Análisis de debilidades y propuestas de mejora en la legislación nacional de tráfico, por Antonio Carrasco García

El tráfico es una materia complicada siempre cambiante y sujeta a constante evolución tanto en el plano administrativo como en el plano penal dada la naturaleza dicotómica de todos los delitos viales. Las reformas, transposiciones y actualizaciones están a la orden del día. Dentro de la amplia panoplia de cuerpos legales relativos al tráfico existen múltiples fuentes de derecho, las cuales como cualquier disciplina actual están sujetas a posibles susceptibilidades de mejora. En la presente obra trataremos de efectuar distintas propuestas de mejora en los planos normativos tanto administrativos como penales relacionados con el tráfico.

Antonio Carrasco García (1) es Doctor "Cum Laude" en Estudios Jurídicos Superiores (UV). Máster Criminología, premio extraordinario a la excelencia académica (UV)

El artículo se publicó en el número 65 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, enero 2024)

ANALYSIS OF WEAKNESSES AND PROPOSALS FOR IMPROVEMENT IN THE NATIONAL TRAFFIC LEGISLATION

ABSTRACT: Traffic is a complicated matter that is always changing and subject to constant evolution both administratively and criminally given the dichotomous nature of all road crimes. Reforms, transpositions and updates are the order of the day. Within the wide range of legal bodies related to traffic there are multiple sources of law, which like any current discipline are subject to possible susceptibilities for improvement. In this work we will try to make different proposals for improvement in both administrative and criminal regulations related to traffic.

INTRODUCCIÓN, OBJETIVOS Y METODOLOGÍA

Si atendemos y observamos cualquier nutrido código de Tráfico y Seguridad Vial sirva a título de ejemplo la versión gratuita que podemos descargar del catálogo de publicaciones de la Administración General del Estado(2), observamos como existe una abundante legislación en materia de tráfico (conductores, vehículos, circulación...) Tal paradigma normativo es un reflejo de la profusión normativa existente en nuestro país, obsérvese al respecto que tan solo en el año 2021 en España se aprobaron 851 nuevas normas de distinto rango estatal y 348 autonómicas(3). Lo referenciado conlleva una serie de innegables ventajas en pro de los principios de legalidad, tipicidad y seguridad jurídica pero inherentemente conlleva una serie de problemas como pueden ser contradicciones, disfuncionalidades, desconexiones normativas o errores. Baste recordar por ejemplo tras la aprobación del Real Decreto 1507/2008, de 12 de septiembre, por el que se aprobaba el reglamento del seguro obligatorio de responsabilidad civil en la circulación de vehículos a motor como el artículo 14.2 eximía a los conductores de presentar la documentación justificativa del seguro, para a continuación en el 14.3 sancionar con 60 euros la no presentación de la documentación justificativa del seguro (subsanado en 2009(4)). En el presente artículo partimos de la hipótesis de la existencia de susceptibilidades de mejora en la materia tanto en el plano administrativo como en el plano penal. E igualmente trataremos de abordar posibles debilidades del sistema normativo actual, abriendo el debate a posibles modificaciones de nuestra política criminal en materia vial. Por ello trataremos de identificar debilidades en nuestro corpus legislativo viario y adicionalmente fomentar el debate jurídico en relación a las posibles mejoras del mismo. Para ello metodológicamente nos centraremos en el análisis de fuentes primarias así como en una profusa revisión bibliográfica que aborde estudios doctrinarios del tráfico y un somero análisis de modelos extranjeros internacionales, para observar qué está funcionando en otros países y legislaciones.

I. ANÁLISIS DEL VECTOR NORMATIVO PENAL

La intervención gubernamental en los últimos años destinada a tratar de mejorar la conducta de los conductores ha sido realmente intensa en España(5). Si bien el denominado Código Penal de la democracia pareció poner punto final a una reforma de la legislación penal, rápidamente se produjeron modificaciones que han ido cambiando el texto primigenio y entre todas estas modificaciones deben destacarse las que afectan al terreno de la seguridad vial(6).

Sin duda alguna en unión a la violencia intrafamiliar los delitos viales se constituyen a través de las Leyes Orgánicas 15/2007, de 30 de noviembre; 5/2010, de 22 de junio; 2/2019, de 1 de marzo y 11/2022, de 13 de septiembre, como uno de los grandes protagonistas de las reformas acontecidas en los últimos años en nuestro ordenamiento penal. Recordemos que el bien jurídico protegido de los delitos viales es la seguridad vial como interés general en que se desarrolle adecuadamente una actividad potencialmente lesiva para los participantes en el tráfico manteniendo una circulación exenta de todo peligro, daño o riesgo para las personas(7).

En íntima relación con lo supra referenciado si atendemos a la lectura de la actual estrategia de seguridad vial 2030, nuestro país se compromete a asumir el compromiso de Visión Cero consistente en que al final nadie resulte muerto o herido grave dentro del sistema de transporte por carretera de cara a la anualidad 2050(8).

Es decir, nuestra actual estrategia de seguridad vial nacional propugna alcanzar la cifra de cero fallecidos y/o heridos graves de cara a 2050. Sin embargo tras una concatenación de años con más que notables descensos en el número y tasa de fallecidos por accidentes de tráfico en nuestro país desde 2013 se ha producido un estancamiento y una lateralidad en las referidas estadísticas incluso con ligeros repuntes al alza(9).

Obsérvese un rango de lateralidad constante o una plácida navegación surcando el mare tranquilitatis, entre los años 2013 hasta la actualidad debiéndose advertir una variable dependiente a la COVID19 y a las restricciones de movilidad derivadas de la misma para los años 2020 y en menor medida 2021.

¿Cómo podemos perfeccionar, mejorar u optimizar la legislación penal en materia de tráfico? Para ello observaremos y analizaremos las legislaciones de aquéllos países que presentan unas tasas de mortalidad por siniestralidad vial más bajas que la nacional y que copan las primeras posiciones en rankings internacionales de seguridad vial. Dos constantes se desprenden del referenciado análisis de política criminal internacional. En primer lugar, en varias legislaciones existen subtipos agravados para los policonsumos de sustancias (alcohol + droga) (droga A + droga B) con base jurídica en la mayor antijuricidad de dichas conductas. Y en segundo lugar, en relación al artículo 379.2 del Código Penal y concretamente a la conducción influenciada por drogas, varios países han abandonado el modelo sintomatológico por un modelo objetivado de tasas, al igual que ya hicimos para el alcohol en España en 2007.

1.1. Creación subtipo agravados para policonsumos de sustancias psicoactivas

El proyecto DRUID (Driving under influence of alcohol, drugs and medicines) fue un proyecto llevado a cabo a nivel europeo que tenía como objetivo profundizar en el conocimiento del problema del consumo de alcohol, otras drogas y medicamentos en los conductores. Entre sus conclusiones se destacaba que por ejemplo la conducción con cannabis incrementaba ligeramente el riesgo (entre 1 y 3) de verse implicado en una colisión de tráfico. El consumo de cocaína incrementaba el riesgo en un nivel medio (entre 2 y 10). Sin embargo conducir con la presencia de alcohol y drogas se asocia a un riesgo alto (entre 5 y 30) y conducir con la presencia de varias drogas a un riesgo (entre 20 y 200) extremadamente alto(10).

Si atendemos que existe un precepto jurídico en nuestro orden penal (Art. 379.2), que castiga a aquellos conductores que se muestren influenciados por la cocaína o por el cannabis, hechos que atentan contra el bien jurídico protegido al que anteriormente hacíamos referencia (antijuricidad) con un aumento del peligro que multiplica hasta por diez la posibilidad de verse implicado en un accidente de tráfico. No parece descabellado plantearse la tipificación de un subtipo agravado que específicamente y en base a una mayor antijuricidad de la conducta reprenda adecuadamente con respeto dicho sea de paso al principio de proporcionalidad y mayores penas tales peligrosas conductas.

