Los puestos de Dirección de Zona del Servicio Extremeño de Salud no pueden ser ocupados por personal sanitario del grupo A2, al presentar funciones de dirección asistencial

Con estimación en parte del recurso interpuesto, anula el TS el art. 48.2 y la disposición final tercera del Decreto 47/2023, de 10 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento General de Organización y Funcionamiento de la Atención Primaria de Salud de la Comunidad de Extremadura, en los incisos que incluyen al personal sanitario del grupo A2 para la provisión de los puestos de dirección de zona y subdirección de zona de salud.

Iustel

Declara el Tribunal que es doctrina de la Sala que en el caso de los directores de zona de salud del Servicio Extremeño de Salud, si la Administración competente al regular la organización y gobierno de las zonas de atención primaria opta por encomendar su dirección o coordinación al personal sanitario, es razonable que esa función recaiga en el personal sanitario del grupo A1 en coherencia con su cometido asistencial y cualificación profesional al corresponderle la dirección y evaluación del desarrollo global del proceso asistencial. Pudiendo el personal del grupo A2 ocupar puestos de Subdirección de zona.

Órgano: Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso

Sede: Madrid

Sección: 4

Fecha: 16/02/2026

Nº de Recurso: 2514/2024

Nº de Resolución: 159/2026

Procedimiento: Recurso de Casación Contencioso-Administrativo (L.O. 7/2015)

Ponente: FRANCISCO JOSE SOSPEDRA NAVAS

Tipo de Resolución: Sentencia

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Cuarta

Sentencia núm. 159/2026

En Madrid, a 16 de febrero de 2026.

Esta Sala ha visto el recurso contencioso administrativo n.º 2514/2024, interpuesto por la Junta de Extremadura, representado por la Letrada de la Junta de Extremadura, contra la sentencia n.º 30/2024, de 29 de enero, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, en el procedimiento ordinario n.º 359/2023.

Se ha personado como parte recurrida el Ilustre Colegio Oficial de Médicos de la provincia de Cáceres, representado por el procurador don Carlos Murillo Jímenez y defendido por la letrada doña Lorena Velázquez Vioque.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Francisco José Sospedra Navas.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.-Por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, se dictó sentencia n.º 30/2024, de 29 de enero, en el procedimiento ordinario n.º 359/2023, cuyo fallo es el siguiente:

““ ESTIMAR el recurso interpuesto por DON CARLOS MURILLO JIMÉNEZ, Procurador de los Tribunales y del ILUSTRE COLEGIO OFICIAL DE MÉDICOS DE CÁCERES, con la asistencia letrada de D.ª LORENA VELÁZQUEZ VIOQUE contra la Disposición final tercera por la que se modifica el artículo 61.1 del Decreto 81/2021, de 7de julio, por el que se regula el sistema de selección de personal estatutario y de provisión de plazas básicas, singularizadas y de jefaturas de unidad del Organismo Autónomo Servicio Extremeño de Salud, del DECRETO 47/2023, de 10 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento General de Organización y Funcionamiento de la Atención Primaria de Salud de la Comunidad de Extremadura así como los Arts. 48.2 y 50.2, del Reglamento General de Organización y Funcionamiento de la Atención Primaria de Salud de la Comunidad de Extremadura que anulamos en el sentido de manifestar que a tales cargos no pueden acceder titulados del grupo A2. Ello con imposición en costas procesales a la Junta de Extremadura.”“

SEGUNDO.-Notificada la anterior sentencia, la Letrada de la Junta de Extremadura, en nombre y representación de la Junta de Extremadura, presentó escrito preparando el recurso de casación, contra la referida sentencia, que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura tuvo por preparado, ordenando el emplazamiento de las partes y la remisión de los autos originales y del expediente administrativo a esta Sala del Tribunal Supremo.

TERCERO.-Recibidas las actuaciones ante este Tribunal Supremo, por diligencia de ordenación de 2 de diciembre de 2024 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, se tuvo por personada y parte en concepto de recurrente a la Letrada de la Junta de Extremadura, y, en concepto de parte recurrida, al procurador don Carlos Murillo Jiménez, en nombre y representación del Ilustre Colegio Oficial de Médicos de Cáceres.

CUARTO.-Por auto de 4 de diciembre de 2024, la Sección Primera de esta Sala acordó la admisión del recurso de casación preparado por la representación procesal de la Junta de Extremadura.

QUINTO.-Por diligencia de ordenación de 10 de diciembre de 2024 se dispuso la remisión de las actuaciones a la Sección Tercera de esta Sala, para su tramitación y decisión, y se confirió a la parte recurrente el plazo de treinta días para presentar la interposición del recurso.

SEXTO.-En el escrito de interposición del recurso, presentado el día 4 de febrero de 2025, la Letrada de la Junta de Extremadura solicitó:

““ que tenga por presentado este escrito y por hechas las manifestaciones que en el mismo se contienen, y en su virtud tenga por INTERPUESTO RECURSO DE CASACIÓN contra la sentencia n.º 30/2024 dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Extremadura con fecha 29 de enero de 2024 en el procedimiento ordinario n.º 359/2023, y, previos los trámites procesales procedentes, se sirva en su día dictar sentencia por la que:

1.º: casando y anulando la sentencia recurrida ya referenciada, desestime el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el ILUSTRE COLEGIO OFICIAL DE MÉDICOS DE CÁCERES, confirmando que la redacción dada por el Decreto 47/2023, de 10 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento General de Organización y Funcionamiento de la Atención Primaria de Salud de la Comunidad Autónoma de Extremadura a la Disposición Final Tercera y a los artículos 48.2 y 50.2 es conforme a Derecho.

