La necesidad de un nuevo urbanismo para los problemas del Siglo XXI: a propósito de la modificación de las normas urbanísticas del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid

La reciente modificación puntual del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid revela y desvela las carencias que nuestro urbanismo presenta para solucionar algunos de los problemas que las ciudades afrontan en el siglo XXI. La rigidez, alejamiento de la realidad actual y exasperante lentitud que caracteriza a nuestra normativa urbanística hace necesario buscar nuevas formas de responder a los retos y realidades de ciudades modernas regidas por normas obsoletas y encontrar herramientas jurídicas que diseñen el camino para dar respuestas a fenómenos como el de las residencias comunitarias, denominado co-living, el de las grandes cocinas industriales, el almacenaje logístico, el diferente aprovechamiento del suelo terciario y la protección medioambiental integral de la ciudad. Todo ello nos lleva la reflexión acerca de la necesidad de modernizar nuestro Derecho urbanístico no de manera puntual sino de manera estructural, superando algunos de los obstáculos que se han puesto de manifiesto en la aplicación práctica del modelo urbanístico diseñado por la Ley de 1956.

Antonio Jesús Alonso Timón es Director del Centro de Innovación del Derecho (CID-ICADE) y coordinador del área de Derecho administrativo de la Universidad Pontificia Comillas

El artículo se publicó en el número 67 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, octubre 2024)

A NEW TOWN PLANNING FOR THE 21ST CENTURY PROBLEMS: REGARDING THE RECENT MODIFICATION OF THE URBAN PLANNING OF MADRID

ABSTRACT: The recent specific modification of the General Urban Planning of Madrid reveals the shortcomings that our urban planning presents to solve some of the problems that cities face in the 21st century. The rigidity, distance from current reality and exasperating slowness that characterizes our urban regulations make it necessary to look for new ways to respond to the challenges and realities of modern cities governed by obsolete regulations and find legal tools that design the path to provide answers to phenomena such as that of community residences, called co-living, large industrial kitchens, logistical storage, the different use of commercial uses and the comprehensive environmental protection of the city. All of this leads us to reflect on the need to modernize our urban planning law not in a specific way but in a structural way, trying to move on through the obstacles that have become evident in the practical application of the urban model designed by the 1956 Law.

I. INTRODUCCIÓN

La modificación puntual del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid puede servirnos de ejemplo que constata algunas de las carencias que nuestro ordenamiento urbanístico tiene para adaptarse de manera rápida y eficaz a las nuevas realidades y necesidades de la vida urbana del siglo XXI. Y es que esa realidad no es ya la que existía en los años 50 del siglo pasado, cuando se diseñaron las herramientas urbanísticas que sirvieron eficazmente para la reconstrucción de un país que acababa de salir de una guerra civil. Muchas son las virtudes que tenía la Ley de 12 de mayo de 1956 sobre régimen del suelo y ordenación urbana. Supuso un gran avance, pues diseñó un modelo urbanístico de manera completa en nuestro país por primera vez, erigiéndose en un instrumento jurídico muy útil para articular un sistema efectivo de reconstrucción nacional. Ese modelo urbanístico, a pesar de los avatares normativos vividos desde entonces y de la llegada de nuevos entes públicos con competencias directas en la materia, como son las Comunidades Autónomas, se ha mantenido prácticamente incólume hasta nuestros días. Cierto es que ha evolucionado de manera apreciable en aspectos nada baladíes, como, por ejemplo, el abandono de las remisiones legales en blanco a las normas de planeamiento, sustituidas ahora por la regulación de exigentes estándares urbanísticos que debe contener tanto el planeamiento general como el de desarrollo.

La distribución de competencias que la Constitución realiza en esta materia no ha facilitado el necesario impulso estatal para ir adaptando el modelo urbanístico a las necesidades del siglo XXI y que dicha adaptación pudiera ser aplicable a todo el territorio nacional. Tampoco es que las Comunidades Autónomas hayan sido muy creativas a la hora de regular las cuestiones urbanísticas, más allá de la apuesta decidida por el agente urbanizador como sistema de gestión urbanística que han llevado a cabo dos de ellas (Comunidad Valenciana y Castilla-La Mancha). La mayoría Comunidades Autónomas, por no decir la totalidad de ellas, ha efectuado un seguimiento estricto del modelo iniciado por la citada Ley de 1956.

El resultado es que tenemos hoy en España un modelo urbanístico obsoleto desde el punto de vista jurídico, lo que se traduce en pérdida de oportunidades económicas en un momento en que la inversión extranjera apuesta de manera decidida por nuestro país, y en pérdida de oportunidades sociales al no ser capaz de resolver algunos de los problemas relacionados con el acceso a la vivienda por parte de los estratos sociales más necesitados, primordialmente, y esta es una cuestión que nos debería preocupar seriamente, de los jóvenes. Lejos de apostar por incluir en la agenda política de todas las administraciones públicas competentes en materia urbanística la resolución de estos problemas jurídicos, económicos y sociales con el objetivo de actualizar nuestro derecho urbanístico a la realidad jurídica, económica y social de nuestro tiempo, hemos podido contemplar con cierta perplejidad como nuestros legisladores se han decantado por tensionar más el modelo con exigencias exóticas que no han hecho más que ralentizar y obstaculizar la aprobación de normas de planeamiento que eran muy necesarias en ámbitos importantes de nuestro territorio. Sirva como ejemplo de lo que se afirma la regulación con carácter preceptivo de los famosos informes de impacto de género, que se han llevado por delante prima facie planes de ordenación urbana como el del Ayuntamiento de Boadilla del Monte en Madrid o el plan de ordenación territorial de la Costa del Sol en Málaga.

Esta modificación puntual llevada a cabo en Madrid, con las importantes cuestiones que aborda en relación, por ejemplo, a los usos residenciales, industriales y terciarios, debería servir para reflexionar acerca de las nuevas necesidades de todo tipo que tienen nuestras ciudades, especialmente de desarrollo económico y social, y si nuestra normativa urbanística es capaz, tal y como está concebida en la actualidad, de dar respuesta a ellas o si, por el contrario, como trataremos de defender en este trabajo, se impone una revisión de nuestro modelo urbanístico para ajustarlo a la realidad económica y social del siglo XXI.

II. LA DIFÍCIL ADAPTACIÓN DEL URBANISMO DEL S. XX A UNAS NECESIDADES URBANAS DEL S. XXI

La difícil adaptación de un urbanismo del siglo XX a las necesidades urbanas del siglo XXI es un tema complejo que involucra diversos aspectos. A medida que las ciudades evolucionan y enfrentan nuevos desafíos, el diseño urbano debe adaptarse para satisfacer las demandas cambiantes de la sociedad desde distintos puntos de vista, lo que afecta a diferentes tipos de usos del suelo. Así, se ven afectados tanto los usos residenciales como los industriales y terciarios, sin olvidar que, en todos ellos, debido a la creciente preocupación por un desarrollo sostenible, hay que contemplar los aspectos medioambientales.

Cuestiones como la movilidad sostenible, el desarrollo tecnológico o la evolución social, tanto en la conformación de las familias como en los hábitos de trabajo o de ocio, requieren de una planificación integral y de la colaboración entre urbanistas, arquitectos, autoridades locales, autonómicas e, incluso, estatales para poder dar cumplimiento efectivo a las nuevas necesidades presentes en el ámbito urbano. Pasamos a analizar las necesarias adaptaciones que las nuevas ciudades del siglo XXI necesitarán en cada tipo de suelo para facilitar una mejor convivencia de sus ciudadanos y una mayor eficiencia de las actividades que en ella se desarrollan.

1. En el uso residencial

La adaptación de los usos residenciales al urbanismo del siglo XXI, desde un punto de vista genérico, es una necesidad impuesta por una nueva realidad social que trae causa de una profunda y notable evolución social desde distintos puntos de vista y que afecta, o debería afectar, a la planificación de áreas residenciales para satisfacer las necesidades y aspiraciones de una sociedad que poco o nada tiene que ver con la que existía en algunos de los momentos en que se aprobaron algunos instrumentos de planeamiento urbanístico general en municipios importantes, como es el caso de Madrid que nos ocupa en este trabajo, y que, por tanto, han quedado, en parte, obsoletos. Con carácter general, los instrumentos de planeamiento general que pro futuro se modifiquen o se aprueben ex novo deberán tener en cuenta algunos aspectos esenciales a la hora de destinar suelos al uso residencial: Entre otros, podríamos destacar los siguientes:

1.1. Sostenibilidad: el urbanismo del siglo XXI tiende a enfocarse en prácticas más sostenibles. Esto implica la incorporación de tecnologías verdes, eficiencia energética y el diseño de espacios que promuevan un estilo de vida respetuoso con el medio ambiente lo que, traducido a los usos residenciales, obliga, en primer lugar a las leyes urbanísticas autonómicas y, posteriormente, a los instrumentos de planeamiento general en desarrollo de aquellas, a imponer unos estándares urbanísticos en suelo residencial respetuosos con este objetivo de sostenibilidad (más metros cuadrados de zonas verdes, regulación de usos compatibles con la implantación de sistemas de abastecimiento energético compatibles con un desarrollo urbano más sostenible y que, por tanto, favorezcan una movilidad más eficiente, etcétera).

1.2. Conectividad: las nuevas áreas residenciales buscan estar bien conectadas a través de infraestructuras de transporte público eficientes, además de promover la accesibilidad peatonal y ciclista. Uno de los objetivos que las ciudades, especialmente en Europa, pretenden conseguir en este siglo es reducir la dependencia del automóvil y fomentar la movilidad sostenible. Con tal finalidad, los usos residenciales se verán afectados por la necesidad de incorporación de espacios públicos y viales suficientes para el desarrollo de un transporte urbano más eficiente, como, por ejemplo, las líneas rápidas de autobuses que están empezando a funcionar en Madrid en los desarrollos urbanísticos del norte (PAU de Valdebebas y Sanchinarro) y los nuevos del este que se desarrollarán próximamente (Valdecarros, El Cañaveral, Los Berrocales, Los Ahiones) y que conectan esas zonas periféricas de la ciudad con otras zonas más céntricas en las que se puede acceder a una combinación eficiente de transporte urbano. Se trata de autobuses 100% eléctricos con prioridad semafórica que circulan por un carril independiente.

1.3. Diversidad de usos: se busca crear comunidades que ofrezcan una variedad de servicios y actividades a poca distancia, como espacios comerciales, parques, áreas de recreación y centros educativos. Esto contribuye a la creación de vecindarios más completos y autónomos, lo que se traduce por lo que a los usos residenciales hace referencia, en una disminución de la densidad de viviendas en favor de otros usos terciarios que den servicio a unos nuevos barrios más integrados y conectados. En definitiva, usos residenciales que sean compatibles con el concepto de Smart City en la que cualquier actividad cotidiana pueda desarrollarse en un radio de 15 minutos. Como sabemos, la ciudad de los 15 minutos o ciudad del cuarto de hora es un concepto de planeamiento urbanístico que propone que la mayoría de las necesidades y servicios de los ciudadanos (como el trabajo, la compra, la educación, los centros de salud o el ocio) deberían estar a distancias caminables o en bicicleta menores a 15 minutos desde cualquier punto de la ciudad. El término fue creado por Carlos Moreno y popularizado por la alcaldesa de París, Anne Hidalgo(1).

1.4. Tecnología inteligente: la integración de tecnologías inteligentes en la infraestructura urbana y en las viviendas es cada vez más común. Esto incluye sistemas de gestión energética, automatización del hogar, y el uso de datos para mejorar la calidad de vida de los residentes. El aspecto tecnológico es el que más debería condicionar los nuevos usos residenciales que los instrumentos de planeamiento contemplasen, pues es donde más novedades se han producido en los últimos años como consecuencia de los extraordinarios avances que las nuevas tecnologías han traído para el desarrollo urbano y la incidencia que en aspectos primordiales de nuestra vida han tenido (teletrabajo, etcétera). Así, la regulación de cuestiones como el co-living o el coworking deben estar presentes de una manera más concreta y con una mejor regulación en las normas urbanísticas actuales.

