Las indemnizaciones por traslado de residencia en el servicio exterior del estado

A través de este estudio se ha querido analizar la normativa sobre indemnizaciones por razón de servicio derivada de los traslados de residencia en el extranjero. En primer lugar, apoyada en las disposiciones que regulaban las carreras diplomáticas y consular de la época, se presenta la primera norma que unifica criterios, de 1924. En segundo lugar, se expone pormenorizadamente cada una de las indemnizaciones por traslado de residencia vigentes en la actualidad, con especial atención a su evolución a lo largo del último siglo. En tercer lugar, se analiza sucintamente la aplicación de estas indemnizaciones a los familiares de empleados públicos del servicio exterior. Finalmente se concluye con los principales desafíos de la normativa actual.

Gabriel Soto Balirac es Jefe del Servicio de Viajes y Traslados del Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación

El artículo se publicó en el número 62 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, enero 2023).

COMPENSATIONS FOR SERVICE RELOCATIONS AT THE SPANISH FOREIGN SERVICE

ABSTRACT: This paper analyzes the regulations on compensation for service relocations abroad. First, it presents the original rule that unified criteria, from 1924, supported by the provisions that regulated the diplomatic and consular careers at the time. Secondly, it delves deeper into each type of compensations throughout the last century. Thirdly, it examines the impact of these rules on the families of the Foreign Service public employees. Finally, it concludes with the main challenges of the current regulations.

I. INTRODUCCIÓN

El Servicio Exterior del Estado ha venido desarrollando la acción exterior a lo largo de siglos, promoviendo y defendiendo los intereses de España en el exterior y asistiendo a los españoles en el extranjero(1).

Esta actividad ha ido siempre unida a la necesidad de desplazar al personal encargado de la misma, no solo personas pertenecientes a la carrera diplomática, sino también un nutrido grupo de empleados públicos administrativos.

La diplomacia ha dejado marcados importantes episodios históricos, muchos de ellos posibles gracias a una acción previa de un traslado de residencia de sus actores. Traslados de los que se tienen algunas referencias, como el del viaje del diplomático Ruy González de Clavijo, que en 1403 partía del puerto de Santa María rumbo a Asia, para desarrollar su labor diplomática para el entonces Rey Enrique III de Castilla, en un viaje que demoró más de un año en llegar a Samarcanda, en la actual Uzbekistán, realizado por mar y tierra(2).

En sus misivas, el diplomático Juan Valera se refiere también al traslado, a mediados del siglo XIX, citando la pesadumbre de los grandes carruajes en el largo viaje que hubo de hacer hasta Rusia con el Duque de Osuna desde Madrid con la intención de reabrir la legación española en San Petersburgo(3).

La evolución de los medios de transporte ha afectado indudablemente a la normativa que, a pesar de su singularidad extraterritorial –muchos de los trasladados no pasan por España y se determinan exclusivamente en el ámbito internacional–, no deja de formar parte del derecho administrativo interno. Los reglamentos de las carreras diplomática y consular de 1900(4) establecían una tabla de máximos de días aplicables al viaje de traslado, dependiendo del origen y el destino, que variaba desde los 10 días hasta más de tres meses, este último contemplado en los trayectos entre la costa occidental de África y China. Los gastos de viajes se calculaban, en los mismos reglamentos, según los kilómetros en ferrocarril, millas marítimas o leguas terrestres. El Reglamento unificando dietas y viáticos de 1924(5) identificaba, en el caso de comisiones de servicio, la posibilidad de utilizar carruajes o automóviles de línea, caballerías, el ferrocarril y demás medios de transporte terrestres o barcos para trayectos fluviales o marítimos. En la década de los cuarenta del pasado siglo XX se comenzaron a establecer rutas aéreas internacionales regulares desde España(6). En un siglo, la duración del viaje de un funcionario del Servicio Exterior entre la costa occidental de África y China se ha reducido de tres meses a un puñado de horas.

El auge de la aviación ha venido unido, por otro lado, a la necesidad de trasladar los enseres personales de forma diferente a la de antaño, cuando acompañaban en baúles a los viajeros en barcos, carruajes y ferrocarriles.

Los traslados de residencia por razón de servicio son desplazamientos de largo plazo en los que, en la mayor parte de los casos y haciendo referencia al Real Decreto que reguló estas indemnizaciones hasta el año 2002(7), suponen el traslado material del hogar, el desplazamiento de la vida personal y profesional a otro país que generalmente incluye el traslado de la familia.

En el caso particular de las personas pertenecientes a la Carrera Diplomática, estos traslados son, además, obligatorios. Ya en la Ley Orgánica de las Carreras Diplomática, Consular y de Intérpretes de Lenguas del año 1883(8), se establecía que <<El Gobierno podrá trasladar libremente a los funcionarios diplomáticos y consulares de uno a otro punto del extranjero, y del extranjero a la Península o viceversa>>. La actual Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la Acción y del Servicio Exterior del Estado subraya igualmente que los funcionarios de la Carrera Diplomática <<se someten a un régimen de obligada movilidad fuera de España>>; lo que convierte los traslados de residencia en un hecho vital y obligado en su carrera.

Estos desplazamientos suponen un desembolso económico para las personas que se trasladan, un perjuicio como consecuencia de la prestación de sus servicios que el Estado ha de asumir. De este modo, los gastos por traslado han sido históricamente asumidos por el Estado, tanto a la ida al nuevo destino, como tras el cese por causas normales en el mismo. Es importante señalar las causas normales, ya que, en algunas circunstancias, el cese voluntario en el destino no ha permitido(9) ni permite, de acuerdo con el actual Real Decreto, acceder al derecho de viaje de regreso a España.

Así, con el fin de analizar la situación actual de la normativa aplicable, en este artículo se estudia la evolución de la normativa referente a los traslados de residencia a lo largo del siglo XX y XXI hasta nuestros días cuando se va a cumplir, el próximo año, el centenario de la primera norma unificadora de esta materia. Con el ánimo de limitar este trabajo a un área concreta, se ha acotado a los traslados de residencia del personal civil, eliminándose cualquier referencia al personal militar, así como a las comisiones de servicio u otras indemnizaciones y asignaciones presupuestarias que forman parte de las dotaciones económicas del personal destinado en el extranjero como las asignaciones por representación o las asignaciones por residencia.

II. LA UNIFICACIÓN NORMATIVA: EL REAL DECRETO DE 6 DE MAYO DE 1924

En febrero de 1924, la Presidencia del Directorio Militar puso sobre la mesa del Rey Alfonso XIII la necesidad de unificar el desbarajuste (sic.) en las disposiciones reguladoras de la concesión de dietas e indemnizaciones a los funcionarios. Fruto de ello se dictó el Real Decreto de 6 de mayo de 1924 (Gaceta de Madrid Núm. 128, de 7 de mayo de 1924), que unificó por primera vez <<la profusa legislación vigente respecto a dietas, indemnizaciones, gratificaciones y viáticos>>. Asimismo, una Comisión Interministerial redactó, durante el mes siguiente, la norma de desarrollo, que dio lugar al <<Reglamento unificando las dietas y viáticos de los funcionarios civiles y militares>>, de 18 de junio de 1924 (Gaceta de Madrid Núm. 171, de 19 de junio de 1924).