Y máxime cuando en Francia nuestro país vecino y el cual nos sirve como matriz legislativa en no pocas ocasiones, si atendemos a lo dispuesto en su Code de la Route(11) en su precepto 235 se castiga la mera presencia de sustancias estupefacientes en conductores con penas de hasta 2 años de prisión y multa de 4.500 euros, más retirada de hasta tres años del permiso de conducción. Pero si además (de la presencia de drogas) el conductor supera las tasas de alcohol reglamentarias la pena privativa de libertad aumenta hasta los tres años de prisión y la multa hasta los 9.000 euros.

Quizás uno de los grandes problemas actualmente sea el enorme número de sustancias que se utilizan como drogas y el frecuente policonsumo, se debe de evolucionar hacia un modelo de establecer sanciones en función de las sanciones y de la existencia de policonsumos(12). Siendo el policonsumo la figura a reprender específicamente ya que los estudios de campo indican claramente que los conductores que han consumido varias drogas o drogas combinadas con alcohol experimentan una mayor afectación que los conductores que solo han consumido una sustancia(13).

1.2. Estipulación de tasas objetivas para las drogas

En Noruega país líder en materia de seguridad vial con veintitrés muertos por cada millón de habitantes(14). El 1 de febrero de 2012 se introdujeron límites legislativos para determinadas drogas y/o medicamentos, pasando a cobrar relevancia penal la superación por parte de un conductor de las tasas jurídico objetivas estipuladas.

En el Reino Unido en la primavera de 2012 el Ministerio de Transportes convocó un grupo de expertos para proporcionar asesoramiento técnico relacionado con la creación de un nuevo delito vial relativo a la conducción con ingesta de drogas por parte del conductor, puesto que el modelo de represión penal basado en la sintomatología recogido en la sección cuarta de la Ley de Tráfico de 1.988 (Road Act) se consideraba de uso limitado y con un número desproporcionadamente pequeño de procedimientos penales incoado en virtud del mismo de los cuales además una gran proporción no acababan en condena(15). Derivado de dichos trabajos la Crime and Courts Act 2013, modificó la legislación penal del Reino Unido y con fecha de entrada en vigor del 2 de marzo de 2015, se establecieron límites objetivos para la conducción de vehículos en el Reino Unido.

En Irlanda conforme palabras de su ministro de Transporte Paschal Donohoe, "Ante el aumento de víctimas en la carretera y ante el problema de la conducción bajo los efectos de las drogas la Ley necesita fortalecerse, dotando a las policías de herramientas para abordar esta práctica inaceptable peligrosa debido a que el enfoque tradicional no proporciona un alto nivel de disuasión respecto del uso de las drogas(16)". Irlanda tras igualmente la constitución de un grupo de trabajo formado por expertos promulgó la Road Traffic Bill 2015 que creó un nuevo delito de conducción de vehículos a motor, con la presencia de ciertas drogas ilícitas (cannabis, cocaína y heroína) en la sangre por encima de una concentración especificada.

En Canadá la reciente modificación de su normativa penal a través de la Bill C-46 especifica que la conducción de cualquier medio de transporte es un privilegio sujeto a ciertos límites en interés de la seguridad pública que incluye la concesión de licencias, el cumplimiento de las normas y la sobriedad. Se debe disuadir para la protección de la sociedad a las personas de conducir de manera peligrosa o mientras su capacidad para operarlos se vea afectada por el alcohol o por una droga, porque estas conductas representan una amenaza para la vida, la salud y la seguridad de los canadienses. El anterior modelo sintomatológico no funcionaba. Se basaba en el modelo DRE (Drug Recognition Expert) que consistía en un proceso de entrenamiento, certificación y mantenimiento de la certificación a policías entrenados especialmente para reconocer las drogas en los conductores. El coste por policía se calculó entorno los 17.000$ y efectuar todas las pruebas protocolarias conllevaba alrededor de dos horas por policía. Adicionalmente Canadá tenía pocos policías formados de manera que por ejemplo en 2012 únicamente se presentaron 1.126 cargos por conducción influencia ante la jurisdicción penal canadiense. En otras palabras teniendo en cuenta las prevalencias de consumo y el número de viajes nacionales que se efectúan en Canadá estadísticamente una persona consumidora de cannabis podría conducir diariamente durante casi 40 años antes que un policía entrenado y certificado le sometiera a las pruebas(17).

De esta manera Canadá el 26 de junio de 2018 abandonó el modelo criminal de la conducción con drogas basado en la influencia por un modelo per se, en el que se incluían tasas específicas de concentración de drogas en los conductores.

Por todo lo referenciado, teniendo incluso en cuenta que países como Finlandia, Suecia o Australia directamente han establecido una política penal de tolerancia cero de drogas en conductores no parece descabellado observar y analizar los cambios legislativos y las reformas operadas en materia de política criminal por países que presentan excelentes tasas de seguridad vial en comparación con la española y propugnar o como mínimo debatir si nuestro actual modelo de drogas y conducción que recordemos esencialmente es el mismo que el introducido por la Ley Penal especial del Automóvil de 1950 debe de actualizarse. Dado que como mínimo es evidente, patente y notorio que ni la sociedad, ni los consumos, ni las prevalencias, ni el derecho... actualmente son los mismos que hace tres cuartos de siglo.

Todo parece indicar que como mínimo debe de valorarse la misma. Sirvan al respecto las palabras del Fiscal de Seguridad Vial D. Pablo Lanzarote “La reforma del delito de conducción bajo la influencia de sustancias estupefacientes tipificado en el artículo 379.2º del Código Penal se presenta como una necesidad urgente e inaplazable. Urgente porque nos encontramos ante una conducta generadora de un extraordinario riesgo para la seguridad vial que es cada vez más frecuente, como demuestran con absoluta claridad las estadísticas oficiales. E inaplazable, porque llevamos ya casi setenta años con una regulación penal y administrativa absolutamente ineficaz para hacer frente a esta realidad. La dificultad de elaborar un acta única de signos externos derivados del consumo de drogas y los escasos avances obtenidos en el ámbito toxicológico imponen la necesidad de buscar alternativas a la actual regulación si se quiere perseguir penalmente de manera eficaz una conducta generadora de intensos riesgos para la seguridad vial como es la conducción de vehículos tras la ingesta de sustancias estupefacientes”(18).

1.3. Las pérdidas de vigencia de las autorizaciones administrativas de conducción

El vigente artículo 384 del Código Penal establece "El que condujere un vehículo de motor o ciclomotor en los casos de pérdida de vigencia del permiso o licencia por pérdida total de los puntos asignados legalmente será castigado con la pena de prisión de 3 a 6 meses, o con la multa de 12 a 24 meses o con la de trabajos en beneficio de la comunidad de treinta y uno a noventa días". De acuerdo con los principios de tipicidad y legalidad sólo y exclusivamente revisten naturaleza penal las pérdidas de vigencia del permiso o licencia por pérdida total de los puntos asignados legalmente. Pero hemos de recordar que el Real Decreto 818/2009, de 8 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento General de Conductores en su artículo trigésimo quinto regula las pérdidas de vigencia del permiso o licencia por pérdida total de los puntos que es la que como observamos tiene cobertura penal en caso de incumplimiento.

Sin embargo el artículo trigésimo sexto regula otro tipo de pérdidas de vigencia como son las pérdidas de vigencia por la desaparición de alguno de los requisitos relativos a conocimientos, habilidades, aptitudes o comportamientos esenciales para la seguridad de la circulación o aptitudes psicofísicas. Las cuales carecen de "cobertura penal" y su incumplimiento se traduce únicamente en una mera infracción administrativa. Tal circunstancia puede resultar sorpresiva. Puesto que por una parte nos podemos encontrar con un conductor "objetor" quien paradigmáticamente en uso de su libertad individual declina hacer uso del cinturón de seguridad, puesto que su no uso o porte no conlleva efectos directos sobre terceros más allá de su persona. El cual es denunciado reiteradamente como autor de una infracción grave que lleva aparejada en cada ocasión la detracción de 4 puntos(19) y quien por ende tras dos, tres o cuatro sanciones firmes dependiendo del máximo legal de puntos que posea dicho conductor (8, 12 o 15 puntos) acarrea una pérdida de vigencia en su autorización de conducción que en caso de incumplimiento conlleva la máxima respuesta represiva de nuestro ordenamiento jurídico como es la respuesta penal.

