una Administración Pública (artículo 2).

La LJCA gira en torno a las Administraciones Públicas y al Gobierno como instancia de que depende la Administración en los distintos ámbitos territoriales. Quedan fuera, por ello, las funciones de los Poderes del Estado que no encajan en el marco administrativo: potestad legislativa y control gubernamental (artículo 66 CE), potestad jurisdiccional (artículo 117.3 CE) y dirección de la política interior y exterior (artículo 97.1 CE), con el matiz, en la delimitación de los actos políticos del Gobierno, del artículo 2.a) LJCA y jurisprudencia que interpreta el alcance de esta categoría(8). Y también las de aquellas instituciones constitucionales o autonómicas que no son Administraciones Públicas, con las excepciones del artículo 1.3.a) LJCA. Con este punto de partida, parece claro que las oficinas o agencias anticorrupción no pueden beneficiarse de la exclusión del control jurisdiccional ordinario que se predica de las instituciones constitucionales o autonómicas, porque la adscripción a un Parlamento no las integra en dicha institución (de igual manera que la función consultiva que desarrolla el Consejo de Estado para el Gobierno no implica que forme parte de la Administración General del Estado), e incluso en los casos en que se integran en una institución autonómica, por carecer de personalidad jurídica propia, su función es administrativa, por lo que sería aplicable la excepción del artículo 1.3 LJCA(9). Como razona el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, no puede existir inmunidad jurisdiccional.

Aclarado lo anterior es preciso concretar qué orden jurisdiccional es competente. Las oficinas o agencias anticorrupción no son Administraciones Públicas ni encajan en los supuestos del artículo 1.3 y 2 LJCA. Pese a ello, no cabe obviar que son entidades de derecho público y que sus funciones son públicas, propias del ámbito administrativo, y ejercen potestades de este tipo. La pretensión de someter el ejercicio de potestades administrativas o realización de actuaciones administrativas por sujetos de Derecho público es, de hecho, un criterio advertible en la LJCA, no solo por aplicarse a las Administraciones Públicas cuando actúan con sujeción al Derecho administrativo, sino también por las excepciones del artículo 1.3 LJCA. Por otra parte, el ejercicio de funciones públicas o potestades administrativas es un criterio aplicado en la LJCA para atribuir a este orden el conocimiento de asuntos en el artículo 2.c) y d) respecto de sujetos privados.

Hasta tal punto se observa vinculación entre el ámbito del orden jurisdiccional contencioso-administrativo y las funciones públicas que se ha postulado atender a este tipo de relación para delimitarlo. Sin entrar en una cuestión que excede con mucho el objeto del presente trabajo, parece aconsejable que el foco se sitúe en las potestades administrativas, determinantes de relaciones asimétricas, y no en cualquier relación conectada con las funciones públicas, so pena de extender el orden contencioso-administrativo a actuaciones propias de entes de derecho privado. Tampoco cabe olvidar, sin embargo, que el hecho de que se ejercite una potestad administrativa, incluso si lo hace una Administración Pública y no un ente del sector público distinto de éstas, no comporta por sí misma la atribución del asunto al orden contencioso-administrativo. Así, el ejercicio de la potestad disciplinaria respecto de los empleados públicos con relación laboral (artículos 93 y 94 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, TREBEP en adelante) corresponde al orden social, en tanto el ejercicio de potestades administrativas en materia de protección de menores corresponden al civil (Capítulo V del Título I del Libro IV de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, LEC en adelante).

A la vista del panorama expuesto, la sujeción al orden contencioso-administrativo de la actuación de las oficinas o agencias anticorrupción se muestra adecuada(10). El ejercicio de lo que cabe identificar como potestades administrativas y su condición de entes de derecho público las sitúa en una posición equiparable a la de otras instituciones que, a pesar de no ser Administración Pública, se someten al control jurisdiccional contencioso-administrativo cuando su actuación es materialmente administrativa (artículo 1.3 LJCA). Como señala el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, participan de los rasgos de las autoridades administrativas independientes (artículos 109 y 110 LRJSP): personalidad jurídica propia, funciones de supervisión, independencia (administrativa), con el matiz, debe señalarse, de que las autoridades administrativas independientes tienen la vinculación a una Administración Pública (la Administración General del Estado) que permite identificarlas como Administración Pública. Por ello, ante la ausencia de una previsión en línea con las del artículo 1.3 LJCA, la sujeción a la LJCA no puede resultar de una inclusión en una categoría, la de Administraciones Públicas, cuyas condiciones no satisfacen, sino de una aplicación analógica.

La analogía en un caso como éste es armónica, porque la asimilación a las autoridades administrativas independientes, así como la sujeción prevalente o subordinada a la normativa administrativa que prevén las Leyes reguladoras de todas las oficinas o agencias, con la única excepción de la Oficina Antifraude de Cataluña, hace que este tipo de entidades se preste sin especiales dificultades al enjuiciamiento de sus actos mediante los procesos, y sus correspondientes requisitos, de la LJCA y, lo que es más relevante, que la extensión a todos los efectos procesales del régimen de esta Ley tampoco resulte problemática. A diferencia de lo que sucede con entidades, de derecho público o privado, como las entidades públicas empresariales y las sociedades mercantiles públicas, en que su configuración es mucho más próxima a la de entidades puramente privadas, con las dificultades que ello plantea para ajustarse a la normativa administrativa en la actividad sometida a este ordenamiento (en el caso de las sociedades, de tener atribuido el ejercicio de potestades administrativas), la configuración de estas oficinas o agencias, más allá de sus particularidades, se adapta al modelo de las Administraciones Públicas, lo que facilita la aplicación de la LJCA. Y, desde luego, es la mejor solución, ante la alternativa, una vez excluido que pueda operar cualquier tipo de inmunidad al control jurisdiccional, de someter estas entidades a una Ley, la LEC, que no solo no contiene previsión expresa al respecto (en cuyo caso habría de aplicarse el artículo 3.a) LJCA), sino que se antoja claramente inapropiada para enjuiciar una actuación identificable como administrativa y en la que no concurren razones de especialidad (como sucede en el caso de protección de menores) que recomienden atribuir el conocimiento a órganos judiciales de otro orden familiarizados con la materia.

En todo caso, al margen de que la aplicación analógica antedicha resulte razonable y no encuentra obstáculos destacables, sería oportuno que la competencia del orden contencioso-administrativo se ampliara expresamente a las oficinas o agencias anticorrupción, al menos en términos semejantes a los presentes en el artículo 1.3 LJCA.

III. RÉGIMEN DEL PERSONAL AL SERVICIO DE LA OFICINA O AGENCIA

Como ámbito específico del régimen jurídico sobre el que también se han pronunciado los Tribunales se pasa a abordar el de los empleados de las distintas oficinas o agencias anticorrupción.

La Ley 14/2008 distingue la dirección, de que se ocupa en el Capítulo II (“Dirección”) y el artículo 25 (“El director adjunto o directora adjunta”) ubicado en el Capítulo VI (“Organización de la Oficina Antifraude”), del “Personal al servicio de la Oficina Antifraude” (artículo 26, en el Capítulo VI), todo ello desarrollado en las Normas de actuación y de régimen interior de la Oficina Antifraude de Cataluña. El director o directora es elegido por el Parlamento a propuesta del Gobierno para un mandato de seis años, no reelegible, con un régimen de incompatibilidades que incluye la aplicación del propio de los altos cargos al servicio de la Generalitat. El director adjunto o directora adjunta es designado por el director o directa, previa conformidad de la comisión parlamentaria correspondiente, y se sujeta a las mismas condiciones de elegibilidad e incompatibilidades que el director o directora. Por su parte, el personal al servicio de la Oficina, que debe seleccionarse de acuerdo con los principios de igualdad, publicidad, mérito y capacidad, puede ser funcionario, eventual o laboral, con la titulación, experiencia y preparación adecuadas a la función encomendada, y se sujeta a los Estatutos del régimen y el gobierno interiores del Parlamento de Cataluña o a la legislación laboral, según proceda, sin perjuicio de las normas especiales que sea preciso aplicarle.

Al igual que sucede con la LPACAP y LRJSP, la configuración de la Oficina como entidad de derecho público con personalidad jurídica propia adscrita al Parlament impide que se le sea aplicable la regulación del TREBEP, al menos directamente. No lo es como Administración Pública (artículo 2.1), ni como entidad del sector público no incluida en el artículo 2 (disposición adicional primera), ni en los términos que establece el artículo 3 para el personal de las asambleas legislativas y órganos estatutarios de las Comunidades Autónomas, al no ser, como se ha expuesto, una institución estatutaria, a pesar de que se rija en materia de personal por los Estatutos del Parlament. Pero, según se argumentará seguidamente, la aplicación de la normativa específica lleva a que el TREBEP tenga influencia en el régimen del personal al servicio de la Oficina.

Por lo que se refiere al director o directora y director o directora adjunto, a pesar de su denominación no encajan en la categoría de personal directivo profesional del artículo 13 TREBEP por, entre otras razones, corresponder esta condición a quien desarrolla funciones directivas profesionales en las Administraciones Públicas, definidas como tales en las normas específicas de cada Administración, lo que no es el caso de la Oficina. La categoría que evoca es la de cargo de “designación política”, expresión que se emplea en el artículo 60.2 TREBEP. Este precepto no es aplicable a la Oficina y, además, como ha señalado el Tribunal Supremo (Sentencia del Tribunal Supremo, STS en adelante, Sala de lo Contencioso-Administrativo, 1191/2021, de 30 de septiembre, rec.8223/2019), se refiere a “personal” en el sentido del Título II TREBEP, pero ello no impide que los pronunciamientos jurisdiccionales al respecto ofrezcan pautas interpretativas de la posición en que se sitúan quienes ocupan estos cargos(11). En este sentido, si bien el Alto Tribunal, en la Sentencia citada, ha conectado la designación prioritariamente con la afinidad política con los titulares de los órganos superiores como criterio inspirador, de la combinación del razonamiento jurisdiccional con los términos en que se regula la elección en el artículo 9 de la Ley 14/2008 se desprende que se trata de un cargo en que la singularidad de las condiciones de idoneidad, probidad y profesionalidad que debe cumplir cualquier ciudadano mayor de edad en el goce del pleno uso de sus derechos civiles y políticos que sea propuesto para el puesto, así como la independencia que se reclama de la Oficina justifican la particularidad del diseño del cargo, que no es representativo ni político en el sentido de relacionado con la confianza política, ni de empleado público al uso.

En relación con esta cuestión, se ha abordado jurisdiccionalmente si el puesto de director de la (ahora extinta) Oficina de Prevención y Lucha contra la Corrupción en Illes Balears ha de tener la consideración de alto cargo; ello a los fines de la aplicación del artículo 33.dos de la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1991, al reingresar al servicio activo tras el cese como director (12). La STSJ de Madrid, Sala de lo Contencioso-Administrativo, 522/2024, de 23 de mayo (rec.1173/2022), resuelve en sentido afirmativo con fundamento en que “No se contempla en dicho precepto la aplicación al régimen de alto cargo de un organismo autonómico con personalidad jurídica propia (art. 1.2 de la ley 16/2016, de 9 de diciembre, de creación de la Oficina de Prevención y Lucha contra la Corrupción en las Illes Balears, aplicable ratione temporis), que no obstante no ofrece dudas (Arts. 16 y ss) de su condición de alto cargo en aplicación de los criterios de la normativa estatal (art. 1.2.d y e de la ley 3/2015), así como de la propia ley aplicable (arts. 17 a 19 de la ley balear 16/2016) y de su situación en servicios especiales conforme al art. 87.1.c TREBEP”. Aunque referida a una Ley derogada, resulta oportuno detenerse en este pronunciamiento.

La Oficina de Prevención de las Illes Balears, creada en virtud de la Ley 16/2016, de 9 de diciembre, de creación de la Oficina de Prevención y Lucha contra la Corrupción en las Illes Balears, era, según la redacción vigente al momento del nombramiento y cese examinados en la Sentencia citada, un ente respecto del que únicamente se preveía que “depende orgánicamente del Parlamento de las Illes Balears” (artículo 1 y también en el 4.1, este segundo no modificado) y “ejerce sus funciones con plena independencia, sometida únicamente al ordenamiento jurídico” (artículos 1 y 4.2)(13). Por lo que se refiere al estatuto del director o directora, elegido por el Parlamento de las Illes Balears, la Ley 16/2016 disponía en su artículo 17 su condición de autoridad pública y sometimiento al régimen de incompatibilidades previsto en dicha Ley (artículo 18, que, tras enunciar las actividades incompatibles, establecía que al director o directora le era de aplicación el régimen de incompatibilidades de la Ley 2/1996, de 19 de noviembre, de incompatibilidades de los miembros del Gobierno y de los altos cargos de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears), y que, si procedía, quedaría en la situación administrativa de servicios especiales en la Administración de origen. Dejando para el examen de la Ley 11/2016 la problemática de prever en una Ley reguladora de una oficina o agencia antifraude la situación administrativa en que han de quedar los funcionarios de una entidad pública distinta de la regulada, el puesto de director o directora ciertamente evoca la idea de alto cargo por la previsión de la situación de servicios especiales y por el tenor del artículo 87.1.c) TREBEP (“Cuando sean nombrados para desempeñar puestos o cargos en organismos públicos o entidades, dependientes o vinculados a las Administraciones Públicas que, de conformidad con lo que establezca la respectiva Administración Pública, estén asimilados en su rango administrativo a altos cargos”), aunque este precepto se refiere a entidades dependientes o vinculadas a las Administraciones Públicas. Pero la asimilación a los altos cargos se ve lastrada por el alcance de la regulación estatal y autonómica.

