Los informes de conducta que deben ser emitidos e incorporados al procedimiento antes de que el Gobierno se pronuncie sobre la solicitud de indulto, deben contener la información necesaria para decidir sobre la oportunidad de su concesión

Anula la Sala el Acuerdo del Consejo de Ministros que denegó al recurrente el indulto solicitado, pues el informe de conducta a que se refiere el art. 24 de la Ley de Indulto contiene una serie de defectos que privó al órgano decisorio de elementos esenciales para adoptar su decisión.

Iustel

Señala que en el expediente administrativo se emite y eleva un documento elaborado por la Dirección General de la Policía, que contiene una mera indicación de la inexistencia, en las bases de datos y en el archivo de la Jefatura Superior de Policía, de dato alguno desfavorable del reseñado, contenido que no cumple con el fin y objetivo del informe de conducta, tal y como se regula en el citado precepto, pues, si bien el documento, en la redacción con la que fue emitido, no resultaba desfavorable a los intereses del solicitante de indulto, no se llevó a cabo una valoración ni comprobación de las circunstancias personales, familiares, sociales o laborales del penado, esto es, una auténtica valoración de conducta.

Órgano: Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso

Sede: Madrid

Sección: 5

Fecha: 21/01/2026

Nº de Recurso: 68/2025

Nº de Resolución: 31/2026

Procedimiento: Recurso ordinario

Ponente: FRANCISCO JAVIER PUEYO CALLEJA

Tipo de Resolución: Sentencia

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Quinta

Sentencia núm. 31/2026

En Madrid, a 21 de enero de 2026.

Esta Sala ha visto el recurso contencioso-administrativo número 68/2025, interpuesto por la procuradora D.ª María Asunción Sánchez González en nombre y representación de D. Luis, bajo la dirección letrada de D. Manuel Ortega Caballero, contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 23 de diciembre de 2024 que acordó no conceder el indulto solicitado.

Ha sido parte recurrida la Administración General del Estado, representada y defendida por la Abogacía del Estado.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Francisco Javier Pueyo Calleja.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.-Mediante escrito presentado el 10 de marzo de 2025 la representación procesal del recurrente interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 23 de diciembre 2024 que en el marco del expediente NUM000 acordó no conceder el indulto solicitado.

Por diligencia de ordenación de esta Sala y Sección de fecha 12 de marzo de 2025 se tuvo por interpuesto recurso y se ordenó la reclamación del expediente administrativo.

SEGUNDO.-Recibido el expediente administrativo, se confirió traslado del mismo a la parte recurrente para que formalizara escrito de demanda, lo que verificó en tiempo y forma mediante escrito presentado en fecha 14de mayo de 2025, en el que, tras hacer las alegaciones que estimó oportunas, terminó suplicando:

“[...] se dicte sentencia por la que se anule y deje sin efecto el acto administrativo impugnado y condene a la Administración a estar y pasar por, primeramente estimar los fundamentos del recurso, y con ello previa declaración de nulidad de lo actuado desde el momento en que debió emitirse el informe de conducta, ordenar que se complete y complemente el expediente de indulto que se incoa en su momento en relación con mi representado, requiriendo para ello al órgano sentenciador, en este caso la Sección 3.ª de la Sala de lo Penal de la Audiencia Provincial de Cantabria, a fin de que recabe y remita en el marco del expediente de indulto el preceptivo informe de conducta en legal forma, tal y como se expuso en la presente demanda, así como se requiera y recabe nuevo informe por parte de dicho Tribunal sentenciador a la vista de dicho informe de conducta que sea recabados de la autoridad policial y administrativa competente, tal y como expusimos, a fin de que pueda ser valorados en el seno del Consejo de Ministros el expediente de indulto en toda su extensión, evitando con ello la indefensión creada a mi representado al no resultar completo su expediente de indulto, y con ello, evitando la infracción de los derechos fundamentales invocados en el cuerpo del presente escrito de demanda, todo ello con imposición de las costas causadas a la Administración, en la forma que igualmente se expone en el cuerpo de la presente demanda.”

TERCERO.-La Abogacía del Estado, en la representación que ostenta de la Administración General del Estado, contestó a la demanda por escrito presentado el 9 de junio de 2025, en el que tras fijar los puntos de hecho y de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala:

“[...] dicte sentencia desestimando el recurso contencioso administrativo y confirmando la resolución impugnada, con imposición de costas a la parte recurrente.”

CUARTO.-Mediante decreto de fecha 10 de junio de 2025 quedó fijada la cuantía del presente recurso en indeterminada.