Y por otra parte, podemos hallar otro conductor por ejemplo un varón de cincuenta años que sufre degeneración macular que conlleva la pérdida de visión en un 90% y en virtud del precepto trigésimo sexto del Reglamento general de conductores (procedimiento para la declaración de pérdida de vigencia por la desaparición de alguno de los requisitos exigidos para su otorgamiento) por el cual la Jefatura Provincial de Tráfico que tenga conocimiento de la presunta desaparición de alguno de los requisitos, comportamientos esenciales para la seguridad de la circulación o aptitudes psicofísicas iniciará un procedimiento de pérdida de vigencia de la autorización administrativa de conducción que puede derivar en una resolución motivada acordando la pérdida de vigencia, si esta se lleva a cabo y sin embargo si el conductor (prácticamente ciego) decidiera conducir porque cree que se encuentra capacitado (en el caso presente con un evidente riesgo para la seguridad vial) nos encontraríamos ante una simple infracción administrativa.

Es decir nos encontramos en el presente caso ante una paradoja por el cual un conductor que no ha puesto en peligro la vida de terceros más allá de la suya propia sería merecedor del máximo de los reproches por haber perdido vigencia su autorización por agotamiento del saldo legal de puntos, mientras que quien ha perdido igualmente la vigencia de su autorización bien por degeneración macular, bien por padecer trastornos mentales, esquizofrenia, trastornos psicóticos... O cualquier enfermedad tipificada en el anexo IV del Real Decreto 818/2009, de 8 de mayo, únicamente sería objeto de sanción administrativa. Desde el punto de vista de la coherencia parece existir una quiebra del principio de proporcionalidad tipificando únicamente con carácter penal las pérdidas de vigencia por agotamiento del salgo legal de puntos. Obviamente tal configuración deviene de la necesidad de dotar de cobertura penal a la instauración en nuestro país del permiso por puntos(20). Pero resulta ilógico reprender penalmente unas determinadas pérdidas de vigencia y por el contrario sancionar desde el plano administrativo otro tipo de pérdidas de vigencia que como mínimo atentan en igual grado contra el bien jurídico protegido o incluso en mayor grado de intensidad.

Bien es cierto que la etiología de ambas pérdidas es disímil, por una parte nos encontramos ante pérdidas que tienen su origen en conductas disruptivas infractoras que atentan contra la seguridad vial y las gravísimas consecuencias que para esta y para la vida de las personas tienen los comportamientos reincidentes en la inobservancia de las normas del tráfico. Pero no se deben subestimar los riesgos que provocan en la seguridad vial los conductores que han perdido sus condiciones psico-físicas para la conducción, generando por ello un incremento intolerable del riesgo no permitido(21). Realmente una vez retirado el permiso, igualmente cometen una infracción e inobservancia a la normativa de tráfico, y los riesgos para terceros como mínimo se encuentran en análogo nivel de riesgo.

II. ANÁLISIS DEL VECTOR NORMATIVO ADMINISTRATIVO

2.1. La exigencia de matricular vehículos extranjeros con residencia en España

La problemática del presente problema valga la redundancia tiene solera. Los antecedentes debemos encontrarlos en la redacción original de la Ley 38/1992, de 28 de diciembre de Impuestos Especiales, en cuya disposición adicional primera se indicaba que "Deberán ser objeto de matriculación definitiva en España los medios de transporte nuevos o usados, a que se refiere la presente Ley, cuando se destinen a ser utilizados en el territorio español por personas o entidades que sean residentes en España o que sean titulares de establecimiento situados en España. Cuando se constate el incumplimiento de esta obligación, los órganos competentes de la Administración tributaria o del Ministerio del Interior procederán a la inmovilización del medio de transporte hasta que se acredite de la regularización de su situación administrativa (matrícula) y tributaria (abono impuesto)".

Sin embargo la redacción de esta disposición adicional fue posteriormente modificada con efectos desde el 1 de enero de 2011 mediante el artículo 82.7 de la Ley 39/2010, de 22 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2011. Norma que configuró el actual contenido de la disposición adicional primera que a día de hoy ora de la siguiente manera: "Deberán ser objeto de matriculación definitiva en España los medios de transporte, nuevos o usados, a que se refiere la presente Ley, cuando se destinen a ser utilizados en el territorio español por personas o entidades que sean residentes en España o que sean titulares de establecimientos situados en España Sin perjuicio de lo establecido en la normativa específica reguladora de la matriculación, no será exigible el cumplimiento de la obligación prevista (matriculación) cuando en relación con la exigencia del Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte... se halla autoliquidado e ingresado el impuesto o se haya declarado exento".

Es decir, desde el 1 de enero de 2011, la Ley de impuestos especiales única y lógicamente regula e interesa los supuestos de pago del impuesto especial, dada su naturaleza de Ley tributaria. Y remite a la normativa de tráfico, los supuestos donde será obligatorio matricular un vehículo con placa nacional. Tal cuestión provocó la necesidad de regular cuando iba a ser obligatoria tal matriculación en la normativa de tráfico así podemos observar en el Boletín Oficial del Congreso de los Diputados (BOCG) número 70-2 de 12 de diciembre de 2013, durante la gestación de la que posteriormente sería la Ley 6/2014 que modificó la Ley de Seguridad Vial tal cuestión expresándose que: No existe en el ámbito de la normativa de tráfico una regulación relativa a la obligatoriedad de matricular en España de los vehículos que se destinen a ser utilizados por residentes en nuestro país...//... la modificación de la Ley de impuestos especiales unida a la citada ausencia, ha dado lugar a una situación que impide un control efectivo de los vehículos con matrícula extranjera pues no figuran en el Registro de Vehículos todo lo cual tiene una incidencia negativa en la seguridad vial.

El problema a día de hoy vivo, es que en 2014 (tras tres años sin normativa) únicamente se modificó la Ley de Seguridad Vial (cuestión previa, que es lo pertinente) adicionando un segundo párrafo al apartado primero del artículo sexagésimo segundo, con la siguiente redacción:

<<Deberán ser objeto de matriculación definitiva en España los vehículos a los que se refiere el párrafo anterior, cuando se destinen a ser utilizados en el territorio español por personas o entidades que sean residentes en España o que sean titulares de establecimientos situados en España. Reglamentariamente se establecerán los plazos, requisitos y condiciones para el cumplimiento de esta obligación y las posibles exenciones a la misma.>>

Incluyendo la disposición transitoria (matriculación definitiva de vehículos en España) que dispone que lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 62.1 en cuanto la matriculación definitiva en España de vehículos NO será efectivo hasta que se proceda a regular reglamentariamente aquellos aspectos que permitan su aplicación.

Pues bien, el problema es que desde 2011 se carece de una normativa de tráfico que regularice los vehículos extranjeros que son utilizados en territorio español y nos encontramos en 2024. Y lógicamente la ausencia de normativa durante más de una década ocasiona perjuicios. A juicio de este autor el más gravoso resulta de la aplicación de otra Ley también de carácter económico y ámbito local como es el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.

Y es que recordemos que la administración local es la denominada "Cenicienta" tributaria en España(22). Piénsese que los grandes impuestos a nivel recaudatorio IVA e IRPF se destinan en su inmensa mayoría a Estado y Comunidades Autónomas. Y para la satisfacción (y sufragio) de las necesidades locales los entes locales apenas se nutren de una serie de impuestos contados con los dedos de una mano, uno de ellos es el Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica el cual obrante precepto nonagésimo séptimo del mentado texto normativo su gestión, liquidación, inspección y recaudación, corresponde al Ayuntamiento del domicilio que conste en el permiso de circulación del vehículo... Tal circunstancia deviene en dos problemas:

- Primero: Las entidades locales están dejando de recaudar ingentes cantidades de dinero, pues en sus municipios pueden existir una gran cantidad de vehículos matriculados en el extranjero pero utilizados en territorio español por residentes que no tributan y residen en dichos municipios.

- Segundo: Vulneración del principio de igualdad bastante evidente. Porque los titulares de un vehículo matriculado en España abonan un impuesto municipal que los titulares de otros vehículos no matriculados en España pero que circulan normalmente por España no abonan al erario. Cuando el hecho imponible es identitario.