2.º: aclarando y precisando que la doctrina sentada en la sentencia n.º 480/2023 de 17 de abril no es trasladable a los puestos de dirección de zona de salud o equivalentes de los distintos Servicios de Salud autonómicos con independencia de las funciones que tengan atribuidas y, especialmente, que la misma no resulta aplicable a las subdirecciones de zona de salud.

3.º: con imposición de las costas procesales al ILUSTRE COLEGIO OFICIAL DE MEDICOS DE CÁCERES.”“

SÉPTIMO.-Conferido tramite de oposición mediante resolución de 6 de febrero de 2025, el Procurador don Carlos Murillo Jiménez, el 24 de marzo de 2025, presento escrito de oposición, en el que solicitó:

““ Que teniendo por presentado este escrito, se sirva admitirlo a trámite, teniendo por formulado en tiempo y forma ESCRITO DE OPOSICIÓN AL RECURSO DE CASACIÓN N.º 2514/2024 interpuesto por la Junta de Extremadura contra la Sentencia N.º 30/2024, de fecha de 29 de enero, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura en el Procedimiento Ordinario N.º 359/2023 y, previo los trámites oportunos, se proceda a dictar Sentencia en la que, estimando nuestras pretensiones, declare no haber lugar al mismo, confirmando en todos sus extremos la Sentencia del TSJ, imponiendo al recurrente las costas del presente proceso.”“

OCTAVO.-Por providencia de 28 de noviembre de 2025, y de conformidad con lo acordado por la Sala de Gobierno de este Tribunal Supremo en materia de reparto de asuntos, se acordó transferir el presente procedimiento a la Sección Cuarta de esta misma Sala.

NOVENO.-Mediante providencia de 9 de diciembre de 2025, por recibidas las presentes actuaciones procedentes de la Sección Tercera de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo, se acepta la competencia para el conocimiento y resolución por esta Sección Cuarta del recurso interpuesto, y al mismo tiempo se señaló para la votación y fallo del presente recurso el día 10 de febrero de 2026, y se designó magistrado ponente al Excmo. Sr. don Francisco José Sospedra Navas.

DÉCIMO.-En la fecha acordada, 10 de febrero de 2026, han tenido lugar la deliberación y fallo del presente recurso.

En la tramitación de este recurso se han observado todas las prescripciones legales.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- Los términos del litigio y la sentencia recurrida

Se interpone recurso de casación por la representación procesal de la Junta de Extremadura contra la sentencia n.º 30/2024, de 29 de enero, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, en el procedimiento ordinario n.º 359/2023, que estimó el recurso interpuesto por el Colegio de Médicos de Cáceres, anulando los artículos 48.2, 50.2, y disposición final tercera del Decreto 47/2023, de 10 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento General de Organización y Funcionamiento de la Atención Primaria de Salud de la Comunidad Autónoma de Extremadura.

1. El Colegio demandante interpuso recurso contencioso-administrativo contra los artículos 48.2, 50.2 y disposición final tercera del Decreto 47/2023, de 10 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento General de Organización y Funcionamiento de la Atención Primaria de Salud de la Comunidad Autónoma de Extremadura. La impugnación se refiere a la previsión de que el personal sanitario perteneciente al grupo A2 pueda ocupar puestos de dirección y subdirección de zona de salud, que la parte demandante considera que es contraria a derecho.

Los preceptos objeto de impugnación son los siguientes:

1.1 El artículo 48 del Decreto 47/2023 regula el nombramiento y cese de la persona que ocupa la dirección de la zona de salud, resultando impugnado el apartado 2, que dispone que puede optar al puesto de director de zona, el personal sanitario perteneciente a los grupos A1 o A2, que preste sus servicios exclusivamente en esa zona de salud, preferentemente personal fijo.

1.2 El artículo 50 del citado Decreto 47/2023 regula el nombramiento y cese de la persona que ocupa la subdirección de la zona de salud, resultando impugnado el apartado 2, que dispone que puede optar al puesto de director de zona, el personal sanitario perteneciente a los grupos A1 o A2, que preste sus servicios exclusivamente en esa ZS, preferentemente personal fijo.

1.3 La disposición final tercera del citado Decreto 47/2023 modifica el artículo 61 del Decreto 81/2021, de 7de julio, por el que se regula el sistema de selección de personal estatutario y de provisión de plazas básicas, singularizadas y de jefaturas de unidad del organismo autónomo Servicio Extremeño de Salud. El apartado 1recoge la previsión de que el personal sanitario de los grupos A1 y A2 puedan optar a los puestos de dirección y subdirección de zona de salud, con el siguiente tenor:

““1. La dirección y la subdirección de zona de salud son jefaturas en el ámbito de la atención primaria y serán designadas mediante resolución por la correspondiente Gerencia del Área de Salud donde estén adscritas, según criterios de igualdad, mérito y capacidad, una vez oído el equipo de atención primaria y las unidades de apoyo ubicadas en la zona de salud, y una vez valorados los méritos establecidos en la convocatoria realizada por la Gerencia de Área de Salud. Podrá optar al mismo, el personal sanitario perteneciente a los grupos A1 o A2 que preste sus servicios exclusivamente en esa zona de salud, preferentemente personal fijo.”“

2. La sentencia recurrida acuerda la nulidad de los artículos 48.2, 50.2 y disposición final tercera del Decreto 47/2023, de 10 de mayo, reproduciendo un precedente de la misma Sala de instancia que anuló estos preceptos, por establecer la previsión de acceso del personal sanitario del grupo A2 a los puestos de dirección y subdirección de zona de salud, la cual no estaba contemplado en la normativa anterior, y que se declara no ajustado a derecho.