1.5. Diseño inclusivo y accesible: el urbanismo del siglo XXI busca ser inclusivo y accesible para todas las personas, independientemente de su edad o capacidad. Esto implica la creación de espacios públicos y viviendas que sean accesibles y amigables para todos. Por ello, las normas urbanísticas deberían detenerse con mayor rigor en la actualidad en la regulación dentro de los usos residenciales de la inclusión de las personas con discapacidad, de los mayores o de los colectivos vulnerables.

Sin perjuicio del desarrollo más pormenorizado en el apartado que en este trabajo se ha destinado al análisis de la modificación reciente del PGOU de Madrid, nos parece relevante mencionar en este momento las soluciones concretas que dicha modificación ha llevado a cabo en el ámbito de los usos residenciales. Así, se modifica la regulación del uso residencial para permitir el desarrollo de nuevos modelos habitaciones surgidos en los últimos años como nuevas formas de alojamiento (co-housing y co-living), se establece un programa mínimo de vivienda y, en consonancia con la nueva regulación del co-housing o co-living, se modifican los requisitos para permitir las residencias comunitarias o las residencias compartidas.

2. En el uso industrial

La adaptación de los usos industriales al urbanismo del siglo XXI, en general, es una obligación íntimamente relacionada con una nueva realidad empresarial que demanda una mayor flexibilidad debido a la velocidad con la que se generan nuevas actividades de negocio que tratan de satisfacer las exigentes demandas sociales de bienestar y consumo. Por ello, los instrumentos de planeamiento urbanístico que se tramiten y aprueben deben tener en cuenta las nuevas formas de uso del suelo industrial y abordar su uso de manera coordinada con el resto de usos del suelo, como no puede ser de otra forma y siempre se ha hecho. Pero ahora debe profundizarse más, si cabe, para que todas las piezas del puzzle encajen de manera eficiente en aras a la consecución de objetivos tales como el desarrollo de lo que se ha denominado Smart City. Por ello, debemos tener en cuenta los siguientes parámetros a la hora de contemplar el uso del suelo industrial en los instrumentos de planeamiento urbanístico:

2.1. La adaptación a los cambios económicos: puesto que la economía global está en constante cambio, la flexibilización del urbanismo industrial permite una adaptación más rápida a los cambios económicos, facilitando la reconversión de áreas industriales en función de las demandas del mercado.

2.2. La innovación y el emprendimiento: facilitar la flexibilidad en el suelo industrial puede fomentar la innovación y el emprendimiento, al permitir la instalación de empresas emergentes y proyectos piloto en un entorno industrial más adaptable como se ha demostrado en casos de éxito como, por ejemplo, Silicon Valley.

2.3. El fomento de la economía circular: la transición hacia una economía circular implica repensar la forma en que se utilizan y gestionan los recursos. La flexibilización del urbanismo en el suelo industrial puede fomentar la reutilización y reciclaje de materiales, promoviendo así la economía circular.

2.4. Las transformaciones tecnológicas: con el avance de la tecnología, las actividades industriales han experimentado cambios significativos. La flexibilización del urbanismo permitiría adaptar rápidamente el entorno industrial a las necesidades de las nuevas tecnologías, como la automatización y la inteligencia artificial.

El reto de flexibilizar los usos del suelo industrial para poder adaptarse a estas nuevas exigencias relacionadas con nuevas actividades económicas surgidas como consecuencia de los avances tecnológicos es relevante y de ello depende en buena medida el desarrollo económico de un país, como nos muestra la experiencia de países que han apostado por albergar en su territorio ámbitos muy bien delimitados donde pueden florecer actividades económicas de gran valor añadido en un entorno de retroalimentación del emprendimiento y el desarrollo tecnológico. Pero no sólo de tecnología vive la humanidad en la actualidad. También es primordial prestar especial atención a los aspectos logísticos, como también nos ha mostrado la experiencia reciente derivada de la pandemia del COVID-19 y la guerra de Ucrania o las intermitentes crisis de suministros debido a los problemas en partes sensibles del globo terráqueo esenciales para el tráfico marítimo como el estrecho de Panamá o el Canal de Suez, lo que se traduce posteriormente en tensiones en la cadena de suministros que se mitigan si existe una buena planificación del movimiento intermodal de mercancías, lo que está directamente relacionado con una buena planificación del suelo industrial en cada uno de los puntos neurálgicos que afecta a dicha cadena de suministros.

La reciente modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid introduce algunas modificaciones por lo que al uso industrial del suelo hace referencia. De hecho, afecta a la propia definición de suelo industrial con el objetivo de incluir nuevas categorías para permitir nuevas tipologías de uso. Se puede observar en dicha modificación cómo una de las principales preocupaciones es la mejora de la convivencia de este tipo de usos con los residenciales en el suelo estrictamente urbano, fundamentalmente pensando en solucionar alguno de los problemas detectados en los últimos años, como la implantación de cocinas industriales en edificios residenciales, con la consiguiente molestia que esto suponía para los vecinos. No obstante, hemos de poner de manifiesto que, siendo loable la solución adoptada para el intento de resolución de ese problema concreto apuntado, este enfoque supone apostar por una visión parcial y, por tanto, que no agota las necesarias exigencias de mayor flexibilización de usos en este tipo de suelo, desaprovechando la oportunidad de ampliar la flexibilización de usos del suelo industrial a los ámbitos del suelo urbanizable, que es donde realmente deben centrarse los esfuerzos dirigidos a la ordenación de actividades de valor añadido que, en una ciudad como Madrid, con el enorme potencial industrial que tiene, sobre todo en ámbitos tan esenciales como lo que se acaba de detallar (tecnológico y logístico). También es cierto que, tanto normativamente como territorialmente, el Ayuntamiento de Madrid puede llegar hasta un cierto punto y que deben ser otras Administraciones Públicas territorialmente superiores las que completen este tipo de políticas de apuesta por la flexibilización de los usos del suelo industrial. En efecto, esta cuestión es esencial no sólo para la ciudad de Madrid, sino para la Comunidad en su conjunto, ya que su situación geográfica, en el centro casi exacto de la península ibérica, junto con la red de infraestructuras que posee, le otorga una posición privilegiada que no debe desaprovecharse.

En ese sentido, iniciativas tan relevantes para la transformación de la ciudad como la operación Chamartín, la operación Campamento, la transformación de Atocha-Abroñigal o la expansión de la ciudad por los desarrollos del sureste no pueden tener el período tan amplio de ejecución que han tenido. Piénsese que la operación Chamartín, sin ir más lejos, se inició en el siglo pasado. Concretamente en 1999. Y todavía está en un estado embrionario, lo que significa que algo no se está haciendo bien. Y, precisamente, lo que no se está haciendo bien tiene mucho que ver con la flexibilidad y con la compatibilidad de usos: residenciales, industriales y terciarios.

Es interesante comprobar la trascendencia que el legislador madrileño sabe que tiene el ámbito logístico, como todos sabemos y venimos apuntando en este trabajo, y, por ello, la reforma reciente crea la categoría de almacenaje con reparto a domicilio y la diferencia de una nueva categoría para las operaciones de logística (el almacenaje logístico).

Dentro de la primera categoría, el almacenaje con reparto a domicilio, se contemplan los almacenes que disponen de servicio de venta al particular mediante reparto a domicilio (pequeños almacenes de restaurantes o tiendas al por menor de todo tipo que han tenido que ampliar sus dimensiones para adaptarse a nuevas formas de venta, como, por ejemplo, a través de empresas como Glovo).

En la segunda categoría, almacenaje logístico, se integran las actividades destinadas a la recepción de carga, fraccionamiento y depósito de la misma y distribución de productos (grandes almacenes que responden a nuevos fenómenos como los centros logísticos de grandes multinacionales, como Amazon).

Como no podía ser de otra forma, la normativa urbanística madrileña tiene que dar una respuesta a este fenómeno tangible y que ha experimentado un incremento de actividad exponencial en la ciudad de Madrid en los últimos años. No obstante, como se ha indicado, las modificaciones incluidas en esta reforma por lo que al uso del suelo industrial hace referencia, se nos antojan poco ambiciosas, perdiendo la oportunidad de abordar una flexibilidad mayor y global de usos industriales en la ciudad de Madrid que coadyuvasen en la implantación aun mayor de actividades tecnológicas y logísticas, para las que Madrid es un imán de atracción (si ello no es redundante). Esta visión parcial y sesgada de la reforma es especialmente preocupante si se tiene en cuenta que está pensada para limitar dichas actividades, haciendo prevalecer el uso residencial si entra en colisión con el uso residencial, lo cual no es malo, la revés, parece razonable, pero no va más allá de ese enfoque limitativo. Lo que se echa en falta es la otra cara de la moneda, el enfoque expansivo de fomento de actividades relevantes para la ciudad y, mucho más, para la región. Y, en ese sentido, una mayor coordinación con la Comunidad de Madrid para remar en la misma dirección, sobre todo pensando en que estamos ante una de las últimas oportunidades de regular usos de valor añadido en el término municipal de Madrid. Claro que, para que ello resultase realmente eficiente, también sería aconsejable que, de una vez por todas, se aprobase en la Comunidad de Madrid el instrumento que está pensado para dotar de coherencia su ordenación del territorio, como es el Plan Regional de Estrategia Territorial.

3. En el uso terciario

Al igual que se ha apuntado para el suelo residencial o industrial, la flexibilización del uso terciario de suelo en las ciudades en el momento actual es más necesario que nunca debido al incremento de actividades que se desarrollan sobre ese tipo de suelo como consecuencia, primordialmente, del incremento de servicios que el uso de nuevas tecnologías ha supuesto. Podemos señalar varias razones por las que esta flexibilización es imprescindible en la actualidad:

3.1. Diversificación Económica: un uso terciario flexible puede coadyuvar en el fomento de la diversificación económica al facilitar la instalación de diferentes tipos de negocios y servicios, lo que contribuye a una economía más dinámica y resiliente.

3.2. Generación de Empleo: la flexibilidad en el uso del suelo terciario puede promover la creación de empleo al facilitar la instalación de empresas y comercios de distintos tamaños, generando oportunidades laborales para los ciudadanos.

3.3. Revitalización Urbana: la flexibilización del uso terciario contribuye a la revitalización de áreas urbanas al atraer inversiones y actividades comerciales y, por ende, mejora la calidad de vida de los residentes y favorece la sostenibilidad urbana.

3.4. Mejora en la Oferta de Servicios: permitir un uso más flexible del suelo terciario puede mejorar la oferta de servicios en una ciudad al facilitar la ubicación de instalaciones educativas, de salud, culturales y recreativas.

3.5. Adaptabilidad a Cambios Socioeconómicos: la flexibilización del uso terciario permite adaptarse de manera rápida y no traumática a cambios en las necesidades de la sociedad, como la transición hacia formas de trabajo más flexibles o la evolución de las tendencias de consumo.

No debemos olvidar que para implantar una mayor flexibilización del uso terciario del suelo es necesario diseñar una planificación previa a través de los instrumentos de planeamiento, facilitar la participación ciudadana con el objetivo de comprender mejor las necesidades puntuales y estructurales de la población a la que va dirigido dicho instrumento de planeamiento y, por último, tener en cuenta los aspectos ambientales, tan relevantes en cualquier actuación urbana que se pretenda llevar. Uno de los objetivos que tiene del urbanismo del siglo XXI es conjugar el favorecimiento de un crecimiento económico con la protección integral del medio urbano. Es decir, la consecución de un urbanismo sostenible en el que cobran especial relevancia las tres patas de dicha sostenibilidad: la económica, la social y la medioambiental.