Así, la Ley 3/2015, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado, delimita en su artículo 1 su objeto y ámbito de aplicación en los siguientes términos “La presente ley tiene por objeto establecer el régimen jurídico aplicable a quienes ejercen un alto cargo en la Administración General del Estado y en las entidades del sector público estatal”. Y en los apartados d) y e) del artículo 1.2 enuncia una serie de puestos que se refieren a entidades del sector público estatal, administrativo, fundacional o empresarial, vinculadas o dependientes de la Administración General del Estado (lo que estas oficinas o agencias no son) y, concretamente, a los Presidentes y Directores con rango de Director General de las Entidades Gestoras, que tienen naturaleza de entidades de derecho público y régimen conforme a la disposición adicional sexta de la derogada Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, LOFAGE en adelante (organismos autónomos con especialidades), de acuerdo con el artículo 68 del Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, y Servicios Comunes de la Seguridad Social, que se rigen, al igual que las Entidades Gestoras, por las previsiones relativas a los organismos autónomos, con especialidades, en la LRJSP (disposición adicional decimotercera LRJSP); Presidentes y Directores de las Agencias Estatales (sector público institucional estatal, ex artículo 84.1.a) 3 LRJSP); Presidentes y Directores de las Autoridades Portuarias (sector público estatal, en virtud del artículo 2.1.g) de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, en su redacción entonces vigente, a que remite el artículo 24.1 del Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante); Presidente y Secretario General del Consejo Económico y Social (ente de derecho público con personalidad jurídica propia adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, ex artículo 1.3 de la Ley 21/1991, de 17 de junio, por la que se crea el Consejo Económico y Social); Presidente, Vicepresidente y resto de miembros del Consejo de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (creada como organismo público de los previstos en la disposición adicional décima de la derogada LOFAGE que se presenta actualmente como una de las autoridades administrativas independientes de ámbito estatal reguladas en el Capítulo IV del Título II LRJSP, lo que la dota de la condición de Administración Pública, al tratarse de una entidad de derecho público vinculada a la Administración General del Estado, artículo 2.3 en relación con el 109.1, ambos de la LRJSP); Presidente del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (creado como la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia y con idéntica naturaleza actual de autoridad administrativa independiente de ámbito estatal, artículo 33.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, en relación con el 109.1 LRJSP); Presidente de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (definida en el artículo 1 de la Ley Orgánica 6/2013, de 14 de noviembre, de creación de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, como como ente de derecho público con personalidad jurídica propia, y adscrita al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, de conformidad con su artículo 7); Presidente, Vicepresidente y Vocales del Consejo de la Comisión Nacional del Mercado de Valores (ente de derecho público con personalidad jurídica propia, de acuerdo con el artículo 16.1 de la Ley 6/2023, de 17 de marzo, de los Mercados de Valores y de los Servicios de Inversión, respecto de la cual “El Gobierno y el Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital ejercerán respecto de la CNMV las facultades que les atribuye esta ley, con estricto respeto a su ámbito de autonomía”, artículo 16.6); Presidente, Consejeros y Secretario General del Consejo de Seguridad Nuclear (ente de derecho público, independiente de la Administración General del Estado, con personalidad jurídica propia, que se rige por un Estatuto elaborado aprobado por el Gobierno, artículo 1.1 de la 15/1980, de 22 de abril, de creación del Consejo de Seguridad Nuclear); y Presidente y miembros de los órganos rectores de cualquier otro organismo regulador o de supervisión, a los que es aplicable la regulación del Capítulo IV del Título II LRJSP (“Las autoridades administrativas independientes de ámbito estatal”) y previsiones específicas como la de la disposición adicional vigésima LRJSP (“El Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria tendrá la consideración de autoridad administrativa independiente de conformidad con lo previsto en esta Ley”)(14).

Al margen de que la Ley 3/2015 es regulación estatal no básica, se aprecian coincidencias entre el director de las oficinas o agencias antifraude o anticorrupción y los distintos puestos enunciados que son particularmente acusadas respecto de los correspondientes a entidades en que el Legislador ha insistido en su independencia (administrativa)(15). Pese a ello, no cabe identificar a estos directores como altos cargos en el sentido de la Ley 3/2015, por cuanto su alcance no va, ni pude ir, más allá de lo que permite el ámbito que le sirve de fundamento y límite: el sector público estatal(16). Por mucho que se advierta una cierta identidad de razón, la categoría no es la de “alto cargo”, sino la de “alto cargo en la Administración General del Estado”, por lo que la Ley 3/2015, como el artículo 60.2 TREBEP, sólo pueden servir de inspiración para la comprensión del régimen de los directores o directoras de estas oficinas o agencias.

Lo expuesto no se ve cuestionado si se acude al régimen de altos cargos autonómicos. La Ley 2/1996 a que remitía el artículo 18 de la Ley 16/2016, aunque se refiere en su título a “altos cargos de la comunidad autónoma de las Illes Balears”, constriñe su ámbito de aplicación relativo a éstos a puestos de la Administración autonómica y únicamente se extiende, como entidad de discutible encaje en ésta, a la Universidad de las Islas Baleares (artículo 2). En el caso de Cataluña, la cláusula residual del artículo 2.m) de la Ley 13/2005, de 27 de diciembre, del régimen de incompatibilidades de los altos cargos al servicio de la Generalidad, identifica como tales a “Cualquier otro cargo que, por su norma de creación o por nombramiento del Gobierno, sea asimilado a alguno de los cargos a los que se refiere el presente artículo”, lo que podría dar cabida al director o directora de la Agencia, pero esa impresión se diluye al consultar el listado de altos cargos (todos ellos integrantes de la Administración autonómica, con la única salvedad de “El jefe o jefa de la oposición, si percibe las retribuciones a cargo del presupuesto de la Generalitat”, letra f)), y el hecho de que el objeto de la Ley es regular “el régimen de incompatibilidades aplicable a los altos cargos al servicio de la Generalidad”.

Precisamente la circunstancia de que la aplicación del régimen de incompatibilidades de los altos cargos al servicio de la Administración autonómica sea objeto de previsión expresa en la norma correspondiente evidencia que no se trata de altos cargos en el sentido de las Leyes a cuyo régimen de incompatibilidades se remite(17). La remisión es específica y limitada a la identificación de las incompatibilidades; no se extiende a cualquier otro aspecto objeto de regulación en esas Leyes, como es, por ejemplo, el régimen sancionador(18).

Lo expuesto no significa que carezca de fundamento la identificación como “alto cargo” que se hace en la STSJ citada. Examinadas la Ley estatal y las autonómicas que regulan el régimen de incompatibilidades de los altos cargos, particularmente esta primera, se aprecia que la idea de alto cargo no se constriñe a los puestos más altos en la jerarquía administrativa, sino que también da cabida a los puestos presidenciales, directivos o gerenciales de entidades que tienen como finalidad la supervisión o fiscalización de un determinado ámbito de actividad o desde una determinada óptica. Por eso confluyen en ellos tanto la nota de designación política como la independencia de que se pretende dotarlos. Así las cosas, resulta apropiada la expresión “alto cargo”, como lo es la de cargo de “designación política”, en la medida en que sirven para identificar los elementos caracterizadores de estos puestos, pero a sabiendas de que es un concepto con fines interpretativos que no se corresponde con el recogido en esas Leyes, que se limitan a establecer una regulación (parcial) aplicable a los altos cargos de la Administración correspondiente. Esta limitación es una muestra de las carencias provocadas por la creación de puestos a los que, en un intento de maximizar su autonomía, se adscribe a entes no administrativos y que, como consecuencia de ello, no cuentan con una regulación completa.

Respecto del personal, ha de estarse en primer término al Capítulo VII de las Normas de actuación y de régimen interior de la Oficina Antifraude de Cataluña(19). En su artículo 39 diferencia personal funcionario y eventual, que se rige, además de por estas normas, por los Estatutos del régimen y el gobierno interiores del Parlamento de Cataluña, y personal laboral, que se rige, además de por esas normas, por la legislación laboral y por los Estatutos del régimen y el gobierno interiores del Parlamento. Estas clases de personal, que ni la Ley 14/2008 ni las Normas de actuación y de régimen interior definen, se corresponden con las que recoge el artículo 36 de los Estatuts del règim i el govern interiors del Parlament de Catalunya, los cuales definen seguidamente el personal funcionario de carrera, personal funcionario interino y personal eventual y se ocupan del personal laboral y personal laboral temporal en términos semejantes al TREBEP.

Respecto de los funcionarios, los Estatuts prevén la aplicación supletoria del Decreto Legislativo 1/1997, de 31 de octubre, por el que se aprueba la refundición en un texto único de los preceptos de determinados textos legales vigentes en Cataluña en materia de función pública, en todo aquello que no regulen los Estatus(20). Al tratarse de una Ley de Función Pública que no se ajusta a lo previsto en el artículo 6 TREBEP, resulta de aplicación la disposición final cuarta TREBEP. En definitiva, aunque no directamente, el TREBEP incide vía aplicación supletoria del Decreto Legislativo 1/1997 en el régimen del personal funcionario. Ello máxime atendida la previsión del artículo 1.3 de los Estatus(21).

En cuanto al personal laboral, frente a la Ley 14/2008, que parece presentar como alternativas la aplicación de los Estatutos y la legislación laboral, las Normas de actuación y de régimen interior se refieren a ambos, lo que suscita la duda de la prelación normativa. La cuestión no es, sin embargo, especialmente conflictiva, habida cuenta de la escasa regulación de los Estatuts, centrados en la selección del personal, a que son aplicables las exigencias del artículo 26.1 de la Ley 14/2008, que permiten una aplicación armónica de los Estatus y la normativa laboral.

El artículo 26.1 de la Ley 14/2008, al referirse al personal al servicio de la Oficina Antifraude de Cataluña, apostilla que “esta selecciona de acuerdo con los principios de igualdad, publicidad, mérito y capacidad”. La selección apunta a la adquisición de la relación de servicio, de acuerdo con la terminología empleada en el TREBEP, pero no descarta la provisión de puestos. Y lo que no plantea dudas, a la vez que refuerza la sujeción de la Oficina al orden contencioso-administrativo, es el régimen de impugnación de los acuerdos en materia de personal, al disponer el artículo 53 de las Normas de actuación y de régimen interior que “Las resoluciones del director o directora de la Oficina Antifraude en materia de personal pueden ser objeto de recurso ante la jurisdicción contencioso-administrativa o ante la jurisdicción laboral, de conformidad con las leyes vigentes”.

Por su parte, la Ley 11/2016 se ocupa de los medios personales en el Capítulo V (“De los medios personales y materiales”), en que se diferencia el régimen de la dirección de la Agencia (Sección Primera: “Medios personales”) y el personal al servicio de la Agencia (Sección Segunda: “Del personal al servicio de la agencia”). Por lo que se refiere al primero, la elección corresponde a Les Corts y su mandato es de siete años, no renovable. Los requisitos son semejantes a los del director o directora de la Oficina Antifraude, con el añadido de la exigencia de titulación universitaria superior idónea, experiencia profesional en el ámbito funcional de la agencia y vecindad administrativa en la Comunitat Valenciana. Le son extrapolables, por ello, las consideraciones realizadas previamente en relación con la Oficina Antifraude de Cataluña, con el matiz de que, en este caso, el artículo 12.3 del Reglamento de funcionamiento y régimen interior de esta, en desarrollo de la Ley 11/2016, de 28 de noviembre, de la Generalitat, aprobado por Resolución de 27 de junio de 2019, del director de la Agencia de Prevención y Lucha contra el Fraude y la Corrupción de la Comunitat Valenciana, establece que “La persona titular de la Agencia tiene la condición de autoridad pública y está asimilada a un alto cargo con rango de director general”.

El artículo 29 de la Ley 11/2016 (el único de la Sección Segunda) fue objeto de una importante modificación por el artículo único.6 de la Ley 3/2024, de 27 de junio, de la Generalitat, de modificación de la Ley 11/2016, de 28 de noviembre, de la Generalitat, de la Agencia de prevención y lucha contra el fraude y la corrupción de la Comunitat Valenciana. Tanto antes como después de la reforma, la Ley 11/2016 limita el ejercicio de los puestos de trabajo al personal funcionario de carrera de las Administraciones Públicas y dispone la provisión como única forma de cobertura de los puestos de trabajo(22). Pero, frente a lo que se preveía en la redacción original y se recoge en el Reglamento, la vigente no fija como formas de provisión las previstas en la Ley de función pública valenciana, sino que únicamente establece la necesidad de satisfacer los principios de igualdad, publicidad, mérito y capacidad, ya presente en la versión anterior y el Reglamento.

En cuanto al régimen del personal, la redacción vigente incorpora la previsión de que “está sujeto a lo dispuesto en la normativa específica de la agencia y la reguladora del personal de Les Corts, incluyendo la equiparación retributiva”, en línea con la Oficina Antifraude de Cataluña. Esta previsión debe ponerse en relación con la del artículo 58.1 del Reglamento de la Agencia, a cuyo tenor “El personal que presta servicios en la Agencia se rige por lo dispuesto en la Ley 11/2016, de 28 de noviembre, de la Generalitat, en el presente reglamento, en la normativa reguladora Reglamento de la Agencia Valenciana Antifraude 25 de 36 del personal de les Corts y, en su defecto, por la legislación aplicable en materia de función pública valenciana”. Aunque el Reglamento incluye una remisión a la legislación en materia de función pública valenciana que la Ley 11/2016 no hace, no existe problemática al respecto, ya que el artículo 4.a) de la Ley 4/2021, de 16 de abril, de la Generalitat, de la Función Pública Valenciana, establece que “Las disposiciones de esta ley solo se aplicarán directamente cuando así lo disponga su legislación específica al siguiente personal: a)Personal al servicio de las Corts Valencianes, si bien, en todo caso, esta ley tendrá para el mismo carácter supletorio”. En consecuencia, sin necesidad de que la Ley 11/2016 lo prevea, es posible conciliar la regulación del Reglamento con el contenido de su vigente artículo 29.

