Un funcionario interino puede ser nombrado instructor y secretario de un expediente sancionador tramitado por la Administración

Se plantea en el recurso si los funcionarios interinos pueden ser nombrados instructores y secretarios en los expedientes sancionadores tramitados por la Administración y, en su caso, si pueden o no ejercer tales funciones, por ser o no de la exclusiva responsabilidad de los funcionarios de carrera, así como las eventuales consecuencias jurídicas que podrían derivarse para los expedientes sancionadores tramitados por aquellos.

Iustel

Señala el Tribunal que la doctrina del TC y jurisprudencia de la Sala han establecido un marco de equiparación general entre las funciones públicas que pueden asumir los funcionarios de carrera y los funcionarios interinos. Así, el criterio de equiparación entre unos y otros, dentro de la categoría general de funcionarios públicos, impone el establecimiento de un régimen de igualdad para el desempeño de las funciones de instructor y secretario de los expedientes sancionadores, sin que la mera condición, como funcionarios interinos, de quiénes asuman aquellas funciones públicas pueda ser el criterio determinante para afectar a la regularidad de los expedientes sancionadores para los que hayan sido nombrados. En consecuencia, corresponde a los funcionarios públicos, ya lo sean de carrera o interinos, las funciones propias de la instrucción de los expedientes, abiertos en el ejercicio de la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas.

Órgano: Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso

Sede: Madrid

Sección: 4

Fecha: 27/11/2025

N.º de Recurso: 6013/2024

N.º de Resolución: 1541/2025

Procedimiento: Recurso de Casación Contencioso-Administrativo (L.O. 7/2015)

Ponente: ANTONIO NARVAEZ RODRIGUEZ

Tipo de Resolución: Sentencia

T R I B U N A L S U P R E M O

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Cuarta

Sentencia núm. 1.541/2025

En Madrid, a 27 de noviembre de 2025.

Esta Sala ha visto el recurso de casación n.º. 6013/2024, interpuesto por el Letrado del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias, en la representación que tiene atribuida, contra la sentencia núm. 181/2024, de 9de mayo, dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (sede de Las Palmas de Gran Canaria) y recaída en el rollo de sala núm. 194/2022,que desestimó el recurso de apelación, interpuesto contra la precedente sentencia núm. 177/2022, de 5 de septiembre, del Juzgado de lo Contencioso-administrativo núm. 4 de Las Palmas de Gran Canaria, recaída en el recurso núm. 146/2021, que, por el contrario, había estimado el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación del Consorcio del Agua dependiente del Cabildo de Lanzarote, contra (i) la Resolución núm. 865 del Director Ejecutivo de la Agencia Canaria de Protección del Medio Natural, que le había impuesto una multa de 30.000 euros, como responsable de la comisión de una infracción administrativa grave de la Ley de Costas; y (ii), ampliado el recurso, contra la Resolución núm. 1018, de 7 de octubre de 2021, que decidió desestimar el requerimiento previo a la vía contencioso-administrativa.

Se ha personado, como parte recurrida, la Procuradora de los Tribunales doña Mercedes Ramírez Jiménez, en nombre y representación del Consorcio del Agua de Lanzarote, asistido del Letrado don José González García.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Narváez Rodríguez.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.-La representación procesal del Consorcio del Agua, dependiente del Cabildo de Lanzarote (en adelante, el Consorcio) interpuso recurso contencioso-administrativo contra la Resolución núm. 865, de 11 de diciembre de 2020, del Director Ejecutivo de la Agencia Canaria de Protección del Medio Natural, que le había impuesto una multa de 30.000 euros, como responsable de la comisión de una infracción administrativa grave del artículo 90.2.h), en relación con el artículo 97.1.a), ambos de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, consistente en el vertido al mar de aguas residuales sin contar con la preceptiva autorización, habiéndolo hecho a través de la conducción del desagüe de Puerto Naos, en el término municipal de Arrecife, y consiguiente orden de cese de los vertidos no autorizados.

El recurso fue, posteriormente, ampliado a la resolución núm. 1018, de 7 de octubre de 2021, del mismo órgano directivo, que resolvió el requerimiento previo a la vía contencioso-administrativa que hizo el Consorcio.