La sentencia impugnada considera que la doctrina casacional establecida en la sentencia de esta Sala y Sección n.º 480/2023, de 28 de noviembre, es aplicable al caso, lo que determina que estos puestos directivos de zona han de ser cubiertos por profesionales del grupo A1, al entender que la función de gestión y la de competencia y titularidad profesional se entremezclan y no pueden separarse con nitidez, reproduciendo la fundamentación de la citada sentencia n.º 480/2023, en los párrafos en que se recoge la doctrina casacional, que declara que, si se encomienda la dirección o coordinación de los equipos de atención primaria al personal sanitario, es razonable que esa función recaiga en el médico, en coherencia con su cometido asistencial y cualificación profesional al corresponderle la dirección y evaluación del desarrollo global del proceso asistencial en el que interviene el enfermero ejerciendo sus atribuciones profesionales en una relación respecto del médico de complementariedad.

En consecuencia, la sentencia recurrida anula los preceptos impugnados, si bien en el sentido de "manifestar que a tales cargos no pueden acceder titulados del grupo A2", según la literalidad del fallo. Contra dicha sentencia se preparó recurso de casación por la Junta de Extremadura.

SEGUNDO.- La cuestión en que el auto de admisión aprecia interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia.

1. El auto de 4 de diciembre de 2024, dictado por la Sección Primera de esta Sala, admitió el recurso de casación preparado por la Junta de Extremadura, fijando, como cuestión de interés casacional objetivo, la siguiente:

““ Determinar si la doctrina sentada en la sentencia n.º 480/2023 es trasladable a los puestos de dirección de zona de salud o equivalentes de los distintos Servicios de Salud autonómicos con independencia de las funciones que tengan atribuidas, y, especialmente, si la misma también resulta de aplicación a las subdirecciones de zona de salud”“.

2. El auto de admisión identifica, como normas que deben ser objeto de interpretación, los artículos 6, 7 y 10 de la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de Ordenación de las Profesiones Sanitarias (LOPSS), teniendo en cuenta que esta Sala ya se pronunció sobre estos preceptos en sentencia n.º 480/2023, de 17 de abril, sin perjuicio de que la sentencia pueda extenderse a otras cuestiones y normas jurídicas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA.

TERCERO.- Las posiciones de las partes

1. La Letrada de la Junta de Extremadura interpone recurso de casación, alegando que la sentencia impugnada basa su fallo de forma casi exclusiva en la Sentencia de esta Sala n.º 480/2023, pero aplica su doctrina de manera automática y acrítica, sin atender a las diferencias sustanciales entre el modelo organizativo del Servicio Navarro de Salud y el diseñado por la normativa extremeña, de modo que se incurre así en una indebida extensión de una doctrina jurisprudencial elaborada para un supuesto normativo distinto.

En el escrito de interposición se sostiene que la Sentencia n.º 480/2023 fundamenta su conclusión en el análisis concreto de las funciones atribuidas al director del Equipo de Atención Primaria (EAP) en Navarra, destacando especialmente una función específica -la dirección y coordinación de las actividades, tareas y funciones del personal adscrito, con asignación de puestos, turnos y jornadas- que el Tribunal Supremo entendió que incidía directamente en el desarrollo global del proceso asistencial. Se aduce que la sentencia impugnada omite cualquier análisis de las funciones efectivamente atribuidas en Extremadura, y que dicha función concreta de dirección y coordinación no existe en la regulación extremeña, por lo que no puede afirmarse que las funciones del director de Zona de Salud en Extremadura afecten al núcleo del acto médico ni al proceso de atención integral de salud definido en el artículo 6 de la LOPSS.

La defensa de la Junta de Extremadura subraya que el artículo 10 de la LOPSS permite a las Administraciones sanitarias establecer sistemas de acceso a las funciones de gestión clínica atendiendo a criterios de conocimiento y capacitación, sin reservar dichas funciones a una categoría profesional concreta, y que las funciones de director y subdirector de zona de salud son puramente gerenciales y administrativas, aunque relacionadas con el ámbito sanitario, y que no se incardinan en el proceso asistencial. Por tanto, la opción normativa de permitir el acceso tanto a profesionales del grupo A1 como del grupo A2 resulta plenamente conforme con la legislación básica estatal, máxime cuando la propia STS n.º 480/2023 reconoce que encomendar estas funciones a personal sanitario es una opción organizativa y no una imposición legal.

Finalmente, la parte recurrente destaca como especialmente grave la extensión automática de la doctrina de la STS n.º 480/2023 a los puestos de subdirector de zona de salud, respecto de los cuales el Tribunal Supremo no se ha pronunciado en ningún momento, y que son funciones limitadas esencialmente a la colaboración con la dirección y a la asunción de funciones delegadas, que no afectan en modo alguno al proceso asistencial ni al núcleo de actuación médica.

2. La parte recurrida se opone al recurso, alegando que la sentencia recurrida realiza un análisis exhaustivo y pormenorizado de las funciones atribuidas al director y subdirector de zona de salud, por lo que carece de fundamento la crítica de la parte recurrente.