Esta supone la primera de las regulaciones unificadoras en materia de indemnizaciones por razón de servicio en el ámbito de la Administración General del Estado. Hasta entonces, cada departamento fijaba sus indemnizaciones con cargo a sus presupuestos y definía sus normas. Esto, unido a la disparidad de términos y tergiversaciones en los mismos, propiciaba el abuso por parte de algunos entes en cuanto a la definición de las indemnizaciones, dietas y viáticos; así como la desigualdad en las percepciones entre los diferentes empleados públicos.

Hasta esta primera norma, en el ámbito del Servicio Exterior del Estado era el Ministerio de Asuntos Exteriores, denominado Ministerio de Estado hasta el final de la Guerra Civil(10), el encargado de redactar la normativa interna para los traslados, que fijaba sus bases en las leyes orgánicas y reglamentos de desarrollo de las carreras diplomática y consular, posteriormente fusionadas.

Lo primero que hace esta nueva norma de 1924 es establecer las definiciones <<de una vez para siempre>> en relación a esta materia. Conceptos como <<dieta>>, <<indemnización>> o <<viático>> son definidos en el Real Decreto. Se entendía como <<dieta>>, la cantidad que un funcionario, civil o militar, devenga cada día mientras dura la comisión del servicio que se le confiere fuera de su residencia habitual; como <<indemnización>>, el resarcimiento de un daño o perjuicio; y el <<viático>>, la subvención que se abona a un funcionario para viajar por el extranjero, bien para incorporarse a su destino o para desempeñar una comisión del servicio. La Real Academia Española define esta última palabra, en lo que se refiere a este asunto, como <<prevención, en especie o en dinero, de lo necesario para el sustento de quien hace un viaje>> en una primera acepción, o <<subvención en dinero que se abona a los diplomáticos para trasladarse al punto de su destino>>, en una segunda acepción; es decir, una ayuda económica para realizar el viaje de incorporación al puesto en el extranjero.

Este Real Decreto también agrupa normativamente por primera vez las comisiones de servicios, traslados de residencia, y asistencias a sesiones que se celebren en determinados organismos o tribunales de oposiciones. El fondo de este esfuerzo unificador ha perdurado hasta nuestros días, manteniéndose en el actual Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo, sobre indemnizaciones por razón del servicio.

En el marco de esta regulación, las personas destinadas al extranjero, independientemente de si fueran trasladados como diplomáticos o como personal administrativo, tenían derecho a los viáticos establecidos para su viaje en el extranjero y, además, al traslado de sus familias. Esta subvención al viaje de incorporación se calculaba en virtud de la distancia del trayecto en kilómetros, en el caso de transporte terrestre; o en millas, en el marítimo. Asimismo, se establecían una serie de categorías en función del escalafón ocupado por la persona a desempeñar el puesto. De este modo, cada kilómetro recorrido variaba de veinte a cincuenta céntimos, y cada milla de cincuenta céntimos a una peseta. En lo que se refiere a la familia, derivado de la época y la restricción de los derechos de las mujeres, la norma la identificaba como <<esposa e hijos menores de edad e hijas solteras>>. Con las lógicas salvedades del mundo actual en lo referente a la figura de la mujer, en la actualidad la norma ha variado bien poco, entendiéndose que son familia sin necesidad de aportar justificación documental de la convivencia y dependencia <<el cónyuge y los hijos menores de veintiún años>>, sin prejuicio de otros miembros.

La familia aumentaba el valor del viático en un cincuenta por ciento sobre el del titular para la esposa, y un veinticinco por ciento por cada hijo.

El Real Decreto abordaba también un aspecto que se ha mantenido, con algunos cambios, hasta la actualidad: el cese por voluntad propia tras un corto periodo de tiempo. En el Real Decreto de 1924 este plazo se marcaba en un año, por lo que cualquier cese anterior al año suponía el reintegro al Estado del importe de los viáticos de su familia, salvo que fuera forzoso.

La norma incluía una serie de instrucciones relevantes en cuanto a la aplicación de estos viáticos. En primer lugar, los importes solo se abonaban desde la frontera o puerto de embarque nacional, siendo por cuenta del Estado el viaje por en España hasta dicha frontera. Cabe recordar el monopolio en el transporte de pasajeros que ejerció el Estado durante gran parte del siglo XX. En segundo lugar, los familiares que se trasladan viajaban en la misma clase que la persona titular del derecho. En tercer lugar, se establecía que, en circunstancias excepcionales derivadas de los precios de los pasajes o de los excesivos transbordos, el Gobierno podría aumentar los tipos de viáticos hasta un veinte por ciento para cada caso concreto. Y en cuarto lugar, se abría la posibilidad de anticipar el gasto del viaje, por el importe aproximado, por la caja del órgano del que dependiese. Una vez realizado el viaje, se debía liquidar definitivamente el viático, es decir, dar cuenta del viaje ocurrido fuera de territorio nacional, con certificado del Cónsul o Representante de España en la población más cercana referente a los kilómetros o millas recorridos.

De este modo, el traslado al exterior comprendía el viaje por medios propios del Estado en territorio nacional y los viáticos en el recorrido internacional hasta el destino.

En esta primera normativa no existe referencia alguna a las indemnizaciones por traslado de menaje, que aparecerán a mediados del siglo XX. Tampoco se hace referencia a gastos de instalación, aunque sí los regula, de forma primitiva, el Reglamento de la Carrera Diplomática de 27 de abril de 1900, otorgándolos exclusivamente a los Jefes de misión y siempre que se incorporen a puestos donde no exista residencia a cargo del Estado o donde alquile una residencia sin amueblar.

El Real Decreto de 1924 perduró hasta bien entrada la dictadura franquista. En este periodo se publicaron dos normas, la primera el Decreto-Ley de 7 de julio de 1949 por el que se aprueba el nuevo Reglamento de dietas y viáticos de los funcionarios públicos, profundamente reformada por el Decreto-Ley de 1 de marzo de 1957, por el que se modifican determinados preceptos del Reglamento de Dietas y Viáticos; y la segunda, el Decreto 176/1975, de 30 de enero, sobre indemnizaciones por razón de servicio, denominación que se ha mantenido hasta hoy.

Entrada la democracia se publicaron otras dos normas que derogaban las anteriores: el Real Decreto 1344/1984, de 4 de julio, sobre indemnizaciones por razón de servicio, que tan solo permaneció vigente escasos cuatro años; y el Real Decreto 236/1988, de 4 de marzo, de mismo nombre, que perduró hasta la publicación de la última y actual norma vigente, el Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo, sobre indemnizaciones por razón de servicio.

Para un mejor y más detallado estudio de estas indemnizaciones, se hace preciso conocer el espíritu que ha tenido cada una de las indemnizaciones y su evolución a lo largo del siglo XX y hasta la actual normativa.

III. EVOLUCIÓN DE LAS INDEMNIZACIONES POR TRASLADO DE RESIDENCIA

1. Los gastos de viaje

La administración ha venido instruyendo normas para resarcir los perjuicios derivados de los viajes de traslado por razón de servicio. En el caso del Servicio Exterior del Estado, la Ley Orgánica de las carreras diplomática, consular y de intérpretes de 1883 ya establecía que el Gobierno abonaría los gastos de viaje a los empleados para tomar posesión de sus destinos y regresar cuando cesasen.