III. LAS CUESTIONES MÁS RELEVANTES DE LA MODIFICACIÓN PUNTUAL DEL PLAN GENERAL DE ORDENACIÓN URBANA DE MADRID

Son seis los aspectos más claramente afectados por esta modificación llevada a cabo en noviembre de 2023. A saber: cambios en el uso del suelo residencial, industrial, terciario y dotacional, cambios en la dotación de servicios de aparcamientos y, por último, otros cambios en el régimen urbanístico de los APIs y de determinadas normas zonales.

Se trata de una modificación de calado, ya que afecta a 311 artículos de las normas urbanísticas del Plan General de 1997. Pasamos a detallar las modificaciones llevadas a cabo:

1. Uso residencial

Respecto del uso residencial, esta modificación se centra en encontrar soluciones jurídicas que permitan la implantación y, por tanto, la autorización de los modelos habitaciones emergentes que se plantean en la actualidad como nuevas formas de alojamiento (co-housing y co-living).

De la misma manera, se establece un programa mínimo de vivienda y se modifican los requisitos exigibles para el uso como residencia comunitaria.

Por lo que al denominado co-housing hace referencia, la modificación lo define como una variante de suelo calificado como residencial colectivo y permite dentro de esta categoría o variante nueva mayores espacios para zonas comunes de convivencia vecinal y reducciones de los espacios privativos de cada vivienda. Para ello, se crea un nuevo tipo (tipo 2) dentro de la categoría de vivienda colectiva en el que, como se ha comentado, se permite reducir las superficies mínimas de las viviendas para que se destine a ampliar las zonas comunes del edificio.

En relación con el co-living, esta modificación crea una nueva categoría de uso residencial para permitir un uso que está a medio camino entre el residencial y el terciario (hospedaje). Esta modificación trata de dar una respuesta jurídica a este nuevo fenómeno que ha ido creciendo en grandes ciudades como Madrid y que tiene como principales actores a los estudiantes o profesionales jóvenes que necesitan un alojamiento independiente, compuesto por dormitorio y baño, pero en el que se comparten espacios comunes como cocina, salón o comedor. Para permitir este uso de co-living la modificación puntual ha cambiado la definición del uso de vivienda en la clase de residencia, creando una nueva categoría de residencia compartida, que se caracteriza por la no exigencia de que exista ningún tipo de vínculo entre los usuarios, a diferencia de lo que venía caracterizando a la tradicional categoría preexistente de residencia comunitaria. La nueva regulación impone como límite a la implantación del co-living que éste se desarrolle en su totalidad en un edificio entero con el objetivo de evitar problemas de convivencia entre los vecinos.

Respecto al nuevo programa de vivienda mínima, se considera como vivienda mínima aquella que cuenta con estancia-comedor, cocina, dormitorio y baño (a diferencia de la normativa anterior, que indicaba que bastaba únicamente con un aseo). La superficie útil debe ser igual o superior a 40 m2 (frente a los 38 m2 que exigía la normativa anterior). Excepcionalmente, en el caso del co-housing, encuadrado ahora, como se ha comentado, en el tipo 2 de la categoría de vivienda colectiva, se permite que la superficie mínima de la vivienda descienda hasta los 30 m2.

Además, otra novedad consiste en que se admiten ahora las viviendas diáfanas (lofts) sin compartimentación (a excepción del baño). Asimismo, se modifica la regulación de las condiciones mínimas a que deben sujetarse las estancias que componen la vivienda. En la nueva regulación se establecen las superficies mínimas útiles de cada estancia, de tal forma que la cocina deberá tener, como mínimo7 m2, la estancia-comedor 14 m2, el dormitorio principal 12 m2 y el resto de los dormitorios, si los hubiera, 7 m2 como mínimo. Por último, el baño deberá contar con, al menos, 3 m2 y disponer de bañera/ducha, lavabo e inodoro.

Por último, con relación a las modificaciones introducidas sobre el uso de suelo residencial, hay que hacer referencia a la nueva regulación respecto de las residencias comunitarias. Hasta noviembre de 2023, el Plan General de Ordenación Urbana de Madrid preveía que aquellas residencias con una superficie superior a 500 m2 se rigiesen por las previsiones del uso de terciario hospedaje. La modificación llevada a cabo elimina esta previsión, de tal modo que las residencias comunitarias (residencias de estudiantes, residencias religiosas...) deberán cumplir las condiciones previstas para las viviendas. De hecho, como veremos más adelante, el uso terciario hospedaje se reserva ahora únicamente para los hoteles y viviendas turísticas.

2. Uso industrial

Las modificaciones del uso industrial introducidas en noviembre de 2023 tratan de dar respuesta a las nuevas realidades de implantación de usos que, de facto, ya se vienen llevando a cabo en grandes ciudades como Madrid, en especial por lo que hace referencia al sector logístico o de distribución de productos, donde uno de los grandes actores, como es Amazon, puso patas arriba hace algunos años este sector con modernas y eficientes técnicas que han supuesto una revolución y un cambio radical de paradigma, con la necesidad de implantación de nuevos centros logísticos que, en algunos casos, chocan con otros usos, como el residencial.

Así, el Ayuntamiento de Madrid, dentro del uso industrial, ha llevado a cabo una modificación de la propia definición de este, incluyendo, entre otras cuestiones, nuevas categorías para regular nuevas tipologías de este uso, con un objetivo claro de establecer límites adicionales y exigencias más severas para su implantación, tratando de evitar algunos de los problemas de convivencia que con el uso residencial se habían producido en los últimos tiempos como consecuencia de la progresiva expansión de este tipo de uso industrial relacionado, como se acaba de comentar, con el boom de la logística A tal fin, se crea la categoría de almacenaje con reparto a domicilio y se introduce una nueva categoría para las operaciones de logística (el almacenaje logístico).

Por tanto, se diferencia entre:

- Almacenaje con reparto a domicilio: se incluyen aquí los almacenes que disponen de servicio de venta al particular mediante reparto a domicilio.

- Almacenaje logístico: se incluyen aquí las actividades destinadas a la recepción de mercancías y cargas logísticas, el depósito de ésta y la distribución de productos.

El objetivo fundamental de esta reforma es imponer limitaciones estrictas a la implantación de este tipo de usos industriales en ámbitos residenciales, tanto cuando se trate del uso cualificado como cuando se trate del uso alternativo. Así, en este tipo de ámbitos, con carácter general, no podrán implantarse locales con una superficie superior a 1.000 m2 y, adicionalmente, será necesario contar con un previo informe favorable de los servicios municipales competentes en materia de movilidad.

3. Uso terciario

La modificación de noviembre de 2023 introduce cuatro grandes cambios respecto a los usos del suelo terciario:

- En primer lugar, se integra la parte normativa del Plan Especial de Hospedaje (PEH) en las normas urbanísticas del Plan General de Ordenación Urbana, derogando aquel.

- Se integran las viviendas de uso turístico (VUT) en el uso terciario de hospedaje.

- Se modifica la regulación del aforo de usos terciarios.

- Se modifica la regulación de las grandes superficies comerciales.

Por lo que respecta al Plan Especial de Hospedaje (PEH), cabe destacar que esta modificación de 2023 introdujo determinados cambios respecto al régimen anterior, como es, entre otras, la eliminación para los locales de uso terciario de hospedaje de la posibilidad de implantación si no cuentan con acceso independiente en planta baja o primera. Asimismo, se aclara que por acceso independiente debe entenderse no utilizar elementos comunes de circulación (ascensor).

Asimismo, se adapta la regulación del aforo para las clases de uso terciario recreativo y de otros servicios terciarios, igualando su aforo a su ocupación máxima teórica según la normativa sectorial en materia de incendios. Estos nuevos parámetros se aplicarán a las nuevas implantaciones, pudiendo también las actividades existentes incrementar su aforo sobre el autorizado por la licencia, siempre que no se incremente la edificabilidad y se cumplan las condiciones de seguridad establecidas en la normativa sectorial de accesibilidad e incendios.

Finalmente, en cuanto a las grandes superficies comerciales, se aclara que las zonas complementarias (accesos, pasillos, galerías, plazas interiores, rampas, escaleras, ascensores, porches, exteriores o aseos públicos) que no hayan computado como superficie edificada, de conformidad con el planeamiento particular, no podrán destinarse a actividad lucrativa, comercial o de ocio (tales como puestos fijos, de temporada, terrazas o similares), salvo que el propio planeamiento lo permita expresamente.

4. Uso dotacional

Las modificaciones introducidas en los usos dotacionales tienen como objetivo flexibilizar la implantación de este tipo de usos para poder adaptarlos de manera ágil y eficiente a unas necesidades sociales que cambian a gran velocidad en la actualidad y, previsiblemente, en el futuro próximo.

Podemos destacar las siguientes novedades:

- Cambio a uso dotacional de las residencias de estudiantes

Se aprovecha esta modificación de noviembre de 2023 para incorporar en el articulado de las Normas Urbanísticas del Plan General de Ordenación Urbana el contenido de la Instrucción 2/2014, de 20 de octubre, de la Coordinadora General de la Oficina de Planificación Urbana y del Coordinador General de Gestión Urbanística, Vivienda y Obras del Ayuntamiento de Madrid, que determina cómo debe considerarse urbanísticamente el uso de residencia universitaria.

Debemos recordar que la Instrucción 2/2014 aclaró que la implantación del uso de residencia de estudiantes resultaba posible tanto en el uso de residencia comunitaria como en el uso dotacional, en la categoría de equipamiento (singular o privado), siempre y cuando la residencia estuviese integrada o tuviese algún tipo de vinculación con un centro universitario público o privado.

Por lo demás, las condiciones de las residencias de estudiantes incluidas en la categoría de equipamiento educativo se regularán según lo previsto para las viviendas en los términos ya expuestos al analizar las novedades para el uso del suelo residencial.

- Inclusión de las viviendas tuteladas como un nuevo uso dotacional

Para adaptarse a las nuevas realidades y a las necesidades de un colectivo como el de las personas mayores, sobre el que cada vez se prestan más servicios, se amplía la definición “equipamiento”, para, entre otras cuestiones, incluir dentro de la misma los “servicios socio-asistenciales”. Y, más concretamente, se crea una nueva categoría de “vivienda dotacional”, destinada a proporcionar alojamiento a colectivos con necesidades específicas. Se incluyen dentro de esa categoría dos tipos de vivienda diferenciadas: viviendas tuteladas y viviendas públicas de integración social.

Así, la tipología de vivienda tutelada, destinada a colectivos con necesidades asistenciales, pero con capacidad suficiente para vivir de forma autónoma con apoyo y orientación (como pueden ser las personas mayores, con discapacidad física o intelectual o con otras necesidades asistenciales), cuya implantación se permite como una tipología de equipamiento privado (EP).

- Flexibilización en la implantación y ampliación de dotaciones públicas

Para tratar de salvar la excesiva rigidez que caracterizaba a la normativa anterior en relación con la regulación de la implantación de usos dotacionales, que incluye las categorías de servicios colectivos, zona verde, deportivo, equipamiento, servicios públicos, se adoptan las siguientes medidas:

a) En nuevas implantaciones y sustituciones se admite cualquier categoría de equipamiento, con independencia de la calificación pormenorizada de la parcela (es decir, se hacen intercambiables entre sí las distintas modalidades de equipamiento: educativo, cultural, salud, bienestar social y religioso). En todo caso, estos cambios de destino requerirán informe previo o autorización, dependiendo del supuesto de hecho que motiva ese cambio de destino, del órgano competente por razón de la materia. Este cambio recuerda, vagamente por lo que al ahorro de trámites y de flexibilización hace referencia, al que se llevó a cabo en la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación con relación al derecho de reversión en los supuestos expropiatorios por cambio de uso o destino de los bienes. También comparte con aquella modificación legal de la Ley de Expropiación Forzosa el espíritu de protección administrativa frente a cambios, arbitrarios o no, de opinión. Dejémoslo ahí.

b) En las parcelas calificadas de dotacional deportivo se admite como uso alternativo el de equipamiento en cualquiera de sus modalidades.

c) Se admite en una misma parcela, con independencia de su calificación pormenorizada, la implantación simultánea de varias categorías de equipamiento diferentes (para fomentar “equipamientos multifuncionales”), previo informe o autorización, dependiendo del caso concreto, del órgano competente por razón de la materia.