En el escrito de oposición se sostiene que, al igual que ocurría en el supuesto resuelto por la Sentencia de esta Sala n.º 480/2023, las funciones atribuidas en la normativa extremeña exceden claramente de la mera gestión administrativa y afectan de manera directa al proceso de atención integral de la salud, alegando que determinadas funciones del director de zona de salud, como la representación del EAP, el liderazgo del equipo, el cumplimiento de directrices asistenciales, la coordinación de áreas funcionales o la organización de tareas, implican dirección, planificación, coordinación y evaluación de actividades médicas, y que estas competencias, por su naturaleza, inciden en el denominado núcleo de actuación médica y exigen una cualificación profesional que solo ostentan los licenciados en Medicina.

La defensa del Colegio de Médicos de Cáceres aduce que la LOPSS, en su artículo 6, atribuye a los licenciados sanitarios, y en particular a los médicos, la dirección y evaluación del desarrollo global del proceso asistencial, mientras que el artículo 7 limita las funciones del personal de enfermería a la dirección y prestación de los cuidados de enfermería, por lo que permitir que profesionales del grupo A2 accedan a puestos de dirección o subdirección de Zona de Salud supondría una vulneración directa de la LOPSS, al atribuirles funciones para las que no disponen de la capacidad, conocimientos ni titulación legalmente exigibles.

Finalmente, en el escrito de oposición se rechaza el argumento organizativo invocado por la parte recurrente, destacando que ni la existencia de órganos colegiados, como el Comité de Dirección, ni la delegación de funciones, pueden neutralizar la realidad de que la responsabilidad última asistencial y organizativa recae en la dirección de la zona de salud, que incluye tanto al director, como al subdirector, quien puede asumir por delegación funciones propias del director.

CUARTO.- El marco normativo de las profesiones sanitarias y la organización de Servicio Extremeño de Salud.

1. El auto de admisión identifica como preceptos que han de ser objeto de interpretación los artículos 6, 7 y 10de la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de Ordenación de las Profesiones Sanitarias (LOPSS).

Los artículos 6 y 7 regulan las competencias y funciones que corresponden, respectivamente, a los licenciados sanitarios y a los diplomados sanitarios, en tanto que el artículo 10 establece las normas de gestión clínica en las organizaciones sanitarias.

Como se ha expresado, la controversia consiste en determinar si los diplomados sanitarios pueden ocupar puestos de dirección y subdirección de zona de salud en el Servicio Extremeño de Salud (SES), por lo que el análisis del marco normativo debe alcanzar asimismo a las normas organizativas del SES, sobre las cuales se proyecta la aplicación de la normativa estatal básica.

2. El artículo 6 de la LOPSS regula las competencias y funciones de los licenciados sanitarios, estableciendo su apartado 1 que les corresponde "la prestación personal directa que sea necesaria en las diferentes fases del proceso de atención integral de salud y, en su caso, la dirección y evaluación del desarrollo global de dicho proceso, sin menoscabo de la competencia, responsabilidad y autonomía propias de los distintos profesionales que intervienen en el mismo".

Por su parte, el artículo 7 de la LOPSS establece las competencias y atribuciones de los diplomados sanitario, disponiendo su apartado 1, con carácter general que les corresponde "la prestación personal de los cuidadoso los servicios propios de su competencia profesional en las distintas fases del proceso de atención de salud, sin menoscabo de la competencia, responsabilidad y autonomía propias de los distintos profesionales que intervienen en tal proceso".

El artículo 10 de la LOPSS regula la gestión clínica de las organizaciones sanitarias, definiendo las funciones de gestión clínica en su apartado 2, con el siguiente tenor:

““ A los efectos de esta ley tienen la consideración de funciones de gestión clínica las relativas a la jefatura o coordinación de unidades y equipos sanitarios y asistenciales, las de tutorías y organización de formación especializada, continuada y de investigación y las de participación en comités internos o proyectos institucionales de los centros sanitarios dirigidos, entre otros, a asegurar la calidad, seguridad, eficacia, eficiencia y ética asistencial, la continuidad y coordinación entre niveles o el acogimiento, cuidados y bienestar de los pacientes”“.

3. En el ámbito de la organización del Servicio Extremeño de Salud, el Decreto 47/2023, de 10 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento General de Organización y Funcionamiento de la Atención Primaria de Salud, define la estructura organizativa de la zona de salud, regulando las figuras del director y subdirector de zona de salud, así como el catálogo de funciones atribuidas a cada uno de ellos, que presentan singularidades respecto del caso examinado en la Sentencia de esta Sala n.º 480/2023 a que se refiere la cuestión de interés casacional.

El artículo 44 del Decreto 47/2023 establece la estructura organizativa de las zonas de salud (ZS):

““ Artículo 44 Dirección y subdirección de la zona de salud.

1. Toda ZS tendrá una dirección y una subdirección, bajo la dependencia jerárquica de la Gerencia del Área de Salud. La persona titular de la Dirección de la ZS es la responsable de la gestión y coordinación, tanto del EAP como de las unidades de apoyo ubicadas en la misma.

2. La organización interna del EAP facilitará el desempeño de las labores atribuidas a la dirección y a la subdirección del EAP”“.