QUINTO.-Siguieron las actuaciones el cauce establecido en la legislación procesal, y tras resolver sobre prueba y presentadas conclusiones por las partes, quedaron los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo.

SEXTO.-Por providencia de 15 de diciembre de 2025 se señaló para votación y fallo del presente recurso el día 20 de enero de 2026, en que tuvo lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- Objeto del recurso.

El presente recurso contencioso-administrativo se interpone por D. Luis contra el Acuerdo del Consejo de Ministros, de 23 de diciembre de 2024, por el que se deniega la concesión del indulto solicitado.

Son relevantes los siguientes hechos, que se extraen del expediente administrativo:

- Se presenta solicitud de tramitación de expediente de indulto a fin de que se acuerde a favor del solicitante el correspondiente indulto. Al efecto, conviene detallar que mediante sentencia de la Audiencia Provincial de Cantabria, Sección 3.ª, de fecha 15 de mayo de 2021 (sentencia que se ratificó posteriormente por la Sala delo Civil y Penal del TSJ de Cantabria, así como por la Sala Segunda de lo Penal del Tribunal Supremo, por sentencias de fechas 22 de octubre de 2021 y 29 de febrero de 2024, respectivamente), se condenó a D. Luis como autor de un delito continuado de apropiación indebida, un delito continuado de falsedad en documento mercantil y un delito societario de falsedad contable, con penas de 3 años y 6 meses de prisión y multa de 9meses; 1 año y 9 meses de prisión y multa de 9 meses; y 1 año de prisión y multa de 6 meses, respectivamente; así como las accesorias de inhabilitación especial para el ejercicio del derecho de sufragio pasivo durante el tiempo de la condena y costas.

- En las páginas 168 a 170 del expediente administrativo consta documento de contestación de la Delegación del Gobierno en Cantabria al requerimiento realizado por la Audiencia Provincial de Santander en el que se remite informe sobre la conducta cívico-social del penado, elaborado por la Dirección General de la Policía, Jefatura superior de policía de Cantabria, en el que se manifiesta, literalmente, que: “[c]onsultadas nuestras bases de datos, así como el archivo de esta Jefatura Superior de Policía, no consta en las mismas ningún dato desfavorable del reseñado”.

SEGUNDO.- Alegaciones y pretensiones de la parte actora.

Los fundamentos que se aducen en la demanda en contra de la legalidad del acuerdo impugnado están referidos, principalmente, a la nulidad de pleno derecho del acuerdo, al considerar que este incurre en vicio de nulidad por vulneración de los artículos 24 y siguientes de la Ley de Indulto, en tanto el informe emitido por la Delegación del Gobierno de Madrid respecto a la conducta del penado, no resulta suficiente para los fines a los que este viene llamado, al haberse convertido en un mero trámite realizado sin ninguna valoración personal, y en el que ni siquiera se especifican cuáles son las bases que haya podido consultar la Policía Nacional, que parecen ser “las relacionadas con dicho cuerpo policial, no así las que puedan tener que ver con Guardia Civil o las que puedan tener que ver con Policías Locales”. En este sentido, remarca el hecho de que se trata de un informe de conducta “sesgado”.

Alega, además, que más de los 300 últimos folios del expediente administrativo son documentos que reflejan “toda una serie de circunstancias a tener en cuenta a nivel personal, sanitario, familiar, laboral, etc.” que no han sido valorados adecuadamente y que los hechos por los que se condenó al recurrente datan de hace más de diez años.

En consecuencia, interesa la anulación del Acuerdo del Consejo de Ministros de 23 de diciembre de 2024, así como la declaración de “la nulidad de aquel trámite de informe de conducta y los posteriores informes del Tribunal Sentenciador, a fin de que se tramite el expediente de indulto en legal forma para que pueda ser resuelto de acuerdo con los parámetros correctos que proyecta la Ley de Indulto”.

TERCERO.- Alegaciones y pretensiones de la parte recurrida.

El Abogado del Estado opone la doctrina de la Sala en cuanto a las limitaciones existentes respecto al control jurisdiccional en los casos de impugnación de acuerdos denegatorios de indulto, en tanto este no puede afectar a los defectos de motivación y solo alcanza los elementos reglados del procedimiento y no a la valoración de los requisitos de carácter sustantivo.