Como último aspecto destacable cabe señalar que el artículo 29.2 de la Ley 11/2016 dispone que “El personal funcionario de carrera que sea adscrito, con carácter definitivo, al servicio de la agencia será declarado en la situación administrativa de servicios especiales”. Esta previsión es problemática, porque la prestación de servicios en un ente como es la Agencia no está contemplada como supuesto determinante del paso a la situación de servicios especiales. Lo más parecido a este caso es el previsto en el artículo 87.1.c) TREBEP, pero, además de que únicamente sería predicable del director de la Agencia, ésta no es una entidad dependiente o vinculada de una Administración Pública. Por otra parte, de acudir a la Ley 4/2021 merced a la previsión del artículo 87.4 TREBEP (“La declaración de esta situación procederá en todo caso, en los supuestos que se determinen en el presente Estatuto y en las leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo del mismo”), el único supuesto que parece adecuarse al que se examina es el del artículo 141.1.g) (“Cuando sea elegido por las Corts Valencianes, las Cortes Generales o las asambleas legislativas de las comunidades autónomas para formar parte de los órganos constitucionales o de los órganos estatutarios de las mismas u otros cuya elección corresponda al Congreso de los Diputados, al Senado o a las asambleas legislativas de las comunidades autónomas”), que nuevamente sólo sería aplicable al director. La situación que se plantea es, en definitiva, la de previsión en una Ley autonómica del pase a una situación administrativa que se proyecta sobre cualquier funcionario de una Administración Pública que sea adscrito con carácter definitivo a la Agencia, esto es, no sólo sobre funcionarios de la Generalitat Valenciana, sino también de otras Comunidades Autónomas, de Entidades Locales no necesariamente valencianas y de la Administración General del Estado(23). Respecto de la Comunidad Valenciana, es difícilmente conciliable una previsión de este tipo con el hecho de que la Ley 4/2021, además de posterior es Ley especial en lo tocante al régimen de la función pública. Pero aún lo es más con el régimen del resto de funcionarios de carrera, ya que el TREBEP es Ley básica (disposición final primera), plenamente aplicable en lo relativo a las situaciones administrativas.

La respuesta a esta problemática, que no es exclusiva de la Agencia valenciana, pasa por diferenciar el supuesto del director o directora del ente del atinente al resto de personal(24). Por lo que respecta al primero, la Ley 16/2016 preveía que quedaría en la situación administrativa de servicios especiales en la Administración de origen “si procede”(25). Ya se ha señalado que el artículo 87.1.c) TREBEP no permite subsumir el supuesto de elección como director o directora, porque estas oficinas o agencias no son entidades dependientes o vinculadas a las Administraciones Públicas y, en conexión con ello, el puesto o cargo, aunque identificable como alto cargo en los términos anteriormente expuestos, no encaja en la asimilación en su rango administrativo a alto cargo, ya que esa asimilación debe efectuarse por la respectiva Administración Pública, que no es la naturaleza de la oficina o agencia, y, además, incluso de acudir a las Leyes reguladoras del régimen de incompatibilidades de altos cargos, éstas no se refieren a cargos distintos de los integrados en la Administración correspondiente. Sin embargo, el artículo 87.1.h) TREBEP sí da cabida al supuesto, al establecer el pase a la situación de servicios especiales de los funcionarios de carrera “Cuando sean elegidos o designados para formar parte de los Órganos Constitucionales o de los órganos estatutarios de las comunidades autónomas u otros cuya elección corresponda al Congreso de los Diputados, al Senado o a las asambleas legislativas de las comunidades autónomas”. Contemplado el puesto de director o directora como “órgano” de la Agencia u Oficina, no hay duda de que su elección corresponde al Parlamento autonómico, de acuerdo con lo establecido en las respectivas Leyes reguladoras de estas oficinas o agencias.

En cambio, la aplicación de la situación de servicios especiales al resto de personal no es factible, a falta de una previsión como la del artículo 29.2 de la Ley 11/2016. En primer lugar, a diferencia del director o directora, el resto de personal, si bien se integra en órganos de la oficina o agencia, no aparece como órganos diferenciados sino como elemento personal de éstos. E incluso en el caso de quienes pueden entenderse como órganos (director o directora adjunto), su elección no corresponde al Parlamento autonómico, sino al director o directora, aunque sea previa conformidad de la comisión parlamentaria (como ocurre en el caso de la Agencia catalana, artículo 25.1 de la Ley 14/2008). El resto de personal accede a sus puestos mediante la superación del correspondiente proceso selectivo o de provisión, en función de la regulación de la oficina o agencia, por lo que no le es aplicable la previsión del artículo 87.1.h) TREBEP(26). Ahonda en esta conclusión la diferente redacción del artículo 87.1.h) TREBEP citado y la del apartado d) del mismo precepto(27). Y, aunque exista una previsión como la del 29.2 de la Ley 11/2016, resulta rechazable por lo previamente expuesto que se aplique una previsión autonómica, no dictada en desarrollo del TREBEP, a funcionarios estatales.

Cabría apelar, sin embargo, a la analogía, como se hizo en la STSJ Cataluña, Sala de lo Contencioso-Administrativo, 963/2013, de 26 de septiembre (rec.1226/2010), en que se aplicó al amparo del artículo 4.1 del Código Civil el supuesto previsto en el artículo 87.1.d) de la entonces vigente Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público (coincidente con la del vigente artículo 87.1.d) TREBEP). Al respecto, el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 99/1987, de 11 de junio, invocada por la Administración demandada en el primero de los procedimientos citados, declaró inconstitucional un supuesto de situación de servicios especiales en el artículo 29.2 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública, afirmando que “Ciertamente nos encontramos ante normas de carácter especial, si no excepcional” y que no bastaba con suprimir el inciso final “en las Organizaciones Sindicales más representativas”, porque “equivaldría a una ampliación del ámbito de la norma excepcional carente de sentido”. Pero no parece que ello implique que la regulación del artículo 87 TREBEP constituya una ley excepcional (sí especial) a los efectos del artículo 4.2 del Código Civil. Por una parte, la Sentencia del Tribunal Constitucional atendió para calificar de excepcional el supuesto comprendido en el artículo 29.2.l) de la Ley 30/1984, que anuló, a que “no guarda relación u homogeneidad con el resto de los enumerados en el art. 29.2”, lo que no parece predicable del artículo 87.1.d) TREBEP. Por otra, el Tribunal Supremo no descarta de plano la analogía ni siquiera en lo tocante al artículo 351 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (LOPJ en adelante)(28).

Pese a lo detalladamente argumentado en la STSJ Cataluña, no parece que concurra la identidad de razón que se advierte en la asimilación de órganos como una Cámara de Cuentas autonómica, como se hizo en las Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Madrid que cita el Tribunal en los pronunciamientos referidos. A diferencia de los órganos de fiscalización económica, financiera y contable, que presentan una considerable semejanza con el Tribunal de Cuentas, hasta el punto de hallarse comprendidos en la expresión “instituciones autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas” del artículo 1.3.a) LJCA, las oficinas o agencias anticorrupción, pese a compartir elementos o características con esas instituciones e incluso participar algunas de ellas en los encuentros de la Red Estatal de Oficinas y Agencias Antifraude, tienen una configuración, funcionamiento y finalidad distintas(29). Como razona el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, “Ahora bien, no todo vacío legal o ausencia de regulación comporta automáticamente tal aplicación y ello por cuanto la analogía exige llegar al convencimiento de que el legislador o bien se ha "olvidado" de regular una situación concreta o bien, de haber existido al tiempo de aprobar la norma, la hubiera incluido”. Y, si bien al tiempo de aprobarse la Ley 7/2007 no existían estas oficinas o agencias, la Agencia Antifraude de Cataluña se creó antes de la aprobación del TREBEP, que no experimentó variación en su artículo 87.1.d) (aunque tampoco para dar cabida a las instituciones autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas).

En cuanto a la situación administrativa, resulta inapropiada la de servicios en otras (artículo 88 TREBEP). Como exponen la STSJ Cataluña, Sala de lo Contencioso-Administrativo, 963/2013, de 26 de septiembre (rec.1226/2010), “El Parlamento de Cataluña no es una administración pública distinta. Y, con arreglo a la regulación de la Ley 14/2008, de 5 de noviembre, la OAC no puede ser conceptuada como otra Administración pública en el sentido que recoge el art. 88 del EBEP, puesto que se trata de una entidad de derecho público adscrita al Parlamento de Cataluña de la misma forma que lo está la Sindicatura de Cuentas y el Síndic de Greuges”(30). La situación que parece adecuada, como se apuntó por la defensa de la Administración demandada ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 3 de Palma de Mallorca, es la de excedencia voluntaria por prestación de servicios en el sector público, contemplada en el artículo 29.3.a) de la Ley 30/1984, la cual se refiere “Organismos o Entidades del sector público”, sin más especificaciones, y a que “no les corresponda quedar en otra situación”.

La Ley Foral 7/2018 reproduce el esquema de la Ley 11/2016: un Capítulo para la dirección de la oficina y otro para el personal al servicio de la Oficina en el Título V (“De los medios personales y materiales”). Respecto de la directora o director, baste remitirse a las consideraciones hechas respecto de la Agencia valenciana, al coincidir los requisitos de elegibilidad, para un mandato de seis años, no renovable por lo menos hasta pasados seis años desde que cese en el puesto. Por lo que se refiere al personal, la Ley contempla la provisión por funcionarios/as de las Administraciones Públicas, pero también la selección “de acuerdo con los principios de igualdad, publicidad, mérito y capacidad adecuados a la función encomendada, en los términos que establece el Estatuto de Personal de las Administraciones Públicas de Navarra”. En desarrollo de estas previsiones, el Decreto Foral 14/2023, de 1 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de organización y funcionamiento de la Oficinas de Buenas Prácticas y Anticorrupción de la Comunidad Foral de Navarra se ocupa separadamente de la selección (artículo 30), para la que se exige conformidad a los principios indicados, en los términos establecidos en la Ley 7/2018, el Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra y sus normas de desarrollo y se prevé la selección por oposición o concurso-oposición cuando así se determine expresamente, y la provisión (artículo 31), que contempla la designación interina y comisión de servicios(31). En cuanto a su estatuto, el artículo 28 del Reglamento establece que se rige por el Título V de la Ley 7/2018, dicho Reglamento y, con carácter supletorio, por lo dispuesto en la legislación sobre Función Pública de la Comunidad Foral de Navarra. Esta remisión supletoria al Decreto Foral Legislativo 251/1993, de 30 de agosto, del Texto Refundido del Estatuto del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, que en su artículo 1.c) ciñe su ámbito de aplicación a “Los organismos públicos dependientes de la Administración de la Comunidad Foral o de las Entidades Locales de Navarra” (lo que la Oficina no es), resulta especialmente adecuada, al evitar las dificultades de las remisiones sucesivas que entraña la sujeción al régimen del personal del Parlamento.

Finalmente, la Ley 2/2021, al igual que el resto de Leyes examinadas, se ocupa del aspecto que se viene analizando en un Capítulo (el III del Título I) que tiene por rúbrica “De los medios personales y materiales”. Los requisitos de elegibilidad de la persona titular de la Dirección de la Oficina coinciden con los de la Agencia valenciana, con la única excepción de la vecindad administrativa. El mandato es de cinco años, no renovable. Por lo que se refiere a las personas al servicio de la Oficina, el artículo 31 dispone que los puestos de trabajo de la Oficina serán provistos de acuerdo con los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad, por personas funcionarias de carrera y que las personas al servicio de la Oficina se regirán por la normativa reguladora en materia de personal al servicio del Parlamento de Andalucía, sin perjuicio del desarrollo que pueda establecerse específicamente en el reglamento de régimen interior y funcionamiento de la Oficina. Estas previsiones se completan con lo establecido en el Reglamento de Régimen Interior y Funcionamiento de la Oficina Andaluza contra el Fraude y la Corrupción, aprobado por Acuerdo de 20 de abril de 2022, de la Mesa del Parlamento de Andalucía, que dedica su Título VI al “Régimen del personal al servicio de la Oficina y régimen económico”.

El Reglamento establece que las personas al servicio de la Oficina se rigen por la normativa reguladora en materia de personal al servicio del Parlamento de Andalucía, el presente reglamento y las disposiciones dictadas por la Dirección de la Oficina, siendo de aplicación supletoria los preceptos del régimen general de la Función Pública de la Comunidad Autónoma de Andalucía o, en su defecto, la del Estado. Esta previsión tiene correspondencia con la del artículo 3.1.e) de la Ley 5/2023, de 7 de junio, con arreglo al cual “La ley es también de aplicación a: El personal de la Oficina Andaluza contra el Fraude y la Corrupción () Se rige por su normativa específica y, en lo no previsto en la misma, le resulta de aplicación esta ley, con respeto en todo caso a dicha autonomía orgánica y funcional”. Dado que el artículo 3.3.a) de la Ley 5/2023 establece que “Las disposiciones de esta ley solo se aplicarán cuando así lo disponga su legislación específica al siguiente personal: Personal al servicio del Parlamento de Andalucía”, el régimen es el contenido en la Ley 2/2021, el Reglamento, el Estatuto de Personal del Parlamento de Andalucía, en lo que resulte ajustado al régimen establecido en las primeras normas citadas (el Reglamento como desarrollo de la Ley 2/2021), y supletoriamente la Ley 5/2023 (32).