El recurso fue admitido a trámite y turnado al Juzgado de lo Contencioso-administrativo núm. 4 de Las Palmas de Gran Canaria, quedando registrado como procedimiento ordinario con el núm. 146/2021 de los de su clase.

El Juzgado dictó la sentencia núm. 177/2022, de 5 de septiembre, con el siguiente fallo:

"Que estimando el recurso presentado por la Procuradora Dña. Mercedes Ramírez Jiménez, en nombre y representación del CONSORCIO DEL AGUA DE LANZAROTE, se anula el acto administrativo identificado en el Antecedente de Hecho Primero de la presente resolución, con expresa imposición de costas a la parte demandada".

SEGUNDO.-La representación del Gobierno de Canarias interpuso recurso de apelación contra la anterior sentencia, quedando registrado como Rollo de Sala con el núm. 194/2022 de los de su clase, correspondiendo su conocimiento a la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (sede de Las Palmas de Gran Canaria), la que dictó la Sentencia núm. 181/2024, de 9 de mayo, por la que desestimó el recurso de apelación interpuesto. Con imposición de las costas procesales ala parte apelante.

TERCERO.-El Letrado del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias, presentó escrito de preparación de recurso de casación ante la Sala de Canarias, en el que, además de haber justificado la concurrencia de los requisitos reglados (plazo, legitimación, recurribilidad de la resolución impugnada, identificación de las normas de Derecho estatal que se han entendido infringidas y razonamientos justificativos de que las infracciones que se imputan a la sentencia han sido determinantes del fallo) resumidamente, alegó la existencia de interés casacional objetivo apoyado en la concurrencia de las causas previstas en el art. 88.2 apartados a) y c) y 88.3a) de la LJCA.

Por medio de Auto de 5 de julio de 2024, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (sede de Las Palmas de Gran Canaria) tuvo por preparado el recurso de casación presentado por el Gobierno de Canarias.

CUARTO.-Recibidas las actuaciones en el Tribunal Supremo y personados el Gobierno de Canarias como recurrente y el Consorcio como recurrido, por medio de Diligencia de Ordenación de 9 de septiembre de 2024, se tuvieron por personadas ambas partes y se ordenó la formación de rollo, que quedó registrado como Recurso de Casación RCA 6013/2024.

Posteriormente, la Sección Primera de esta Sala dictó Auto de 29 de enero de 2025, por el que acordó admitir el recurso de casación preparado, y declaró como cuestión de interés casacional objetivo la que luego se dirá. Al mismo tiempo, ordenó remitir las actuaciones a la Sección Quinta para la debida tramitación y resolución del recurso. No obstante lo anterior, por posterior Auto de 17 de febrero siguiente, se acordó rectificar el anterior Auto, ordenando la remisión de las actuaciones a esta Sección Cuarta.

QUINTO. -Por diligencia de ordenación de 19 de febrero de 2025 se dispuso la remisión de las actuaciones a esta Sección Cuarta para su tramitación y decisión y se concedió a la parte recurrente el plazo de treinta días para presentar su escrito de interposición. Por posterior Diligencia de Ordenación de 6 de marzo siguiente, se tuvieron por recibidas las actuaciones y fue designado como ponente de este recurso el Excmo. Señor José Luis Requero Ibáñez.

SEXTO.-Por medio de escrito de 4 de abril de 2025, el Letrado del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias, despachó dicho trámite y solicitó la estimación del recurso y la anulación de la sentencia impugnada, así como la fijación de la doctrina que propugna en su escrito y la desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto, con imposición de las costas procesales a la parte recurrida.

SÉPTIMO.-Por virtud de providencia de 11 de abril de 2025, se acordó tener por interpuesto el recurso de casación y, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 92.5 LJCA, dar traslado a la parte recurrida y personada para que presentase escrito de oposición en el plazo de treinta días, lo que efectuó la representación procesal del Consorcio, por medio de escrito de 28 de mayo de 2025, interesando la desestimación del recurso, con expresa imposición de costas a la parte recurrente de casación.