Opone, igualmente, la doctrina de la Sala en cuanto a las consecuencias no invalidantes de las irregularidades, incluso en caso de ausencia del informe del artículo 24 de la Ley. Al respecto reseña ciertas sentencias de la Sala que ponen la atención en que la información de la conducta del solicitante de indulto puede extraerse del resto de informes que obren en la causa y, en concreto, de los informes del Ministerio Fiscal y del Tribunal sentenciador. Alega que solo en caso de incumplimiento de los trámites formales de tramitación de la solicitud de indulto o de arbitrariedad manifiesta, podrán los Tribunales de Justicia acordar la anulación de la denegación del indulto o, en su caso, la retroacción del procedimiento, circunstancia que no acontece en el presente caso.

Destaca que la tramitación del expediente ha seguido lo establecido en la ley habiéndose cumplimentado de forma suficiente los trámites, aportándose suficientes elementos de juicio para la toma de decisión del Gobierno.

Finaliza su escrito interesando la desestimación del recurso con los demás pronunciamientos legales.

CUARTO.- Doctrina jurisprudencial sobre el control judicial de los acuerdos denegatorios de indulto y de los informes a los que se refiere el artículo 24 de la Ley de Indulto.

En nuestra jurisprudencia se viene señalando que los acuerdos denegatorios de la concesión de indulto constituyen actos graciables, como categoría distinta de los actos discrecionales y controlables exclusivamente en cuanto a determinados elementos.

Así lo recordábamos en la STS n.º 1.271/2021, de 27 de octubre, en la que, al respecto, decíamos: “Así se desprende de la doctrina establecida en casos similares en las sentencias de esta Sala de 28-5-2015, recurso 435/14, 26-2-2016, recurso 833/2015 y 13-11-2015, recurso 921/2014, en las que se hace referencia al abundante acervo jurisprudencial en orden al alcance de la revisión jurisdiccional de las decisiones de indulto, de las que sólo algunas se pronuncian sobre acuerdos de concesión de indulto (casaciones 166/2001, 26/2006, 68/2009, 165/2012 y 13/2013), siendo el resto, pronunciamientos sobre acuerdos denegatorios, tales como las de 30 de enero de 2014, casación 407/12; 15 de septiembre de 2014, casación 109/14; 14de noviembre de 2014, casación 251/14; 28 de mayo de 2015, casación 435/14, y 13 de noviembre de 2015,casación 921/14, todas relativas a acuerdos denegatorios de indulto”.

También en la citada STS n.º 1.271/2021 hacíamos expresa alusión al alcance del control jurisdiccional en esta materia, señalando:

“Como se recoge en dichas sentencias, la doctrina puede condensarse en los siguientes parámetros: 1) El control no puede afectar a los defectos de motivación; 2) Sólo alcanza a los elementos reglados del procedimiento (incluidos los informes preceptivos y no vinculantes a los que alude la Ley de Indulto); 3) No se extiende a la valoración de los requisitos de carácter sustantivo”.

Y, singularmente, en cuanto a los informes de conducta exigidos en el artículo 24 de la Ley, decíamos:

“En este caso se cuestiona la denegación del indulto por omisión del informe de conducta a que se refiere el art. 24 de la Ley de Indulto, según el cual, el Juez o Tribunal sentenciador “pedirá, a su vez, informe sobre la conducta del penado al Jefe del establecimiento en que aquél se halle cumpliendo la condena, o al Gobernador de la provincia de su residencia, si la pena no consistiese en la privación de libertad, y oirá después al Fiscal y a la parte ofendida si la hubiere”.

Para su valoración, y como señala la sentencia de 20 de septiembre de 2016 (recurso 1507/2015), “reducido el control jurisdiccional de los actos que se pronuncian sobre las peticiones del derecho de gracia, este Tribunal ha considerado que por tratarse de cuestiones que afectan al procedimiento, los vicios que se denuncien han de estar referidos a los supuestos de nulidad de pleno derecho que se contienen en el invocado artículo 62.1.º.e) de la mencionada Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ( art. 47.1.e) Ley 39/2015), que remite a la nulidad de pleno derecho de los actos cuando se prescinda” total y absolutamente” del procedimiento establecido, con el alcance que se ha dado a tales conceptos jurídicos por la jurisprudencia; o bien, en otro caso, a los supuestos genéricos de anulabilidad del artículo 63de la mencionada Ley de procedimiento ( art. 48 Ley 39/2015), que condiciona la declaración de ineficacia de los actos por otros defectos de procedimientos, a los supuestos en los que se ocasione indefensión o impida al acto alcanzar su fin. La interpretación de ambos preceptos se ha hecho por la jurisprudencia en sentido sustancialista, partiendo de que en nuestro Derecho las formas no tienen una finalidad en sí mismas, sino en cuanto son garantía de acierto para la Administración y de defensa de los derechos de los ciudadanos; lo cual ha llevado a declarar que cuando no se haya omitido de manera absoluta el procedimiento, solo aquellas omisiones que ciertamente resulten relevantes pueden comportar la ineficacia del acto por la vía de anulabilidad, doctrina que aplicada al caso de autos, la jurisprudencia citada lo remite a la emisión de los informes que se consideran relevantes para apreciar las circunstancias que han de ser tenidas en cuenta para pronunciarse sobre el derecho de gracia solicitado”.