La Ley 2/2021 no contempla la selección de personal, sino sólo la provisión. En coherencia con ello, el Reglamento (artículo 58) dispone la provisión con arreglo a la forma de provisión que establezca en cada caso la relación de puestos de trabajo, con posibilidad transitoria de adscripción provisional y provisional mediante comisión de servicios. Pero, además, el artículo 57.3 dispone que la Oficina podrá incorporar, interinamente, personal para la ejecución de programas de carácter temporal, o cuando por exceso, acumulación o especialización de tareas sea aconsejable, dentro de sus disponibilidades presupuestarias y rigiéndose, en todo caso, por los principios de igualdad, mérito, capacidad, publicidad y celeridad. De esta forma, el Reglamento contempla la selección de personal interino, frente a la regulación de la Ley 2/2021, que únicamente menciona la provisión de puestos.

IV. CONFIDENCIALIDAD

Como es lógico, atendidas sus funciones, todas las oficinas y agencias hacen especial énfasis en la salvaguarda de la confidencialidad. Así, el artículo 18.1 de la Ley 14/2008 (“Las actuaciones de la Oficina Antifraude de Cataluña deben llevarse a cabo y ser tramitadas asegurando en todo caso la reserva máxima para evitar perjuicios a la persona o entidad investigadas y como salvaguardia de la eficacia del procedimiento jurisdiccional o administrativo que pueda iniciarse a consecuencia de dichas actuaciones”), 8.1 de la Ley 11/2016 (“Las actuaciones de la agencia deben asegurar, en todo caso, la reserva máxima para evitar perjuicios a la persona o a la entidad investigada y como salvaguardia de la eficacia del procedimiento jurisdiccional o administrativo que se pueda iniciar como consecuencia de estas actuaciones”) y 14.1 de la Ley 2/2021 (“Las actuaciones de la Oficina se llevarán a cabo asegurando, en todo caso, el cumplimiento del deber de confidencialidad o sigilo respecto de las informaciones obtenidas, para evitar perjuicios a las personas investigadas, a las personas objeto de actuaciones de investigación e inspección aun cuando no tuvieran la condición de investigadas, a los denunciantes, y también para la salvaguardia de la eficacia del procedimiento jurisdiccional o administrativo que se pudiera iniciar en consecuencia”). El artículo 2 de la Ley 7/2018 enuncia la confidencialidad como principio general de la Oficina.

Sobre este particular, resulta de interés la STSJ Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso-Administrativo, 198/2020, de 4 de junio (rec.347/2019), que estimó el recurso contencioso-administrativo contra la resolución del Director de la Agencia que rechazó la solicitud de documentación formulada por una Síndica de Les Corts con fundamento esencialmente en el artículo 12 Reglamento de Les Corts Valencianes. A tenor de éste, “Para el mejor cumplimiento de sus funciones parlamentarias, los diputados y diputadas, previo conocimiento del respectivo grupo parlamentario, tendrán la facultad de recabar los datos, informes y documentos administrativos, en papel o en soporte informático de las administraciones públicas de la Generalitat, que obren en poder de éstas y de las instituciones, organismos y entidades públicas empresariales dependientes de la misma”. La Sala argumenta que:

“El artículo 12 del Reglament de les Corts acerca de la facultad de sus diputados y diputadas de recabar los datos, informes y documentos administrativos precisos para su función, no se ciñe - tesis de la defensa letrada de la demandada- a las Consellerías y demás órganos de poder ejecutivo autonómico sobre las que ejerzan la acción de control de la acción de gobierno. Decimos esto porque el nº 1 del artículo recoge (los documentos) que obren en poder de las administraciones públicas de La Generalitat-nótese que en plural- y de las instituciones, organismos y entidades públicas empresariales dependientes de la misma. Por consiguiente: ni se limita a las dependientes del Consell ni se hace distinción alguna según sean las competencias, misiones o carácter de la actividad de las distintas entidades u organismos.

Es indiscutible que La Agencia de Prevención y Lucha contra el Fraude y la Corrupción de la Comunitat Valenciana es un organismo o entidad dotado de personalidad, sí, pero dependiente de la Generalitat, en concreto de la primera de sus instituciones de autogobierno, artículo 20.1 y 2 del Estatuto de Autonomía; léase precisamente artículo 1.1 de la ley reguladora del organismo público personificado, que adscribe la Agencia a les Corts. Por ello mismo la solicitud de la diputada encontraba acomodo en el precepto que invocó.

Siendo el Reglamento de les Corts anterior a la Ley 11/2016, de 28 de noviembre, de la Generalitat, creadora de la Agencia de Prevención y Lucha contra el Fraude y la Corrupción de la C.V., podría argumentarse que nada se define al respecto del derecho o no de los diputados a exigir documentación en su poder, poniendo así en duda el supuesto derecho, dada la muy acusada singularidad de las funciones y fines de investigación, control etc encomendadas a la entidad pública y de su independencia de las administraciones públicas en el ejercicio de sus funciones (artículos 1.2, 4, 5 y 6 de su ley reguladora). Al margen de lo ya anotado acerca del contenido del art. 12 tan repetido, lo cierto es que, de considerarse justificada, conveniente y conforme al ordenamiento jurídico, la negación o limitación del derecho de los diputados - de configuración legal, ciertamente- el camino para establecerlo hubiera sido la correspondiente modificación del Reglament, naturalmente aprobada mediante mayoría absoluta de les Corts, un quórum no exigido, por lo general, para la aprobación de las leyes autonómicas, sin que por su contenido la Ley 11/2016 constituya excepción.

Seguimos. El número 2 del artículo 12, siempre del reglamento de las Cortes habla de la Administración requerida para facilitar la información o documentación solicitadas, debiéndose entender que de las administraciones públicas de la Generalitat, incluyendo lógicamente las instituciones, organismos y entidades públicas empresariales dependientes de la misma que reseña el numero anterior. Por su parte, el nº 4 del mismo artículo contempla expresamente la solicitud de declaración del carácter no público de las actuaciones por la Mesa de las Cortes, a petición del Consell. Nada se prevé para el caso de que el organismo público que posea los documentos administrativos recabados por el diputado o diputada sea dependiente de la Generalitat pero no concretamente del Consell; es cierto, como tampoco lo prevé cuando se solicite la documentación de las Administraciones Locales (nº 5), pero entonces volvemos a lo mismo, pudo haberse promovido la modificación del Reglament de les Corts, cuerpo normativo - insistimos- donde se recogen sus derechos como miembros de dicha institución de autogobierno de la Comunidad Valenciana y de base representativa, sin que quepa interpretarlo restrictivamente por hacer concreción de una facultad inherente al ejercicio de un derecho fundamental, el de participación en los asuntos públicos ex art. 23 de la Constitución”.

Con punto de partida en que no es propósito del presente trabajo cuestionar los razonamientos de cualquiera de las Sentencias citadas, la controversia analizada reviste especial interés por su conexión con la compleja naturaleza jurídica de este tipo de entidades. Al margen de la interesante cuestión de las relaciones normativas entre los reglamentos parlamentarios y las Leyes y el hecho de que el Reglamento de Les Corts prevé un procedimiento en caso de desatención del requerimiento de información por el Consell (lo que, aplicada la regulación a Administraciones distintas de la autonómica, hace que surjan dudas sobre la articulación de la impugnación en vía contencioso-administrativa de una respuesta para la que se prevé una vía de reacción parlamentaria), nos centramos en la interpretación del artículo 12 del Reglamento de Les Corts con el resultado de la inclusión en su ámbito de aplicación de una entidad que, si bien se integra en la Generalitat, no es Administración Pública(33).

Como ya se ha expuesto, la Agencia de Prevención y Lucha contra el Fraude y la Corrupción de la Comunitat Valenciana es una entidad de derecho público con personalidad jurídica propia adscrita a Les Corts. Esto supone que, estrictamente, a diferencia de las Entidades Locales, no es una Administración Pública de la Generalitat, por no presentar la condición de ser dependiente o estar vinculada a una Administración Pública. Con esta premisa, el artículo 12.1 del Reglamento de Les Corts presenta una redacción confusa, porque, como señala el Tribunal, alude a las “administraciones públicas de la Generalitat”, en plural, cuando la Administración de La Generalitat se menciona en singular en los artículos 29.1 (“El Consell es el órgano colegiado de gobierno de La Generalitat, que ostenta la potestad ejecutiva y reglamentaria. En particular, dirige la Administración, que se encuentra bajo la autoridad de La Generalitat”) y 50.1 (al atribuir a ésta la competencia en materia de “Régimen jurídico y sistema de responsabilidad de la administración de La Generalitat y de los entes públicos dependientes de ésta, así como el régimen estatutario de sus funcionarios”). Cabría entender, por ello, que el empleo del plural en el artículo 12.1 del Reglamento de Les Corts es un error y que en realidad se refiere a la Administración de La Generalitat como organización dependiente del Consell, lo que explicaría las referencias al Consell en los apartados tercero y cuarto. En todo caso, más allá de ello, a diferencia de lo que sucede con la inclusión en el ámbito de aplicación de la LJCA, en que el objetivo es evitar la inmunidad jurisdiccional, la aplicación del artículo 12.1 del Reglamento de Les Corts plantea el problema de sujetar al acceso por cualquier parlamentario de una información especialmente delicada, que afecta a la investigación de ilícitos. Este acceso no es necesario, por otra parte, para permitir el control de la Agencia con la institución a que está adscrita, ya que el artículo 5.4 de la Ley 11/2016 dispone que “La agencia se relaciona con Les Corts mediante la comisión parlamentaria que se establezca. A esta comisión le corresponde el control de actuación de la agencia y la comprobación de los requisitos exigidos al candidato o candidata a director o directora antes de la elección por el Pleno de Les Corts. La agencia, siempre que sea requerida, cooperará con las comisiones parlamentarias de investigación en la elaboración de dictámenes sobre asuntos de su ámbito de actuación. Asimismo, el director o directora de la agencia acudirá a las comisiones parlamentarias a las que sea convocado para informar del estado de sus actuaciones y podrá solicitar, cuando lo crea conveniente, comparecer”. Este cauce se nos antoja más apropiado.

V. ALCANCE COMPETENCIAL

La concreción del ámbito competencial de las oficinas o agencias anticorrupción viene determinada por la identificación de su ámbito funcional y el contraste de éste con el propio de otras instituciones(34).

El ámbito de actuación de las oficinas o agencias se vincula al sector público autonómico, pero no sólo desde un punto de vista subjetivo, sino también material administrativo. Por lo que se refiere a lo primero, más allá de que el artículo 2.3 de la Ley 14/2008 no concibe las fundaciones y consorcios en que las administraciones y entidades que forman el sector público de Cataluña nombran a la mayoría de miembros de los órganos de decisión o aportan más de un cincuenta por ciento de los ingresos como integrantes del sector público, frente a lo que se desprende del encaje de esos elementos en los artículos 2 LPACAP y LRJSP, es a dicho sector a que se constriñe el ámbito, sin que la previsión de que la Oficina puede extender sus funciones a la actividad administrativa y de gestión patrimonial del Parlamento y de las instituciones que establece el capítulo V del título II del Estatuto de autonomía (Consejo de Garantías Estatutarias, Síndic de Greuges, Sindicatura de Cuentas, Consejo Audiovisual de Cataluña) lo cuestione, ya que esa intervención tiene como requisito que la Mesa del Parlamento o el presidente o presidenta del Parlamento o los órganos correspondientes de dichas instituciones lo soliciten. Pero a este ámbito subjetivo se suma el material administrativo que fundamenta la extensión a fundaciones y consorcios en que la aportación sea inferior al cincuenta por ciento (esto es, no calificables de integrantes del sector público), pero limitada al control de las actividades de gestión de servicios públicos, de ejecución de obras públicas o de funciones de recaudación que lleven a cabo a cuenta del sector público de Cataluña (artículo 2.3), y a las actividades de personas físicas y entidades y empresas privadas que, independientemente de su forma jurídica, sean concesionarias de servicios o perceptoras de subvenciones públicas, sólo en el caso de que la actuación de la Oficina Antifraude sea preciso para cumplir sus funciones y únicamente al efecto de comprobar el destino y uso de dichas subvenciones, así como las actividades de contratistas que ejecuten obras de las administraciones y entidades que forman el sector público de Cataluña, o que tengan atribuida la gestión de servicios públicos o la ejecución de obras públicas por cualquier otro título, en relación con la gestión contable, económica y financiera del servicio o la obra y demás obligaciones que deriven del contrato o la ley.