Por lo que hace referencia a la posibilidad de ampliar equipamientos que ya existan en la actualidad, se establece el siguiente régimen:

a) Equipamientos existentes antes de 1997. La redacción del Plan General anterior a la modificación de noviembre de 2023 preveía que los equipamientos existentes (aquellos que obtuvieron una licencia antes de la aprobación del Plan General de 1997) puedan incrementar su edificabilidad en un 20%, previa aprobación de un estudio de detalle.

Inicialmente, al presentar el primer borrador de reforma del plan, el Ayuntamiento de Madrid apostaba por eliminar, con carácter general, la necesidad del Estudio de Detalle y que el porcentaje de ampliación se calcularse sobre el mayor valor de la superficie edificada de las edificaciones existentes o sobre la edificabilidad asignada a la parcela.

No obstante, tras la estimación de las alegaciones presentadas, el texto final de la modificación introducida en noviembre de 2023, se recupera la redacción original del Plan General, manteniendo la necesidad de tramitar el Estudio de Detalle y haciendo referencia al incremento de la edificabilidad sobre la ya materializada.

b) Equipamientos construidos entre 1997 y 2023. Se contempla como novedad que, en el caso de parcelas calificadas de equipamiento privado edificadas con título habilitante otorgado posteriormente a la aprobación en 1997 del Plan General de Madrid, pero previamente a la entrada en vigor de la modificación de 2023, podrán incrementar su edificabilidad en un 20%, previa tramitación de un plan especial, asumiendo las obligaciones compensatorias legalmente exigibles.

5. Aparcamientos

La modificación de noviembre de 2023 intenta adaptar este ámbito a las nuevas necesidades surgidas en la ciudad en los últimos años y, así, regula los estándares de dotación de plazas de aparcamiento, carga y descarga y otras reservas, estableciendo también una dotación obligatoria para bicicletas y los vehículos de movilidad activa que han ido apareciendo en la realidad diaria de un Madrid que se sitúa a la cabeza de España en formas alternativas de movilidad respetuosa con el medio ambiente.

A la hora de abordar esta nueva regulación, los gestores municipales de Madrid han apostado por dividir la ciudad en tres zonas, atendiendo a la trama viaria y al nivel de congestión de tráfico.

A saber:

a) Almendra central (casco histórico): se extreman las limitaciones debido a las especiales características de esta zona y la necesidad de preservarla del tráfico rodado y, por ende, se apuesta por una dotación nula para los usos distintos del residencial. Es decir, no se pueden incrementar los usos destinados a aparcamientos.

b) Interior de la Calle 30: en esta zona de la ciudad se propone el mantenimiento de los estándares actuales.

c) Exterior de la Calle 30: en este ámbito, menos masificado y, por tanto, no tan nuclear para el desenvolvimiento de actividades más sensibles con el medio ambiente, se plantea como dotación de aparcamiento el estándar de 1,5 plazas de aparcamiento por cada 100 m2.

En cualquier caso, en todas las áreas de la ciudad se impone la obligatoriedad de que los aparcamientos deberán disponer de una infraestructura adecuada para la recarga de vehículos de cero emisiones.

Todas estas modificaciones en atención a la zona de la ciudad sobre la que se implantan se combinan con otras limitaciones que son coherentes con la firme política de limitar los usos del vehículo de combustión e, incluso, del tráfico rodado. Entre ellas, podemos destacar las siguientes:

- Establecimiento de un número máximo de plazas de aparcamiento que pueden destinarse a dar servicio a los usuarios de un edificio (de oficinas, por ejemplo), salvo para el uso residencial.

- Supresión de la necesidad de tramitar un plan especial para aparcamientos de más de 12.000 m2. Se sustituye por la obligación de elaborar un estudio de movilidad para aparcamientos con una superficie superior a 6.000 m2.

- Reducción de la discrecionalidad para delimitar y cuantificar los criterios de exención de dotación de aparcamiento, tratando de objetivarlo a través del análisis de las características y uso del edificio o establecimiento, características de la parcela, afección a elementos catalogados, dificultad de acceso de vehículos, características del viario o proximidad a puntos conflictivos de congestión de tráfico.

6. Régimen urbanístico de las áreas de planeamiento y de las normas zonales

La modificación del Plan General de noviembre de 2023 también incide en la regulación de las Áreas de Planeamiento Incorporado (APIs) e introduce algunos ajustes en algunas normas zonales (la 1, 3, 8 y 9).

Entre las muchas novedades introducidas en estos ámbitos, podemos destacar las siguientes:

En relación con las áreas de planeamiento, se modifica la regulación de las APIs (Áreas de Planeamiento Incorporado) para flexibilizar el régimen de usos compatibles y autorizables en las parcelas de uso cualificado industrial, en consonancia y coherencia con las modificaciones introducidas en la Norma Zonal 9 (Actividades Económicas), que tiene también como objetivo la flexibilización de la implantación de determinadas actividades económicas en el suelo de uso industrial, simplificando los trámites de autorización de los usos compatibles y alternativos y permitiendo, incluso, su coexistencia simultánea.

Por lo que a las modificaciones en las normas zonales hace referencia, destacamos las siguientes:

- Norma Zonal 1 (Protección del Patrimonio Histórico): se modifica la normativa referida a los patios de manzana y espacios libres de parcela. El objetivo de esta modificación es la revitalización de los patios de manzana, impidiendo usos que perjudiquen la convivencia o fomenten su deterioro (cocinas industriales) y, por el contrario, favorecer la realización de determinadas intervenciones en las edificaciones existentes, flexibilizando el cambio de uso o actividad, siempre que suponga la mejora de éstos.

Adicionalmente, se introducen determinados ajustes técnicos en relación con la recuperación de las fachadas y las condiciones de las obras de mejora.

- Norma Zonal 3 (Volumetría Específica): se aborda la regulación de los usos cualificados de los dos grados de la Norma Zonal 3.

Para el grado 1, en las parcelas edificadas, el uso cualificado será el residencial y en las parcelas vacantes se estará a la calificación que de las mismas haya efectuado el instrumento de planeamiento anterior y, si dicho planeamiento no la ha considerado como parcela edificable, tendrán la consideración de espacio libre sin aprovechamiento.

Para el grado 2, el uso cualificado será el que se previese en la normativa anterior.

- Norma Zonal 8 (Edificación en Vivienda Unifamiliar): la modificación introducida en esta Norma Zonal permite que la condición de parcela mínima se exceptúe en las parcelas inscritas en el Registro de la Propiedad en el momento de entrada en vigor del Plan General de Ordenación Urbana de 1997, sin necesidad ahora de acreditar que su deslinde proviene de un acto de parcelación urbanística aprobado por el Ayuntamiento de Madrid. Se suprime, por tanto, con buen criterio, este engorroso trámite, dadas las enormes dificultades que presentaba la necesidad de acreditación de dicho título, sobre todo en relación con las parcelaciones más antiguas.

- Norma Zonal 9 (Actividades Económicas): ya se ha comentado con anterioridad que las modificaciones introducidas en la Norma Zonal 9 tienen como objetivo la flexibilización de la implantación de determinadas actividades económicas en el suelo de uso industrial, simplificando los trámites de autorización de los usos compatibles y alternativos y permitiendo su coexistencia simultánea. En este sentido, se opera en coherencia con la apuesta que Madrid está llevando a cabo por favorecer la implantación de actividades económicas de todo tipo que reactiven la economía de la región (esta es una política prioritaria, tanto del Ayuntamiento de Madrid como de la Comunidad Autónoma) y, muy especialmente, se trata de dar una respuesta regulatoria rápida a las necesidades que han ido surgiendo en relación con determinadas actividades económicas en la ciudad de Madrid en los últimos años, como se ha venido comentando en apartados anteriores de este trabajo.

En otras normas zonales hay cambios menos significativos y, por tanto, no van a ser comentados, dada su poca trascendencia.

IV. LOS PUNTOS PENDIENTES DE UNA REFORMA URBANÍSTICA ESTRUCTURAL Y NO COYUNTURAL: FLEXIBILIZACIÓN, AGILIZACIÓN Y MEJORA DE GESTIÓN

La situación estructural de nuestro urbanismo dista mucho de ser idílica. Una vez superada la tormenta generada por la batalla competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas que se produjo en los años 90 con la aprobación del Texto Refundido de la Ley Estatal de Suelo y Valoraciones de 1992, la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, que resuelve los recursos de inconstitucionalidad interpuesto frente a dicha norma, y las sucesivas leyes autonómicas de adaptación casi obligada a dicha sentencia, nos encontramos con que, en los años sucesivos, el problema de la lentitud y consecuente ineficacia de la tramitación del planeamiento y la gestión urbanística no sólo no se ha solucionado sino que se ha complicado aún más, llegando a generar situaciones difícilmente compatibles con un desarrollo urbano eficiente que haga realidad el cada vez más invocado derecho de los ciudadanos al disfrute de una ciudad sostenible e, incluso, a día de hoy, inteligente.

Los obstáculos que se presentan a las Administraciones Públicas a la hora de operar en el ámbito urbanístico son múltiples y variopintos. Desde los abusos en la utilización de la acción pública por parte de algunas asociaciones defensoras de interés muy difusos de dudosa legitimidad y poco conectados con el interés general a la extrema rigurosidad en la exigencia del cumplimiento de carácter formal en la tramitación de la aprobación de los instrumentos de planeamiento urbanístico, lo que hace que el mínimo incumplimiento en dicha tramitación suponga la declaración de nulidad de la norma por parte de una jurisprudencia que todavía no ha sido capaz de encontrar una línea clara y solvente que conjugue los intereses en juego, por no hablar de la incoherente y heterogénea amalgama de normativa autonómica que dificulta la obtención de soluciones unívocas que favorezcan la seguridad jurídica en la materia.

La modificación del Plan General de Ordenación Urbana llevada a cabo por el Ayuntamiento de Madrid en noviembre de 2023 tiene una notable relevancia desde un punto de vista cuantitativo (afecta a 131 artículos de las Normas Urbanísticas municipales, como ya se ha señalado) y cualitativo (supone una puesta al día de la regulación urbanística de una ciudad que desde la aprobación del Plan General en 1997 ha experimentado cambios significativos y tangibles que hacían necesaria esta respuesta regulatoria). Por consiguiente, la decisión de llevar a cabo la modificación aprobada debe ser valorada positivamente. Sin embargo, esa misma modificación pone de manifiesto de manera descarnada los problemas estructurales que nuestro urbanismo en general y el de una gran ciudad como Madrid en particular presentan en la actualidad.

Concretamente, podemos señalar la falta de flexibilidad, la falta de agilidad y la dificultad de gestión como los tres problemas principales a los que se enfrenta el urbanismo español en el momento actual. Tres obstáculos estructurales que están presentes en nuestro ordenamiento desde que en 1956 se aprobase el acta de nacimiento de nuestro sistema urbanístico, caracterizado por una rigidez no superada hoy y por una costosa y lenta tramitación que conlleva ineficiencias palpables y ritmos anticíclicos, como hemos tenido ocasión de poder comprobar a lo largo de las últimas dos décadas, cuando las medidas públicas que se tomaban para incidir en el mercado inmobiliario llegaban tarde y no alcanzaban los objetivos que inicialmente se pretendían conseguir.

La consecuencia de todo ello es la presencia de un panorama “exótico” en el que un mercado tan sensible socialmente como el de la vivienda es el principal damnificado. Prueba de ello son las medidas desesperadas de intento de control de los precios de los alquileres que se han adoptado últimamente, que son medidas fracasadas allí donde se han tratado de aplicar porque es lo más parecido a tratar de matar moscas a cañonazos, pero que nos muestra de manera indubitada que algo no funciona en la materia prima (urbanismo) y que se traslada a uno de sus productos finales (vivienda).