En el Reglamento de las carreras diplomática, consular y de intérpretes, del mismo año, se perfilaban estos gastos. El cálculo de los mismos se realizaba de dos maneras: en primer lugar, el gasto del viaje hasta la frontera española, a costa directa del Estado; y en segundo lugar, un monto de gasto de viaje o viático según el trayecto recorrido y el lugar en el escalafón, basado en una tabla de valores por kilómetro o milla en el caso de ferrocarriles y transporte marítimo; o legua en el caso terrestre. El transporte terrestre dejaría de contabilizarse en leguas en el primer tercio del siglo XX. El viático en el extranjero debía acreditarse por certificado del Cónsul o representante del Estado en el lugar de destino indicando los kilómetros o millas recorridas, para confirmar efectivamente el valor a resarcir al empleado público. La regulación en este Reglamento del Ministerio de Estado fue la de mayor relevancia en este campo de la época, habiéndose de derogar expresamente cuando, posteriormente, se aprobó el Real Decreto-Ley de 1924.

Al funcionario se le podía anticipar el valor aproximado de los gastos, que una vez tomase posesión en el lugar de destino, debía justificar para liquidar la cuenta.

La regulación específica de los gastos de viajes y viáticos establecida en 1924 para el conjunto de la Administración vino a regular los <<Viáticos en las comisiones y destinos al extranjero>> aplicable a todos los ministerios, unificando la normativa. En ésta se dividen a los funcionarios en cinco categorías, manteniendo el sistema de tabla de valores por kilómetro o milla marítima recorrido.

En 1949, con la aprobación de un nuevo <<Reglamento de dietas y viáticos de los funcionarios públicos>>(11), se mantiene el modelo de gasto de doble vía: por un lado, la provisión del traslado por territorio nacional, a cargo del Estado; y por otro lado, la subvención del trayecto desde la frontera, calculado según la distancia recorrida y el grupo al que pertenezca el funcionario. Además, se mejora la definición de los titulares del derecho a viático: aquel funcionario que sea destinado al extranjero, o en él, cambie de residencia por razón de nuevo destino, o regrese a España por la misma causa.

Es interesante la referencia que la norma incluye en su artículo noveno, concerniente a los gastos de viaje en comisiones de servicio, en la que se indica que se procure, en todo caso, que los viajes se efectúen <<por líneas regulares y con la mayor economía para los intereses del Estado>>. Se trata de una medida de economía y austeridad que se repetiría hasta nuestros días en las diferentes normas, de una u otra forma(12).

El Decreto de 1949 sufrió una profunda modificación en 1957(13). El Capítulo VII, <<Viáticos y gastos de menaje>>, fue derogado y sustituido íntegramente por otro denominado <<Gastos de viaje en traslado al extranjero>>, que introduce novedades. En primer lugar y más importante: el modo de resarcimiento deja de ser el de viático, como subvención por la longitud del tramo recorrido en virtud de unos valores y la categoría a la que perteneciese la persona interesada; para pasar a indemnizar por el gasto de viaje como tal, en la categoría que le corresponda según el grupo al que pertenezcan. Este cambio obliga a instaurar, en paralelo, un sistema de dietas durante el viaje, que se establece en un tercio de la dieta correspondiente al extranjero para el titular y cada miembro de la familia. Cabe señalar que la norma solamente discriminaba las dietas en territorio nacional y en el extranjero, sin dividir estas últimas por países como ocurre en la actualidad. En segundo lugar, la norma incluye un nuevo supuesto para otorgar derecho a viaje, el <<cese definitivo>>.

Descartado definitivamente el régimen de viáticos, en 1975 se publica un nuevo y consolidado Decreto 176/1975, de 30 de enero, sobre indemnizaciones por razón de servicio(14). En su preámbulo se subraya la necesidad de, entre otros, dar entrada a los nuevos medios de locomoción, y es que desde mediados del siglo XX el avión se consolidó como uno de los medios más frecuentes para el traslado internacional. Este decreto determinará la base y estructura sobre la que se construirán las normas posteriores de 1984, 1988 y 2002. El Capítulo II se denomina <<Indemnizaciones por traslado de residencia>>, una nomenclatura que ya se asemeja a la actual. No obstante, las reglas se mantienen prácticamente idénticas en lo que respecta a los viajes a cargo del Estado. En lo que se refiere a las dietas durante el viaje, se crea una tabla de países divididos en tres zonas, cada una de las cuales corresponde a un valor de dieta indemnizable. Además, se indica que la dieta será la del país de origen, salvo en las salidas desde España, que será la del país de destino.

El Real Decreto 1344/1984, de 4 de julio, sobre indemnizaciones por razón de servicio crea una sección de principios generales(15), que por primera vez presenta la norma y su aplicación subjetiva. Así, deja de hablar de <<funcionarios>> para hablar de <<personal de las Administraciones públicas>>, concepto que permitirá incluir como sujetos de derecho no solo a aquellos empleados públicos con una relación estatutaria, sino a otros que pudieran tener otro tipo de relación, excluyendo, en cualquier caso, al personal laboral. Las dietas durante el traslado también se modifican del tercio de la dieta que se indemnizaba desde 1957, hasta el cien por ciento de lo que corresponda. Subraya además dos puntualizaciones: que la dieta solo sería posible si no estuviera incluida en el precio del billete o pasaje, y que en caso de pernoctación en un tercer país durante el viaje —que, se entiende hoy en día, es cuando más relevancia toma la dieta—, la dieta de alojamiento será la del país donde se pernocte.

Posteriormente, el Real Decreto 236/1988 (16) introducirá un sutil cambio que supondrá, en la práctica, unas circunstancias diferentes en los traslados. Mientras que los anteriores se referían a un <<cambio de residencia>> para tener derecho a un traslado, a partir de 1988 se referirá a <<cambio de país>>. Esto es especialmente relevante en los cambios de residencia entre localidades de un mismo país o, incluso, entre residencias dentro de una misma localidad. En diversas ciudades de todo el planeta, España mantiene varias representaciones, como en Viena, donde se encuentra la Embajada bilateral ante Austria; la Misión Permanente de España ante Naciones Unidas y Organismos Internacionales; y la Representación de España ante la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE). Similar situación ocurre en ciudades como Nueva York, París o Bruselas. En estas ciudades prestan servicios empleados públicos en algunos puestos con residencia a cargo del Estado, existiendo la posibilidad de movilidad entre ellas.

En la última redacción de este aspecto, del Real Decreto 462/2002, se vuelve atrás, abriendo la posibilidad a indemnizar en casos en los que haya cambio de población: << cambie de país o de población dentro del mismo país>>. De este modo, opta por una fórmula que difiere de la norma anterior a 1984, pues ya no es suficiente que exista un cambio de residencia, sino que ese cambio debe ser entre poblaciones diferentes. Una situación que mantiene la problemática presentada en el párrafo anterior.

El Real Decreto 462/2002, incluye otra serie de modificaciones que aclaran algunos aspectos y, en cierto modo, limitan otros.

En primer lugar, contiene una mención específica a los Expertos Nacionales destacados en la Comisión Europea, que los excluye taxativamente del ámbito de aplicación de la norma, limitándose a las referencias de la Decisión de la Comisión Europea que rija estas indemnizaciones(17). Esto ha dado lugar a cuestiones de interpretación de esta Decisión y su aplicación en el ámbito del derecho español(18) que todavía no están resueltas.