Las funciones de la dirección de la zona de salud se recogen en el artículo 47 del Decreto 47/2023, que dispone:

““ 1. Sin perjuicio de las funciones propias de su categoría profesional, ejercerá las siguientes:

a) Representar oficialmente al EAP y a la ZS, además de las funciones de relación y portavocía ante el SES, otras instituciones y la población, y dar traslado al resto del equipo

de la información generada.

b) Liderar a los miembros del EAP y de las unidades de apoyo de la ZS en la consecución de los objetivos comunes mediante metodología de trabajo en equipo.

c) Cumplir y hacer cumplir las directrices, acuerdos e instrucciones que provengan de los órganos de dirección del Servicio Extremeño de Salud.

d) Garantizar, junto con los/las representantes de medicina, enfermería y personal de administración, más los responsables de área funcional, el correcto funcionamiento de las áreas funcionales.

e) Colaborar en las actividades necesarias para la planificación sanitaria de la ZS.

f) Gestionar la firma y el compromiso especificado en el contrato de gestión, liderando al personal de la ZS en la consecución de los objetivos pactados y en el desarrollo de las actividades que se deban llevar a cabo, para su cumplimiento.

g) Velar por la elaboración, actualización y cumplimiento del RRI.

h) Impulsar las relaciones de los/las profesionales de su ZS con los órganos de representación y participación, poniendo en valor la salud comunitaria como función fundamental de los EAP, promoviendo la constitución de espacios de encuentro y de coordinación con la comunidad.

i) Garantizar el cumplimiento del horario y los turnos establecidos por todo el personal, organizando y asignando las actividades que se generen por alguna ausencia y que, excepcionalmente, no estén especificadas en el RRI.

j) Organizar las vacaciones, permisos y licencias de sus profesionales, conforme a la normativa e instrucciones y directrices dictadas por los órganos de dirección del SES y lo establecido en el RRI.

k) Organizar la distribución de las tareas no encomendadas específicamente a ninguna categoría profesional, con respecto a la regulación que de las mismas esté establecido en los distintos marcos jurídicos.

l) Garantizar la elaboración y el envío de informes y de cualquier otro documento de carácter organizativo, epidemiológico, de gestión y de evaluación, que le sean requeridos por autoridades sanitarias o judiciales.

m) Elaborar la memoria anual de su ZS y asegurar su posterior envío a las Direcciones de Atención Primaria y Direcciones de Salud del Área. La estructura de la memoria anual y su contenido será determinada por las mencionadas direcciones según consenso previo con la Subdirección de Atención Primaria de la Dirección General de Asistencia Sanitaria y con la Dirección General de Salud Pública.

n) Garantizar la organización de los turnos de atención continuada, así como su reparto equitativo entre los/las profesionales que deben realizarlos y su cobertura en caso de incidentes o ausencias, tanto previstas como imprevistas.

o) Velar por el cumplimiento de la normativa y/o recomendaciones en materia de riesgos laborales.

2. Para la realización de estas funciones dispondrá, dentro de su jornada laboral, de un crédito horario en función de la población asignada y la complejidad de la ZS.”“

Las funciones de la subdirección de la zona de salud se recogen en el artículo 49 del Decreto 47/2023 que establece:

““ 1. Sin perjuicio de las funciones propias de su categoría profesional, ejercerá las siguientes:

a) Trabajar estrechamente con la dirección de zona para lograr el buen funcionamiento del EAP y las unidades de apoyo ubicadas en la misma.

b) Asumir todas aquellas funciones que le sean delegadas por la dirección de ZS.

2. Para la realización de estas funciones dispondrá, dentro de su jornada laboral, de un crédito horario en función de la población asignada y la complejidad de la ZS.”“

4. Expuesto el marco normativo, debemos examinar ahora la doctrina casacional establecida en la Sentencia de esta Sala y Sección n.º 480/2023, para determinar si es de aplicación a nuestro caso, en respuesta a la cuestión planteada en el auto de admisión de este recurso de casación.

QUINTO.- La doctrina casacional de la Sentencia n.º 480/2023

1. Una vez delimitado el marco normativo, debemos examinar la doctrina casacional establecida en la Sentencia de esta Sala y Sección n.º 480/2023, de 17 de abril (ECLI:ES:TS:2023:1452), que resolvía un conflicto planteado en el ámbito del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, en el cual se cuestionaba la legalidad de los preceptos que permitían que la dirección de los Equipos de Atención Primaria (EAP)pudiera ser desempeñada indistintamente por médicos o por personal de enfermería, puesto que la norma navarra se refería genéricamente a personal sanitario. El análisis específico de esta doctrina casacional resulta imprescindible a la vista de la cuestión que se nos plantea en el auto de admisión, donde se pregunta concretamente si es trasladable a este caso la doctrina sentada en la citada Sentencia n.º. 480/2023.

El fundamento quinto.4 de dicha Sentencia declara, como doctrina casacional, que si la Administración competente, al regular la organización y gobierno de los equipos de atención primaria, opta por encomendar su dirección o coordinación al personal sanitario, es razonable que esa función recaiga en el médico en coherencia con su cometido asistencial y cualificación profesional al corresponderle la dirección y evaluación del desarrollo global del proceso asistencial en el que interviene el enfermero ejerciendo sus atribuciones profesionales en una relación respecto del médico de vinculación, colaboración, coordinación y complementariedad.