OCTAVO. -Una vez conclusas las actuaciones y considerándose innecesaria la celebración de vista pública, por medio de providencia de 4 de junio de 2025, se acordó dar por concluso el procedimiento y pendiente de señalamiento para votación y fallo cuando por turno correspondiera.

Por medio de Providencia de 11 de julio de 2025, se señaló el día 7 de octubre de 2025, para la votación y fallo de este recurso, siendo designado como Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva. Si bien, por ulteriores Providencias de 4 de septiembre y de 6 de octubre de 2025, se acordó, respectivamente, dejar sin efecto, por circunstancias sobrevenidas, el señalamiento inicialmente efectuado para el día 7 de octubre, y efectuar nuevo señalamiento para votación y fallo el día 18 de noviembre de 2025, designando ponente al Magistrado Excmo. Sr. Don Antonio Narváez Rodríguez, en sustitución del Excmo. Sr. Don Pablo Lucas Murillo de la Cueva.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- Antecedentes administrativos.

Las resoluciones administrativas que han sido objeto de este proceso judicial son:

(i) La Resolución núm. 865/2020, de 11 de diciembre de 2020 del Director Ejecutivo de la Agencia Canaria de Protección del Medio Natural, dependiente del Gobierno de Canarias, recaída en el expediente núm. VM131/2018, que impuso al Consorcio del Agua de Lanzarote una multa de 30.000 euros, como responsable de la comisión de una infracción administrativa grave del artículo 90.2. h), en relación con el artículo 97.1 a), ambos de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, por la realización de un vertido de aguas residuales a través de la conducción de desagüe de Puerto Naos, en el término municipal de Arrecife, sin la preceptiva autorización. Además, la Resolución ordenaba al precitado Consorcio a cesar de forma inmediata en la realización de los vertidos.

(ii) Ampliado posteriormente a la Resolución núm. 1018/2021, de 7 de octubre, de la misma Autoridad, que desestimó el requerimiento previo de la Presidenta del Consorcio, para que dejara sin efecto la anterior Resolución.

SEGUNDO.- Antecedentes judiciales. La Sentencia impugnada.

1. La Sentencia núm. 177/2022, de 5 de septiembre, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 4 de Las Palmas, recaída en el procedimiento ordinario núm. 146/2021, estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Consorcio y anuló la Resolución de la Agencia Canaria de Protección del Medio Natural (en lo sucesivo, la Agencia), que le había impuesto una sanción de 30.000 euros, como responsable de la comisión de una infracción grave del artículo 90.2 h), sancionada en el artículo 97.1. a), ambos de la Ley 22/1988, de Costas, consistente en el vertido al mar de aguas residuales sin la debida autorización, a través de la conducción de desagüe de Puerto Naos, en el término municipal de Arrecife y había ordenado el cese inmediato de los vertidos no autorizados.

De todos los motivos alegados por la representación del Consorcio recurrente, la sentencia del Juzgado desestimó el primero de los expresados, consistente en la falta de competencia de la Agencia para la incoación del expediente sancionador abierto al actor y para la imposición de la sanción. Y, a continuación, pasó a examinar el segundo, en el que se invocaba la nulidad del expediente administrativo sancionador porque la instructora y la secretaria del mismo eran funcionarias interinas, por lo que no podían ejercer las funciones propias de la tramitación de aquel expediente, tan solo reservada a los funcionarios de carrera.

En relación con este segundo motivo de impugnación, después de quedar acreditado que las dos actuantes en el expediente eran funcionarias interinas, la sentencia del Juzgado apreció el motivo de nulidad invocado y estimó el recurso, lo que hacía "innecesario entrar a valorar el resto de las cuestiones planteadas".

2. Por su parte, la Sentencia núm. 181/2024, de 9 de mayo, de la Sección Segunda de la Sala de nuestra jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (sede de Las Palmas de Gran Canaria), dictada en el Rollo de Sala núm. 194/2022 e impugnada ahora en casación, ha desestimado el recurso de apelación interpuesto por el Gobierno de Canarias y confirmado, en consecuencia, la de instancia anteriormente dictada.