Y resulta además ciertamente perplejo la anomia instaurada en el plano administrativo a la hora de desarrollar reglamentariamente la Ley de 2014. De hecho si observamos el siguiente recorte de prensa, la situación actual en 2024, es la misma que en 2014 es decir el titular de un vehículo extranjero que resida en España tiene que liquidar el Impuesto Especial de Determinados Medios de Transporte y debe (moralmente) acudir a la Jefatura Provincial de Tráfico a matricular el vehículo en España pero (legalmente) no tiene "o tendrá" obligatoriedad hasta que el Reglamento General de Vehículos desarrolle lo preceptuado en la Ley de Seguridad Vial. Por lo que es fácil aventurarse a dilucidar que pocos o muy pocos titulares de vehículos extranjeros que residan y circulen por España legalizarán su situación e incrementarán voluntariamente sus obligaciones tributarias.

2.2. El nuevo reglamento de procedimiento sancionador

En el presente caso nos encontramos ante otro supuesto palmario de desconexión normativa. En la anualidad 2009 y fruto de la excesiva rigidez del procedimiento administrativo común en relación a la naturaleza y número de las infracciones y sanciones derivadas del tráfico se promulgó la Ley 18/2009, de 23 de noviembre, por la que se modifica el texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobada por el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, en materia sancionadora.

Básicamente afectó a una nueva configuración y redacción del Título V (Régimen sancionador) de la Ley de Seguridad Vial siendo tres las principales novedades que caracterizan el actual procedimiento sancionador en materia de tráfico: El establecimiento de un procedimiento abreviado (similar a los juicios rápidos) ofreciendo al infractor la posibilidad de suscribir un pacto con la Administración sancionadora que le permita cumplir rápidamente el castigo impuesto a cambio de una rebaja sustantiva en éste; El diseño de un nuevo régimen en la práctica de la notificación que tenga presente los nuevos sistemas telemáticos de comunicación (correo electrónico, teléfono móvil, etc.) y la terminación de oficio del procedimiento ante la falta de actuaciones por parte del infractor. Lógicamente dado que desde el año 2009 existe una Ley con un nuevo procedimiento sancionador el reglamento aprobado por Real Decreto 320/1994, de 25 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de procedimiento sancionador en materia de tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, devino obsoleto solventando a partir de ese momento las discrepancias en virtud del principio de jerarquía normativa de la Ley sobre el Reglamento en no pocas numerosas cuestiones.

Así por ejemplo el Reglamento estipula como plazo de infracción de las infracciones muy graves el plazo de 1 año, sin embargo la nueva Ley estableció el nuevo plazo de 6 meses. El Reglamento establece el plazo de prescripción de las sanciones en 1 año desde la firmeza de la resolución por la que se imponga la correspondiente sanción, sin embargo la nueva Ley instaura un plazo de prescripción de las sanciones consistentes en multa pecuniaria en 4 años y el de las demás sanciones en 1 año. El Reglamento nos habla que en caso de denuncias por particulares se debe de indicar la profesión del denunciante, cuestión que ha desaparecido en la nueva Ley...

Es decir, podemos apreciar una vasta red de contradicciones soslayadas en principio en base al principio normativo referenciado el cual el legislador predijo y preestableció una corta duración puesto que la propia disposición final sexta (desarrollo reglamentario) de la nueva Ley de 2009, establecía en su punto segundo que en todo caso en el plazo de seis meses desde que entrara en vigor esta Ley (Mayo 2010), se dictaría un nuevo reglamento de procedimiento sancionador en materia de tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial. Pues bien, han pasado los seis meses referidos y más de una década también y aún no se ha adaptado el reglamento sancionador a lo preceptuado en la nueva Ley, entendiéndose necesario tal desarrollo y en caso negativo que el legislador no lo entendiera necesario, debería derogarse puesto que actualmente en lo que concierne a procedimiento sancionador la actual Ley de Seguridad Vial de 2015, viene "desarrollada" por un reglamento del siglo pretérito.

2.3. La normativa y los distintivos ambientales

Referenciados originariamente en instrucciones de la Dirección General de Tráfico, como la Instrucción DGT 15/V-110 e introducidos formalmente en nuestro Reglamento General de Vehículos obrante la Orden PCI/810/2018, de 27 de julio, por la que se modifican los anexos II, XI y XVIII del Reglamento General de Vehículos. Los distintivos ambientales y categorización tienen su origen en el Plan Nacional de calidad del aire y protección de la atmósfera 2013-2016 (Plan Aire), en el que se afirma que tanto las partículas como el dióxido de nitrógeno tienen en el tráfico rodado la principal fuente de emisión en las grandes ciudades y propone la clasificación de los vehículos en función de los niveles de contaminación que emiten, discriminando positivamente a los vehículos más respetuosos con el medio ambiente(23).

Actualmente mientras que el acceso a las Zonas de Bajas Emisiones (ZBE) se regula mediante la normativa EURO a la cual se ligan los distintivos ambientales que está basada especialmente en las emisiones del óxido de nitrógeno (NOX) que son los más perjudiciales para la salud sin embargo el impuesto de matriculación y los tramos impositivos están ligados al CO2, estando exentos actualmente los vehículos que emitan hasta 120 gr/km (inclusive) de dióxido de carbono. La presente cuestión resulta en parte paradójica puesto que el impuesto además de su función recaudatoria tiene una finalidad extrafiscal como instrumento de políticas medioambientales y el tipo impositivo no responde al gravamen de la capacidad contributiva puesta de manifiesto en su adquisición, sino a la consideración adicional de las implicaciones de su uso en la producción de costes sociales específicos en materia de sanidad o medio ambiente. De esta manera y por poner un ejemplo nos podemos encontrar con la adquisición de un Ferrari 488 GTB con unas emisiones de 260 gr/km de dióxido de carbono que es gravado con el mayor tipo impositivo 14,75% y por ende ligado a un mayor potencial contaminador contrario a la política medioambiental que se pretende fomentar que tiene asignado un distintivo ambiental "C" o "verde".

Igualmente a día de hoy les corresponde el distintivo ambiental "ECO" a aquéllos vehículos propulsados por gas natural comprimido (GNC) y por gas licuado del petróleo (GLP). Resulta difícil "casar" estos términos con un combustible fósil como es el gas que genera gases de efecto invernadero ofreciendo pocas ventajas a la hora de reducir la contaminación. De hecho existen indicios de que la sustitución de las flotas de vehículos diesel y gasolina por gas podrían llevarnos a aumentar el calentamiento global debido a que el gas fósil es en su mayoría metano un gas de efecto invernadero con un potencial de calentamiento climático 86 veces superior al del CO2, en los primeros 20 años de prevalencia en la atmósfera y el metano si se fuga de las estructuras, las ventajas del mismo se anularían existiendo una creciente evidencia científica de que las fugas de metano a lo largo de la cadena de suministro han sido sistemáticamente infravaloradas como la contribución de éste al calentamiento global(24).

2.4. Prohibición en adelantamientos de superar en +20 Km/h velocidad máxima

Con la promulgación de la Ley 18/2021, de 20 de diciembre, por la que se modificó el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial aprobado por el Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, en materia del permiso y licencia de conducción por puntos se suprimió la posibilidad que tenían los turismos y las motocicletas de rebasar en 20 kilómetros hora los límites genéricos de velocidad fijados para las carreteras convencionales cuando adelanten a otros vehículos que circulen a velocidad inferior a aquéllas. La eliminación de esta posibilidad acorde el preámbulo de dicho cuerpo normativo se corresponde a la adecuación real de los límites de velocidad en las carreteras convencionales después de la reforma ya llevada a cabo del precepto cuadragésimo octavo del Reglamento General de Circulación operada a través del Real Decreto 1514/2018, de 28 de diciembre, que ha equiparado los límites de velocidad de las carreteras convencionales españolas a los que se están estableciendo en la Unión Europea y que implica un significativo avance para reducir la siniestralidad en este tipo de vías.