En este contexto, que excede el ámbito competencial de un “simple” Ayuntamiento, aunque sea el más importante de España, la reforma del Consistorio madrileño de noviembre de 2023 llega hasta donde puede llegar. Trata de resolver los problemas más acuciantes que han ido planteándose en el municipio de Madrid en los últimos años y lo hace de una manera más bien conservadora, sin tratar de meterse en charcos o jardines desconocidos. Los regidores madrileños no han pretendido ir mucho más allá de solucionar problemas urbanísticos en una norma estrictamente urbanística, pues algunas de las aristas que afectan a otras cuestiones sectoriales ya han sido tratadas en otras normativas sectoriales donde se proyectan las competencias municipales. Por ejemplo, las cuestiones medioambientales y la movilidad urbana a través de la aprobación de la Ordenanza de Calidad del Aire y Sostenibilidad o de la Ordenanza de Movilidad Sostenible, que se encuadran dentro de la Estrategia de Sostenibilidad Ambiental Madrid 360.

En definitiva, los problemas estructurales de nuestro urbanismo, como su ley inaugural de 1956, se proyectan en cascada. Si dicha norma trasladaba al planeamiento de desarrollo los problemas del planeamiento general, la distribución constitucional de competencias en materia urbanística traslada a las Entidades Locales los problemas de regulación contenidos en la normativa urbanística estatal y autonómica, dejando atados a los municipios de pies, de manos, o de ambas extremidades, para poder afrontar algunas cuestiones trascendentes en esta materia relacionadas con los problemas estructurales más arriba señalados(2).

Cuando se afirma que el urbanismo español tiene un problema de rigidez y, por ende, que no es flexible se pretende hacer alusión, fundamentalmente, aunque no exclusivamente, al régimen de clasificación y calificación del suelo. El régimen de clasificación, como sabemos, depende de unos instrumentos de planeamiento que, a su vez, no sólo adolecen de una tremenda rigidez en su tramitación, sino que, además, presentan enormes fallas en cuanto a las consecuencias desproporcionadas que se derivan de la omisión de algunos trámites que no se entiende muy bien que puedan anular una norma de tanta trascendencia como es la que va a regir el desenvolvimiento de la mayoría de las actividades cotidianas de las personas que se asientan en un determinado territorio, como, por ejemplo, el informe de impacto de género(3) o cualquier otra circunstancia, sobre todo medioambientales(4).

La estructura descentralizada y las importantes competencias asumidas por las Comunidades Autónomas en materia urbanística tampoco favorecen la seguridad jurídica ni coadyuvan en la mejora de la situación descrita.

Tenemos ejemplos de sentencias de la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo que resuelven situaciones idénticas de manera diferente o cuando, para el mismo asunto, el Tribunal Supremo anula en casación Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía o Madrid en las que se había alegado el mismo defecto en la tramitación de la aprobación de un instrumento de planeamiento territorial en Andalucía y urbanístico en Madrid. Nos referimos concretamente a las Sentencias de 6 de octubre de 2015 (recurso 2676/2012)(5) y de 10 de diciembre de 2018 (recurso 3781/2017).

La primera de ellas declara la nulidad del Decreto del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía 142/2006, de 18 de julio, por el que se aprueba el Plan de Ordenación del Territorio de la Costa del Sol, anulando en casación la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 23 de marzo de 2012.

La segunda anula la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 19 de abril de 2017 y declara ajustado a Derecho el Acuerdo de 20 de octubre de 2015 del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid por el que se aprueba definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana de Boadilla del Monte.

En ambos casos, el defecto alegado por los demandantes, la mercantil La Barca N.V., S.A. y D. Dámaso (sic), era la ausencia del informe de impacto de género en la tramitación de ambos instrumentos de planeamiento. Impactante, como puede deducirse a simple vista. Tanto por la gravedad del trámite omitido con respecto a su importancia en el resultado final de la norma tramitada como por la trascendencia de los actores en relación con el interés general que representan.

La cuestión jurídica clave para que el Tribunal Supremo dé validez a la tramitación madrileña y sancione con la nulidad de pleno derecho la tramitación andaluza es la interpretación de la cláusula de supletoriedad del derecho estatal del artículo 149.3 de la Constitución, afirmando la sentencia de 10 de diciembre de 2018 que, en el caso de la legislación madrileña, a diferencia del caso andaluz, en el momento de aprobación del instrumento de planeamiento que se impugna no existía normativa autonómica que obligase a incluir el informe de impacto de género en la tramitación de los planes generales de ordenación urbana y que no se puede aplicar la cláusula de supletoriedad del derecho estatal porque al ser el urbanismo una competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas y haber sido asumida con este carácter en su Estatuto de Autonomía por la Comunidad de Madrid, aplicando la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el derecho supletorio estatal contenida en sentencias como la 147/1991, la 118/1996 o la propia 61/1997, directamente relacionada con el urbanismo, no se puede exigir la inclusión de ese informe de impacto de género aplicando la normativa estatal de manera supletoria.

Prescindiendo de honduras mayores respecto al fondo de esta discutible interpretación, pues habría que comenzar objetando si el urbanismo es una verdadera competencia exclusiva autonómica, cosa que no ha sido reconocida siquiera por el propio Tribunal Constitucional en la citada sentencia 61/1997, de 20 de marzo, o la forma en que los Estatutos de Autonomía asumen dicha competencia, llaman poderosamente la atención tres cuestiones en estas dos sentencias.

Primera, la facilidad con la que puede montar un procedimiento de impugnación de normas jurídicas de la relevancia de las enjuiciadas en los dos supuestos de hecho objeto de esas dos sentencias alguien que no tiene atribuida la defensa de ningún interés general más allá del suyo pura y exclusivamente particular. Segunda, la trascendencia que se otorga a la omisión de un trámite en un procedimiento de la complejidad de los que allí se analizaban, más allá de la relevancia que en el resultado final del producto normativo pueda llegar a tener. Tercera, la volatilidad jurídica existente en nuestro país dependiendo de que un operador jurídico caiga a un lado o a otro de una Comunidad Autónoma.

Respecto de la primera cuestión, parece evidente reflexionar acerca de si tiene sentido mantener el ejercicio de la acción pública en materia urbanística en los términos en que está regulada hoy en día. La respuesta no parece que pueda ser afirmativa. Como veremos más adelante, en Francia, tras la aprobación del informe Labetoulle en abril de 2013, se ha introdujo la obligatoriedad de clarificar el interés que legitima a una persona física o jurídica a iniciar un procedimiento de impugnación en el proceso contencioso-administrativo. Esta medida va acompañada de otras que pueden suponer un aviso a navegantes que abusan de la acción pública, ya que se prevé la posibilidad de que el demandado pueda formular reconvención para exigir al recurrente una indemnización por los daños y perjuicios que haya podido causarle la interposición del recurso.

En relación a la segunda cuestión que llama la atención, no parece proporcionado que la ausencia de un informe que en los dos casos que nos ocupan no tiene una especial trascendencia para el fondo de la norma tramitada, como se pone incluso de manifiesto en una de las dos sentencias (la de 10 de diciembre de 2018), se sancione con la nulidad de pleno derecho, lo que implica anular todo el contenido de normas que regulan cuestiones importantes y de una especial trascendencia para muchos ciudadanos. Esto nos lleva, como apuntaremos más adelante, a reflexionar también acerca del necesario replanteamiento de la teoría de la invalidez de las normas reglamentarias. En este sentido, como ha puesto de manifiesto algún autor(6), la jurisprudencia francesa lleva ya desde hace tiempo interpretando de manera diferente y más flexible los efectos jurídicos de la declaración de nulidad de pleno derecho. La falta de flexibilidad en la jurisprudencia española, tangible en los casos que ahora analizamos, ha llevado a plantearse incluso a algún magistrado, procedente de la doctrina jurídica administrativa, la naturaleza jurídica de los propios instrumentos de planeamiento(7), negando su carácter de norma reglamentaria con el objetivo de poder aplicarles a los mismos la sanción de anulabilidad y no la nulidad radical(8). Como se comentará más tarde, es urgente articular soluciones menos dañosas para los intereses generales, permitiendo la subsanación de trámites omitidos durante la tramitación de los complejos procedimientos de aprobación de los instrumentos de planeamiento que posibiliten su entrada en vigor sin necesidad de tener que ir a la casilla de salida cada vez que se yerra mínimamente.

Por lo que a la tercera cuestión hace referencia, los casos analizados podrían muy bien haber llegado a conclusiones idénticas y, por ende, haber salido reforzada la seguridad jurídica si se hubiese optado por mitigar los efectos de una regulación autonómica dispar y disparatada que en nada ayuda al tratamiento igualitario de los ciudadanos independientemente de la parte del territorio nacional donde residan. Para ello, bastaría con haber aplicado correctamente las competencias estatales sectoriales en materia urbanística, que no es una competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas sino concurrente, pues el Estado posee numerosos títulos competenciales en el artículo 149 por los que puede incidir y condicionar de manera indirecta el urbanismo y muy especialmente, en este caso, la competencia contenida en el 149.1.1. No puede interpretarse, como hacen estas sentencias, que el urbanismo es una competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas y que, por ello, no se puede aplicar el derecho estatal de manera supletoria. Es esta una interpretación más voluntarista que real, quizás con el objetivo, loable por otra parte, pero equivocado en los términos jurídicos, de evitar unos efectos jurídicos desproporcionados. Adicionalmente, se podría haber aplicado, directamente relacionado con lo anterior, la competencia estatal recogida en el artículo 149.1.18 sobre procedimiento administrativo común, cuya vis atractiva sobre procedimientos administrativos que poco o nada tienen de especiales es cada vez más evidente, y cuya competencia exclusiva estatal lo es con el objetivo de asegurar precisamente este tratamiento igualitario a los ciudadanos, independientemente del lugar de su residencia en el territorio nacional. No parece razonable que la omisión del informe sobre impacto de género en la tramitación de un instrumento de planeamiento conlleve, como se ha apuntado, la nulidad radical de toda la norma, pero menos razonable parece que dicha nulidad dependa de que la omisión se haya producido por debajo del parque natural de Despeñaperros o a dos cientos cincuenta kilómetros por encima de él.

Por tanto, ni la rigidez ni la falta de seguridad jurídica ayudan mucho al objetivo de construir un urbanismo fiable que responda a las necesidades cada vez más acuciantes en nuestro país, sobre todo en el ámbito urbano. Volviendo a la clasificación del suelo, su régimen en nuestro país es una determinación estructurante básica del planeamiento general. Y el planeamiento general en nuestro ordenamiento urbanístico adolece de una rigidez de fondo y de forma. De fondo porque lo que en ellos se establezca va a condicionar de manera inexorable al planeamiento de desarrollo. De forma porque su tramitación y aprobación va a estar condicionada por la necesidad de pedir informes de todo tipo y pelaje, algunos de ellos claramente innecesarios, por no decir inocuos, que extreman esa rigidez y ralentizan las actuaciones urbanizadoras, con la consecuente ineficiencia de las medidas que los poderes públicas quieran llevar a cabo para la mejora del desenvolvimiento de la mayoría de las actividades, todas ellas muy relacionadas con el urbanismo, en el ámbito territorial donde pretenden desplegar efectos esas normas.