Acudimos también a la STS n.º 734/2022, de 15 de junio (recurso 274/2021), que examina un informe de conducta en el que únicamente se reflejan antecedentes penales pero la sentencia lo reputa como adecuado al conjugarlo con el dictamen del Ministerio Fiscal y habiéndose podido derivar de toda la documental obrante la inadaptación social y el diagnóstico de capacidad criminal del interesado. Esta sentencia se remite a anteriores pronunciamientos de la Sala, declarando:

“Por otra parte, en relación a los informes que deben ser emitidos e incorporados al procedimiento antes de que el Gobierno se pronuncie sobre la solicitud de indulto, previstos en los artículos 24 y 25 de la Ley de Indulto, conviene tener presente que, conforme a la doctrina sentada -entre otras- en la STS n.º 68/2022, de 26 de enero(RCA 381/2020 ),para que los defectos de tramitación se consideren relevantes deberán realmente impedir que el órgano competente pueda disponer de la información necesaria para decidir sobre la oportunidad de la concesión del indulto a la vista de la evolución de la personalidad del condenado tras la imposición de la pena o, en su caso, sobre la conveniencia de la conmutación o condonación de ésta”.

Al efecto también resulta imprescindible traer a colación la STS n.º 215/2022, de 21 de febrero (recurso 88/2021), en la cual se dejó constancia de la relevancia de tales informes:

“el informe de conducta es de indudable relevancia para que el órgano competente pueda disponer de la información necesaria para decidir sobre la oportunidad de la concesión del indulto a la vista de la evolución de la personalidad del condenado tras la imposición de la pena o, en su caso, sobre la conveniencia de la conmutación o condonación de ésta.

Desde la otra perspectiva a la que se refieren las alegaciones del Ministerio Fiscal, nada permite concluir que no sea también relevante para decidir sobre la denegación o concesión del indulto, la audiencia de los perjudicados. No solo porque los artículos 15, 24 y 25 de la Ley del Indulto llamen a ello al disponer, respectivamente, que "Serán condiciones tácitas de todo indulto: 1.ª Que no cause perjuicio a tercera persona o no lastime sus derechos"; que se "oirá... a la parte ofendida si la hubiere"; y que "El Tribunal sentenciador hará constar en su informe, siendo posible,... si hay o no parte ofendida, y si el indulto perjudica derecho de tercero...".Si no, además, porque aquella audiencia puede arrojar luz sobre otros extremos que dicha Ley ve necesarios en ese mismo artículo 25, como son la conducta del penado "posterior a la ejecutoria", "y especialmente las pruebas o indicios de su arrepentimiento que se hubiesen observado". Audiencia de la que no vemos en el expediente que se haya dado posibilidad real a todos y cada uno de los perjudicados que son identificados en la misma sentencia penal condenatoria. [...]”

Y en el mismo sentido también nos hemos pronunciado en la STS n.º 1.080, de 21 de julio (recurso 87/2022),al señalar que:

“No ha existido, en consecuencia, la actividad de averiguación y comprobación a la que debe responder el contenido del referido informe por lo que resulta manifiestamente insuficiente a los efectos perseguidos de propiciar que la decisión sobre la concesión o denegación del indulto se adopte con pleno y cierto conocimiento de la conducta del interesado/penado, atendiendo a sus circunstancias personales, familiares, laborales y sociales, más aún si, como sucede en este caso, existe un considerable periodo de tiempo entre la comisión del hecho delictivo (2008), la condena por sentencia (2017) e incluso la decisión (2021) sobre el indulto solicitado, que justifica la relevancia del referido informe.