La Sentencia comienza analizando si la STS 828/2019, de 14 de junio (recurso de casación 922/2017) y la STC de 19 de septiembre de 2019 (STC 106/2019), citadas por la representación del Gobierno de Canarias, recurrente en apelación, son aplicables al caso y llega a la conclusión de que el contenido de dichas sentencias no tienen la "interpretación que pretende la parte apelante".

En consecuencia, como se ha anticipado, la sentencia de apelación confirma la de instancia "pues, tal y como declara la Juzgadora, el artículo 9 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre por el que se aprueba el Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público limita el ejercicio de las funciones a que se refiere en su apartado 2.º a los funcionarios de carrera (las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las Administraciones Públicas), mientras que el artículo 10, referido a los funcionarios interinos, dispone que a éstos les será aplicable el régimen general de los funcionarios de carrera, en cuanto sea adecuado a la naturaleza de su condición".

Por todo ello, desestima el recurso de apelación del Gobierno de Canarias contra la sentencia del Juzgado.

3.- Por último, ya en esta sede de Casación, es el Letrado del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias, el que ha impugnado la sentencia dictada en grado de apelación por el Tribunal canario, solicitando que sea casada y anulada la sentencia impugnada y se declare la conformidad a Derecho de la actuación administrativa impugnada.

TERCERO.- El Auto de admisión del recurso de casación.

El Auto de 29 de enero de 2025 de la Sección Primera de esta Sala, ha admitido el recurso de casación preparado por el Letrado del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias, y ha apreciado que la cuestión de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar:

"si dada la redacción de los artículos 9.2 y 10 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre que aprueba el texto refundido del estatuto básico del empleado público, un funcionario interino puede ejercitar funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de funciones públicas -como supone la potestad sancionadora- o en la salvaguarda de los intereses del Estado y de las Administraciones Públicas, que corresponden en exclusiva a los funcionarios públicos".

Asimismo, ha precisado:

"Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación, sin perjuicio de quela sentencia pudiera extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, las mencionadas en el Razonamiento Jurídico Cuarto, apartado 2 de este Auto".

En el citado apartado se hace referencia a los artículos 9 y 10 del Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre (en lo sucesivo, el TREBEP); los artículos 63, 64 y 75 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, la Ley 39/2015) y al artículo 14 de la CE. Todo ello, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA.

CUARTO.- Escrito de interposición del recurso.

El escrito del Letrado del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias, después de hacer una exposición de los antecedentes del procedimiento, califica de inadecuada la interpretación que hace la sentencia impugnada de los artículos 9 y 10 del TREBEP, por cuanto considera que la precitada resolución sostiene que los funcionarios interinos no pueden ejercer directa o indirectamente las potestades públicas, por lo que la potestad sancionadora, en cuanto potestad pública, únicamente puede ser ejercitada por los funcionarios de carrera. De ahí que haya confirmado en trámite de apelación lo antes razonado en el mismo sentido por la sentencia del Juzgado.

Frente a lo expuesto, el escrito del Letrado del Gobierno de Canarias objeta que, a su entender, lo único que distingue a los funcionarios de carrera de los interinos, es "la estabilidad o permanencia en la administración en la que prestan sus servicios profesionales", pero son nombrados "para el desempeño de funciones propias de los funcionarios de carrera" y ello incluye, también, las funciones a las que se refiere el artículo 9.2 TREBEP.

Con cita de la STC 106/2019, de 19 de septiembre, insiste en que el régimen estatutario de los funcionarios interinos es el mismo que el de los funcionarios de carrera, con la única diferencia de su temporalidad, pero mientras rige su nombramiento, ocupan puestos a "los que se les dota de las notas de objetividad, imparcialidad e independencia de forma similar a los puestos de los funcionarios de carrera (....) lo que les diferencia del personal eventual (...), que se regulan en el artículo 12 del TREBEP ".En consecuencia, el funcionario interino sustituye al funcionario de carrera en plenitud de funciones. Es por ello, sigue diciendo, que mientras que, en el artículo 9.1 del TREBEP, se habla de "funcionarios de carrera", en el apartado 2.º de dicho artículo, se alude a "funcionarios públicos", lo que, en interpretación conjunta con el artículo 10, debe entenderse que incluye a funcionarios de carrera e interinos. Cita, en apoyo de este planteamiento, la STS núm. 294/2020 (recurso de casación núm. 3247/2019) que, si bien va referida a policías locales, entiende la parte que aborda, también, la interpretación de los preceptos del TREBEP relativos a los funcionarios de carrera e interinos.