2. La citada Sentencia n.º 480/2023 establece esta doctrina casacional, la cual se declara a partir de una determinada opción organizativa de la Administración sanitaria competente, que es la de encomendar las funciones directivas de los EAP al personal sanitario. Dicha doctrina casacional se construye sobre la idea de que la dirección de un EAP, aun incluyendo funciones de gestión administrativa, incide en la actividad asistencial, especialmente cuando comporta la organización, coordinación y evaluación del trabajo de médicos y otros profesionales sanitarios. Por tanto, no cabe una separación tajante entre gestión y asistencia cuando la primera repercute directamente en el desarrollo del proceso de atención a la salud.

En este contexto de integración de la gestión asistencial en las funciones directivas, la referida Sentencia n.º 480/2023 analiza las competencias profesionales de médicos y enfermeros para determinar si la dirección de un Equipo de Atención Primaria (EAP) puede ser desempeñada indistintamente por ambos o si, por el contrario, debe recaer en un médico. A partir de la regulación de la LOPSS, se recuerda que al médico le corresponde el diagnóstico, pronóstico, tratamiento y seguimiento integral del paciente, mientras que al enfermero le compete la prestación y evaluación de cuidados de enfermería, actuando en relación de coordinación y complementariedad con la actividad médica.

Desde la perspectiva de la estructura organizativa, en el Sistema Nacional de Salud, la atención primaria se concibe como el nivel básico e integral de atención sanitaria, prestado mediante equipos multidisciplinares en las Zonas Básicas de Salud, lo cual se refuerza en la normativa posterior al atribuir a la atención primaria funciones globales de gestión, coordinación y continuidad asistencial. En consecuencia, la dirección de las estructuras básicas de atención sanitaria, cuando se encomienda a personal sanitario, debe partir de la convergencia entre el ámbito profesional y el organizativo, de lo que resulta que dicho puesto directivo debe ser desempeñado por un médico, en coherencia entre su cualificación profesional, su responsabilidad en la dirección del proceso asistencial y la relación de colaboración y complementariedad que caracteriza la intervención del personal de enfermería respecto de la actividad médica.

La Sentencia n.º 480/2023 toma asimismo en consideración los límites competenciales entre el Estado y las Comunidades Autónomas y, si bien estas últimas ostentan competencias en materia de organización de sus servicios de salud, no pueden alterar el régimen básico de atribuciones profesionales fijado por la legislación estatal, de modo que la autonomía organizativa no habilita para atribuir funciones que, por su naturaleza, corresponden legalmente a una determinada titulación.

SEXTO.- Las funciones de dirección y subdirección de zona en el Servicio Extremeño de Salud. Juicio de la Sala.

1. Como se ha expuesto, la interpretación de esta Sala sobre las funciones de dirección en los equipos de atención primaria parte del contenido funcional del puesto, en el que se integran tanto las funciones de dirección y gestión organizativa, como las de dirección y coordinación de los procesos asistenciales, de modo que si la Administración competente opta por atribuir dichas funciones al personal sanitario deben ser realizadas por personal médico.

En el caso del Servicio Extremeño de Salud (SES), la estructura organizativa básica es la zona de salud, que se define en el artículo 3 del Decreto 27/2023 como el marco territorial y poblacional de la atención primaria de salud, en la cual se debe constituir un Equipo de Atención Primaria (EAP). El artículo 5.3 del Decreto 27/2023establece que el EAP estará organizado bajo la guía de la dirección y subdirección de zona, y asumirá la puesta en marcha, desarrollo y seguimiento de las actividades, programas y procesos asistenciales integrados establecidos por la Administración Sanitaria.

En consecuencia, el modelo organizativo del SES presenta analogías con el modelo navarro, examinado en la Sentencia n.º 480/2023, puesto que se reservan los puestos directivos de atención primaria al personal sanitario. Estas analogías se intensifican en el caso de los directores de zona de salud del SES, puesto que, según resulta del artículo 47 del Decreto 47/2023, transcrito en el fundamento cuarto, la dirección de zona tiene atribuidas en principio funciones directivas que alcanzan al proceso asistencial. Por el contrario, la figura del subdirector de zona presenta singularidades propias, puesto que desempeña funciones subordinadas a la dirección de zona, consistentes en la colaboración y asunción de todas aquellas funciones que le sean delegadas por la dirección de zona ( artículo 49 Decreto 27/2023), por lo que debe ser objeto de análisis separado.

2. Dentro del marco legal que regula los sistemas de gestión de la sanidad pública y los regímenes jurídicos del personal al servicio de las instituciones sanitarias se presenta un mapa heterogéneo, en el que la Administración competente dispone de márgenes de discrecionalidad para el desarrollo de sus propias políticas de personal. Concretamente, en el ámbito de los cometidos funcionales de los puestos sanitarios de dirección, se distingue entre las funciones directivas asistenciales, y las organizativas, de gestión de personal y servicios.

Estas funciones pueden fragmentarse, lo que da entrada a la conformación de puestos directivos singulares, de contenido gerencial o de gestión, que pueden ser ocupados incluso por personal no sanitario; en este punto, la disposición adicional décima de la LOPSS dispone que las Administraciones sanitarias establecerán los requisitos y los procedimientos para la selección, nombramiento o contratación del personal de dirección de los centros y establecimientos sanitarios dependientes de las mismas.