En segundo lugar, incluye expresamente la aplicación a los traslados de residencia de la regulación de las comisiones de servicio sobre gastos de viaje y la utilización de vehículos particulares y otros medios de transporte especiales, artículos 17 y 18 de la norma, que anteriormente quedaba abierta a las instrucciones internas que cada departamento estableciera —la norma de 1988 únicamente se refería al <<abono de los gastos de viaje>> en los traslados de residencia.

En tercer lugar, la norma de 2002 parece limitar, una vez más, el hecho causante del derecho al incluir la necesidad de que la persona interesada deba haber sido destinada <<desde España>> o <<una vez destinado desde España, cambie de país o de población>>, algo novedoso en esta norma. Así, alguien que prestara servicios en el extranjero sin haber estado destinado en España previamente, o que adquiera la condición de funcionario en un puesto en el exterior, no estaría sujeto a indemnización.

En cuanto a las dietas durante el traslado, se cambia la redacción para definir que serán las del país de destino, sin excepciones. No parece adecuado este cambio dado que no se ajustaría a la realidad del viaje, pues no se estaría indemnizando en virtud a las circunstancias económicas del país donde efectivamente se pernocte. No es difícil imaginar que, si un traslado se realiza a un país de renta baja y dietas, asimismo, bajas; esto no debería afectar a una eventual escala con pernoctación en un país de renta alta y dietas, consecuentemente, mayores que la del país de destino definitivo.

Finalmente, cabe analizar sucintamente el caso de los ceses voluntarios en estos traslados. En las Leyes Orgánicas de las carreras diplomática, consular y de intérpretes de 1883 y 1900 se establecía que los gastos de viaje no se abonarían si el traslado fuera solicitado por el interesado, es decir, no fuera forzoso designado por una autoridad superior. A partir del Real Decreto-Ley de 1924, se flexibilizó el cese voluntario: solamente si el cese por voluntad propia ocurría antes de llevar un año en el destino, los funcionarios estaban obligados a reintegrar al Estado el importe de los viáticos recibidos por la familia. Esto se mantiene en las normas posteriores, sin embargo, al eliminarse la referencia al viático, se modifica ligeramente la redacción sin que quede claro si, al ocurrir un cese voluntario antes de un año, además de devolver al Tesoro los gastos de viaje de la familia, afectaría de algún modo al viaje de la persona titular del derecho.

Esta redacción, que se arrastra desde la modificación del régimen de viáticos de 1957, se resuelve en 1988 incluyendo que, en estos casos, tampoco tendrá derecho al viaje de regreso la persona titular de la indemnización. Ya en el Real Decreto de 2002, este límite temporal aumenta a 18 meses, extendiéndose además no solo al viaje sino también a otras indemnizaciones. Esta última norma incluye tres excepciones al tiempo mínimo: la posibilidad de que la persona titular de la Subsecretaría del departamento que corresponda lo exceptúe cuando existan causas excepcionales que así lo justifiquen, cuando existan razones familiares graves, o debido a enfermedad; otorgando cierta discrecionalidad en al centro gestor.

2. Los gastos por traslado de mobiliario

Hasta bien entrado el siglo XX, era común que las pertenencias personales viajasen en el medio de transporte principal del trasladado, por lo que la primera regulación de gastos de traslados de mobiliario y enseres personales ocurre en la redacción del Reglamento de Dietas y Viáticos de 1949.

El Reglamento del 1949 establecía la condición previa de que el funcionario <<efectúe el traslado material de su hogar>>, expresión que se utilizaría en normas posteriores como condicionante para disponer del derecho a gastos de instalación y que fue eliminada en la última redacción, la del actual Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo.

En esta primera regulación, la ayuda por transporte de mobiliario y menaje se calculaba como un valor único resultante del cincuenta por ciento de los viáticos percibidos, incluyendo la familia. Sin embargo, en los traslados <<entre dos puntos próximos en el extranjero o a países limítrofes o cercanos de España>> se abría la posibilidad de determinar la cantidad abonable con la presentación de un presupuesto de transporte. Los gastos debían, en todo caso, justificarse con el presupuesto de la empresa. En caso de anticipo, era preciso además que el presupuesto estuviese aprobado previamente por el Ministerio competente.

La modificación de 1957 perfiló estos gastos indemnizando el cien por ciento del gasto de traslado según un presupuesto presentado por la persona interesada y aprobado por el Ministerio competente, pero con el condicionante de que no existiera vivienda amueblada a cargo del Estado. En caso contrario no existiría derecho alguno. La normativa incluía como justificantes, además del presupuesto, las <<cartas de porte y de los derechos de Aduanas y certificado del representante de España en el extranjero>>.

Ya el Decreto de 1975 regulaba en el mismo artículo veintitrés el traslado de mobiliario y los gastos de instalación; completándose con un punto que vetaba los dos anteriores cuando existiera alojamiento oficial o residencia amueblada a expensas del Estado. Esta limitación tuvo término con el Real Decreto de 1984, que abriría la posibilidad de indemnización por mudanza también cuando existía residencia amueblada a expensas del Estado. Por otro lado, en 1985 la normativa de desarrollo obligaba, por primera vez, a que para la definición de la indemnización se presentasen al menos tres presupuestos(19). Se mantiene por tanto una diferenciación expresa entre funcionarios diplomáticos y no diplomáticos, independientemente del periodo de tiempo que vayan a permanecer en el extranjero.

En lo que se refiere al volumen, por Orden del Ministerio de Economía y Hacienda, en 1985 se establecieron los metros cúbicos indemnizables, todavía vigente(20). Así, en los traslados de mobiliario en el extranjero, el cubicaje máximo depende de la categoría del funcionario y de si existe o no alojamiento oficial o residencia con amueblamiento básico a expensas del Estado. Si no existe alojamiento amueblado, los funcionarios diplomáticos disponen de un máximo de sesenta metros cúbicos, ampliables en seis metros cúbicos por cada miembro de la familia a partir del sexto. Los funcionarios no diplomáticos tienen derecho a un máximo de treinta metros cúbicos ampliables en seis metros cúbicos por cada miembro de la familia. En ambos casos se establece un máximo de setenta y ocho metros cúbicos. Sin embargo, en caso de existir residencia amueblada, el cubicaje máximo se reduce a treinta metros cúbicos, sin excepciones y en todo caso.

Cabe señalar que estos cubicajes no se adecúan a la realidad logística internacional. Desde mitad del siglo pasado, y más intensamente a partir de década de los ochenta, gran parte de las mercancías globales, especialmente las marítimas, se mueven en contenedores estandarizados de veinte pies o TEU(21), permitiendo una mejora en la logística intermodal. El crecimiento de este medio para el transporte en las últimas décadas ha sido exponencial: en 1980, el tráfico mundial de contenedores rondaba los 36 millones de TEU(22), en 2020, incluso con la crisis del comercio internacional provocada por la pandemia de la COVID-19, se movieron más de 758 millones de TEU(23). Estos TEU tienen una capacidad aproximada de treinta y tres metros cúbicos. Además de los TEU, son comunes en el transporte internacional los contenedores de cuarenta pies, que corresponden a dos TEU, y cuyo cubicaje es de poco más de sesenta y siete metros cúbicos. Esto supone que, de conformidad con la norma reguladora actual, en un traslado de una familia no diplomática de dos personas, con derecho a treinta y seis metros cúbicos, una mudanza marítima obligaría a contratar un contenedor de cuarenta pies, siendo que normativamente la persona interesada solo puede completar treinta y seis de los sesenta metros cúbicos de los que dispone el contendor.