En definitiva, sostiene que la interpretación sistemática y teleológica de las normas mencionadas en el Auto de admisión del recurso de casación "debe llevar a permitir que la función de autoridad está reservada al colectivo de funcionarios, ya sea de carrera o interinos, sin que puedan ser realizadas por otras categorías de empleados públicos como son el personal laboral o eventual". Añade a lo expuesto que "la Administración no puede imponerles límites ni excepcional para ellos el ejercicio de funciones, como la de instruir expedientes sancionadores, porque se incurriría con ello en la vulneración del principio de igualdad consagrado en el artículo14 de la Constitución Española ".

Por todo ello, solicita la estimación del recurso de casación y la anulación de la sentencia impugnada, así como la solicitud de que este Tribunal fije como doctrina la equiparación entre funcionario de carrera e interino en el ejercicio de funciones que impliquen la participación directa o indirecta en dicho ejercicio, entre ellas la de la potestad sancionadora, así como en la salvaguarda de los intereses del Estado y de las Administraciones Públicas.

QUINTO.- Escrito de oposición.

1.- La representación del Consorcio comienza su escrito mostrando su conformidad con los pronunciamientos realizados en la instancia y en la apelación, en los que los órganos judiciales correspondientes han puesto de manifiesto que las funciones de instructora y secretaria de un expediente sancionador no pueden ser ejercidas por funcionarias interinas, aun cuando la instructora del procedimiento lleve prestando servicio en la Agencia Canaria de Protección del Medio Natural desde el 16 de octubre de 2001, es decir, más de veinte años, con lo que, a su entender, resulta "inadmisible que sean las Administraciones Públicas quienes incumplan de una manera tan ostensible los límites establecidos para empleo público", dado que, según dispone el artículo 10 del TREBEP, el plazo máximo para ocupar plaza de interino es de tres años.

Insiste el escrito en destacar que la instrucción de los procedimientos sancionadores corresponde a los funcionarios de carrera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9.2 del TREBEP, lo que, a su entender, tiene su justificación en que se trata de un aspecto muy sensible dentro de las funciones a desempeñar por los funcionarios públicos, con un nivel de responsabilidad que no puede atribuirse a funcionarios interinos "sin haberse garantizado de manera indubitada los principios de mérito, de capacidad, y sobre todo, de imparcialidad".

2.- En un segundo apartado del escrito, la representación del Consorcio expone que, en el escrito de formalización de la demanda, se plantearon hasta siete motivos de impugnación del acto administrativo sancionador, entre ellos, el que fue acogido por el Juzgado y confirmado después en apelación por la Sala canaria, esto es el de la nulidad del expediente administrativo sancionador por no ostentar la instructora y la secretaria la condición de funcionaria de carrera.

Pero, junto al anterior, fueron alegados otros seis motivos, de los que las sentencias dictadas únicamente abordaron el primero de ellos, consistente en la falta de competencia de la Agencia Canaria de Protección del Medio Natural, que fue desestimado, de tal manera que los otros cinco quedaron imprejuzgados.

Estos cinco motivos eran: (i) La nulidad del expediente por la falta de notificación a todos los presuntos responsables (Canal Gestión Lanzarote S.L.); (ii) Falta de legitimación pasiva del Consorcio, porque no era responsable de la presunta infracción imputada; (iii) Falta de tipicidad de la conducta sancionada en el acto administrativo impugnado; (iv) Como primer motivo subsidiario, la incorrecta graduación de la infracción, quesería en todo caso leve y ya prescrita; y (v) como segundo motivo subsidiario, la falta de motivación en la cuantificación de la sanción e infracción del principio de proporcionalidad de las sanciones.