En el caso de la Agencia de Prevención y Lucha contra el Fraude y la Corrupción de la Comunitat Valenciana, la Ley 11/2016 incluye en su ámbito de actuación toda actuación materialmente administrativa realizada por instituciones o Administraciones incardinadas en el marco autonómico o local (en este supuesto dentro del territorio de la Comunidad Autónoma) o vinculada o supeditada a Administraciones Públicas. Así, desde un punto de vista subjetivo, el artículo 3 enuncia no sólo la Administración de la Generalitat y su sector público instrumental, las entidades integrantes de la Administración local de la Comunitat Valenciana y las entidades del sector público vinculadas o dependientes, Universidades públicas valencianas y las entidades del sector público vinculadas o dependientes, y cualquier entidad independientemente de la tipología o la forma jurídica, que esté financiada mayoritariamente por las Administraciones Públicas o esté sujeta al dominio efectivo de éstas, es decir, el conjunto de entidades que cabe identificar como integrantes del sector público autonómico y local (en el ámbito de la Comunidad Autónoma), con el añadido de las asociaciones constituidas por las Administraciones Pública, los organismos y las entidades públicas. Y a ello suma, desde una óptica materialmente administrativa y de vinculación a las Administraciones, a Les Corts Valencianes, el Síndic de Greuges, la Sindicatura de Comptes, el Consell Valencià de Cultura, la Acadèmia Valenciana de la Llengua, el Comitè Econòmic i Social, el Consell Jurídic Consultiu y cualquier otra institución estatutaria análoga que se pueda crear en el futuro, con relación a su actividad administrativa y presupuestaria, las corporaciones de derecho público, en cuanto a las actividades sujetas a derecho administrativo, las actividades de personas físicas o jurídicas que sean concesionarias de servicios o perceptoras de ayudas o subvenciones públicas, a los efectos de comprobar el destino y el uso de las ayudas o las subvenciones, las actividades de contratistas y subcontratistas que ejecuten obras de las Administraciones Públicas y de las entidades del sector público instrumental de la Generalitat, o que tengan atribuida la gestión de servicios públicos o la ejecución de obras públicas por cualquier otro título, con relación a la gestión contable, económica y financiera del servicio o la obra, y con las obligaciones que se derivan del contrato o de la ley. Además de las dificultades a que se hará referencia, el precepto incorpora otro problema, cual es la inclusión sin matices de los partidos políticos, las organizaciones sindicales y las organizaciones empresariales. Aunque es indudable la dimensión pública de estas organizaciones, se trata de entidades privadas con raigambre constitucional, por lo que debe entenderse que la sujeción a la actividad investigadora de la Agencia no puede ir más allá de aquellas actuaciones o aspectos relacionados con la financiación, contratación o actividad que los vincule con entidades del sector público.

La Ley 7/2018 sigue la línea del sector público autonómico en sentido subjetivo y material (artículo 4): Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos, entes, entidades, fundaciones, consorcios y empresas públicas, con participación mayoritaria o dominio efectivo, independientemente de que se rijan por el derecho público o privado, entidades locales de Navarra y sus organismos, entes, entidades, fundaciones y empresas públicas, con participación mayoritaria o dominio efectivo, independientemente de que se rijan por el derecho público o privado, y Universidad Pública de Navarra y sus entes, entidades, fundaciones y organismos dependientes; respecto de la Administración autonómica y entidades locales de Navarra, en el caso de que dicha participación sea inferior al 50%, el ámbito de actuación de la Oficina se extiende al control de las actividades de gestión de servicios públicos, de ejecución de obras pública, de asistencia o suministro, a cuenta del sector público de Navarra. Pero añade los partidos políticos, las organizaciones sindicales y empresariales y las fundaciones y asociaciones vinculadas en los términos a que hace referencia el artículo 4.1.e) de la Ley Foral 2/2018, de 13 de abril, de Contratos Públicos(35).

Finalmente, la Ley 2/2021 diferencia el ámbito objetivo y subjetivo. En el primero (artículo 3) se incluyen el sector público andaluz, las instituciones y órganos previstos en el Título IV del Estatuto de Autonomía para Andalucía (además de la Junta de Andalucía, incluida en el sector público, el Parlamento de Andalucía, el Defensor del Pueblo Andaluz, Consejo Consultivo, Cámara de Cuentas, Consejo Audiovisual de Andalucía y Consejo Económico y Social), así como aquellas otras entidades públicas que tengan la consideración de Administración institucional de la Junta de Andalucía, conforme a lo previsto en la disposición adicional segunda de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, las entidades integrantes de la Administración local de la Comunidad Autónoma de Andalucía y organismos públicos y entidades de derecho público o privado vinculados o dependientes de las mismas, en los términos previstos en dicha Ley, las universidades públicas andaluzas y organismos públicos y entidades de derecho público o privado vinculados o dependientes de éstas, en los términos previstos en esa Ley, y las personas físicas y jurídicas privadas, entidades sin personalidad jurídica, administraciones públicas, instituciones, órganos y entidades distintos de los previstos en los párrafos a), b), c) y d), que sean o hayan sido licitadores o adjudicatarios de contratos en el ámbito de la contratación del sector público, o beneficiarios de subvenciones, o se les hayan otorgado créditos, avales o cualquier otro tipo de ayuda, beneficio o prestación, o hayan obtenido permisos, licencias o autorizaciones, del sector público andaluz y de las instituciones, órganos y entidades previstos en los párrafos a), b), c) y d), o que hayan tenido otro tipo de relaciones económicas, profesionales o financieras con los mismos, sometidas al derecho público o privado, en lo concerniente a dichas relaciones. En el segundo, además de a las personas que presten servicios en esas entidades, con independencia de la naturaleza jurídica de la relación jurídica en virtud de la cual los prestan, “A las personas denunciantes, considerándose como tales a los efectos de esta ley a las personas físicas o jurídicas y entidades sin personalidad jurídica que formulen una denuncia ante la Oficina, sobre hechos que pudieran ser constitutivos de fraude, corrupción, conflicto de interés o cualquier otra actividad ilegal que vaya en detrimento de intereses públicos o financieros, de conformidad con lo establecido en el artículo 35”(36).

La Ley 14/2008 demuestra ser consciente de que la amplitud del ámbito investigador de la Oficina Antifraude provoca que éste pueda coincidir con el de otras instituciones o entidades igualmente encargadas de la comprobación, control o investigación de actuaciones relacionadas con el fraude o la corrupción(37). Por ello dispone el artículo 7.1 de la Ley que “Las funciones de la Oficina Antifraude se entiende, en todos los casos, que son sin perjuicio de las que cumplen la Intervención General de la Generalidad de Cataluña, el Síndic de Greuges, la Sindicatura de Cuentas, el Tribunal de Cuentas o instituciones equivalentes de control, supervisión y protectorado de las personas jurídicas públicas y privadas instrumentales, ni las que corresponden a los órganos, necesarios o complementarios, de control de los entes locales”. Es evidente que cada una de estas instituciones o entidades tiene su propio ámbito de actuación, distinto del de la Agencia, pero ello no impide que puedan simultanearse actuaciones relativas a unos mismos hechos y que esta simultaneidad se produzca con la de entidades a las que, llegado el caso, la Oficina remitirá el resultado de sus propias investigaciones, como prevé el artículo 20.b) de las Normas de actuación y de régimen interior de la Oficina Antifraude de Cataluña (“Los expedientes de investigación terminan mediante resolución motivada del director o directora, que puede acordar: a) La comunicación a la autoridad administrativa competente para que inicie los procedimientos administrativos sancionadores o que correspondan”)(38). Aún más, el artículo 15.1 de la Ley 14/2008 establece que “La Oficina Antifraude de Cataluña debe cooperar con la autoridad judicial, el Ministerio Fiscal, el Síndic de Greuges, la Sindicatura de Cuentas, la Intervención General de la Generalidad, los órganos de intervención municipal, la Comisión Especial de Cuentas, los defensores locales de derechos y libertades, así como con los órganos que tienen competencias de control, supervisión y protectorado de las personas jurídicas públicas y privadas instrumentales. A tales efectos y dentro de los supuestos legales, la OAC debe aportar toda la información de que disponga y proporcionar el apoyo necesario a la institución u órgano que lleve a cabo la correspondiente investigación o fiscalización”.

En la misma línea, la Ley 11/2016 dispone en su artículo 5.1 que “Se entiende en todo caso que las funciones de la agencia lo son, sin perjuicio de las que ejercen, de acuerdo con la normativa reguladora específica, la Sindicatura de Comptes, el Síndic de Greuges, el Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Intervención General de la Generalitat, la Inspección General de Servicios, los órganos competentes en materia de incompatibilidades y conflictos de intereses y los órganos de control, supervisión y protectorado de las entidades incluidas en el ámbito de actuación correspondiente, y que actúa en todo caso en colaboración con estas instituciones y órganos. La agencia aportará toda la información de que disponga y proporcionará el apoyo necesario a la institución u órgano que lleve a cabo la investigación o fiscalización correspondiente”. A ello se añade lo previsto en el artículo 5 bis, introducido por la disposición adicional quinta.4 de la Ley 5/2025, de 30 de mayo, de medidas fiscales, de gestión administrativa y financiera, y de organización de la Generalitat: “Dentro del ámbito de actuación de la Agencia, cualquier funcionario o autoridad pública que preste servicios en alguna de las instituciones que están dentro del ámbito de actuación regulado en la Ley 11/2016, de 28 de noviembre, de la Agencia de Prevención y Lucha contra el Fraude y la Corrupción de la Comunitat Valenciana, podrá efectuar ante la Agencia de Prevención y Lucha contra el Fraude y la Corrupción de la Comunitat Valenciana consultas, solicitudes, alertas y comunicaciones con carácter preventivo de expedientes administrativos en tramitación en sus respectivas entidades, en los que no haya recaído resolución definitiva, de la forma que reglamentariamente se establezca”. En virtud de ello, la Agencia opera no sólo como una entidad de investigación previa a la adopción de medidas por órganos sancionadores o simultánea a la labor de éstos, pero con destino a los mismos, sino como un organismo de apoyo, consulta o destinatario de denuncias de dichos órganos.

Además, la Ley 11/2016 tiene en cuenta que sus relaciones no se entablan únicamente al nivel autonómico en que actúa, sino que pueden conectarse con las de órganos de la Administración General del Estado; de ahí la previsión del artículo 5.7: “La agencia cooperará con la administración general del Estado, a la que puede solicitar, en los términos y condiciones establecidos por el ordenamiento jurídico, los datos y los antecedentes que resulten necesarios para cumplir las funciones y las potestades que esta ley le atribuye en su ámbito de actuación y dentro de las competencias establecidas por el Estatuto de autonomía de la Comunidad valenciana y el resto de ordenamiento jurídico”.

La Ley Foral 7/2018 establece que “En cualquier caso, las funciones de la Oficina de Buenas Prácticas y Anticorrupción se ejercerán sin perjuicio de las que correspondan a la Cámara de Comptos de Navarra, al Defensor del Pueblo de Navarra u otras instituciones de control y fiscalización” (artículo 10.1).

Y la Ley 2/2021, en su artículo 12.1, que “Las funciones de la Oficina se entenderán, en todo caso, sin perjuicio de las que son propias de las siguientes instituciones y órganos de la Comunidad Autónoma de Andalucía: la Cámara de Cuentas de Andalucía, el Defensor del Pueblo Andaluz, el Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía, la Intervención General de la Junta de Andalucía, el Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de la Junta de Andalucía, la Inspección General de Servicios y la Agencia Tributaria de Andalucía, así como las demás instituciones y órganos de inspección, control, supervisión y protectorado de las entidades incluidas en el ámbito objetivo de aplicación de la presente ley”.

La actuación de las oficinas o agencias, además del límite que supone su ámbito competencial autonómico, se sujeta al propio de la investigación penal(39). Así, el artículo 7.2 de la Ley 14/2008 establece que la Oficina Antifraude “no puede cumplir funciones correspondientes a la autoridad judicial, el Ministerio Fiscal y la policía judicial, ni puede investigar los mismos hechos que sean objeto de sus investigaciones”. Así lo prevé igualmente el artículo 5.2 de la Ley 11/2016: “La Agencia no tiene competencias en las funciones y materias que corresponden a la autoridad judicial, el ministerio fiscal y la policía judicial ni puede investigar los mismos hechos que han sido objeto de sus investigaciones”. Y el artículo 12.2 de la Ley 2/2021: “La Oficina no podrá realizar funciones correspondientes a la autoridad judicial, Ministerio Fiscal y policía judicial, ni podrá investigar los mismos hechos que sean objeto de sus investigaciones”.

Por su parte, la Ley Foral 7/2018 dispone en su artículo 10.2 que “De idéntica manera, la Oficina de Buenas Prácticas y Anticorrupción de Navarra ejercerá sus funciones sin perjuicio de las correspondientes a la autoridad judicial o al Ministerio Fiscal”. Las dudas que plantea acerca del alcance de la actuación de la Oficina se clarifican en el artículo 4.10 del Decreto Foral 14/2023, a cuyo tenor “La oficina no tiene competencia en materias que correspondan a la autoridad judicial o al ministerio fiscal, ni puede investigar los mismos hechos que hayan sido objeto de sus investigaciones. En caso de que la autoridad judicial o el ministerio fiscal inicien actuaciones respecto de unos hechos que al mismo tiempo constituyen objeto de actuaciones de la oficina, esta deberá suspender sus actuaciones y aportar toda la documentación de que disponga, colaborando con ambos cuando así se le requiera”(40).

La clarificación de la imposibilidad de simultanear una investigación llevada a cabo por las autoridades encargadas de ésta (órganos jurisdiccionales, Ministerio Fiscal, policía judicial) con la realizada por la Oficina Antifraude no responde por sí sola a la cuestión relativa a si la interdicción indicada sólo opera cuando se inicia la investigación por esas autoridades o es ab initio, esto es, si la Oficina tiene vetada la investigación de delitos. A este respecto, la alusión a que la Oficina no pude cumplir funciones correspondientes a tales autoridades debe integrarse con la previsión del artículo 21.2 de que “Si en el curso de las actuaciones emprendidas por la Oficina Antifraude se observan indicios que se han cometido infracciones disciplinarias o han tenido lugar conductas o hechos presumiblemente delictivos, el director o directora de la Oficina Antifraude debe comunicarlo al órgano competente y también, de forma inmediata, al Ministerio Fiscal o a la autoridad judicial”. A raíz de dicha comunicación, “de forma inmediata”, puede suceder que el Juez de Instrucción o Ministerio Fiscal inicie una investigación, con la consecuente finalización de la efectuada por la Agencia, al menos en lo que concierne a los hechos aparentemente delictivos(41). Pero también puede ocurrir que la apreciación de la Oficina no sea compartida por la autoridad destinataria de la comunicación, en cuyo caso nada impediría que la Oficina continuara con la investigación de esos hechos, pero calificados necesariamente como constitutivos de posibles infracciones administrativas. En este sentido, la previsión en el artículo 20.a) de las Normas de actuación y de régimen interior de la Oficina Antifraude de Cataluña de que “Los expedientes de investigación terminan mediante resolución motivada del director o directora, que puede acordar: a) La denuncia ante la autoridad judicial o el Ministerio Fiscal” debe interpretarse como atinente a la conclusión de la investigación una vez completadas todas las actuaciones estimadas precisas por la Oficina, frente a la interrupción que ha de tener lugar de forma inmediata cuando la Oficina advierta indicios de delito y que no tiene por qué deparar la finalización de la investigación, de no incoarse una investigación penal por la autoridad judicial o el Ministerio Fiscal(42).