La problemática que se nos plantea en nuestro caso deriva de la configuración singular de los puestos directivos de atención primaria, que deben ser desempeñados por personal sanitario, donde se incluyen tanto las funciones directivas asistenciales, como las funciones directivas organizativas, de gestión de personal y servicios. En el ámbito de la ordenación del empleo público, el Servicio de Salud Extremeño recoge esta opción organizativa de atribuir funciones directivas al personal sanitario, de modo que los puestos de Jefatura de Unidad, entre los que se encuentran los de dirección y subdirección de zona, pueden ser tanto asistenciales como de gestión y servicios (artículos 53 y 61 del Decreto 81/2021, de la Junta de Extremadura).

3. Debe analizarse en primer lugar el puesto de director de zona de salud, cuyas funciones se establecen detalladamente en el artículo 47 del Decreto 47/2023, transcrito en el fundamento cuarto, de donde resulta que tiene una función directiva sobre el personal, así como sobre los aspectos asistenciales, la cual se configura asimismo por las atribuciones recogidas en diferentes preceptos de dicha norma autonómica.

La Administración recurrente alega que la regulación extremeña no recoge una función concreta de dirección y coordinación en el ámbito de la asistencia sanitaria, pero lo cierto es que el citado artículo 47 atribuye funciones directivas específicas en el ámbito asistencial, como las de liderazgo mediante metodología de trabajo en equipo, garantía de funcionamiento de las áreas funcionales de asistencia sanitaria o colaboración en la planificación sanitaria. Asimismo, en el resto del articulado, se atribuyen a la dirección de la zona de salud diferentes funciones directivas en dicho ámbito asistencial.

Así, junto a dichas funciones de dirección, gestión y coordinación del personal sanitario, se atribuyen funciones de dirección en el ámbito de la asistencia sanitaria, puesto que los profesionales de la zona de salud actúan con subordinación al director de zona en el trabajo de equipo asistencial en los términos definidos en el artículo39 del Decreto 27/2023. Asimismo, la dirección de zona tiene atribuida la coordinación de la gestión de la demanda asistencial ( artículo 41 Decreto 47/2023). Finalmente, el director de zona preside el comité de dirección, con funciones de asesoramiento sobre cuestiones asistenciales y organizativas, nombrando a sus miembros ( artículo 50 Decreto 27/2023).

En consecuencia, se identifican las mismas bases fácticas y jurídicas que determinaron la doctrina casacional establecida en la repetida Sentencia n.º 480/2023, por lo que las funciones que corresponden al director de zona deben ser desempeñadas por un licenciado sanitario, en coherencia con su cometido asistencial y cualificación profesional, al corresponderle la dirección y evaluación del desarrollo global del proceso asistencial, conforme a lo establecido en el artículo 6 de la LOPSS, que le atribuye la dirección y evaluación global de los procesos de atención integral de salud.

4. En el caso de los subdirectores de las zonas de salud, la normativa extremeña les atribuye unas funciones de colaboración con el director de zona, por vía directa o de delegación, pero en todo caso en un plano de subordinación al director de zona y sin reserva reglamentaria de atribuciones específicas.

Aquí debemos considerar que el desempeño por el personal sanitario de funciones de dirección incluye un amplio abanico de competencias referidas a la gestión administrativa o de personal, que queda fuera del ámbito de las funciones asistenciales atribuidas en los artículos 6 y 7 de la LOPSS a los licenciados y diplomados sanitarios, respectivamente. En consecuencia, estamos ante un espacio organizativo que no resulta necesariamente constreñido por la legislación estatal básica, de modo que las Administraciones competentes, en el ejercicio de su autonomía organizativa para diseñar su propio modelo de empleo público, pueden optar por una opción organizativa determinada.

Al respecto, debe indicarse que estamos ante una materia donde la discrecionalidad de la Administración es muy amplia, en el sentido que puede organizar sus servicios en la forma que estime conveniente, siempre dentro del respeto al ordenamiento jurídico. La introducción de un puesto directivo como el del subdirector de zona de salud, que cumple funciones directivas en régimen de colaboración o por delegación del director de zona, no implica la asunción de funciones de dirección en los procesos de asistencia sanitaria integral, reservadas al grupo A1, en la delimitación realizada por la repetida Sentencia de esta Sala y Sección n.º480/2023.

Hay que advertir que la repetida Sentencia de esta Sala n.º 480/2023 no analizó específicamente esta distinción entre puestos singulares con funciones directivas asistenciales y de gestión y servicios, puesto que la dirección del equipo de atención primaria engloba ambas. En este punto, la Sentencia se centró en determinar a quién correspondía la dirección de las funciones asistenciales en la atención primaria, sobre lo cual se construye su razón de decidir, concluyendo que tales funciones directivas corresponden a los médicos, de acuerdo con las competencias atribuidas legalmente y en coherencia con la carga formativa que ello exige, tanto en los aspectos organizativos como profesionales, pero siempre referidos a la dirección del proceso de atención sanitaria integral. En dicha Sentencia no se analizó la posibilidad de que estuvieran reservadas funciones directivas de gestión y servicios a los licenciados sanitarios; incluso, se apunta implícitamente a que determinadas funciones directivas puedan ser realizadas por profesionales no sanitarios, lo cual debe entenderse específicamente referido a las funciones de gestión de personal y administrativa, las cuales quedan fuera del ámbito definido por la normativa básica estatal, que se refiere a la función directiva asistencial y de gestión clínica.