La presente cuestión es una de las actuales mayores controversias en materia de tráfico. Muchos expertos consideran que las maniobras implican ahora un mayor riesgo, si conduces un coche por una de esas vías donde la velocidad máxima establecida es de 90 kilómetros/hora y quieres adelantar un camión no podrás rebasar el límite establecido de manera que para adelantar a dicho vehículo tardarías 7,56 segundos durante los cuales permanecerías 189 metros en carril contrario, mientras que si se adelantara a 110 kilómetros/hora se emplearían 2,52 segundos y la permanencia en el otro carril se limitaría a 77 metros(25). Durante el primer mes de la medida (Abril 2022) aumentaron tanto los siniestros como los fallecidos con 90 y 99 respectivamente, de los cuales 76 perdieron la vida en vías convencionales. Las carreteras convencionales suelen ser mucho más peligrosas y los adelantamientos un factor de riesgo(26). De hecho el presidente de Automovilistas Europeos Asociados Mario Arnaldo, declaraba en Europa Press que el importante incremento de la mortalidad registrado en carreteras secundarias puede estar provocado en parte por la supresión de este margen. En esta misma línea, la portavoz y vicepresidenta de la plataforma motera para la seguridad vial María José Alonso, señaló que esta limitación forma parte de medidas que no funcionan(27). Nueve meses después a cierre de 2022 la estadística oficial ofrecida por la propia Dirección General de Tráfico deja ver que en 2022 el número de fallecidos en carretera fue de 1.145, 44 más que en 2019 (último año antes de la pandemia). Y tres de cada cuatro fallecidos fueron en carreteras convencionales. Las víctimas en este tipo de vías aumentaron un 5%, más que en autopistas y autovías donde el aumento fue del 3%(28). Un dato que refleja el poco éxito de la medida implementada en marzo. Al respecto de la revisión de la supresión del margen de 20 kilómetros por hora el Ministro del Interior Fernando Grande-Marlaska recordó en la rueda de prensa de presentación de los resultados provisionales de siniestralidad que esta medida entró en vigor el pasado marzo y que transcurrido un año se procederá a la valoración correspondiente(29).

2.5. Eliminación licencias de conducción

La Directiva 2006/126/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 20 de diciembre de 2006 sobre el permiso de conducción dictamina las características del modelo único de permiso de conducción europeo dado que nos encontramos ante un elemento indispensable de la política común de transportes que contribuye a aumentar la seguridad de la circulación vial y facilita la libre circulación de las personas. Concretamente si atendemos a su artículo cuarto denominado categorías, definiciones y edades mínimas en la normativa europea(30) no hay referencia alguna a las licencias de conducción que actualmente sí que recoge a nivel nacional nuestro Reglamento General de Conductores en su artículo sexto y que actualmente son dos, a saber:

- Licencia vehículos movilidad reducida. (LCM)

- Licencia vehículos especiales agrícolas autopropulsados y sus conjuntos cuya masa o dimensiones máximas autorizadas no excedan de los límites para los vehículos ordinarios o su velocidad máxima por construcción <45 Km/h. (LVA)

Esta distinción dentro de las autorizaciones administrativas de conducción que regula nuestra normativa de tráfico entre licencias de conducción y permisos de conducción no es en absoluto baladí. De hecho a efectos penales, recordemos que el actual artículo 384 del Código Penal que regula las conducciones sin permiso, el delito se constituye como una norma penal en blanco(31). Y antaño fueron numerosas las sentencias condenatorias por conducción por ejemplo de turismos que precisaban permiso de conducción de la clase B, únicamente con una antigua licencia de conducción de ciclomotores (actual permiso AM, conforme directiva "ut supra" referenciada) puesto que conforme Circular 10/2011 de Fiscalía General del estado para la unidad de actuación del Ministerio Fiscal en Seguridad Vial, con la mera licencia regulada por normas de requisitos atenuados no podían conducirse vehículos sometidos a una disciplina normativa de mucha mayor exigencia. Esta figura delictiva que desapareció de la noche a la mañana, con la promulgación del nuevo Reglamento General de Conductores aprobado por Real Decreto 818/2009, de 8 de mayo, que elevó la antigua licencia de ciclomotores (LCC) a la categoría de permiso AM provocó que quien condujera un turismo poseyendo únicamente licencia ciclomotores (y por ende un nivel de conocimientos menor al exigido para un permiso) el día 8 de diciembre cometía un delito y el 9 de diciembre fecha de entrada en vigor del reglamento, verbigracia del principio de tipicidad y legalidad (pese a tener los mismos conocimientos menores a los necesarios atentatorios del bien jurídico protegido) ya no cometía un delito.

A día de hoy tal circunstancia en relación a la antigua licencia de ciclomotores, se ha soslayado y no es objeto de discusión jurídica alguna, puesto que la misma circular 10/2011 explícitamente refiere la atipicidad penal de tal circunstancia. De igual manera y en contraposición a nuestro Código Penal de 1973 que incluía el término "correspondiente" nos indica que la posesión de un permiso aunque fuera de turismos (B) no ostenta relevancia penal, si se condujera un camión (C) o un autobús (D). Todo ello conforme el apartado XII.2 de la mentada memoria.

A este tenor es destacable reseñar que no parece tener mucha viabilidad, ni necesidad a día de hoy la existencia de las licencias LCM y LVA que podrían subsumirse en la obtención de un permiso AM. Máxime si accedemos al portal estadístico de la Dirección General de Tráfico(32) y atendemos al censo de conductores que han obtenido licencias en los últimos años, apenas 299 LVA y tan solo 15 LCM en toda España en la anualidad 2020. Encontrándonos con autorizaciones de circulación residuales pues de las 27.206.036 autorizaciones de conducción existentes en el censo conforme datos oficiales, únicamente 6.415 son licencias, es decir el 0,02%.

Tampoco parece tener mucho sentido que nuestra actual normativa de tráfico exija un permiso (superior) para conducir por ejemplo un ciclomotor de 100 kilogramos y sin embargo con una licencia de conducción de vehículos agrícolas (menor) se pueda conducir un vehículo agrícola y su conjunto de hasta 40 toneladas.

Puesto que recordemos que la licencia de conducción de vehículos agrícolas permite conducir vehículos agrícolas autopropulsados y sus conjuntos cuya masa o dimensiones máximas autorizadas no excedan los límites para los vehículos ordinarios(33). De manera que si acudimos al anexo IX del Reglamento General de Vehículos que regula las masas y dimensiones máximas de los vehículos ordinarios, para un conjunto articulado (tractor más semirremolque) de 5 ejes la masa máxima autorizada son 40.000 kilogramos.

2.6. Protección de datos

Imaginemos que una persona menor de 65 años la cual es titular de un permiso de conducción de la clase B (renovación cada 10 años(34)) por ejemplo porque ha perdido su trabajo y al no poder pagar la hipoteca ha sido desahuciado, refiere intentos de autolisis y se encuentra bajo tratamiento psiquiátrico dado que ha manifestado, exteriorizado y llevado a cabo conductas de riesgo para su vida o la de los demás.

Pues sorprendentemente un examen de las normas vigentes en nuestro ordenamiento jurídico nos lleva necesariamente a la conclusión de que no existe en nuestro ordenamiento jurídico ningún precepto que imponga de forma expresa al médico que atiende a la persona anteriormente ejemplarizada a comunicar a las autoridades de tráfico las enfermedades o deficiencias detectadas que conozca como consecuencia del reconocimiento a su paciente(35).

Y es que recordemos que la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de datos personales y garantía de los derechos digitales en lo que respecta a la cesión de datos a terceros es necesario o bien el consentimiento del afectado(36) o cuando está fundado en una obligación legal(37). Y además los datos relativos a la salud son una categoría especial de datos con requisitos adicionales relativos a su seguridad y confidencialidad. De hecho el artículo 199 del Código penal castiga a quien revelare secretos ajenos de los que tenga conocimiento por razón de su oficio o relaciones laborales, con la pena de prisión de 1 a 3 años.

Por no hacer hincapié en el ámbito civil en la Ley Orgánica 1/1982, de 5 de mayo, de protección civil del derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen.