La conclusión anterior lleva a plantearse la problemática relativa al momento en que debe estimarse que existen indicios de hecho delictivo determinantes de la necesidad de comunicación a la autoridad judicial o al Ministerio Fiscal, las consecuencias de prolongar la investigación una vez constan tales indicios y si el deber de comunicación implica que las oficinas o agencias deben abstenerse de cualquier actuación al recibir una denuncia de acciones u omisiones aparentemente constitutivas de delito. A esta conclusión parece conducir el artículo 44 del Decreto Foral 14/2023, que a la previsión de su apartado 11.a) de que “Procederá el archivo de una denuncia o comunicación en los siguientes casos: a) Cuando respecto a los mismos hechos y conductas existan investigaciones en curso o ya realizadas, llevadas a cabo por la autoridad judicial o el Ministerio Fiscal” añade que también procederá el archivo “Cuando los hechos denunciados pudieran ser constitutivos de infracción penal, se dará traslado al Ministerio Fiscal o al órgano judicial competente” (apartado 14). Y claramente lo dispone el artículo 12.2 de la Ley 2/2021: “Asimismo, de acuerdo con el artículo 262 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, cuando la Oficina, en el curso de sus actuaciones de investigación, considerara que existen indicios de responsabilidad penal, deberá comunicarlo inmediatamente a la autoridad judicial o al Ministerio Fiscal, procediéndose conforme a lo dispuesto en el párrafo anterior”. Ahora bien, ello no implica que deba excluirse la comprobación de las acciones u omisiones conocidas a fin de determinar su naturaleza y alcance(43). Con punto de partida en que en el momento en que se tenga constancia de que una determinada acción u omisión puede ser constitutiva de delito debe procederse a su comunicación inmediata, se advierte fácilmente que no es ya sólo la identificación de esos caracteres, que exige una calificación jurídica, lo que presenta importantes dificultades (máxime a la luz de la delgada línea que en muchos casos separa el ilícito administrativo o disciplinario del penal), sino también la propia consistencia de los indicios. La notitia del ilícito susceptible de dar origen a la investigación puede apuntar claramente a un delito y contar con un sólido soporte indiciario, en cuyo caso no ha de procederse a su investigación en el seno del ente del sector público sino comunicarse la información obtenida y transferir los elementos facilitados a la autoridad correspondiente, pero no es infrecuente que la comunicación o descubrimiento de unos hechos, que pueden presentarse entremezclados, requiera una compleja labor de deslinde en atención a su calificación jurídica y, además o en su caso, una comprobación más o menos detallada de su veracidad y consistencia, so pena, de no hacerse, de efectuar una derivación al ámbito penal condenada al archivo por su endeblez, fáctica o jurídica(44).

Por otro lado, que deba descartarse que se simultanee la investigación de hechos aparentemente delictivos por la autoridad judicial o el Ministerio Fiscal y la oficina o agencia no implica necesariamente que la oficina o agencia en cuestión haya de abstenerse de toda intervención, aunque ésta sea requerida por la autoridad judicial o el Ministerio Fiscal(45). En tal supuesto la Agencia u Oficina no actúa de manera paralela y autónoma, sino como entidad colaboradora (“órgano de apoyo y colaboración”, en palabras de la Ley 11/2016 en su redacción anterior) de esas autoridades, que son las responsables de la investigación del delito. Ahora bien, el artículo 17.1 LOPJ dispone que todas las entidades públicas están obligadas a prestar la colaboración requerida por los Jueces y Tribunales en el curso del proceso, pero “en la forma que la ley establezca”. Las oficinas o agencias no encajan en las autoridades o funcionarios que constituyen la policía judicial (artículo 283 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal (LECrim en adelante). Por otra parte, no se cuenta con una previsión semejante a la del artículo 103.6 de la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1991(46). En consecuencia, la colaboración apuntada sólo es factible con apoyo en una Ley que así lo prevea, más allá del sustento que puede encontrarse en la petición de informes periciales(47).

El ámbito competencial a que se ha venido haciendo referencia enmarca las actuaciones de las distintas oficinas o agencias, que han de ceñir sus investigaciones a éste, incluyendo las decisiones a ellas vinculadas, so pena, de no proceder así, de verlas anuladas. Es lo que se concluyó en la STSJ Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso-Administrativo, 574/2021, de 16 de noviembre (rec.427/2018), que, enfrentada al otorgamiento por la Agencia del estatuto de denunciante a un empleado municipal que había denunciado hechos presuntamente delictivos ante un Juzgado de Instrucción, anuló la resolución con fundamento en que el estatuto del denunciante contemplado en el artículo 14 de la Ley 11/2016 “debe traer causa en denuncias presentadas precisamente ante el organismo público autonómico, no ante la autoridad judicial”(48). Por su interés para lo que sigue interesa destacar que el Tribunal aclara que “No pasamos por alto que en el nº 1, a) y a los efectos de la propia ley, persona denunciante se viene a conceptuar como, cualquier persona física o jurídica que comunique hechos que pueden dar lugar a la exigencia de responsabilidades legales, sin indicación expresa de que la comunicación necesariamente vaya dirigida a la Agencia Antifraude. Ahora bien, siendo mejorable la redacción del precepto, la letra b) del mismo nº 1 invita a entender que la denuncia ha debido presentarse precisamente ante dicho organismo, dado que corresponde a la propia Agencia una calificación de la denuncia y documentación proporcionada para obrar en consecuencia, incluyendo su archivo. Pesa en nuestra consideración (en línea con lo alegado por el demandante -Ayuntamiento de Los Montesinos) la ubicación sistemática de la regulación del estatuto de la persona denunciante contenida en el artículo 14 capítulo II, "Del Procedimiento de investigación", Sección 1ª "Potestades de investigación e inspección" y contextualizada con las prescripciones del Capítulo I, delimitación de funciones y colaboración - concretamente de su artículo 5, del que conviene transcribir lo siguiente: ()”.

A este respecto, ha de resaltarse la modificación operada en el artículo 14 de la Ley 11/2016. Si inicialmente definía la “persona denunciante” en los términos expuestos, actualmente, merced a la redacción dada por el artículo 1.4 de la Ley 3/2024, dispone que “La actuación de la agencia prestará especial atención a la protección de las personas denunciantes. Se considera persona denunciante, a los efectos de esta ley, cualquier persona física o jurídica que comunique hechos que pueden dar lugar a la exigencia de responsabilidades legales, ante la propia agencia o cualquier otro órgano administrativo, el Ministerio Fiscal o la autoridad judicial. Son personas denunciantes, a estos efectos, todas aquellas que alertan, comunican o revelan informaciones de este tipo”. A tenor del Preámbulo de esta última Ley, la modificación trae causa del anteproyecto de modificación de la Ley 11/2016 respecto del que se publicó en el Diari Oficial de la Generalitat Valenciana número 9387 la apertura del trámite de información pública y por el que se pretendía transponer, a través de la de medidas fiscales, de gestión administrativa y financiera y de organización de la Generalitat, la Directiva 2019/1937 del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de octubre de 2019, relativa a la protección de las personas que informen sobre infracciones del derecho de la Unión, y otras modificaciones relativas al ámbito de actuación de la agencia del estatuto de la persona denunciante, estatuto personal de la dirección de la agencia y del nombramiento, principios, incompatibilidades y cese, entre otros. Esta Directiva fue invocada en el recurso de casación que la Agencia interpuso contra la STSJ anteriormente citada, en que ésta mantuvo que la Sala de instancia no interpretó la normativa aplicable de conformidad con la citada Directiva, que obligaba, aunque no hubiera vencido el plazo para su trasposición, a otorgar el estatuto de persona denunciante al referido funcionario pese a que la denuncia se hubo formulado ante una instancia judicial. El Tribunal Supremo, en Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo 1065/2023, de 20 de julio (rec.359/2022), desestimó el recurso con apoyo en que “la supuesta obligación de interpretación conforme de la normativa española con la directiva en un momento anterior incluso a la conclusión del plazo de trasposición dista mucho de tener la dimensión que le otorga la Agencia recurrente y se limita a no obstaculizar los objetivos perseguidos por la Directiva una vez adaptado el derecho interno, algo que en modo alguno puede imputarse a la interpretación efectuada por la Sala de instancia de la norma valenciana. En efecto, la limitación de la competencia de la Agencia para otorgar la condición de denunciante protegido a las denuncias efectuadas ante la propia Agencia, en nada impide que, en caso de denuncia hecha ante los tribunales -como sucede en el presente asunto- sea el propio órgano judicial ante el que se efectuó la denuncia quien adopte las medidas de protección del denunciante que entienda oportunas”(49).

Al hilo de lo que se viene exponiendo, cabe señalar que las oficinas o agencias han asumido las funciones de canal externo de información previsto en el Título III de la Ley 2/2023 (50). Así, el artículo 12.1 de la Ley Foral 7/2018 dispone que “Se habilitará por la Oficina un buzón destinado a recibir quejas, denuncias o sugerencias de la ciudadanía relacionadas con actuaciones o conductas en las que puedan incurrir las autoridades, el personal y altos cargos en los términos del artículo 4.1 de la presente ley foral, siempre que se refieran a asuntos sometidos al ámbito de aplicación de la misma”, desarrollado en el artículo 51 del Decreto Foral 14/2023(51). Lo mismo sucede en Andalucía, con la Resolución de 20 de marzo de 2023, de la Oficina Andaluza contra el Fraude y la Corrupción, por la que se crea y se ordena la puesta en funcionamiento del canal externo de información (Canal de Denuncias) (Boletín Oficial de la Junta de Andalucía de 24 de marzo de 2023).

De igual forma, resulta destacable la atribución en el ámbito territorial de Navarra a la Oficina de Buenas Prácticas y Anticorrupción navarra de las funciones que el artículo 332, apartados 6, 7 y 8, de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, asigna a la Oficina Independiente de regulación y supervisión de la contratación. Se trata de una función que, por su sentido (supervisión) y alcance (informes que se trasladan a órganos competentes), resulta muy adecuada al diseño de este tipo de Agencias u Oficinas y que viene a ahondar en su configuración como órganos de supervisión.

VI. CONCLUSIONES

El análisis, necesariamente limitado y parcial, de algunos aspectos controvertidos de las distintas oficinas o agencias antifraude o anticorrupción pone de manifiesto las dificultades que comporta la creación de unas entidades que, si bien responden a un propósito elogiable y despliegan una labor indudablemente útil para la prevención e investigación de conductas ilícitas, padecen las consecuencias de una regulación que no ha encontrado un reflejo en normas básicas como la LJCA, LPACAP y LRJSP que dé cabida con la precisa seguridad jurídica a esta nueva tipología de entes no incardibables en la actual configuración del sector público. A pesar de las aportaciones realizadas por el Tribunal Supremo y diversos Tribunales Superiores de Justicia, con la vista puesta en la deseable creación de una oficina o agencia de ámbito estatal, se hace necesario adecuar el marco normativo a esta realidad mediante un rediseño de conceptos que permita determinar con certeza el régimen aplicable a, entre otros, las diversas cuestiones abordadas.

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NOTAS:

(1). En este sentido, en MAURI I MAJÓS, “El perfil institucional de las agencias y oficinas contra el fraude y la corrupción. En particular, el caso de la Oficina Andaluza contra el Fraude y la Corrupción”. CASTILLO RAMOS-BOSSINI, S.E. (coord.), CASTILLO BLANCO, F.A., FERNÁNDEZ RAMOS, S., PÉREZ-MONGUIÓ, J.M. (dir.), Las políticas de buen gobierno en Andalucía, Instituto Andaluz de Administración Pública, Sevilla 2022, vol.2, p.251, se diferencian dos tipos: “uno, más generalizado, que considera a la correspondiente agencia u oficina un organismo parlamentario auxiliar; y otro que vincula las funciones mencionadas a una institución preexistente de control externo, análoga al tribunal, sindicatura o consejo de cuentas”. Sobre los distintos modelos, VAQUERO GARCÍA, A., CADAVAL SAMPEDRO, M., “Modelos y resultados de los organismos territoriales contra la corrupción pública en España. ¿Qué lecciones podemos aprender?”, Revista Española de la Transparencia, n.º 20, 2024, pp.136 y ss.

(2). En MAURI I MAJÓS, “El perfil institucional”, op.cit., p.254, se afirma que “Las agencias y oficinas son órganos auxiliares de los parlamentos. De hecho, pueden ser considerados como comisionados específicos de las cámaras formando parte de una nueva especie que denominamos instituciones de apoyo al correspondiente parlamento en sus tareas de dirección y control del gobierno”, y posteriormente, p.257, que “en una apretada síntesis podríamos caracterizar este particular modelo de las agencias u oficinas anticorrupción como un sistema de entidades públicas independiente adscritas al parlamento sin relevancia constitucional o estatutaria”.

(3). A diferencia de la Proposición de Ley Foral de creación de la Oficina de Buenas Prácticas y Anticorrupción de la Comunidad Foral, en que, como se analiza en el Dictamen del Consejo de Navarra 1/2017, de 11 de enero, la Oficina se adscribía al Parlamento de Navarra.