La regulación en materia de traslado de mobiliario se actualiza en 1988, donde el nuevo Real Decreto separa vuelve a separar en sendos artículos las indemnizaciones por traslado de mobiliario y las de gastos de instalación. Además, se elimina la referencia al <<traslado material del hogar>> y se reduce el hecho causante a ser destinado a otro país. No obstante, de la propia expresión <<traslado material del hogar>> podría desprenderse que ocurre en todo caso y no necesariamente cuando existe un traslado de mobiliario y enseres personales. Así se mantiene, además, en la Orden que desarrolla el Real Decreto(24).

Con el Real Decreto de 2002 se acota el derecho, que solamente existirá si se cumple una causa temporal: que el destino se prevea por un periodo superior a 18 meses. La Intervención General de la Administración del Estado determinó que la referencia a la previsión en estos plazos debía entenderse como plazos efectivos en destino, no bastando que al momento del nombramiento se previera ese tiempo, sino que se debía cumplir efectivamente ese periodo, caso contrario, no existiría tal derecho(25).

De esta interpretación subyacen dos cuestiones: la validez del derecho, que parece no convalidarse efectivamente hasta pasados de facto los dieciocho meses; y los límites de la consideración de cese a petición propia antes de transcurridos dieciocho meses. En este último caso, un cese voluntario por enfermedad o situación familiar grave, amparado en el artículo 24.3 de la norma, podría colisionar con la interpretación de la IGAE si no se cumple el periodo efectivo de dieciocho meses en destino.

Este problema se plantea también en el caso de funcionarios que regresan a España y, sin pasar dieciocho meses, vuelven a tomar posesión en destino en el extranjero; una casuística que sí está resuelta en el caso de los gastos de instalación, al existir un ámbito temporal ex ante que dota de una seguridad jurídica.

3. Los gastos de instalación

El Reglamento de la Carrera Diplomática de 1883 incluía un concepto indemnizatorio similar a los actuales gastos de instalación. En los artículos cuarenta y tres y siguientes se determinaba que los Jefes de Misiones Diplomáticas, siempre que no existiera vivienda a cargo del Estado, tendrían derecho a percibir <<para el establecimiento de casa y oficinas una habilitación equivalente a la mitad de su dotación personal por sueldo y gastos de representación>>. Este montante se percibía en doce mensualidades durante el primer año en destino, mientras no obtuvieran vivienda. Una vez acreditado su establecimiento, se satisfacía de una vez el saldo restante. Además de los requisitos de ostentar la Jefatura de Misión y no disponer de vivienda a cargo del Estado –el Reglamento posterior, de 1900, incidiría en que la vivienda a cargo del Estado debería estar amueblada por el propio Estado; y en caso de viviendas de alquiler, solamente se abriría la posibilidad de indemnización si no estuviera amueblada–, se establecía un requisito de permanencia mínima de 3 años para poder volver a cobrar la misma indemnización en el siguiente destino, caso contrario se vería reducida a la mitad, y todo ello siempre que el traslado no fuera a instancia del interesado, en cuyo caso no existiría indemnización alguna.

No es hasta la modificación del Reglamento de Dietas y Viáticos de 1957 cuando se normalizan los gastos de instalación para todos los funcionarios, en el extranjero exclusivamente, estableciendo una cantidad equivalente a una décima parte de sus devengos totales anuales, para puestos europeos o del norte de África; o de dos décimas partes, en puestos en el resto del mundo, manteniendo el requisito de que no existiera residencia amueblada a cargo el Estado. Esta normativa referente a gastos de instalación continúa unida en un mismo artículo a los gastos de traslado de mobiliario en las normas de 1975 y 1984, compartiendo dos condicionantes: que exista <<traslado material del hogar>> al extranjero y que no exista alojamiento oficial o residencia amueblada a expensas del Estado.

El Real Decreto de 1988 introduce modificaciones en el régimen de gastos de instalación. Por un lado, los disgrega de los gastos de traslado de mobiliario manteniendo solo para los gastos de instalación la necesidad de que exista un <<traslado material del hogar>>, aunque en la práctica siga siendo vigente para ambas indemnizaciones. Por otro lado, los extiende a los regresos a España, siempre que se haya superado un periodo de permanencia en el extranjero de más de cuatro años. Finalmente, supedita la indemnización, como en las normas anteriores, a la no existencia de alojamiento oficial o residencia amueblada a expensas del Estado.

La última redacción, dada por el Real Decreto de 2002, incluye novedades en estas indemnizaciones.

En primer lugar, amplía a los gastos de instalación la limitación temporal de dieciocho meses y lo hace, al igual que en los de transporte de mobiliario y con la misma problemática, de un modo extemporáneo: no cabe otorgar de un modo claro el derecho hasta cumplidos los dieciocho meses en el destino que determina la norma. Como se hizo referencia anteriormente, estos dieciocho meses <<previstos>> han sido interpretados por la IGAE como <<efectivos>>. Mantiene, sin embargo, el requisito ex ante en caso de regresar a España, de haber permanecido cuatro años continuados en el extranjero, añadiendo un segundo supuesto: cumplir el tiempo máximo de permanencia continuada en un mismo destino previsto en la <<reglamentación de personal aplicable>>.

En segundo lugar, elimina toda referencia al <<traslado material del hogar>>, por lo que no sería necesario más que obtener un puesto en el extranjero o regresar a España, cumplir los requisitos temporales y no disponer de vivienda amueblada a cargo del Estado(26).

Finalmente, modifica los tantos por cientos a aplicar, creando una relación de ocho, diez o doce por ciento de las retribuciones en función del número de personas trasladadas.

Esta redacción, especialmente en lo que se refiere la permanencia continuada en un mismo destino previsto en la reglamentación de personal aplicable, puede entrar en conflicto con la disposición adicional cuarta, que regula las indemnizaciones de los altos cargos, a pesar de que su aplicación fue interpretada negativamente a las Jefaturas de Misión(27). El Real Decreto 674/1993, de 7 de mayo, sobre provisión de puestos de trabajo en el extranjero y ascensos de los funcionarios de la Carrera Diplomática, no establece tiempos máximo de permanencia para Jefaturas de Misión, dado que, como puestos de altos cargos, no están referenciados en las Relaciones de Puestos de Trabajo. Tampoco lo hace la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la Acción y del Servicio Exterior del Estado, aunque en su artículo 44 señala que <<los Embajadores serán designados y cesarán por real decreto acordado en Consejo de Ministros a propuesta del Ministro de Asuntos Exteriores y de Cooperación>>. Así, estos altos cargos solamente tendrían derecho a gastos de instalación si cumplen, al menos, cuatro años en el extranjero, lo que podría dar lugar a la curiosa y discriminatoria situación en la que un funcionario diplomático destinado en un país de clase C, cuyo máximo de permanencia son tres años, tenga derecho a gastos de instalación al regresar a España tras cumplir tres años en su puesto, y la persona que ostente la Jefatura de Misión, en las mismas condiciones, no lo tenga.