Por todo ello y, como cuestión subsidiaria para el caso de que esta Sala estimara el recurso de casación, solicita "que se proceda al análisis del resto de los motivos de impugnación alegados por esta parte contra el acto administrativo impugnado", ahora relacionados; todo ello de conformidad con lo dispuesto en el artículo93.1 de la LJCA. Entiende que todos estos motivos imprejuzgados "han de conducir a idéntico pronunciamiento estimatorio del recurso contencioso-administrativo formulado por esta parte". Y, en defecto de lo puesto, solicita de esta Sala que, en su sentencia estimatoria del recurso de casación, acuerde "la retroacción de las actuaciones para su resolución por parte del Tribunal de origen".

Concluye su escrito solicitando de esta Sala que sea desestimado el recurso de casación interpuesto y la confirmación, en todos sus pronunciamientos, de la Sala territorial, así como la expresa imposición de costas a la parte ahora recurrente "por su manifiesta temeridad y mala fe en la interposición del recurso".

SEXTO.- Jurisprudencia de la Sala y doctrina casacional objetiva.

A) Jurisprudencia.

1. Tanto el recurso de casación promovido por la representación del Gobierno de Canarias, como la cuestión de interés casacional apreciada por la Sección Primera de esta Sala, no atañen al contenido de la resolución, ni tampoco a la adecuación a Derecho de la infracción apreciada o de la sanción impuesta, sino que se detienen en una cuestión previa, como es la de determinar si unas funcionarias interinas, nombradas instructora y secretaria del expediente administrativo sancionador, previo al dictado de la Resolución sancionadora, podían, por su condición de interinas y no de funcionarias de carrera, ejercer las funciones de tramitación y finalización del expediente sancionador, concluyendo, en este caso, con la propuesta de resolución sancionadora que, posteriormente, fue elevada a la Dirección Ejecutiva de la Agencia Canaria de Protección del Medio Natural para el dictado de la Resolución correspondiente.

2.- Como hemos anticipado, la cuestión jurídica planteada en este trámite de la casación se reduce a determinar si los funcionarios interinos pueden ser nombrados instructores y secretarios en los expedientes sancionadores tramitados por la Administración y, en su caso, si pueden o no ejercer tales funciones, por ser o no de la exclusiva responsabilidad de los funcionarios de carrera, así como las eventuales consecuencias jurídicas que podrían derivarse para los expedientes sancionadores tramitados por aquéllos.

Tanto la doctrina del Tribunal Constitucional como la Jurisprudencia de esta Sala han declarado, de modo general, la equiparación entre los funcionarios públicos de carrera e interinos, en cuanto al ejercicio de funciones públicas.

A este respecto, la STC 106/2019, de 19 de septiembre, al resolver una cuestión de inconstitucionalidad, de carácter netamente competencial, en la que se dilucidaba si determinados preceptos de una norma legal autonómica, en concreto el Decreto-Ley 1/2017, de 13 de Enero del Gobierno de las Islas Baleares, de modificación de dos Leyes de aquella Comunidad Autónoma (las Leyes 2/2006, de 15 de diciembre, Municipal y de Régimen Local y la Ley 3/2007, de 27 de marzo, de la Función Pública, respectivamente), en cuanto afectantes al procedimiento de selección y nombramiento de funcionarios interinos para el desempeño de las funciones de policía local, podía contravenir las competencias estatales en materia de regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales del artículo 149.1.1. de la CE, así como el establecimiento de las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios del artículo 149.1.18 de la CE, tal y como han sido ejercidas en el artículo 92.3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, tuvo ocasión, también, de referirse a la problemática que ahora se enjuicia, pues abordó el análisis del artículo 9 del entonces en vigor Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por la Ley 7/2007, de 12 de abril, de semejante texto al vigente artículo 9 del TREBEP, y destacó, con claridad, que el desempeño de las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las Administraciones Públicas "corresponden exclusivamente a los funcionarios públicos, en los términos que en la ley de desarrollo de cada Administración Pública se establezca", sin hacer ningún tipo de distinción entre funcionarios de carrera e interinos, aunque la rúbrica del actual artículo 9 aluda a los "funcionarios de carrera".