De igual manera que la Policía Local puede ceder datos de terceros implicados en accidentes de circulación, dado que la Ley 50/1980, de 8 de octubre, de Contrato del Seguro (norma con rango de Ley) lo permite(38). La comunicación a una Jefatura de Tráfico sin consentimiento de la persona afectada por parte de un médico de los datos clínicos o del diagnóstico de una enfermedad que pueda conllevar la pérdida de las aptitudes necesarias para la conducción, reúne los requisitos exigidos por la doctrina del Tribunal Constitucional para considerar el sacrificio del derecho fundamental de la intimidad, entendiéndose idóneo, necesario y proporcional dicha medida, de acuerdo con la finalidad de tutelar otros intereses constitucionalmente protegibles, de manera que es necesario una reforma legislativa que en la Ley de Seguridad Vial faculte en estos supuestos la comunicación por parte del médico, para iniciar el procedimiento legalmente previsto para declarar la pérdida de vigencia de una autorización administrativa de conducción(39).

2.7. Causas de inmovilización y retirada

Actualmente los agentes de la autoridad encargados de la vigilancia del tráfico en el ejercicio de las funciones que tienen encomendadas podrán proceder a la inmovilización del vehículo como consecuencia de presuntas infracciones a lo dispuesto en esta Ley en los supuestos contemplados en el artículo 104 de la Ley de Seguridad Vial, aprobada por RDL 6/2015, de 30 de octubre.

La Ley 6/2014, de 7 de abril, por la que se modificó el texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de vehículos a motor y Seguridad Vial, entre las medidas provisionales conforme reseña su preámbulo introdujo dos nuevos supuestos de inmovilización a la vista de la experiencia de los últimos años. En concreto uno de ellos lo constituye el actual Art. 104.1.K) que tipifica como causa de posible inmovilización que se conduzca un vehículo para el que se exige permiso de la clase C o D, careciendo de la autorización administrativa correspondiente. Se justifica tal incorporación en que parece razonable que un camión o un autobús quede inmovilizado cuando el conductor carezca de un permiso que le habilite para conducir alguno de estos vehículos que requieren de una especial destreza máxime si se trata de un vehículo que transporta personas.

Si bien consideramos loable, idónea y totalmente lógica la incorporación de esta nueva causa de posible inmovilización, creemos que su tipificación es susceptible de mejora. En primer lugar el Reglamento General de Conductores regula las clases de permiso de conducción y edad requerida para obtenerlos(40). De esta manera ¿qué ocurre si el vehículo que se conduce es un C1 (hasta 7.500 Kg) o un D1 (hasta 17 personas)?, ¿O si es un C1+E o un D1+E? o por rizar el rizo, si nos encontramos ante un C+E o D+E ¿Qué ocurre? porque si atendemos al principio de tipicidad y legalidad, es un permiso distinto y sin embargo un D+E, entendemos que es un permiso superior a un simple D que requiere de mayores conocimientos y destreza. Porque incluso una interpretación teleológica de la norma se ve constreñida por el uso del singular por parte del legislador, ya que no reseña de las clases C y D, cita en singular única y exclusivamente los permisos de la clase C y D.

No obstante el mayor problema entendemos que es el conflicto en el que la norma conforme su redacción actual colisiona con otras normas de tráfico de nuestro amplio corpus legislativo. Puesto que si atendemos al artículo quincuagésimo noveno de nuestra Ley de Seguridad Vial se cita que al objeto de garantizar la aptitud de los conductores para manejar los vehículos y la idoneidad de estos para circular con el mínimo de riesgo posible la circulación de vehículos a motor y de ciclomotores requerirá de la obtención de la correspondiente autorización administrativa previa. E igualmente el artículo septuagésimo séptimo de nuestra Ley de Seguridad Vial, tipifica en su punto K) como infracción muy grave el conducir un vehículo careciendo del permiso o licencia de conducción correspondiente.

Es decir estamos reconociendo (como parece lógico) que conducir cualquier vehículo sin el permiso o licencia adecuado o correspondiente es un riesgo para la circulación y estamos reconociendo que independientemente que se trate de un camión o un autobús, cualquier conducción ejercitada con permiso o licencia no correspondiente, es una infracción muy grave al ordenamiento viario. Adicionalmente el Reglamento General de Conductores solo habilita para conducir los vehículos correspondientes al permiso que se posee. Sin embargo solo habilitamos a los agentes de la autoridad encargados de la vigilancia del tráfico a actuar obrante las medidas provisionales para evitar riesgos en el caso de camiones y autobuses...

¿Es menos peligroso conducir un turismo (B) que puede ser ocupado por nueve personas(41) que un camión, en el que habitualmente únicamente circula únicamente el conductor?; ¿Es menos peligroso poder conducir un tractor con semirremolque (LVA) de 40 toneladas, que un camión de 8 toneladas?; ¿Es menos peligroso conducir un mini bus de transporte escolar con hasta 17 personas menores de edad, que el camión de la basura?

Entendemos que conforme los pilares establecidos en la Ley de Seguridad Vial todas esas conductas (muy graves) son generadoras de riesgos inaceptables para la seguridad vial. No se debiera discernir entre tipología, debiendo configurarse como causa de inmovilización la no conducción del vehículo con el permiso o licencia correspondiente, dotando de cobertura jurídica (y coherencia) a lo dispuesto en el Reglamento General de Conductores y dotando de la posibilidad y herramienta adecuada a los agentes de la autoridad de tráfico, de a pie de calle valorar la peligrosidad y riesgos de la conducta a la hora de poder (recordemos que es una medida potestativa) motivar en su caso una posible inmovilización ante conducciones y conductas que la propia Ley reconoce como muy graves.

Por otra parte los agentes de la autoridad encargados de la vigilancia del tráfico en el ejercicio de las funciones que tienen encomendadas podrán proceder a la retirada del vehículo, como consecuencia de presuntas infracciones a lo dispuesto en esta Ley, en los supuestos tipificados en el artículo 105, de la mentada Ley de Seguridad Vial.

Uno de los principios generales del derecho más relevantes es el de la seguridad jurídica, principio esencial en el Estado de Derecho en la medida que la sumisión a unas reglas de juego jurídico conocidas de antemano por todos facilita la buena fe en el tráfico jurídico y dota a las relaciones jurídicas de la fortaleza necesaria para la armonía social(42).

Conforme al Art. 105.1.D) de la Ley supra epigrafiada se nos indica que cuando inmovilizado un vehículo de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 104, no cesasen las causas que motivaron la inmovilización, dicho vehículo es susceptible de ser retirado...¿Cuándo?

Podemos entender que transcurridas 24 horas o el día siguiente dicho vehículo inmovilizado es susceptible de retirada. Podemos entender que los Ayuntamientos pueden regular a través de una ordenanza municipal qué plazo aplicar. Podemos entender que se debe aplicar el artículo 106.1.A relativo al tratamiento residual de los vehículos que nos indica que cuando hayan transcurrido más de dos meses desde que el vehículo fuera inmovilizado y su titular no hubiera formulado alegaciones, el vehículo pasa a ser considerado residuo sólido urbano y por ende es entonces cuando está habilitada legalmente la retirada...

La ordenanza municipal de tráfico de Barbastro(43) en su artículo sexagésimo séptimo, punto segundo estipula que cuando hayan transcurrido más 6 horas desde la inmovilización y no se hubieran subsanado las causas que la motivaron se considerará causa de retirada del vehículo de la vía pública.

La ordenanza de movilidad de Valencia(44) preceptúa en su artículo 130.2.D que cuando, inmovilizado un vehículo en lugar que no perturbe la circulación hubieran transcurrido más de 24 horas desde el momento de tal inmovilización, sin que se hubieran subsanado las causas que la motivaron, los agentes de la autoridad podrán ordenar la retirada del vehículo.

La ordenanza de tráfico, circulación de vehículos y seguridad Vial de Melilla(45) estipula que cuando inmovilizado un vehículo en la vía pública por orden de los agentes de la Policía Local, en los supuestos recogidos de esta ordenanza, transcurran 48 horas sin que el conductor o propietario hayan corregido las deficiencias que motivaron la medida, el mismo se podrá retirar.