El informe de conducta no puede estimarse válidamente sustituido por la mera información extraída sin más de las bases de datos de la Policía Nacional, Guardia Civil y Mossos d'Esquadra, en la que se limitan a reflejar los antecedentes policiales del peticionario de indulto sin valoración ni comprobación sobre sus circunstancias personales y limitando las de justicia, equidad o conveniencia de la concesión o no del indulto, lo que lo viene a convertir en manifiestamente insuficiente y, por ello, nulo a los efectos pretendidos conforme a la doctrina jurisprudencial citada y por infracción del artículo 24 de la Ley de Indulto, procediendo declarar la anulación del acuerdo del Consejo de Ministros que se impugna y ordenar la retroacción del procedimiento al momento de recabar el informe preceptivo a que se hace referencia, para que, una vez evacuado en debida forma, el Consejo de Ministros proceda a dictar con libertad de criterio la decisión que proceda.”

En todo caso, tal como extraemos de la doctrina jurisprudencial expuesta, la irrelevancia de los defectos de forma -como hemos dicho en otras ocasiones, en Derecho la forma por la forma no tiene valor jurídico- no implica que el informe de conducta se aleje del fin u objetivo para el que debe ser confeccionado y que no es otro que servir de información sobre la conducta del solicitante posterior a la condena para que el Consejo de Ministros pueda dilucidar con criterio sobre la procedencia o no de la concesión de indulto atendiendo a las razones de justicia, equidad y utilidad pública que impone el artículo 11 de la Ley de Indulto.

QUINTO.- Aplicación de la mencionada doctrina jurisprudencial al caso concreto.

A la luz de la doctrina jurisprudencial expuesta cabe adelantar que son de acoger las alegaciones formuladas por la parte recurrente que se refieren a los defectos que presenta el informe de conducta del penado que se incorporó al expediente administrativo en el supuesto de autos.

Y es que en lo que se refiere a dicho informe de conducta, observamos que en el expediente administrativo se emite y eleva, a petición de la Delegación del Gobierno en Cantabria, un documento elaborado por la Dirección General de la Policía (pág. 170 del expediente), con fecha de 6 de septiembre de 2024.

De la simple observación del contenido de dicho documento extraemos que la información contenida en el informe -una mera indicación acrítica de los de la inexistencia, en las bases de datos y en el archivo de la Jefatura Superior de Policía, de dato alguno desfavorable del reseñado- no cumple con el fin y objetivo del informe de conducta, tal y como este se regula en el artículo 24 de la Ley de Indulto, pues, si bien el contenido del mismo, en la redacción con la que fue emitido, no resultaba, evidentemente, desfavorable a los intereses del solicitante de indulto; en dicho informe no se llevó a cabo una valoración ni comprobación de las circunstancias personales, familiares, sociales o laborales del penado, esto es, una auténtica valoración de conducta, privando así al Tribunal sentenciador y, después, al órgano decisorio -el Gobierno-, de elementos esenciales para emitir su informe el primero y adoptar su decisión el segundo, con la consiguiente indefensión del solicitante que hace anulable el acto impugnado y así debe declararse.

Ante un supuesto de hecho que presenta indudables similitudes se pronunció también esta Sala en la STS n.º 883/2023, de 30 de junio, acordando anular el acuerdo de denegación de indulto y la retroacción de las actuaciones para emitir nuevo informe.

Por tanto, debemos ahora estimar el recurso y anular el acuerdo del Consejo de Ministros para retrotraer las actuaciones y recabar nuevo informe de conducta conforme a las exigencias que establece el artículo 24 de la Ley de Indulto.

SEXTO.- Costas.

En cuanto a las costas, de conformidad con el artículo 139 LJCA, procede imponer las costas a la parte recurrida, con el límite máximo de dos mil euros (2.000 euros) por todos los conceptos, más el IVA correspondiente si procediere.

F A L L O

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido:

Primero.-Estimar el recurso contencioso-administrativo n.º 68/2025, interpuesto por la representación procesal de D. Luis contra el Acuerdo del Consejo de Ministros, de fecha 23 de diciembre de 2024, denegatorio de su solicitud de indulto.

Segundo.-Anular el Acuerdo impugnado, de 23 de diciembre de 2024, por no ser ajustado a Derecho.

Tercero.-Ordenar la retroacción de las actuaciones para que se emita el preceptivo informe del artículo 24 de la Ley de Indulto en la forma exigida y adecuada para el cumplimiento del fin perseguido por la Ley y, después, y a resultas de lo anterior, se proceda a adoptar por el órgano competente, con libertad de criterio, la decisión que proceda sobre la solicitud de indulto.

Cuarto.-Imponer las costas del presente recurso conforme a lo dispuesto en el último Fundamento de esta sentencia.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.