En efecto, el apartado 2.º de dicho precepto se refiere a los "funcionarios públicos" en general, destacando la STC 106/2019 que "[e]sta referencia a los 'funcionarios públicos' del apartado segundo es la que permite que otra clase de funcionarios, los interinos, puedan ejercer esas funciones reservadas, de conformidad con el art. 10.1 TRLEEP (...)".En consecuencia, el Tribunal Constitucional ha apreciado la existencia de un criterio de equiparación entre funcionarios de carrera e interinos en el ejercicio de las potestades públicas, además de en lo atinente a la preservación de los intereses generales. Y dentro del ejercicio de aquellas potestades, se encuentra la potestad disciplinaria como genuino instrumento del ius puniendi del Estado.

Igualmente, la Jurisprudencia de esta Sala ha reconocido la equiparación de funciones que, en términos generales, debe observarse en el ámbito de actuación de los funcionarios públicos, ya lo sean de carrera, ya de los interinos.

Así lo ha expresado, entre otras, la STS núm. 294/2020, de 2 de marzo (recurso de casación núm. 3247/2019)o, más recientemente, la STS núm. 453/2025, de 10 de abril (recurso de casación núm. 5770/2022)]. Aun cuando ambas resoluciones no se refieren a supuestos de hecho en los que funcionarios interinos hubieran asumido funciones de instructor y secretario en expedientes sancionadores, como es ahora el caso, sin embargo, sí abordaron el enjuiciamiento de las funciones desempeñadas por policías locales interinos y, más concretamente, por cuestiones relacionadas con el porte de armas por parte de aquéllos, en cuanto manifestación externa de ejercicio de potestades públicas, en este caso, de agentes de la autoridad con la consiguiente provisión de los instrumentos necesarios para su ejercicio, como era, en este caso, el del porte de armas.

Pues bien, la STS núm. 294/2020, de 2 de marzo, anteriormente citada, en relación con el artículo 9 del TREBEP, declaró lo siguiente:

"[L]a utilización intencionada de la expresión "funcionarios públicos", cuando el enunciado del precepto y el n.º 1 se refiere a funcionarios de carrera, pone claramente de manifiesto la inclusión en tal expresión tanto de los funcionarios de carrera como los interinos. Desde estas consideraciones el propio Estatuto señala la equiparación en el contenido funcional y su ejercicio entre ambas clases de funcionarios, señalando el art. 10 que los funcionarios interinos son nombrados como tales para el desempeño de funciones propias de funcionarios de carrera y que les será aplicable, en cuanto sea adecuado a la naturaleza de su condición, el régimen general de los funcionarios de carrera. En consecuencia y desde el punto de vista estatutario el funcionario interino, en este caso policía local interino, realiza las mismas funciones que los que sean de carrera y con las mismas facultades, en este caso en relación con el uso de armas de fuego, sin que se desprenda de dicha normativa especialidad o limitación al respecto".

Del mismo modo, la reciente STS núm. 453/2025, de 10 de abril, aunque abordaba una cuestión subsiguiente ala en su día enjuiciada por la STS 294/2020, de repetida cita, pues la controversia radicaba en la formación que debían recibir los policías locales interinos para su capacitación en el manejo de las armas reglamentarias, puede ser citada también para el presente caso, porque insiste en la equiparación entre funcionarios de carrera e interinos, en el ámbito de las funciones públicas de los miembros de la Policía Local.

Al respecto destaca lo siguiente:

"[N]o se discute, en principio, (i) la figura del policía local interino; ni tampoco (ii) su habilitación para portar y usar armas de fuego; precisamente porque (iii) realizan los mismos cometidos que los funcionarios de carrera de los cuerpos de Policía Local. Además, no hay debate sobre (iv) la improcedencia de someter a estos policías locales interinos a las mismas pruebas que han de superarse para acceder a la condición de funcionario de carrera. Todo ello porque así resulta de la sentencia n.º 106/2019 del Tribunal Constitucional y de la sentencia n.º 294/2020 de nuestra Sección Quinta ".