La ordenanza en este caso fiscal que regula la tasa por la prestación del servicio de grúa municipal del Ayuntamiento de Arganda del Rey(46) tipifica como hecho imponible la retirada y traslado al depósito de aquellos vehículos inmovilizados previamente en la vía pública y hayan transcurridos al menos 72 horas sin que su conductor o titular hayan subsanado las causas que dieron lugar a la adopción de la medida.

Entendemos que la tipicidad actual de dicho precepto da pie a distintas interpretaciones contrarias a la seguridad jurídica y debiera ser concretado en un mayor grado.

2.8. Vigencia de las licencias de conducción expedidas antes del RD 772/1997

Dos son las notas principales que según las reglas de técnica normativa debe reunir el lenguaje de las leyes: claridad y economía. Las leyes deben redactarse de manera clara, sencilla, precisa y coherente(47).

El vigente Reglamento General de Conductores parece contradecirse en relación a la vigencia (y por ende validez) de las licencias expedidas con anterioridad al ya derogado Reglamento General de Conductores, aprobado por Real Decreto 772/1997, de 30 de mayo. Las cuales en el momento de su expedición comparten una nota común, su validez indefinida.

Validez indefinida que obstaculiza el reconocimiento recíproco de permisos, que impide evaluar periódicamente las aptitudes psicofísicas del conductor para ejercitar la conducción de modo seguro, que es contraria a los nuevos plazos máximos estipulados en la Directiva 2006/126/CE del Parlamento Europeo y del Consejo sobre el permiso de conducción y es que además la introducción de periodos de validez administrativa para nuevos permisos de conducción permite que se apliquen a la renovación los métodos más modernos contra la falsificación y revisiones médicas u otras medidas que decidan los Estados miembros(48).

Centrando la presente nos encontramos con que la Disposición transitoria primera del Reglamento General de Conductores, explicita de forma expresa que los permisos y licencias de conducción expedidos con anterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto 772/1997, de 30 de mayo, continuarán siendo válidos en las mismas condiciones que fueron expedidos hasta que expire su período de vigencia.

Empero la Disposición adicional primera de idéntico texto normativo nos indica que las licencias de conducción de ciclomotores expedidas con anterioridad a la entrada en vigor del Reglamento General de Conductores aprobado por Real Decreto 772/1997, de 30 de mayo, estarán sujetas a los periodos de vigencia que se establecen en el artículo 12.2 (máximo 10 años) del presente reglamento.

Es decir, en un precepto se nos indica que continúan siendo válidas y a continuación en otro precepto se nos indica que están todas caducadas, puesto que si la vigencia máxima son diez años (La directiva 2006/126/CE, puede permitir hasta 15 años), pero no se expiden desde 1997, obviamente ha transcurrido el periodo máximo a fecha de redacción del presente.

Esto genera no pocos problemas prácticos puesto que el Reglamento de Conductores(49) nos indica que los permisos o licencias de conducción cuya vigencia hubiese vencido no autorizan a su titular a conducir y su utilización dará lugar a su intervención inmediata por la autoridad o sus agentes que lo remitirán a la Jefatura Provincial de Tráfico correspondiente. Y esto ha generado conflictos en algunas ocasiones pues si se efectúa una interpretación teleológica o finalista(50) de las normas basada en la Directiva Europea, es obvio que la finalidad del legislador es erradicar los permisos indefinidos. Pero si aplicamos la condición más beneficiosa o la extrapolación del principio penal in dubio pro reo al campo administrativo sancionador(51), la solución sería totalmente divergente, lo que genera no pocos conflictos interpretativos.

La redacción de la Ley es la forma de articular los enunciados del derecho en formulaciones lingüísticas aptas para poder conocer el contenido de las normas que expresan; en consecuencia una correcta redacción de las normas es la puerta de entrada al contenido de estas normas(52). Quizás una nota aclaratoria por parte del legislador en el preámbulo al respecto de la presente o la inclusión en la disposición transitoria primera relativa a que las licencias continuarán siendo válidas en las mismas condiciones, salvo lo relativo a su periodo de vigencia conforme lo preceptuado en este Reglamento son opciones que de cara a una futura modificación, perfilación o actualización del Reglamento se debería de plantear incardinado en un proceso de mejora legislativa continua.

2.9. Uso del casco en Vehículos de Movilidad Personal

Hemos avanzado mucho desde la primera instrucción de la Dirección General de Tráfico 2016/V-124 relativa a los actualmente denominados vehículos de movilidad personal (VMP, en adelante). La posterior instrucción 2019/S-149- TV-108; las recomendaciones de la federación española de municipios y provincias de 29 de octubre de 2018; El Oficio del Fiscal de Sala de 13 de diciembre de 2018 dirigido a las policías judiciales de tráfico; El Real Decreto 970/2020, de 10 de noviembre; el dictamen 2/2021 del Fiscal de seguridad vial; Ley 18/2021, de 20 de diciembre; instrucciones DGT 22/MOV y 21 SANC/22-06 así como la resolución de la DGT de 12 de enero de 2022 por la que se aprueba el manual de características de los vehículos de movilidad personal, nos han hecho perfeccionar y erradicar en gran parte la alegalidad que reinaba en la actuación con estos vehículos que recordemos actualmente representan una amplia proporción de la accidentalidad urbana.

Durante 2019, los accidentes con VMP crecieron de manera alarmante respecto del 2018 y lo mismo ha pasado en 2020. Sólo en la ciudad de Barcelona, según refleja un estudio realizado por la fundación Línea Directa se produjeron 490 accidentes en los que estuvieron involucrados VMP, en 5 de ellos el resultado fue de muerte(53).

Empero no debemos caer en la autocomplacencia legislativa y tras soslayar los obstáculos más graves existentes entender que ya está todo solucionado. Queda un amplio margen de mejora. Un aspecto deviene como fundamental, regular la obligatoriedad en la legislación nacional de tráfico de la obligatoriedad del uso del casco de protección en VMP.

El rápido crecimiento del parque de vehículos privados ha creado problemas de tráfico y contaminación prácticamente en todas las zonas urbanas(54). Los VMP son una solución a estos dos grandes problemas del tráfico pero la movilidad no tiene que ser solo sostenible, recordemos que el Consejo de Ministros aprobó el 10 de diciembre de 2021, la vigente estrategia de movilidad segura, sostenible y conectada 2030, cuyo eje tercero es la movilidad segura(55) y más específicamente la vigente Estrategia de Seguridad Vial Española 2030(56), establece que uno de los mayores desafíos a los que se enfrentan las ciudades en el ámbito de la movilidad es garantizar la seguridad de los colectivos y medios de desplazamiento vulnerables, debiendo los gobiernos nacionales y locales abordar también la regulación de nuevas formas de movilidad como los VMP, puesto que la mayoría de países europeos están aprobando normas sobre las características técnicas de estos vehículos, así como aspectos como la edad mínima, el uso del casco o el seguro de responsabilidad civil.

Si tenemos en cuenta que conforme la referenciada Estrategia de Seguridad Vial en el año 2020 fallecieron 8 personas usuarias de VMP, 97 resultaron heridas hospitalizadas y 1097 fueron heridas no hospitalizadas, existe una justificación con fundamento en el paradigma de la visión cero que propugna nuestro legislador viario para establecer la obligatoriedad del casco en el Reglamento General de Circulación. Pues recordemos el uso del VMP no solo va en aumento sino que es un medio de transporte ecológico, sostenible, que evita las congestiones y nos corresponde entre todos adoptar además las condiciones propicias para que sea también seguro.

Puesto que por ejemplo el Jefe de la Unidad Normativa de la Dirección General de Tráfico en resolución de fecha 8 de junio de 2022 a consulta previa planteada, manifiesta que habida cuenta de que hasta la fecha no ha sido modificado el Reglamento General de Circulación (obsérvese como una tónica común que hilvana gran parte del presente, lo constituye la lentitud tan acentuada del legislador de tráfico, fuente de problemas) desarrollando la previsión del artículo 47 de la Ley de Seguridad Vial, el conductor de un vehículo de movilidad personal no está obligado a utilizar el casco de protección en ningún caso, tanto si circula por municipios que han regulado este aspecto mediante ordenanza municipal, como si lo hacen por aquellos que no lo hayan hecho.