Este hecho afecta igualmente al resto de funcionarios no diplomáticos, pues con un razonamiento similar, a las personas pertenecientes a la Carrera Diplomática, en el caso de los puestos de clase C, les bastaría con desempeñar su cargo durante tres años para tener derecho a gastos de instalación de regreso a España, lo que no ocurriría con los funcionarios no diplomáticos, dado que su máximo conforme normativa aplicable es de cinco años.

Por tanto, a pesar de que el sentido de la norma lleva a pensar que una persona que cese como Jefatura de Misión pueda optar a gastos de instalación en España, independientemente del tiempo transcurrido en el exterior, dado que su cese se lleva a cabo en todo caso por discrecionalidad del Consejo de Ministros, la normativa actual no parece dar cabida a este hecho.

4. Los gastos por vacaciones

El derecho a los gastos de viaje de ida y vuelta a España para disfrutar de las vacaciones de los empleados públicos y sus familias se estableció por primera vez en el Decreto 176/1975, de 30 de enero, sobre indemnizaciones por razón de servicio. Si bien, se otorgaba exclusivamente a funcionarios diplomáticos y cónsules de carrera a cada dos años.

Esta indemnización pasa a extenderse a todo el personal destinado en el extranjero en 1984, manteniéndose prácticamente inalterada hasta la modificación impulsada por el Plan urgente y de carácter integral para la reforma y modernización del Servicio Exterior(28), que en 2007 convirtió en anual el derecho bienal de viaje a España por vacaciones, concepto que sigue vigente en esos términos.

No obstante, desde el año 2013 y hasta la fecha de publicación de este artículo, con el objeto de reducir el gasto público, las leyes de Presupuestos Generales del Estado han venido suspendiendo la aplicación de esta indemnización. Una disposición que contrasta con la de 2007, que amplió el derecho para hacerlo anual y, por tanto, aumentó el gasto público.

5. Otras indemnizaciones

Como se ha visto anteriormente, las indemnizaciones en el caso de traslados de residencia han evolucionado a lo largo de los años: primero se refirieron exclusivamente a los gastos del viaje, posteriormente se incluyó el traslado de mobiliario y finalmente se amplió con los gastos de instalación. Sin embargo, la normativa ha ido incluyendo otras indemnizaciones accesorias que se han consolidado a lo largo de los años.

El Decreto 176/1975 define nuevos beneficios a los trasladados, como son el gasto de viaje por vacaciones, analizado en el punto anterior, y el derecho a los gastos de viaje del cónyuge que contraiga matrimonio con funcionario que sirve en el extranjero. Estas situaciones se ampliaron con el Real Decreto de 2002, incluyendo el derecho a los gastos de viaje y carga aérea en casos de nacimiento de hijo en país extranjero en el que las condiciones sanitarias no sean adecuadas; y aumentando el derecho en caso de matrimonio al incluir también una carga aérea.

Además, en la mayor parte de las normas se ha regulado el derecho al traslado de fallecidos, ya sea la persona interesada o cualquier miembro de su familia, desde el lugar de residencia en el extranjero hasta España.

IV. LA FAMILIA EN LOS TRASLADOS DE RESIDENCIA

La familia es una parte esencial en los traslados de residencia del personal del Servicio Exterior. La posibilidad de indemnizar por el traslado de la familia no aparece regulada hasta la primera norma consolidada de traslados, de 1924. En ella se indica que, siempre que se conceda expresamente, tendrán derecho al cincuenta por ciento de los viáticos del funcionario titular la esposa y al veinticinco los <<hijos menores de edad o hijas solteras>>. La norma determinaba, además, que la familia viajaba en la misma clase que el cabeza de familia (sic). Así, de acuerdo con las costumbres de la época, la cónyuge siempre sería mujer, y a las hijas solteras no se le aplicaba ningún criterio de edad para incluirlas entre la familia declarada en el traslado. La norma, del periodo anterior a la II República Española, contrasta con el avance en los derechos de las mujeres impulsados en el periodo republicano, donde la Carrera Diplomática incorporó por primera vez a una mujer(29).

Con el Reglamento de Dietas y Viáticos de 1949, este derecho aumenta al setenta y cinco por ciento en el caso de esposas, y al cincuenta por ciento en el caso de hijos. La modificación de 1957 supuso la eliminación de los porcentajes y la inclusión de la indemnización por el gasto de viaje en su totalidad, cambiando el sistema de viáticos.

No es hasta el Real Decreto de 1984 cuando se elimina la desigualdad entre sexos, pasando a utilizar el término <<cónyuge>>; eliminando igualmente la distinción entre hijos menores de edad e hijas solteras, unificándose en <<hijos que convivan con él [funcionario] y a sus expensas>>. Este término será descartado temporalmente en el Real Decreto de 1988, al eliminar quién se considera familia y manteniendo solamente los dos requisitos anteriores: convivir con la persona titular del derecho y a sus expensas. Además, incluye qué se considera <<a sus expensas>>: la no percepción de rentas superiores al salario mínimo interprofesional.

El Real Decreto de 2002 completa la regulación sobre familiares y otros asuntos generales. En primer lugar, incluye la obligación expresa de justificar documentalmente la convivencia y dependencia en el momento del traslado de cada miembro de la unidad familiar, excepto en el caso de cónyuge e hijos menores de veintiún años, que se entenderá que conviven y a sus expensas, en cualquier caso. Además, aumenta el límite que define la dependencia hasta el doble del salario mínimo interprofesional.

Finalmente, se mejora la redacción en caso de que dos cónyuges con derecho a indemnización se trasladen al exterior. Esta casuística se establece por primera vez en el Real Decreto de 1988, sin duda, entre otras causas, debido a la creciente incorporación de la mujer al mundo laboral. Mientras que en 1988 se limitaba a otorgar el derecho solamente a uno de los cónyuges, en 2002 se abre la posibilidad a que ambos cónyuges tengan derecho a traslado de mobiliario siempre y cuando la toma de posesión entre uno y otro ocurra con una separación igual o superior a tres meses. Mantiene solamente una indemnización por gastos de instalación y traslado de familiares convivientes.

V. CONCLUSIONES

Desde la primera norma reguladora de 1924 y a lo largo de casi un siglo, las indemnizaciones por razón de servicio derivadas de los traslados han ido adaptándose a la realidad histórica del momento. Además, se han democratizado, recortando desigualdades: por un lado, se eliminó el sesgo de género como la referencia al cónyuge o la diferencia entre los hijos y las hijas solteras; y por otro, desapareció parcialmente –se mantiene en el cubicaje permitido en el traslado de mobiliario- el agravio comparativo entre diferentes empleados públicos.

A pesar del esfuerzo unificador y normativo, la casuística implica una aplicación heterogénea, algo que se ha tratado de evitar desde la primera regulación de 1924. A continuación, se presentan las principales conclusiones derivadas del análisis histórico de la norma, sin perjuicio de otras cuestiones que, por la disparidad de casos, precisarían un estudio más profundo de cada indemnización.

En primer lugar, cabe plantear el problema que presenta el ámbito geográfico de un traslado. La actual norma establece la necesidad de un cambio de población para el nacimiento del derecho. No parece oportuna esta redacción vista la casuística presentada en este estudio, especialmente en lo que se refiere a las ciudades donde existen varias representaciones españolas como Viena, París o Nueva York. Parece adecuado pensar que la redacción anterior a 1988, en las que el hecho causante se refería al <<cambio de residencia>>, al menos en lo que a gastos de traslado de mobiliario y enseres personales se refiere, tendría una visión más acertada de la realidad.