Afortunadamente, una vez dicho todo lo anterior, una nueva tendencia jurisprudencial parece abrirse paso en el Tribunal Supremo respecto de los efectos de los vicios de los planes urbanísticos y la posibilidad de que dichos vicios no conlleven automáticamente la muerte jurídica de todas las actuaciones llevadas a cabo en el procedimiento de su aprobación, como venía sucediendo hasta ahora. En efecto, la Sentencia de 4 de marzo de 2020 abre un panorama esperanzador y sensato a un ámbito necesitado de una mayor seguridad jurídica y de una mayor eficacia y eficiencia de la que hasta ahora ha gozado. Esa jurisprudencia fue confirmada y reproducida en otro pronunciamiento del Alto Tribunal: la Sentencia de 27 de mayo de 2020. Sin embargo, el propio Tribunal Supremo, consciente de que la seguridad jurídica y eficacia necesaria en un ámbito tan importante como el urbanístico tiene que ser apuntalada con una reforma legal que confirme el cambio de paradigma demandado por la amplia mayoría de la doctrina administrativista desde hace tiempo y acogida ahora a nivel jurisprudencial otorgue a los jueces mayores y mejores parámetros de control, interpela al propio legislador en ambos pronunciamientos para que saque adelante la tan demandada reforma de los actuales artículos 47 a 52 de la Ley 39/2015 en el plan general y del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, en el plano sectorial.

La agilización de la tramitación urbanística en España es más necesaria que nunca por lo que se nos viene encima, cuestionar el rigor formalista de las categorías de la invalidez del Derecho administrativo en sentido parecido a como lo ha acogido ahora el Tribunal Supremo y plantear la incorporación a nuestro ordenamiento de algunas de las soluciones adoptadas por el Derecho francés es imprescindible para avanzar en la senda correcta con el objetivo de construir un urbanismo que responda a las necesidades del siglo XXI.

La importancia que tanto la doctrina como la jurisprudencia han otorgado a estas cuestiones se demuestra por la celebración de un Seminario organizado por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo y la Revista de Administración Pública, que se celebró el 3 de octubre de 2019 en Madrid, y cuyas aportaciones más importantes fueron publicadas por los ponentes en el número 210 de la revista citada.

Siguiendo con la rigidez en la clasificación del suelo, debemos poner de manifiesto otro de los gravísimos problemas que afectan a nuestro urbanismo desde hace ya demasiado tiempo y que está relacionado con la dificultad en la gestión del mismo, como es la concepción del suelo no urbanizable como suelo residual, lo que limita la disposición de suelo y, por tanto, tensa el mercado inmobiliario. Los intentos por cambiar esta perversa dinámica fueron cortados de raíz por la resistencia de las Comunidades Autónomas, celosas de mantener un control excesivo sobre el mercado del suelo, y por nuestra jurisprudencia constitucional, que, de manera discutida y discutible, en la citada STC 61/1997, de 20 de marzo, privó al Estado de la competencia para regular estas cuestiones de “urbanismo puro y duro” por ser esa una competencia autonómica ex artículo 148.1.3 de la Constitución, a pesar de que esta clasificación de suelo afecta muy directamente a los derechos y obligaciones de los propietarios de cada tipo de suelo y cuya competencia, la de regular los derechos y obligaciones en cada tipo de suelo, es competencia estatal ex artículo 149.1.1, según indica el Tribunal Constitucional en dicha Sentencia(9).

Si rígida es la clasificación del suelo, no menos rígida es su calificación. Recordemos que, al ser también una determinación estructurante, dicha clasificación debe estar contenida en los instrumentos de planeamiento general (Plan General de Ordenación Urbana o nombres asimilables de las diferentes normativas autonómicas). Y la modificación de este tipo de instrumentos de planeamiento no es nada sencillo ni ágil, como estamos señalando y ha podido comprobar el propio Ayuntamiento de Madrid al llevar a cabo la modificación de noviembre de 2023 o de algunos de los desarrollos urbanísticos más emblemáticos de la capital que están todavía pendientes de ejecución, como la Operación Chamartín, rebautizada ahora como Madrid Nuevo Norte (iniciada en 1999 y todavía ni mínimamente ejecutada) o la zona de los antiguos cuarteles de Campamento, que son expedientes X de nuestro urbanismo. Porque a la rigidez que caracteriza la fase de planeamiento se le une la exasperante lentitud que caracteriza la fase de gestión o ejecución urbanística, lo que complica sobremanera cualquier iniciativa que se quiera llevar a cabo. La media temporal en la transformación de unos terrenos en la mayoría de las ciudades de nuestro país se sitúa en seis años y, en muchas ocasiones, se sobrepasa con creces ese plazo, lo que genera costes innecesarios, ineficiencias indeseables y, en definitiva, un cambio de circunstancias que provoca en multitud de supuestos que la iniciativa inicialmente pensada no se ejecute o se retrase porque hay que ejecutarla de manera diferente a la inicialmente concebida. La aludida Operación Chamartín es un ejemplo paradigmático de lo que se comenta(10).

La rigidez, la lentitud y los defectos de gestión están matando poco a poco nuestro urbanismo y, con ello, las oportunidades para configurar unas ciudades más sostenibles y vivibles. Esto es lo que ha pretendido con la reforma llevada a cabo en noviembre de 2023 el Ayuntamiento de Madrid a través del objetivo nuclear que se pone de manifiesto en dicha reforma, cual es la flexibilización de usos del suelo en sus diferentes calificaciones (residencial, industrial, terciaria o dotacional) para adaptarse mínimamente a la realidad de una gran ciudad del siglo XXI, como es Madrid. No debemos olvidar, tal y como nos recuerdan algunas instituciones internacionales, que la flexibilidad de usos del suelo se configura como una de las soluciones para atender el crecimiento de las ciudades de forma sostenible, dada la proyección futura que sobre la convivencia en las ciudades han llevado a cabo. Por ejemplo, el Banco Mundial calcula que más de la mitad de la población global, 4.200 millones de habitantes, vive actualmente en urbes y en menos de 30 años esta cifra se duplicará. Sin embargo, la expansión del consumo de suelo urbano supera este crecimiento demográfico en un 50 % con las consecuencias a nivel medioambiental y falta de recursos naturales que implicará(11).

En el contexto actual de progreso en el que vivimos no tiene sentido y sería difícil de concebir un urbanismo rígido y hermético que no fuera capaz de aceptar nuevos usos o directrices dinámicas que requieran una puesta al día continua. Constituiría una barrera para el desarrollo de la actividad y produciría un desequilibrio de nuestras ciudades en comparación con la evolución de los países más vanguardistas del resto de Europa.

V. ALGUNAS CONSIDERACIONES PARA LA MEJORA DE LA SITUACIÓN URBANÍSTICA EN NUESTRO PAÍS

1. El necesario cuestionamiento de las categorías de invalidez en nuestro Derecho Administrativo

Afirma la profesora Ruiz Palazuelos que “la tendencia seguida por los tribunales españoles en relación a las consecuencias de la nulidad de un acto o reglamento dista mucho de la que se acaba de describir en el derecho francés. Más bien podría decirse que, especialmente en el sector del urbanismo, se sitúa en las antípodas. En efecto, el Tribunal Supremo mantiene una posición, quizá excesivamente formalista en relación con los planes urbanísticos que, en virtud de su caracterización como normas reglamentarias, son tachados de nulos de pleno derecho, de incurrirse en su procedimiento de aprobación en algún vicio invalidante. No se admite, siguiendo el planteamiento teórico clásico, ni su convalidación o subsanación, ni la conservación de actos y trámites, ni mucho menos la modulación de las consecuencias de la declaración de nulidad como sí permite el juez francés”(12).

La teoría de la invalidez del Derecho administrativo, formulada en una época en la que la misión y visión de las Administraciones Públicas era bien diferente a la actual no parece que sirva para responder de manera proporcionada a los supuestos de hecho derivados de algunos vicios menores en que pueda incurrir la administración en su labor cotidiana. Una labor cada día más compleja, tanto desde el punto de vista técnico como formal, exige una labor creativa a la hora de repensar dicha teoría, con el objetivo encontrar un equilibrio entre seguridad jurídica y eficiencia en la gestión de las numerosas competencias y atribuciones que las Administraciones Públicas tienen encomendadas en la actualidad. Sancionar con nulidad de pleno derecho la omisión de un informe de impacto de género, con las graves consecuencias jurídicas que ello conlleva, no hace sino poner de manifiesto que es necesaria cierta flexibilidad en la calificación jurídica de los vicios de las normas reglamentarias. Es precisamente en el ámbito reglamentario donde se complica la situación al prever nuestro ordenamiento jurídico una sola sanción, la nulidad, frente a cualquier vicio, de fondo o de forma, en que incurra dicha norma. Sin embargo, debería, desde ya, articularse una solución más equilibrada que tuviese en cuenta la naturaleza del vicio más que la naturaleza jurídica del acto o norma sobre el que dicho vicio se proyecta.

Así, parece evidente que un vicio de fondo en que incurra una norma reglamentaria porque, por ejemplo, uno de sus preceptos no respete el principio de jerarquía normativa y sea contrario a una Ley debería ser sancionado con una nulidad radical. Sin embargo, un vicio procedimental de forma como los que acabamos de analizar (no aportar un informe en un procedimiento, lo cual es fácilmente subsanable) podría ser calificado como una mera anulabilidad, atemperando los efectos jurídicos de dicho vicio mediante la posibilidad de subsanarlo, otorgando para ello un determinado plazo, sin que se anulen los efectos del resto de la actuación llevada a cabo por la administración. Con ello se agilizaría la tramitación de los instrumentos de planeamiento urbanístico sin que se produjese una merma en su la calidad. Sería deseable, por tanto, introducir una reforma en el artículo 47.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas en la que se diferenciase claramente, por una parte, una nulidad de pleno derecho para los vicios graves de fondo de las normas reglamentarias y una anulabilidad para los vicios leves de forma, que podrían ser susceptibles de convalidación, de acuerdo con lo establecido en el artículo 52 de dicha ley.

Dicha reforma debería otorgar también una nueva redacción al artículo 49 de la citada Ley 39/2015 con el objetivo de extrapolar a las normas reglamentarias el régimen de limitación de los efectos de la declaración de nulidad y anulabilidad que se recogen actualmente en dicho precepto en relación con los actos administrativos.

La doctrina española acude en los últimos años a la idea común, sintetizada por Martín Rebollo, de que toda teoría, toda dogmática, ha de estar en definitiva al servicio de la realidad, y apuesta por la flexibilización de la teoría de la invalidez(13).

Como indica el profesor Tomás Ramón Fernández (perdón por la larga cita, pero nos parece muy interesante), “de lo que se trata es de limitar los efectos devastadores de las excepciones de ilegalidad perpetuas y de evitar la contaminación de los actos atacados por la ilegalidad de otros actos anteriores y, muy particularmente, de los planes locales de urbanismo, así como de evitar que se anulen proyectos, en particular los de especial amplitud o importancia, por el incumplimiento de reglas finalmente accesorias y cómodamente corregibles. El Informe Labetoulle dio un impulso decisivo a esta idea. De acuerdo con dichos preceptos, si el juez administrativo estima que un vicio que haya podido detectar no afecta más que a una parte del proyecto y puede ser regularizado por un permiso modificativo, puede limitar el alcance de la anulación a la concreta parte afectada e, incluso, fijar un plazo dentro del cual el titular del permiso impugnado podrá solicitar la regularización.

En ese sentido, en Francia, la Ley ALUR de 24 de marzo de 2014 ha extendido este doble sistema de anulaciones parciales y de suspensión del plazo para resolver en espera de un permiso modificado a los documentos de urbanismo y a los esquemas de coherencia territorial, aunque de forma un poco más compleja y restrictiva. En concreto, cuando se trata de documentos, la suspensión solo puede ser acordada por el juez si el vicio de fondo del que, en principio, adolezca el plan impugnado es benigno y puede ser regularizado mediante un simple procedimiento de modificación o si se trata de un vicio de legalidad externa que se haya producido en una fase avanzada del proceso de elaboración. El juez administrativo ha adquirido así un papel nuevo en el proceso, un papel activo, muy alejado de esa posición de simple espectador que oye a las partes, estudia el asunto y pronuncia al final su veredicto desentendiéndose”(14).