(4). Otro tanto sucede en relación con la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014.

(5). La limitación de la aplicación del Título VIII a la Administración General del Estado y resto de entidades del sector público estatal a que se ha hecho referencia se relaciona con la previsión del artículo 16.2 de que “Las referencias realizadas en este título III a la Autoridad Independiente de Protección del Informante, A.A.I., se entenderán hechas, en su caso, a las autoridades autonómicas competentes”.

(6). No directamente, porque la configuración de la entidad, particularmente su articulación como Administración Pública, conlleva su sujeción a la LJCA, al subsumirse en el ámbito de ésta. A este respecto, resulta cuestionable que, como se hace en la Ley 2/2021 (cuyo artículo 30.4 dispone que “Los actos dictados por los órganos de la Oficina se considerarán actuación sujeta al derecho administrativo, a los efectos previstos en el artículo 1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa”), en la Ley reguladora de la Agencia u Oficina se llegue al punto de condicionar la interpretación de un concepto incluido en la LJCA.

(7). Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso-Administrativo, 51/2024, de 15 de enero (rec.1812/2022), que resuelve un recurso de apelación contra la sentencia que declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución de la Oficina que inadmitió el recurso de alzada interpuesto contra una comunicación que dio respuesta a la solicitud de una Alcaldesa de finalización de tres expedientes por caducidad, y 4586/2024, de 19 de diciembre (rec.730/2023), que resuelve un recurso de apelación contra un auto que inadmitió el incidente de ejecución para el cobro de unas costas promovido por la Oficina.

(8). La potestad reglamentaria es normativa, pero tiene sentido que se incluya en el ámbito del orden jurisdiccional contencioso-administrativo por su estrecha conexión con las Administraciones Públicas.

(9). Es el caso de la Autoridad Independiente en materia de corrupción de Castilla y León, “integrada dentro del Consejo de Cuentas” (disposición adicional segunda.2 de la Ley 4/2024).

(10). En este sentido, las Normas de actuación y de régimen interior de la Oficina Antifraude de Cataluña que, como se ha expuesto, ha invocado su condición de ente de derecho público no Administración Pública, prevén en su artículo 53 que “Las resoluciones del director o directora de la Oficina Antifraude en materia de personal pueden ser objeto de recurso ante la jurisdicción contencioso-administrativa o ante la jurisdicción laboral, de conformidad con las leyes vigentes”.

(11). Razona la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia (STSJ en adelante) del Principado de Asturias, Sala de lo Contencioso-Administrativo, 288/2021, de 9 de abril (rec.453/2020), que: "En definitiva y de lo expuesto hasta hora se infieren las siguientes consideraciones: 1ª) Que las funciones del cargo cuestionado son las generales de gestión, dirección y coordinación, y las específicas atribuidas a los servicios en los que se estructura esta Dirección General y que en resumen como funciones esenciales se reseñan en el informe emitido al efecto; 2ª) Que el nombramiento de este cargo es competencia discrecional del Consejo de Gobierno, sujeta a mecanismos que garanticen la idoneidad del candidato, entre los cuales los de mérito y capacidad por la responsabilidad que conlleva y la relevancia de las funciones que desempeña, que requiere que solo puede ser ejercido por personas que, constatada su competencia personal y profesional, respeten el marco jurídico que regule el desarrollo de su actividad; y 3ª) Que la idoneidad como requisito de nombramiento de alto cargo si bien toma como referencia los criterios de mérito y capacidad, así como los de honorabilidad, no puede determinarse en los términos establecidos para el acceso de la función pública al tener el cargo una naturaleza y contenido que difieren de otro puesto de trabajo".

(12). “Los funcionarios de carrera que, durante más de dos años continuados o tres con interrupción, desempeñen o hayan desempeñado a partir del 5 de julio de 1977 puestos en la Administración del Estado o de la Seguridad Social, comprendidos en el ámbito de aplicación de la Ley 25/1983, de 26 de diciembre, sobre Incompatibilidades de altos Cargos, exceptuados los puestos de Gabinete con categoría inferior a la de Director General, percibirán desde su reincorporación al servicio activo y mientras se mantengan en esta situación el complemento de destino correspondiente a su grado personal incrementado en la cantidad necesaria para igualarlo al valor del complemento de destino que la Ley de Presupuestos del Estado fije anualmente para los Directores Generales de la Administración del Estado”.

(13). La disposición final cuarta.1 de la Ley 7/2018, de 31 de julio, de promoción de la seguridad y la salud en el trabajo en las Illes Balears, dio nueva redacción al artículo 1, que pasó a establecer:

“1. El objeto de esta ley es crear y regular la Oficina de Prevención y Lucha contra la Corrupción en las Illes Balears, que depende orgánicamente del Parlamento de las Illes Balears y ejerce sus funciones con plena independencia, sometida únicamente al ordenamiento jurídico.

2. La Oficina de Prevención y Lucha contra la Corrupción en las Illes Balears se configura como una entidad de derecho público, con personalidad jurídica propia y plena capacidad de obrar para el cumplimiento de sus finalidades”.

Posteriormente se aprobó el Reglamento de funcionamiento y régimen interior de la Oficina de Prevención y Lucha contra la Corrupción en las Illes Balears, en virtud de acuerdo adoptado por la Comisión de Asuntos Institucionales y Generales del Parlamento de las Illes Balears de 21 de noviembre de 2018, que no se examina por no ser de aplicación al caso.

(14). No en vano el Preámbulo de la LRJSP señala que “Las autoridades administrativas independientes, tienen atribuidas funciones de regulación o supervisión de carácter externo sobre un determinado sector o actividad económica, para cuyo desempeño deben estar dotadas de independencia funcional o una especial autonomía respecto de la Administración General del Estado, lo que deberá determinarse en una norma con rango de Ley. En atención a esta peculiar idiosincrasia, se rigen en primer término por su normativa especial, y supletoriamente, en cuanto sea compatible con su naturaleza y funciones, por la presente Ley”.

(15). Es reveladora la coincidencia de expresiones como “con plena independencia orgánica y funcional” o la prohibición de “solicitar o aceptar instrucciones de ninguna entidad pública o privada”.

(16). Tan es así que la disposición adicional primera de la Ley 3/2015 dispone que “Se regirán por su normativa específica los altos cargos del sector público estatal que no estén incluidos en el ámbito de aplicación de la presente ley, teniendo ésta para los mismos carácter supletorio en lo que no se establezca expresamente en esa normativa específica y atendiendo a la naturaleza del organismo en el que aquéllos presten sus servicios”.

(17). De igual modo que la aplicación del régimen de incompatibilidades propias de los miembros del Poder Judicial (artículo 19.1 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional), no integra a los Magistrados del Tribunal Constitucional en el Poder Judicial.

(18). La competencia para cuyo ejercicio se atribuye en la Ley 13/2005 al Gobierno (artículo 20.1).

(19). Al respecto, en MAURI I MAJÓS, “El perfil institucional”, op.cit., p.270, se señala que “El régimen jurídico del personal de las agencias y oficinas, dejando siempre al margen el régimen jurídico del personal laboral que no puede ser modificado por una norma autonómica al tratarse de legislación básica del Estado, se ajusta a una compleja jerarquía de fuentes que puede tener dos modelos de articulación. En el primero de estos modelos se aplica la ley de creación, el reglamento de régimen interior –que ha sido aprobado por una comisión parlamentaria o por la mesa del correspondiente parlamento- y como marco más global el régimen jurídico que para los funcionarios del correspondiente Parlamento prevé el correspondiente reglamento parlamentario o la legislación de una determinada institución ubicada en la órbita del correspondiente parlamento. En el segundo se aplica la ley de creación, el reglamento de régimen interior, y supletoriamente la legislación de función pública de la correspondiente comunidad autónoma y el estatuto básico del empleado público”.

(20). El Decreto Legislativo 1/1997 no es directamente aplicable al personal al servicio del Parlamento de Cataluña, que está excluido de su ámbito de aplicación (artículo 2.3.a)).

(21). “S’apliquen al personal del Parlament els preceptes sobre funció pública continguts en normes amb rang de llei diferents d’aquelles a què fa referència l’apartat 2 que puguin ésser considerats més favorables per als treballadors”.

(22). El Reglamento de la Agencia insiste en ello, al establecer en su artículo 59.1 que “Los puestos de trabajo de la Agencia son provistos únicamente por funcionarios de carrera de cualquier administración pública, de acuerdo con los principios de igualdad, publicidad, mérito y capacidad adecuados”.

(23). A este respecto, razona la STSJ Cataluña, Sala de lo Contencioso-Administrativo, 963/2013, de 26 de septiembre (rec.1226/2010), que “Ahora bien, en principio, tal declaración únicamente deberá efectuarse en los estrictos casos en que así lo determina bien el EBEP bien las normas de desarrollo de la función pública que se dicten (en este caso para la Administración estatal, por pertenecer a la AEAT). Ello nos lleva a una primera conclusión, al recurrente no le sería aplicable el Decreto Legislativo 1/1997, de 31 de octubre aunque regulara expresamente la adscripción o prestación de servicios en la OAC, como uno de los supuestos en que el funcionario autonómico hubiera de ser declarado en servicios especiales, porque esta norma no se aplicaría a los funcionarios estatales pues corresponde al Estado la facultad de ampliar -o no- los supuestos recogidos en el EBEP”.

(24). Así se hace en la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 3 de Palma Mallorca 261/2023, de 15 de mayo (rec.557/2022).

(25). En la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 3 de Palma Mallorca 261/2023, de 15 de mayo (rec.557/2022), se considera que la Ley le atribuye que mientras dure su mandato su situación será de la de servicios especiales en su Administración de origen.

(26). A esta conclusión se llega en la STSJ Cataluña, Sala de lo Contencioso-Administrativo, 963/2013, de 26 de septiembre (rec.1226/2010): “La letra h) dispone que se declarará a los funcionarios en dicha situación de servicios especiales: "Cuando sean elegidos o designados para formar parte de los Órganos Constitucionales o de los Órganos Estatutario de las Comunidades Autónomas u otros cuya elección corresponda al Congreso de los Diputados, al Senado o a las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas". Sería este último inciso el que debemos examinar. Pero el demandante no ha sido elegido, sino que ha obtenido mediante concurso una plaza en la OAC, quedando adscrito a la misma. Por lo que tampoco podría declarársele en esta situación”.

(27). “Cuando sean adscritos a los servicios del Tribunal Constitucional o del Defensor del Pueblo o destinados al Tribunal de Cuentas en los términos previstos en el artículo 93.3 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas”.

(28). STS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 10 de julio de 2013 (rec.405/2012).

(29). Prueba de ello son previsiones como la del artículo 7.1 de la Ley 14/2008: “Las funciones de la Oficina Antifraude se entiende, en todos los casos, que son sin perjuicio de las que cumplen la Intervención General de la Generalidad de Cataluña, el Síndic de Greuges, la Sindicatura de Cuentas, el Tribunal de Cuentas o instituciones equivalentes de control, supervisión y protectorado de las personas jurídicas públicas y privadas instrumentales, ni las que corresponden a los órganos, necesarios o complementarios, de control de los entes locales”.

Con esto no se quiere decir que las instituciones autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas no contribuyan a la lucha contra el fraude, que sin duda lo hacen.

(30). En cambio, en la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 3 de Palma Mallorca 261/2023, de 15 de mayo (rec.557/2022), se razona que “La recurrente participó en un proceso selectivo para pertenecer, como personal funcionarial a la OAIB y superó dicho proceso selectivo, por lo que procede la declaración de situación de servicios en otras Administraciones Públicas, puesto que la recurrente era, y es, funcionaria de carrera del servicio de gestión de la Administración de Comunidad Autónoma, y en virtud de un proceso selectivo ha pasado a formar parte de otra Administración Pública distinta, la Oficina Antifraude, que según su propia ley es una entidad de derecho público (Administración Institucional)”. Contrasta la calificación de la Oficina como Administración Pública, frente a lo mantenido por la defensa de la Administración demandada (“la OAIB es un órgano que, aunque orgánicamente depende del Parlament de las Illes Balears, se rige por su propio reglamento, aprobado al efecto. Y en lo que respecta a su personal, se rige por la propia Ley que lo regula, por el citado reglamento y supletoriamente por la legislación de función pública de las Illes Balears. Por tanto, y como se observa, no forma parte de la Administración de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, que se rige por la Ley 3/2003, de 26 de marzo de Régimen Jurídico de la Administración de la CAIB. Así pues, se trata de una administración pública distinta, siendo de aplicación el art. 88 del EBEP”) y el propio Juzgado (“Solo está adscrita al Parlamento orgánicamente, es decir, a efectos estructurales, pero la OAIB es un órgano independiente, con personalidad jurídica propia, y además tiene su propia ley y reglamento interno, independiente del reglamento del Parlamento”).

(31). La previsión de la comisión de servicios en el marco de la regulación de la provisión de puestos de trabajo es muestra de la problemática que plantea este mecanismo de gestión de personal, al que el Tribunal Supremo, en relación con el artículo 81.3 TREBEP, ha atribuido naturaleza de “movilidad”, “figura distinta del régimen de provisión de puestos de trabajo del artículo 78.2 del EBEP” (STS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, 873/2019, de 24 de junio, rec.1594/2017).

(32). En este sentido, en MAURI I MAJÓS, “El perfil institucional”, op.cit., p.275, se mantiene que la relación entre el Estatuto de Personal del Parlamento de Andalucía y el Reglamento se ha de fundamentar en el principio de especialidad, pero con el matiz, p.276, de que “no parece que las normas de dicho régimen interior se hayan de proyectar sobre el sistema de derechos y deberes del personal que estructura el EPPA, posiblemente con las únicas excepciones de aquellos derechos sobre los que pueda tener una particular repercusión una decisión sobre estructura u ordenación del personal o de aquellos deberes específicos que se considere necesario reforzar para garantizar las funciones institucionales correspondientes a la Oficina”.