En segundo lugar, otro de los desafíos que plantea la normativa actual es el ámbito temporal necesario para la adquisición de los derechos. La previsibilidad de dieciocho meses en destino cumple criterios de contención presupuestaria, no obstante, la interpretación de la IGAE sobre la necesidad de que el periodo sea efectivo produce distorsiones y genera inseguridad jurídica. No existe, vista la normativa y la interpretación, espacio para amparar a un cese forzoso antes de dieciocho meses ante la devolución de unos gastos de instalación o de traslado de menaje que hubo de afrontar por razón de servicio; y que solo podría eximirse con una actuación excepcional de la persona titular de la Subsecretaría.

En este último caso, la norma no deja claro si esta excepción, regulada en el artículo 24, aplicaría también a los gastos de instalación, regulados en el artículo 25. El espíritu de la norma parece que podría incluirse, como así lo indican indirectamente interpretaciones de la IGAE(30), no obstante la redacción actual no parece adecuada toda vez que una persona puede tener la obligación de trasladarse a un destino en el extranjero a razón de su relación de servicios con el Estado, incurriendo en gastos de instalación como pueden ser los derivados de la adquisición de una vivienda, un vehículo particular o diferentes gastos fijos ligados al traslado material del hogar, y por causas extraordinarias, incluso derivadas del propio servicio, cesar en el mismo antes de dieciocho meses. Ese cese, en cierto modo forzoso, obligaría a la persona interesada a hacer frente no solo a los gastos de finalización de su estancia en el destino, sino a unos gastos de instalación en su traslado al siguiente destino; no pareciendo razonable la devolución de la indemnización percibida a su llegada al destino inicial.

Los casos de altos cargos, como las Jefaturas de Misión, tampoco parecen claramente resueltos. Parece ilógico que estos casos deban considerarse extraordinarios, pues es potestad ordinaria del Consejo de Ministros el nombrar y cesar discrecionalmente a las Jefaturas de Misión (Embajadores, Representantes permanentes), no debiendo cargar el interesado con los perjuicios derivados de ello. Sin embargo, en los casos de incumplimiento de los plazos determinados, la norma solo permitiría mantener las indemnizaciones si media una excepción expresa por parte de la persona titular de la Subsecretaría.

La disposición adicional cuarta podría ser una solución, dado que no impone limitaciones temporales, sin embargo, ni el espíritu de la disposición ni las interpretaciones de la misma abren esta posibilidad. Esta disposición parece haber nacido en un ámbito exclusivamente nacional: la primera redacción, de 1984, se refería exclusivamente a gastos de instalación, lo que sugiere que no se trataría de una aplicación rutinaria a los traslados en el extranjero, en primer lugar, porque solo regula una indemnización y, en segundo lugar, porque los gastos de instalación ya se regulaban de forma similar en el régimen ordinario. Por otro lado, como se comentó, esta disposición fue interpretada por diversos órganos como aplicable exclusivamente al ámbito nacional(31). En cualquier caso, ello no obsta para descartar esta vía como solución posible a los problemas interpretativos de los traslados de altos cargos en el exterior, con una mejora en la redacción de la norma que incluya circunstancias como la presentada, que son habituales en la gestión de los traslados en el ámbito del Servicio Exterior.

En tercer lugar, se plantean desafíos en el ámbito del traslado de mobiliario y enseres personales. Por un lado, los límites en el cubicaje no están adaptados a la realidad logística internacional. Si bien existen mudanzas por carretera que no necesariamente se realizan en contenedores de medidas estándar (TEU), la mayor parte de los traslados de mobiliario son por medio marítimo. El sistema de consolidación, el denominado LCL(32), que permitiría compartir un contenedor con otras mercancías de terceros, en la práctica es una circunstancia que en escasas ocasiones se realiza dada la naturaleza del material a trasladar -bienes usados, con ciertas restricciones en la importación y exportación- y las características especiales del trasladado: un empleado público destacado en una representación diplomática que, en la mayor parte de los casos, está sujeto a una franquicia especial en la importación de bienes a su llegada a puerto.

Cabría además valorar la necesidad de democratizar los límites en el cubicaje, eliminando cualquier sesgo de rango. Aunque es interpretable y subjetivo, no parece que el hecho de estar acreditado en un país como diplomático esté directamente relacionado con la necesidad de trasladar más enseres que aquellos que se trasladan al mismo país sin esa acreditación. Parecería más razonable que los límites estuvieran vinculados al periodo máximo de permanencia en el destino, que en los empleados públicos no diplomáticos suele ser de cinco años, es decir, más que en muchos destinos de la carrera diplomático(33).

Por otro lado, existe complejidad en la aplicación de la normativa en cuanto a la selección de la empresa de transportes. El Real Decreto de 2002 no se refiere a más que al derecho al transporte de mobiliario y enseres. La Orden de desarrollo es la que define el sistema para la determinación del importe de los gastos indemnizables. Para ello, el interesado debe presentar al menos tres presupuestos de empresas dedicadas al transporte de mobiliario y la Administración aprobará uno de ellos. Además, en cuanto a su justificación, permite que el interesado opte por otro presupuesto distinto, <<siendo el exceso [de cuantía sobre el aprobado] por cuenta del interesado>>. Esta aprobación, sin embargo, no entraña un contrato ni ningún vínculo entre la empresa transportista y la Administración, sino un hecho determinante del valor de la indemnización. Esto ha derivado en problemas interpretativos pues, al aprobar un presupuesto, se podría considerar que se crea un vínculo entre el Ministerio u Organización que aprueba el presupuesto y la empresa tercera, especialmente en lo que se refiere a las obligaciones de pago y a las posibles reclamaciones que pudieran generarse durante el traslado. Cabría revisar la redacción de esta disposición con el fin de evitar errores y crear una mayor seguridad jurídica.

En conclusión, la unificación normativa de 1924 ha marcado un punto de partida esencial para evitar interpretaciones heterogéneas en los diferentes departamentos en la aplicación de las indemnizaciones por razón de servicio. A pesar de ello, son innúmeras las interpretaciones de la norma. Algunas de ellas colisionan según el órgano que la dicte(34). Las vastas y diversas situaciones en materia de personal que presta servicios en el Exterior y las singularidades de estos puestos no ayudan a la definición de una norma clara.

Los cambios tanto a nivel administrativo como en el ámbito del transporte y de la realidad internacional globalizada sugieren una revisión profunda del actual Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo. No significa esto que se deban acotar y limitar los derechos, sino regularlos de una forma extensiva, permitiendo tal vez una mayor libertad a los centros gestores para su instrucción interna, pero estableciendo unos pilares sólidos y homogéneos, y teniendo en cuenta el objetivo final de la norma, que no es otro que la indemnización por el perjuicio que los empleados públicos tienen que afrontar por el hecho de prestar sus servicios al Estado.

NOTAS:

(1). Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la Acción y del Servicio Exterior del Estado.

(2). L. F. Martínez Montes (2019). <<Historias del mundo. La gran aventura de la diplomacia española>>. Secretaría General Técnica del Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación.

(3). J. Valera (1950), <<Cartas desde Rusia>>. Ed. Afrodísio Aguado S.A.