Para valorar en su justa medida los vicios de procedimiento hay que tener muy presente lo que restan, lo que se pierde con ellos, lo que pierde, en definitiva, la decisión final del procedimiento de que se trate. Hay, pues, que tener en cuenta, sobre todo, lo que hubiera podido variar el acto administrativo origen del recurso en caso de observarse el trámite omitido.

Como pone de manifiesto, Ruiz Palazuelos “estamos hoy en día en presencia de una aplicación rigurosa o radical de la concepción clásica de la nulidad que, por otra parte, tampoco se ajusta del todo a los contornos de la referida concepción, pues, como ya se ha visto, el ordenamiento jurídico ha admitido desde siempre, tanto en el ámbito del derecho público como del privado, excepciones a la absoluta retroactividad de la nulidad y a su oponibilidad erga omnes. Conscientes o no de ello, los jueces parecen agarrarse a la idea de que la nulidad radical de un instrumento de planeamiento urbanístico no puede producir ningún efecto y ello con independencia de la gravedad del vicio en que haya incurrido. No es de extrañar que la doctrina haya reaccionado ante los inflexibles contornos de esta solución y postule la necesidad de una interpretación adaptada a las exigencias de la realidad social. Entre estos autores se sitúa A. González Sanfiel, que afirma que el juez debe tener la capacidad de modular los efectos de la sentencia; S. del Saz, quien, apoyándose en alguna de las técnicas francesas examinadas, ha propuesto la toma en consideración de otras soluciones para evitar los efectos radicales de la nulidad en el sector urbanístico. F. López Ramón ha defendido, como ya se ha dicho, la preferencia de las tesis graduales que permiten la misma variedad de vicios en los reglamentos que en los actos administrativos (vicios no invalidantes, de anulabilidad y nulidad absoluta), apoyándose en argumentos históricos, contextuales y finalistas”(15).

2. Una mirada al Derecho comparado: las reformas introducidas en el Derecho francés

En abril de 2013 salió a la luz en Francia el Informe Labetoulle, cuyas propuestas, en su mayoría, pasaron al Código de Urbanismo francés a través de la Ordenanza 2013/638, de 18 de julio, y del Decreto 2013/879, de 1 de octubre. Posteriormente, estas reformas normativas se completaron con la Ley Alur de 24 de marzo de 2014, para el acceso a la vivienda y un urbanismo renovado y la Ley 2015/990, de 6 de agosto, para el crecimiento, la actividad y la igualdad de oportunidades económicas. Estas normas han introducido un nuevo escenario para el proceso contencioso-administrativo, aumentando el protagonismo y, por ende, las potestades del juez contencioso-administrativo dentro del proceso.

El Informe Labetoulle contenía medidas concretas, que se centran básicamente en extender los poderes del juez dentro del proceso, acabar con los abusos en la utilización de la acción pública mediante la obligación de que el demandante justifique su legitimación para iniciar un contencioso-administrativo, regular la posibilidad de que el demandado formule reconvención para exigir al demandante daños y perjuicios en el caso de que la interposición del recurso le haya causado daños y perjuicios y limitar los efectos de la omisión de algún trámite procedimental cuando el vicio de fondo del que, en principio, adolezca el plan impugnado es benigno y pueda ser regularizado mediante una modificación sencilla o cuando se trate de un vicio de legalidad externa que se haya producido en una fase avanzada del proceso de elaboración.

Sin entrar en mayores profundidades que excederían los objetivos de este trabajo, debemos hacernos eco de las estadísticas que recoge el profesor Tomás Ramón Fernández, quien señala que estas reformas han conseguido reducir de manera notable el número de recursos contencioso-administrativos en materia urbanística y, por ende, la litigiosidad, en la materia(16).

Como veremos a continuación, algunos representantes políticos, haciéndose eco de las cada vez mayores reclamaciones doctrinales, han intentado incorporar a nuestro ordenamiento jurídico alguna de estas medidas probadas con éxito en el país vecino.

Parece evidente, como reiteradamente ha puesto de manifiesto la doctrina administrativista en los últimos años, que algo hay que hacer para evitar las desproporcionadas consecuencias que conlleva la declaración de nulidad de pleno derecho o radical de los principales instrumentos de ordenación territorial y urbanística. Si las reformas llevadas a cabo en Francia hace una década han tenido un resultado positivo, podrían imitarse, incorporándolas de manera adaptada al ordenamiento español y mejorando una situación que, incluso, incide de manera muy negativa en aspectos relevantes de nuestra economía.

Cuando, por ejemplo, un plan general de ordenación urbana se declara nulo por un vicio nimio tras haber estado en vigor varios años, debemos tener en cuenta que durante todo ese tiempo se habrán aprobado normas reglamentarias de desarrollo del mismo, numerosos actos administrativos en cumplimiento de sus previsiones, tales como proyectos de reparcelación o de urbanización, o se habrán otorgado licencias de construcción, por no hablar de la multitud de negocios jurídicos privados que la aprobación de un nuevo plan general hace surgir como consecuencia del parón del tráfico inmobiliario que el largo proceso de elaboración del planeamiento conlleva. ¿Es lógico que, como sucede ahora, todo eso desaparezca de la faz de la tierra casi como un mero chasquido de dedos? Los trámites procedimentales tienen, y es bueno que así sea, una importancia relevante cuando estamos en presencia de una potestad discrecional, como sucede en el caso de la potestad urbanística, pero, incluso en estos supuestos, no parece que esté justificada la sustantivación de las cuestiones de forma, que son y serán siempre de carácter instrumental(17).

3. Las iniciativas legislativas llevadas a cabo en España

Haciéndose eco de la reacción doctrinal ante la interpretación inflexible de la nulidad de las normas reglamentarias que ha venido haciendo nuestra jurisprudencia y de los resultados desproporcionados que dicha interpretación ha tenido en la práctica, el Grupo parlamentario del Partido Popular presentó una Proposición de Ley en el Congreso en la XII legislatura que no salió adelante(18). A pesar de no haber sido aprobada, la trascendencia de las medidas que incorpora en relación con el objeto de este artículo y la relevancia del grupo parlamentario que lo presenta, con posibilidades de gobernar en el futuro, hacían interesante su análisis(19).

En primer lugar, la proposición de Ley diferenciaba, de manera discutible desde mi punto de vista, entre aquellas disposiciones del planeamiento urbanístico con carácter normativo y aquellas otras sin tal carácter. El objetivo de tal distinción serían las distintas consecuencias de su anulación, de tal modo que la nulidad absoluta y la imposibilidad de subsanación que se predica de la invalidez de las disposiciones generales no deberían aplicarse, sin más, a la anulación de las determinaciones que son resoluciones administrativas de carácter general o particular. Por ello, un mismo instrumento de planeamiento urbanístico podría estar afectado de vicios de nulidad en su parte nuclear normativa o de anulabilidad en aquellas de sus determinaciones sin carácter normativo, sobre las que sí sería posible la convalidación y la retroacción de actuaciones para la subsanación del vicio determinante de la anulación.

Nos parece una solución más alambicada que la que aquí hemos propuesto en páginas anteriores porque afecta directamente a la naturaleza jurídica de la norma, pacíficamente reglamentaria hasta hace poco. El desgaje entre parte normativa y no normativa de la norma genera más problemas que soluciones.

Una segunda medida a destacar que incorporaba esta proposición de ley hacía referencia a la acción pública. El texto presentado al Congreso contemplaba una serie de medidas para evitar su utilización abusiva con fines espurios, como la limitación de la legitimación para utilizarla a asociaciones sin ánimo de lucro que tengan entre sus fines la protección ambiental o la ordenación del territorio y el urbanismo, y que desarrollen su actividad en el ámbito territorial que resulte afectado. Además, dichas asociaciones, para poder ejercitar esta acción pública, debían llevar constituidas, al menos, dos años antes del ejercicio de la acción.

La tercera medida a destacar se centraba en la conservación de los actos o trámites que no resulten afectados por el vicio de ilegalidad, así como el mantenimiento de los actos firmes y consentidos y la posibilidad de retroacción de actuaciones al momento oportuno para permitir la subsanación. Además, permitía expresamente la posibilidad de anulación parcial del plan urbanístico cuando el vicio afectase exclusivamente a una parte del mismo, así como una medida de notable trascendencia que parecía estar inspirada en las reformas que también ha conocido el sistema francés: permitir al juez, por primera vez en nuestro ordenamiento, fijar un plazo en la sentencia, no superior a un año, para que la Administración subsane el defecto, quedando prorrogada de forma provisional la eficacia del acto o disposición en cuestión. Esta medida sí que nos parecería acertada, pues está alineada con lo comentado en apartados anteriores en el sentido de modificar el contenido del artículo 49 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Por su parte, la novedosa medida con la que se reforzaría el poder del juez para fiscalizar la corrección de los defectos formales de que adolezcan los instrumentos de planeamiento nos parecería un notable acierto porque conseguiría dos objetivos a la vez: posibilitar la subsanación en un plazo razonable (un año como máximo) de los defectos observados en la norma, corrigiendo de esta manera los desproporcionados efectos que se producen en la actualidad y, segundo, permitir constatar al juez que la citada subsanación se ha llevado a cabo correctamente.

Suponía esta proposición de ley un primer paso importante por el hecho de que el legislador comience a hacerse eco de la preocupante situación actual que vivimos en materia urbanística, donde la compleja aprobación de los instrumentos de planeamiento va más allá de lo estrictamente razonable, afectando de manera notable a principios nucleares del funcionamiento de todo Estado de Derecho, como son el principio de legalidad y el principio de seguridad jurídica.

Es deseable que se recuperen estas iniciativas legislativas y veamos, más pronto que tarde, las modificaciones legislativas introducidas ya en alguno de los ordenamientos jurídicos de países de nuestro entorno, como es el caso de Francia, que sirvan para erradicar las perniciosas consecuencias jurídicas que a día de hoy venimos padeciendo y la errática e inflexible interpretación dogmática hasta su extremo que nuestra jurisprudencia venía haciendo de herramientas jurídicas concebidas en otro tiempo para solucionar problemas jurídicos que poco o nada tienen que ver con los que se nos presentan en la actualidad. Mucho está en juego. El urbanismo, a pesar de la demonización que del mismo se ha hecho en los últimos años, debe seguir jugando un papel esencial para la construcción de las ciudades del siglo XXI, al ser una materia transversal que afecta de manera tangible a otra muchas relacionadas con la construcción de una ciudad que se pretende que sea lo más inteligente posible (Smart City) con el objetivo de facilitar una convivencia que se antoja cada vez más complicada. De nuestra habilidad para superar atavismos jurídicos y de modificar o adaptar la interpretación de las normas al momento actual dependerá que estas nuevas ciudades del siglo XXI que pretendemos construir sean torpes o inteligentes.

VI. CONCLUSIONES

- La rigidez, falta de agilización, por no decir lentitud, y problemas de gestión de nuestro urbanismo son notas características incompatibles con la necesidad de afrontar los problemas de convivencia social que plantea la vida urbana en el siglo XXI.

- La loable labor llevada a cabo en los años cincuenta del siglo pasado con la promulgación de la Ley del Suelo de 1956 y el diseño de un modelo de urbanismo completo e identificable debe ser continuada con la superación de algunos de los problemas que a lo largo de más de medio siglo ha presentado la aplicación práctica de dicho modelo, que presenta serios problemas de rigidez e ineficiencia.

- La modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de noviembre de 2023 llega hasta donde puede llegar dentro de las competencias municipales que nuestro ordenamiento urbanístico atribuye a las Entidades Locales, pero deja sin resolver algunas cuestiones más profundas que son importantes para el desenvolvimiento de la mayoría de las actividades económicas de nuevo cuño que se han empezado a desarrollar en una ciudad con un crecimiento económico y demográfico notable como es Madrid y que necesita adaptarse a las exigencias sociales del siglo XXI. Dichas carencias regulatorias tienen mucho que ver con los problemas que presenta nuestro urbanismo y que han sido analizados en la parte final de este trabajo: rigidez, falta de agilidad, falta de seguridad jurídica y dificultades de gestión.