La sentencia aquí recurrida no entra a examinar el contenido funcional de los puestos de director y subdirector de zona de salud, aplicando de modo absoluto la doctrina casacional a las funciones de los directores y subdirectores de zona del SES, sin consideración al cometido funcional atribuido a dichos puestos, lo cual no se corresponde con la expresada doctrina. En este punto, y a diferencia del caso de los directores de zona de salud, se constata que el puesto de subdirector de zona admite un contenido funcional de dirección en aspectos gerenciales o administrativas, sin que necesariamente alcance a las funciones directivas asistenciales.

5. Partiendo de lo anterior, debemos subrayar que estamos ante el control jurisdiccional de la validez una disposición general, de carácter abstracto, de modo que nuestro control sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria se sujeta a unos límites, en el aspecto material o de contenido, como son el respeto a la reserva de Ley, a la jerarquía normativa o el de la interdicción de la arbitrariedad, establecida para todos los poderes públicos en el artículo 9.3 de la CE.

En este ámbito de control abstracto, no podemos considerar que se produzca una infracción de la legislación estatal básica por incluir la posibilidad de que el personal del grupo A2 pueda acceder a los puestos de jefatura de subdirección de zona de salud, puesto que existe un amplio abanico de funciones directivas, de carácter gerencial o administrativo, que pueden ser desempeñadas por los diplomados, sin que se vulnere la reserva de la dirección asistencial a los licenciados sanitarios.

Por tanto, esta opción organizativa general entra en la discrecionalidad de la Administración sanitaria, en el ejercicio de la potestad de ordenación de su empleo público, lo cual no habilita desde luego al dictado de disposiciones de desarrollo, o de actos singulares, que atribuyan funciones directivas asistenciales o de gestión clínica entre los cometidos funcionales de los puestos de subdirección de zona, cuando estén ocupados por personal sanitario del grupo A2. En este caso, deberían ser objeto de impugnación, en su caso, tales resoluciones por vulnerar la reserva de funciones directivas asistenciales al personal sanitario del grupoA1, pero ello no obsta a la validez del modelo organizativo general, en tanto que permite que los puestos de subdirección de zona tengan cometidos funcionales directivos de carácter gerencial o administrativo, los cuales pueden ser desempeñados por el personal sanitario del grupo A2.

SÉPTIMO.- La respuesta a la cuestión de interés casacional. Decisión del recurso

1. La fundamentación expuesta pone de relieve que las funciones concretas atribuidas a los puestos de dirección son relevantes a los efectos de trasladar la doctrina casacional de la Sentencia n.º 480/2023, puesto que la misma se refiere a puestos directivos de atención primaria reservados a personal sanitario, cuyo contenido funcional incluye tanto la dirección asistencial, como la organizativa o gerencial. Por el contrario, en los casos de puestos directivos o de jefatura sin contenido asistencial, no cabe extender dicha doctrina.

En consecuencia, y en respuesta a la cuestión de interés casacional, debemos extender la doctrina casacional de la Sentencia n.º 480/2023 al caso de los directores de zona de salud del SES, declarando que los puestos directivos de atención primaria en que se integran funciones de dirección asistencial, si la Administración competente al regular la organización y gobierno de las zonas de atención primaria opta por encomendar su dirección o coordinación al personal sanitario, es razonable que esa función recaiga en el personal sanitario del grupo A1 en coherencia con su cometido asistencial y cualificación profesional al corresponderle la dirección y evaluación del desarrollo global del proceso asistencial.

En el caso examinado del Servicio Extremeño de Salud, dicha reserva no se extiende a los puestos de subdirección de zona, por no configurarse normativamente como puestos con funciones de dirección asistencial.

2. La aplicación de la doctrina casacional al caso lleva a la estimación del recurso, casando y anulando la sentencia recurrida.

En aplicación del artículo 93.1 de la Ley de esta Jurisdicción, debemos mantener los pronunciamientos de nulidad sobre el artículo 48.2 y disposición adicional tercera del Decreto 47/2023, anulando los incisos que incluyen al personal sanitario del grupo A2 para la provisión de los puestos de dirección de zona. Por el contrario, debe desestimarse la pretensión de nulidad respecto del artículo 50.2 del Decreto 47/2023, en tanto que los puestos de subdirección de zona pueden ser ocupados por personal sanitario del grupo A2 en los términos expuestos.

OCTAVO.- Costas procesales y publicación

1. A tenor de lo establecido por el artículo 93.4 de la Ley de esta Jurisdicción, cada parte correrá con las costas causadas a su instancia y con las comunes por mitad en el recurso de casación.

En cuanto a las costas de la instancia, conforme a lo prevenido en el artículo 139 de la Ley de esta Jurisdicción, no se hace imposición por tratarse de una estimación parcial.

2. 2. El fallo de esta sentencia debe publicarse en el Diario Oficial de Extremadura (artículo 72.2 de la LJCA).

F A L L O

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

(1.º) Estimar el recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Junta de Extremadura contra la sentencia contra la sentencia n.º 30/2024, de 29 de enero, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, en el procedimiento ordinario n.º 359/2023,que se casa y anula.

(2.º) Estimar en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal del Colegio de Médicos de Cáceres, anulando el artículo 48.2 y disposición final tercera del Decreto 47/2023, de10 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento General de Organización y Funcionamiento de la Atención Primaria de Salud de la Comunidad de Extremadura, en los incisos que incluyen al personal sanitario del grupo A2 para la provisión de los puestos de dirección de zona.

(3.º) Estar respecto de las costas a los términos del último de los fundamentos.

(4.º) Publíquese la parte dispositiva de esta sentencia en el Diario Oficial de Extremadura.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.