(4). Ley Orgánica de las carreras Diplomática, Consular y de Intérpretes, y sus reglamentos, de 27 de abril de 1900. Gaceta de Madrid, 17 de mayo 1900.

(5). Real Decreto-Ley de 6 de mayo de 1924 sobre dietas, indemnizaciones, gratificaciones y viáticos. Gaceta de Madrid, 7 de mayo de 1924.

(6). Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana (2019). <<Centenario del Transporte Aéreo en España (1919-2019)>>. Ed. D.G. Aviación Civil. https://www.mitma.gob.es/aviacion-civil/centenario-transporte-aereo-espania/historia/historia-de-los-100-anios-del-transporte-aereo Último acceso: 16 de enero de 2023.

(7). Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo, sobre indemnizaciones por razón del servicio. BOE, 30 de mayo de 2002.

(8). Ley Orgánica de las carreras Diplomática, Consular y de Intérpretes, de 14 de marzo de 1883. Gaceta de Madrid, 15 de marzo de 1883; y Real Decreto de 23 de julio de 1883 por el que se dictan los reglamentos de las carreras Diplomática, Consular y de Intérpretes. Gaceta de Madrid, 25 de julio de 1883;

(9). Art. 38º del Reglamento de la Carrera Diplomática, y art. 48º del Reglamento de la Carrera Consular, de 1900: <<Los que estando en posesión del cargo lo abandonasen, quedarán cesantes y no tendrán derecho a viático de vuelta>>, similar argumento al de los Reglamentos predecesores, de 1883.

(10). Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación (2018), <<Historia del Ministerio>>. http://www.exteriores.gob.es/Portal/es/Ministerio/Historia/Paginas/HistoriaDelMinisterio.aspx Último acceso: 28 de febrero de 2022.

(11). Decreto-Ley de 7 de julio de 1949, por el que se aprueba el nuevo reglamento de dietas y viáticos de los funcionarios públicos. BOE, 12 de julio de 1949

(12). El artículo 17.2.a) del Real Decreto 462/2002 dispone: <<Se indemnizará por el importe del billete o pasaje utilizado, dentro de las tarifas correspondientes a las clases que, para los distintos grupos comprendidos en el anexo I, se señalan a continuación: a) Avión: clase turista o clase de cuantía inferior a la prevista para aquélla>>. En el mismo sentido se refiere la Resolución de 9 de febrero de 2018, conjunta de la Secretaría de Estado de Función Pública y de la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos, por la que se dictan instrucciones sobre comisiones de servicio con derecho a indemnización: <<Con carácter general, se utilizará la tarifa turista, con restricciones para cambios y anulaciones, dado que esta modalidad abarata notablemente el coste del billete>>.

(13). Decreto-Ley de 1 de marzo 1957, por el que se modifican determinados preceptos del Reglamento de Dietas y Viáticos. BOE, 4 de marzo de 1957.

(14). Decreto 176/1975, de 30 de enero, sobre indemnizaciones por razón de servicio. BOE, 15 de febrero de 1975.

(15). Real Decreto 1344/1984, de 4 de julio, sobre indemnizaciones por razón del servicio. BOE, 18 de julio de 1984.

(16). Real Decreto 236/1988, de 4 de marzo, sobre indemnizaciones por razón del servicio. BOE, 19 de marzo de 1988.

(17). Decisión de la Comisión D(2008)6866, de 12/11/2008, relativa al régimen aplicable a los expertos nacionales en comisión de servicio y a los expertos nacionales en formación profesional destinados en los servicios de la Comisión.

(18). Sentencia 265/2021, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso).

(19). Artículo 3.2.a) de la Orden de 23 de mayo de 1985, de desarrollo del Real Decreto 1344/1984, de 4 de julio, sobre indemnizaciones por razón del servicio.

(20). Orden de 1 de julio de 1985 por la que se dictan disposiciones complementarias a lo dispuesto en la Orden de 23 de mayo de 1985.

(21). Siglas de la expresión inglesa Twenty feet Equivalent Unit.

(22). J. Rodrigo de Larraucea, R. Marí Sagarra y J. Martín Mallofré (2012) <<Transporte en contenedor>>. Ed. Marge Books.

(23). Tráfico marítimo de contenedores TEU. Banco Mundial. Consultado el 17/03/2022. https://datos.bancomundial.org/indicator/IS.SHP.GOOD.TU?end=2020&start=2000&view=chart

(24). Orden de 8 de noviembre de 1994 sobre justificación y anticipos de las indemnizaciones por razón del servicio.

(25). Informe de la IGAE de 21 de mayo de 2019, por el que se resuelven diversas consultas formuladas en relación a las indemnizaciones por traslado de residencia de funcionarios al extranjero, indemnizaciones por razón del servicio y retribuciones.

(26). El Informe de la IGAE de 12 de septiembre de 2005, por el que se resuelve consulta formulada por una Intervención Delegada sobre la interpretación y alcance que debe darse al artículo 25.3 del Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo, sobre indemnizaciones por razón del servicio; reitera la aplicación de los límites en lo que se refiere a viviendas amuebladas en el exterior, ante una consulta por las deficiencias en la redacción de la norma.

(27). Informe de la IGAE de 26 de noviembre de 2019 (IRIS 2019/0434), que hace referencia asimismo a sendos informes de la Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado, de 20 de enero de 2014; y de la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas; determinando que la citada disposición adicional <<queda circunscrita a términos municipales de territorio nacional>>.

(28). Real Decreto 1616/2007, de 7 de diciembre, por el que se modifica el Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo, sobre indemnizaciones por razón del servicio.

(29). A. Del Rio y S. Ruiz del Árbol (2004), <<Mujeres y diplomacia en España>>. Revista de Política Exterior, vol. 33, 190, págs. 391-153

(30). Informe de 21 de mayo de 2019, de la Intervención General de la Administración del Estado, punto IV: <<() Todo lo anterior [la interpretación como efectivos de los plazos previstos en la norma a efectos de gastos de instalación] sin perjuicio de los criterios que pudieran establecerse por los órganos competentes sobre la posibilidad o no de excepcionar en determinados supuestos concretos ()>>

(31). Véase referencia nº 27 de este artículo.

(32). Siglas de la expresión inglesa Less than Container Load.

(33). <<() la permanencia en los puestos de la clase A) será de un mínimo de tres años y máximo de cinco. La permanencia en los puestos de la clase B) será de un mínimo de tres años y un máximo de cuatro. La permanencia en los puestos de la clase C) será de un mínimo de dos años y un máximo de tres>>. Extracto del artículo 7 del Real Decreto 674/1993, de 7 de mayo, sobre provisión de puestos de trabajo en el extranjero y ascensos de los funcionarios de la Carrera Diplomática.

(34). Véase como ejemplo la Sentencia 265/2021, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso, STSJ M 3755/2021), que fue favorable a aplicar subsidiariamente las indemnizaciones por traslado de residencia a un Experto Nacional, contra las interpretaciones de la Intervención General de la Administración del Estado (Informe de la IGAE, de 14 de octubre de 2014) y del centro gestor. A la fecha de publicación de este artículo se encontraba en admitido en el órgano competente recurso de casación dado el de interés casacional de la determinación del régimen jurídico de los gastos de traslado de los Expertos Nacionales Destacados.

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