- Las malas experiencias pasadas en la modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid constatan el hecho comentado de la rigidez, lentitud y dificultad de gestión que presenta nuestro urbanismo y sirven como muestra de aprendizaje al Ayuntamiento de Madrid para la llevada a cabo en noviembre de 2023.

- La necesidad de agilizar la tramitación de la aprobación de los instrumentos de planeamiento urbanístico como forma de conseguir la eficacia y eficiencia en la construcción de las ciudades del siglo XXI es incompatible con la actual interpretación rígida e inflexible de la nulidad de pleno derecho de las normas reglamentarias.

- Algunas de las resoluciones del Tribunal Supremo en aplicación de la doctrina de la nulidad de pleno derecho de las normas reglamentarias y las consecuencias desproporcionadas a las que abocan abrieron el debate doctrinal sobre la necesidad de introducir reformas legislativas para mejorar la seguridad jurídica y evitar las situaciones poco lógicas a que dichos pronunciamientos dieron lugar.

- Las novedades legislativas llevadas a cabo en Francia en la última década y sus positivos resultados pueden servir de inspiración para las modificaciones legales que hay que afrontar en nuestro país de manera inminente.

- Es necesario modificar el artículo 47.2 de la Ley 39/2015 para establecer una gradación de los vicios de las normas reglamentarias. De esta forma, se debería seguir predicando la nulidad de pleno derecho o radical por defectos de fondo de los instrumentos de planeamiento urbanístico, que deben seguir teniendo naturaleza jurídica de reglamento, pero se calificarían como anulabilidad los vicios de forma en su tramitación, como, por ejemplo, la ausencia de un informe, vicios que, por tanto, serían convalidables, siguiendo el régimen de convalidación de la anulabilidad.

- Asimismo, en relación con lo que se acaba de comentar, debería introducirse una modificación en el artículo 49 de la citada Ley 39/2015 para equiparar los límites de la declaración de los vicios formales de las normas reglamentarias a la de los actos administrativos anulables o contemplar la nulidad parcial de los mismos, conservando las actuaciones no afectadas por el vicio de nulidad.

- También sería necesario modificar el artículo 52.1 de la Ley 39/2015 para permitir la convalidación de los vicios de forma no susceptibles de nulidad de las normas reglamentarias, tal y como se acaba de indicar.

- Es urgente acometer una nueva regulación de la acción pública en materia urbanística, dotando de una nueva redacción al artículo 62 del Real Decreto Legislativo 7/2015 con el objetivo de limitar los abusos en su utilización de manera similar a como se ha abordado esta cuestión en Francia.

- Es conveniente dotar de mayores poderes al juez de lo contencioso-administrativo para mitigar los perniciosos efectos de las declaraciones de nulidad de las normas reglamentarias y, consecuentemente, modular de manera razonable y sensata las consecuencias de tales circunstancias en aras al cumplimiento práctico del principio de proporcionalidad y la consecución de la seguridad jurídica.

- La proposición de ley presentada por el grupo parlamentario del Partido Popular en el Congreso en el año 2018 debería reactivarse y ser el punto de partida para llevar a cabo las reformas que se proponen en este trabajo, algunas de ellas presentes en dicho texto.

NOTAS:

(1). Artículo en “The Guardian” de 7 de febrero de 2020 https://www.theguardian.com/world/2020/feb/07/paris-mayor-unveils-15-minute-city-plan-in-re-election-campaign

(2). Sobre la distribución de competencias en materia urbanística entre las diferentes Administraciones Públicas tras la entrada en vigor de la Constitución española de 1978, véase la STC 61/1997, de 20 de marzo.

(3). Véase la STSJ Madrid de 19 de abril de 2017 (recurso 1882/2015) que anuló el PGOU de Boadilla del Monte por no contener dicho trámite. Posteriormente, la STS de 10 de diciembre de 2018 (recurso 3781/2017) anuló dicho pronunciamiento y declaró que el Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) de Boadilla del Monte, aprobado por acuerdo de 20 de octubre de 2015 del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, era conforme a derecho por entender que no era exigible para su aprobación que dispusiera de un informe de impacto de género, estimando así el recurso de casación interpuesto por la Comunidad de Madrid y el Ayuntamiento de Boadilla del Monte contra la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid que declaró la nulidad de dicho PGOU por haberse aprobado pese a que no contaba con un informe de impacto de género. La sentencia recurrida consideró que, aunque no había una normativa autonómica que impusiera dicho requisito –informe de impacto de género-, había que aplicar la cláusula de supletoriedad del derecho estatal. El TS concluye que la aplicación de la cláusula de supletoriedad del derecho del Estado para exigir el informe de impacto de género como elemento esencial para la aprobación de dicho instrumento urbanístico, no tiene soporte en la actual jurisprudencia e insiste en que el principio de igualdad de trato es un principio inspirador de la nueva concepción del desarrollo urbano “con independencia de los procedimientos específicos de elaboración de los planes de urbanismo en cada una de las Leyes autonómicas, las cuales pueden o no incorporar trámites específicos en materia de género”.

Sobre estos pronunciamientos, véase Yáñez Díaz, C.: “Comentario a la Sentencia del Tribunal Supremo sobre la exigencia de informe de impacto de género en la aprobación del Plan General de Ordenación Urbana de Boadilla del Monte”. Revista General de Derecho Administrativo, número 51 (Isutel, mayo de 2019).

(4). Sobre anulación de planeamiento general por cuestiones medioambientales, véase la reciente STS 62/2024, de 17 de enero de 2024 (rec. 2859(2022), por la que se anula el PGOU de Torremolinos. En este pronunciamiento, el Tribunal Supremo fija como criterio interpretativo que se debe ubicar la iniciación de la evaluación ambiental estratégica en la fase preliminar de borrador del instrumento de planeamiento, sin que pueda diferirse tal iniciación a un momento posterior de la tramitación del plan,

(5). También se pueden consultar en el mismo sentido (anular el citado POTI) las SSTS de ese mismo día 6 de octubre de 2015 (recurso 3119/2012) y de 4 de julio de 2016 (recurso 1479/2015).

(6). Ruiz Palazuelos, N. (2019). Anulación y poderes del juez: las enseñanzas del caso francés. Revista de Administración Pública, 208, 179-220. doi: https://doi.org/10.18042/cepc/rap.208.05

(7). Sobre la discutible naturaleza jurídica de los planes urbanísticos y de los efectos atribuibles a las eventuales infracciones que pueden viciar el procedimiento de elaboración de los mismos, véase Santamaría Pastor, J. A., Una imprevista disfunción del sistema urbanístico: la mortalidad judicial de los planes, Práctica Urbanística, 141. Véase también Baño León, J. M. (2017), El plan urbanístico en ruina (Un esbozo de reconstrucción), Práctica Urbanística, 144; o Baño León, J. M. (2016), Reconsideración sobre el régimen de impugnación del plan urbanístico, en Gifreu, Bassols y Menéndez (dirs.), El Derecho de la Ciudad y el Territorio, Estudios en Homenaje a Manuel Ballbe Prunes, Madrid: INAP.

(8). Voto particular del magistrado José Suay Rincón en la Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de octubre de 2015.

(9). El intento de liberalización del suelo más relevante a nivel estatal se intentó llevar a cabo por el Real Decreto-Ley 5/1996, de 7 de junio, de medidas liberalizadoras en materia de suelo y Colegios Profesionales. El artículo 1.1 del citado Real Decreto-Ley suprimía la distinción entre suelo urbanizable programado y no programado y estableciendo como suelo residual el suelo urbanizable en el apartado 2 de ese mismo artículo 1. Ello suponía un gran avance para que los ayuntamientos pudieran sacar suelo al mercado y, consecuentemente, se abaratase el precio. Adicionalmente, se incidían en otros dos caballos de batalla de nuestro urbanismo sobre los que también diremos algo en este trabajo: la reducción del porcentaje de cesión obligatoria de terrenos a los ayuntamientos y la reducción de los plazos de tramitación y aprobación de los instrumentos de planeamiento (artículos 2 y 3).

(10). El Tribunal Supremo ha inadmitido recientemente en abril de 2024 los cuatro recursos de casación presentados contra la aprobación del proyecto de Madrid Nuevo Norte por falta de fundamentación suficiente y por no existir interés casacional, lo que supone el respaldo definitivo al proyecto urbanístico. Los motivos esenciales de impugnación han partido de cuestionar la clasificación del suelo. A partir de ahí, se ha cuestionado el porcentaje de viviendas protegidas, la división en cuatro áreas homogéneas, los coeficientes de edificabilidad y la falta de alternativas de planeamiento. Parece que, finalmente, el camino se despeja para que la operación salga adelante.

(11). Se puede consultar este informe del Banco Mundial en el siguiente enlace: https://www.bancomundial.org/es/topic/urbandevelopment/overview#:~:text=En%20el%20mundo%2C%20m%C3%A1s%20del,crecimiento%20y%20proporcionar%20servicios%20b%C3%A1sicos.

(12). Ruiz Palazuelos, N. (2019): “Anulación y poderes del juez: las enseñanzas del caso francés”. Revista de Administración Pública, 208, página 215. https://doi.org/10.18042/cepc/rap.208.05

(13). Martín Rebollo, L. (2019): “De nuevo sobre la invalidez en el Derecho Público, con particular referencia a la invalidez de los reglamentos (una reflexión abierta y varias propuestas)”. Revista de Administración Pública, 210, 91-122. doi: https://doi.org/10.18042/cepc/rap.210.04

(14). Fernández Rodríguez, T.-R. (2017). “El contencioso urbanístico y su necesaria reforma”. Revista de Administración Pública, 203, 137-162 (páginas de la cita 143-144). doi: https://doi.org/10.18042/cepc/rap.203.04

(15). Ruiz Palazuelos, N. (2019), op. cit., página 183. Sobre las referencias que se contienen en la cita, véase:

González Sanfiel, A. (2018): “Nulidad del planeamiento urbanístico e invalidez de los actos amparados en el mismo. Atención especial a las nuevas iniciativas legislativas al respecto”. Documentación Administrativa. Nueva Época, número 5 (diciembre 2018). https://doi.org/10.24965/da.v0i5.10607.

Del Saz Cordero, S. (2014): “¿Debemos repensar los poderes del juez ante la constatación de la ilegalidad de una disposición general o un acto administrativo?: la anulación parcial del Plan General de Madrid de 1997: un inmejorable ejemplo”. Revista Vasca de Administración Pública, 99-100, 1141-1159.

López Ramón, F. (2021): “La invalidez de reglamentos y planes: entre la interpretación y la reforma”. Revista de Administración Pública, 214, 57-98. https://doi.org/10.18042/cepc/rap.214.03

(16). Fernández Rodríguez, T.-R. (2017), op. cit., página 145.

(17). Fernández Rodríguez, T.-R. (2017), op. cit, página 156.

(18). La citada Proposición de Ley se publicó en el Boletín Oficial del Congreso el 15 de octubre de 2018. La rúbrica de la citada Proposición de Ley era la siguiente: “Proposición de Ley de medidas administrativas y procesales para reforzar la seguridad jurídica en el ámbito de la ordenación territorial y urbanística”.

(19). Sobre el análisis de esta proposición de Ley, véase Pascual Martín, J. L. (2019): “Réquiem por la Proposición de Ley de medidas administrativas y procesales para reforzar la seguridad jurídica en el ámbito de la ordenación territorial y urbanística”. Práctica Urbanística, número 160. Véase también Tolosa Tribiño, C. (2019).: “Reflexiones sobre la Proposición de Ley de medidas administrativas y procesales para reforzar la seguridad jurídica en el ámbito de la ordenación territorial y urbanística”. Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, número 328, páginas 19-78.

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