(33). Dispone el artículo 12.3 del Reglamento de Les Corts: “Si el Consell no cumple lo que disponen los apartados anteriores, el diputado o diputada solicitante podrá formular una pregunta oral ante la comisión competente que se incluirá en el orden del día de la primera sesión que se convoque.

Si, a juicio del grupo parlamentario al que pertenece quien lo ha pedido, las razones no son fundamentadas, en el plazo de cinco días, puede presentar una proposición no de ley ante la comisión correspondiente que tendrá que ser incluida en el orden del día de una sesión a realizar en el plazo de quince días desde su publicación”.

(34). Como se señala en CAPDEFERRO VILLAGRASA, O., “Los organismos anticorrupción y el ejercicio de la potestad sancionadora: límites y propuestas para la prevención de la corrupción en particular, el caso de la oficina antifraude de Cataluña”, Revista catalana de dret públic, n.º 53, 2016, p.22, “Para evitar problemas de constitucionalidad, la OAC no asume, entre otras materias, competencias para investigar o sancionar delitos de corrupción, que corresponderían a órganos como la autoridad judicial o el Ministerio Fiscal; ni para sancionar prácticas de corrupción o fraude cuya sanción esté atribuida a otros entes públicos”.

(35). El artículo 4.3 de la Ley Foral 2/2018 establece que “Quedan sujetos a esta ley foral las organizaciones sometidas a la Ley Orgánica 8/2007, de Financiación de los Partidos Políticos, las organizaciones sindicales reguladas en la Ley Orgánica 11/1985 de 2 de agosto, de Libertad Sindical, las organizaciones empresariales y las fundaciones y asociaciones vinculadas a cualquiera de ellos, cuando concurran los requisitos establecidos en la letra e) del apartado 1 de este artículo”, esto es, que “1.º Que en su actividad satisfagan, al menos parcialmente, fines de interés público que no tengan carácter industrial o mercantil y no asuman riesgo empresarial” y “2.º Que las Administraciones Públicas financien, directa o indirectamente, más de la mitad de su actividad, o bien tengan influencia dominante sobre las mismas a través de mecanismos que controlen su gestión, o bien permitan designar a más de la mitad de los miembros de sus órganos de administración, de dirección o de vigilancia”.

(36). El artículo 35 se ocupa de la “Persona denunciante”. A este respecto, en AMENÓS ÁLAMO, J., “El procedimiento de investigación e inspección de la Oficina Andaluza contra el Fraude y la Corrupción”, CASTILLO RAMOS-BOSSINI, S.E. (coord.), CASTILLO BLANCO, F.A., FERNÁNDEZ RAMOS, S., PÉREZ-MONGUIÓ, J.M. (dir.), Las políticas de buen gobierno en Andalucía, Instituto Andaluz de Administración Pública, Sevilla 2022, vol.2, p.315, se identifica como clave la prestación de servicios en una institución pública o en una entidad privada vinculada o afectada por ciertas resoluciones administrativas, con el añadido del denunciante.

(37). Esto se relaciona con el problema de hiperinstitucionalización que se apunta en NIETO MARTÍN, A., “Las agencias anticorrupción: en busca de un diseño para una institución necesaria”, Revista penal México, n.º 18, p.40.

(38). En este sentido, en BENÍTEZ PALMA, E., “La convivencia entre los Órganos de Control Externo (OCEx) y las Agencias Autonómicas de prevención y lucha contra la corrupción”, Auditoría Pública, n.º 69, 2017, p.16, se señala que “Es necesario delimitar adecuadamente las competencias asumidas por las nuevas instituciones y evitar el solapamiento de funciones y fines con las entidades que llevan años trabajando en la vigilancia del cumplimiento de la legalidad y de la eficacia del gasto público, como los Órganos de Control Externo (OCEx). Es imprescindible que la coordinación y lealtad entre instituciones que se recoge en la normativa sea una realidad incontestable”. En la misma línea, VAQUERO GARCÍA, A., CADAVAL SAMPEDRO, M., “Modelos y resultados”, op.cit., p.150.

(39). No se comparte este planteamiento en NIETO MARTÍN, A., “Las agencias anticorrupción”, op.cit., pp.39-40, en que, sobre la base de su postura, respecto de estas oficinas o agencias, de que “su función principal es una investigación preventiva, destinada no a sancionar, sino a poner de relieve las carencias que en la adopción, implementación o diseño de medidas de prevención puede tener una organización pública”, mantiene que “en cuanto las agencias carezcan de poder sancionador no estimo que necesariamente tengan que paralizar su procedimiento cuando se descubra que los hechos pueden tener carácter delictivo o incluso constituyan una infracción administrativa. Ambas investigaciones podrían desarrollarse de manera simultánea con la sola condición de que existieran reglas de coordinación entre las diversas investigaciones”.

(40). El artículo 41.3 incide en ello: “La oficina no tiene competencia en las materias que correspondan a la autoridad judicial, al Ministerio Fiscal o a la policía judicial, ni puede investigar los mismos hechos que han sido objeto de sus investigaciones. En caso de que la autoridad judicial o el Ministerio Fiscal inicien un procedimiento para determinar la relevancia penal de unos hechos que sean al mismo tiempo objeto de actuaciones de investigación por parte de la oficina, esta interrumpirá las actuaciones y les remitirá inmediatamente toda la información de que disponga”.

Al respecto, el Dictamen del Consejo de Navarra 1/2017, de 11 de enero, se refiere a la “imposible concurrencia” de las actividades de la Oficina con el Ministerio Fiscal y Poder Judicial en la atribución a éstos de competencias sobre la investigación y decisión sobre la concurrencia de ilícitos penales. Y señala que “Por tanto, excepción hecha del supuesto de archivo de actuaciones, o de la existencia de infracciones de las previstas en la propia ley foral y relacionadas exclusivamente con las relaciones con la Oficina y el cumplimiento de la obligación de colaborar, la Oficina propiamente no resuelve, no decide, ningún procedimiento administrativo, limitándose a valorar el resultado de la actividad desarrollada y, en función de la conclusión que alcance, dar traslado a la Administración u órgano competente para sancionar, según la naturaleza de la infracción o ilícito detectado”.

(41). A la misma conclusión conduce el artículo 5.2 de la Ley 11/2016: “En caso de que la autoridad judicial o el ministerio fiscal inicien un procedimiento para determinar el relieve penal de unos hechos que constituyen al mismo tiempo el objeto de actuaciones de investigación de la Agencia, esta deberá interrumpir sus actuaciones y aportar inmediatamente toda la información de la que dispone”. Y el 12.2 de la Ley 2/2021: “En el supuesto de que la autoridad judicial o el Ministerio Fiscal iniciaran un procedimiento al considerar que existen indicios de responsabilidad penal de unos hechos que constituyeran, a la vez, el objeto de actuaciones de investigación de la Oficina, ésta deberá suspender dichas actuaciones y aportar toda la información de que disponga, además de proporcionar el apoyo necesario a la autoridad competente”.

(42). Relacionada con esta posibilidad cabe entender la previsión en el artículo 5.2 de la Ley 11/2016 en su redacción originaria de que “La agencia solicitará a la fiscalía información periódica respecto del trámite en que se encuentran las actuaciones iniciadas a instancia suya”.

(43). En este sentido, se ha interpretado, en relación con la previsión del artículo 5.1.h) de la Ley 5/2014, de 4 de abril, de Seguridad Privada, de que "Constituyen actividades de seguridad privada las siguientes: La investigación privada en relación a personas, hechos o delitos sólo perseguibles a instancia de parte", que los detectives privados pueden asumir la dirección de averiguaciones que se suscitan en el seno de una empresa a raíz del conocimiento de unos hechos con fundamento en que no se investiga un delito, sino lo que puede ser un delito, LEÓN ALAPONT, J. Canales de denuncia e investigaciones internas en el marco del Compliance Penal Corporativo, Tirant lo Blanch, Valencia, 2023, págs. 345 y ss.

(44). Se considera que ha de abogarse por una interpretación flexible de previsiones como la del artículo 44.14 del Decreto Foral 14/2023 que limite el archivo a los supuestos en que no quepa duda de que la denuncia corresponde a ilícitos penales.

(45). Esta colaboración se contemplaba en el artículo 5.2 de la Ley 11/2016 en su redacción originaria: “La agencia no tiene competencias en las funciones y materias que corresponden a la autoridad judicial, el ministerio fiscal y la policía judicial ni puede investigar los mismos hechos que han sido objeto de sus investigaciones. En caso de que la autoridad judicial o el ministerio fiscal inicien un procedimiento para determinar el relieve penal de unos hechos que constituyen al mismo tiempo el objeto de actuaciones de investigación de la agencia, esta deberá interrumpir sus actuaciones y aportar inmediatamente toda la información de la que dispone, además de proporcionar el apoyo necesario, siendo un órgano de apoyo y colaboración con la autoridad judicial y el ministerio fiscal cuando sea requerida”.

(46). “Especialmente, corresponde a la Agencia Estatal de Administración Tributaria el auxilio a los Juzgados y Tribunales de Justicia y al Ministerio Fiscal en la investigación, enjuiciamiento y represión de delitos públicos dentro de las competencias que el ordenamiento jurídico le atribuye. A este fin, en el marco de los correspondientes convenios de colaboración, la Agencia Estatal de Administración Tributaria establecerá medios humanos y materiales para el ejercicio de dicha función de auxilio”.

(47). En este sentido, en ESCODA RUANES, E., “La Oficina Antifraude de Cataluña”, NIETO MARTÍN, A., MAROTO CALATAYUD, M. (dir.), Public compliance. Prevención de la corrupción en Administraciones Públicas y partidos políticos, Ediciones de la Universidad de Castilla-La Mancha, Cuenca, 2014, p.272, se apunta que “Hemos realizado informes técnicos a petición de la autoridad judicial y del ministerio fiscal que se han incorporado a las diligencias previas o a las diligencias de investigación correspondientes. Estos informes han versado sobre urbanismo. También hemos realizado un informe examinando toda la documentación de contratos públicos de diversas administraciones y empresas públicas catalanas en relación con un delito de alteración de precios en concursos y subastas públicas, a solicitud del juez de instrucción”.

(48). Argumenta el Tribunal que “Téngase en cuenta también, en este orden de cosas, que la resolución originaria impugnada apela a los artículos 259 y 262 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, contemplando el segundo de ellos que, de tener noticia por razón de su cargo profesión u oficio de delito público existe la obligación de presentar denuncia al Ministerio Fiscal, al Tribunal Competente, al Juez de Instrucción..., de modo que, de lege data, corresponderá a la autoridad jurisdiccional adoptar las medidas de rigor en su propio campo de decisión; de hecho, relatan las resoluciones impugnadas determinada medida cautelar, en concreto la suspensión de la tramitación de un expediente disciplinario incoado por el Ayuntamiento de Los Montesinos al funcionario Sr. Pelayo”.

(49). Ahora bien, como se señala en SOSPEDRA NAVAS, F.J., “Autoridad antifraude. La competencia de las autoridades antifraude para la protección de personas que informen sobre infracciones normativas y de lucha contra la corrupción”, La Administración Práctica, n.º 10, 2023, “La legislación interna ha optado por la opción de residenciar la competencia en una autoridad independiente o, en su caso, ante los organismos autonómicos de lucha contra la corrupción, lo cual no significa que no pueda extenderse al caso de los denunciantes en el ámbito judicial, si bien en este caso, en principio, la autoridad competente para adoptar las medidas de protección del denunciante es la judicial”.

(50). De conformidad con el artículo 16 de la Ley 2/2023:

“1. Toda persona física podrá informar ante la Autoridad Independiente de Protección del Informante, A.A.I., o ante las autoridades u órganos autonómicos correspondientes, de la comisión de cualesquiera acciones u omisiones incluidas en el ámbito de aplicación de esta ley, ya sea directamente o previa comunicación a través del correspondiente canal interno.

2. Las referencias realizadas en este título III a la Autoridad Independiente de Protección del Informante, A.A.I., se entenderán hechas, en su caso, a las autoridades autonómicas competentes”.

Al respecto, MAGARIÑOS YANEZ, J.A., La denuncia y la protección de las personas denunciantes. Análisis crítico de la Ley 2/2023 y perspectivas de futuro, Tecnos, Madrid, 2024, pp.222 y ss.

(51). El artículo 51.2 establece que “El buzón o canal de denuncias de la Oficina de Buenas Prácticas y Anticorrupción de la Comunidad Foral de Navarra se configura como un canal de denuncia externa independiente y autónomo para la recepción y el tratamiento de la información o denuncias recibidas, de conformidad con lo establecido en el artículo 10 y siguientes de la Directiva (UE) 2019/1937, de 23 de octubre, relativa a la protección de las personas que informen sobre infracciones del Derecho de la Unión”.

En relación con ello se dictó la Resolución 4/2023, de 26 de junio, de la directora de la Oficina de Buenas Prácticas y Anticorrupción de la Comunidad Foral de Navarra, por la que se habilita el buzón o canal externo de denuncias (canal externo de información) de la Oficina de Buenas Prácticas y Anticorrupción de la Comunidad Foral de Navarra. Como se expone en ella, con cita del artículo 16 de la Ley 2/2023, “En el caso de la Comunidad Foral de Navarra, dicha autoridad autonómica competente es la Oficina de Buenas Prácticas y Anticorrupción de la Comunidad Foral de Navarra”.