En igual sentido se habían manifestado previamente los servicios jurídicos de la Federación Valenciana de Municipios y Provincias en fecha 4 de mayo de 2022, en respuesta a una consulta planteada con dicho objeto por el Ayuntamiento de Sollana (Valencia), sobre la posibilidad de articular la obligatoriedad del casco para usuarios de VMP en vía urbana, a través del instrumento normativo local, como es la ordenanza de tráfico.

Y un segundo aspecto a valorar lo constituiría la tipificación de la obligatoriedad de un seguro de responsabilidad civil para los VMP que obiter dictum, son bastante asequibles. Potenciar los seguros de los vehículos como instrumento de la política de seguridad vial no debe limitarse a los vehículos motorizados tradicionales, sino también extenderse a otros tipos de vehículos tales como los VMP, las bicicletas y las bicicletas eléctricas(57).

Gran parte de la problemática de los patinetes eléctricos tiene su origen en la carencia de una regulación general precisa dejando temas claves para la regulación local, como por ejemplo la exigencia o no de un seguro obligatorio para su uso por los particulares. La situación actual puede dejar desprotegidos tanto a estos nuevos actores urbanos como a sus víctimas, ya que si el usuario de un patinete eléctrico resulta responsable de un accidente y no ha suscrito una póliza de seguro para cubrir los daños personales materiales, dicho usuario responderá con su patrimonio y esta falta de protección es probable que no sea conocida por los usuarios de los patinetes eléctricos al circular por nuestras ciudades(58).

Así ante un colisión con un patinete eléctrico sin seguro se aplicaría el régimen de responsabilidad objetiva, de tal forma que el usuario del patinete eléctrico respondería de los daños al menos los personales, a no ser que se probase que el vehículo a motor o peatón hubiese concurrido a la producción del daño con su culpa o negligencia(59).

Es por ello, que a la hora de mejorar la seguridad vial, potenciar el uso seguro de los VMP que tienen un uso exponencial en nuestras vías, evitar problemas derivados de la ausencia de seguros de responsabilidad civil a dichas unidades de tráfico, así como a los terceros que se pudieran ver implicados en posibles accidentes de circulación, entendemos que concurren circunstancias para seguir avanzando en la perfección de la normativa derivada de los VMP instaurando la obligatoriedad del uso del casco así como de la concertación de un seguro mínimo de responsabilidad civil.

2.10. Eliminación del régimen de matriculación turística

La adhesión de España a diversos convenios internacionales para facilitar la circulación por carretera y el incremento del turismo extranjero aconsejaron en 1963 la creación de una matrícula especial denominada matrícula turística que se incorporó al artículo 166 del Código de la Circulación, aprobado por Decreto de 25 de septiembre de 1934.

Entre los beneficios de dicho tipo de matriculación, contemplada y regulada actualmente en el vigente artículo cuadragésimo del Reglamento General de Vehículos, aprobado por Real Decreto 2822/1998, de 23 de diciembre, se encontraba la no sujeción al impuesto especial sobre determinados medios de transporte y según los casos también la no sujeción o exención de los derechos de importación y/o del impuesto sobre el valor añadido, estando estos beneficios asociados a la condición de no residente en España y/o en la Unión Europea de los titulares de los medios de transporte acogidos al mismo, regulados en el Real Decreto 1571/1993, de 10 de septiembre, por el que se adaptó la reglamentación de la matrícula turística a las consecuencias de la armonización fiscal del mercado interior.

Sin embargo la Ley 6/2018, de 3 de julio, de presupuestos generales del estado tras determinar que dichos beneficios fiscales no encuentran actualmente amparo legal alguno ni en la normativa del impuesto sobre el valor añadido, ni en la normativa aduanera, así como es de difícil control puesto que los titulares de dicho régimen son no residentes y actualmente ya no cumple los objetivos para los que fue creada siendo el número de vehículos y embarcaciones acogidos a dicho régimen muy escaso. La referenciada Ley procedió a la derogación del citado régimen.

De esta manera la resolución vinculante de la Dirección General de Tributos V0814-19, de 16 de abril de 2019, indicó que ya no se expedirán matrículas turísticas nuevas y las hasta entonces expedidas, seguirían siendo válidas hasta que caduquen, cuestión que aconteció en 2020, puesto que el plazo habitual de esta matriculación especial determinada por el órgano competente de la Administración tributaria era de 1 año con carácter estándar acorde a su naturaleza y función.

Sin embargo cuatro años después de su eliminación de nuestro ordenamiento jurídico, si acudimos al vigente Reglamento General de Vehículos podemos apreciar como las matrículas turísticas siguen encontrándose reguladas en gran amplitud tanto en su articulado, como en sus anexos, pernoctando su derogación el plácido sueño de los justos.

III. RESULTADOS, DISCUSIÓN Y CONCLUSIONES

Como indicábamos en la introducción del presente, ciertamente la normativa viaria española es amplia y profusa. Existen una gran multitud de fuentes primarias de derecho pero adicionalmente una gran cantidad de fuentes secundarias. Tal y como se referenciaba en los conceptos introductorios hemos constatado la hipótesis relativa a la existencia de susceptibilidades de mejora y actualización de las normas tanto penales como administrativas integradas en el tráfico. Entendemos haber puesto sobre la mesa argumentos categóricos con el debido sustento legal e integrando las opiniones doctrinales más relevantes del panorama actual para aperturar o como mínimo entablar un debate sano que enriquezca, actualice y en su caso mejore nuestra legislación relativa al tráfico.

En materia penal y principalmente en torno a modelos de política criminal se ha destacado tras un análisis del derecho comparado, la posibilidad de incorporar a nuestro ordenamiento penal tasas jurídico objetivas para las principales drogas de consumo en nuestro país al igual que ya han efectuado otras legislaciones internacionales con excelentes resultados extrapolados al ámbito de la morbilidad viaria en el número de fallecidos en sus carreteras. Así como la posibilidad integrar "ex novo" un subtipo agravado para el artículo 379 de nuestro Código Penal, para los casos de policonsumo y una posible modificación del artículo 384 relativo a las pérdidas de vigencia al objeto de dotar de coherencia y otorgar un tratamiento homogéneo a los distintos tipos de pérdida de vigencia de las autorizaciones administrativas para conducir.

En materia administrativa llama sobremanera la atención una vez finalizada la redacción del presente estudio la pasividad del legislador nacional en materia de tráfico. Llevamos desde 2010 esperando un nuevo reglamento de procedimiento sancionador en materia de tráfico, desde 2014 esperando el desarrollo del Reglamento General de Vehículos en lo que respecta a la obligación de matriculación de vehículos extranjeros destinados a su uso en España (con gran perjuicio para la Administración Local) o desde 2021 el desarrollo reglamentario del uso del caso en VMP, lo cual es aún más sangrante que lo pretérito pues aquí lo que está en juego es la salud y seguridad de dichos usuarios.

Al margen de lo precitado el resto del análisis de la normativa administrativa se ha centrado como indicábamos en los objetivos del artículo en la identificación de debilidades de nuestra normativa y proponer susceptibilidades de mejora que optimicen nuestra seguridad vial, que adecúen el ordenamiento jurídico a los fines que persigue, simplificándolo incluso en algunos casos así como para dotar de herramientas jurídicas potentes y válidas acorde a la legislación a las distintas fuerzas y cuerpos de seguridad con competencias en esta compleja materia que es el tráfico que a pie de calle efectúan la honrosa labor de mantener unas carreteras y calles seguras para toda la ciudadanía.

NOTAS:

(1). Licenciado en Derecho y Criminología (UV). Comisario, Policía Local. Profesor colaborador Instituto Valenciano de Seguridad Pública y Emergencias.

(2). https://www.boe.es/biblioteca_juridica/codigos/codigo.php?modo=2&id=020_Codigo_de_Trafico_y_Seguridad_Vial

(3). Confederación Española de Organizaciones Empresariales (2022). La producción normativa en 2021.

(4). Ley 18/2009, de 23 de noviembre. Disposición derogatoria única.

(5). MINGORANCE SÁNCHEZ, J.A. (2019) El derecho a la seguridad vial como necesidad y demanda social. Tesis doctoral UNED.

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