En consecuencia y como hemos anticipado, tanto la doctrina del Tribunal Constitucional como la Jurisprudencia de esta Sala han establecido un marco de equiparación general entre las funciones públicas que pueden asumir los funcionarios públicos de carrera y los funcionarios interinos. Lógicamente, en determinados aspectos de su configuración legal, existen también marcadas diferencias, que se refieren a su estatuto jurídico (carrera profesional y promoción dentro de la misma, o participación en Tribunales de procesos selectivos de acceso, entre otras) y a la distinta naturaleza temporal del vínculo jurídico que une a unos y a otros tipos de funcionarios públicos, por lo que el régimen jurídico de ambas categorías de funcionarios no es totalmente igual y equiparable. Sin embargo, en el ámbito de la función pública y en el desempeño de los cometidos asignados a los funcionarios públicos, la jurisprudencia de esta Sala, como ha quedado de manifiesto, no ha establecido distinciones entre unos y otros, por lo que este criterio debe guiar el enjuiciamiento del presente recurso de casación.

3.- Ciñéndonos ya a la cuestión jurídica planteada y a los preceptos cuya interpretación ha sido indicada por el Auto de admisión, dispone este que serán, en principio, objeto de interpretación los artículos 9 y 10 del TREBEP y los artículos 63, 64 y 75 de la Ley 39/2015, así como el artículo 14 de la CE.

A este respecto, el artículo 9 del TREBEP, en respuesta a la rúbrica que lo encabeza, define, en su apartado1.º a los funcionarios de carrera como los que, "en virtud de nombramiento legal, están vinculados a una Administración Pública por una relación estatutaria regulada por el Derecho Administrativo para el desempeño de servicios profesionales retribuidos de carácter permanente", poniendo de manifiesto las singularidades que les caracterizan, esto es la existencia de un estatuto orgánico, carrera profesional, permanencia en la carrera profesional y el desempeño de funciones públicas. Pero, a continuación, utiliza una fórmula distinta, mucho más genérica, para describir el ámbito de las funciones públicas que desempeñan, utilizando los términos "funcionarios públicos" en general, sin distinción alguna, para referirse, en lo que ahora es de interés, tanto a los funcionarios de carrera como a los funcionarios interinos, para distinguirlos de otros tipos de personal al servicio de las Administraciones Públicas (eventual, laboral etc). A tales "funcionarios públicos" en general, se les atribuyen ex lege y de modo exclusivo "el ejercicio de las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las Administraciones Públicas, en los términos que en la ley de desarrollo de cada Administración Pública se establezca".

Por su parte, el artículo 10 del TREBEP, que establece la definición y el régimen jurídico de los funcionarios interinos, dispone que sean nombrados, por razones expresamente justificadas de necesidad y urgencia, "para el desempeño de funciones propias de funcionarios de carrera"( artículo 10.1 TREBEP), cuando se dé alguna de las circunstancias que se citan en el precepto, siéndoles de aplicación "en cuanto sea adecuado a la naturaleza de su condición, el régimen general de los funcionarios de carrera"( artículo 10.5 TREBEP).

En consecuencia, la mera condición de ser funcionario de carrera o interino no puede erigirse en criterio determinante de la regularidad o irregularidad y mucho menos de la nulidad de un expediente sancionador, por el mero hecho de que la persona instructora o secretaria de aquel tenga la condición de funcionaria interina o de carrera.

4. Por otro lado, en clara sintonía con el principio de igualdad en la aplicación de la Ley del artículo 14 de la CE, citado igualmente por el Auto de Admisión del recurso, aunque propiamente habría que enmarcarlo en la órbita del artículo 23.2 de la CE, teniendo en cuenta la doctrina constitucional (por todas la STC 131/2024, de23 de octubre, FJ 2), la posición de ambas tipologías de funcionarios públicos, de carrera e interinos, se halla en un estatus de equiparación, de tal manera que unos y otros, en función del tipo de puestos de trabajo que desempeñen, deberán estar en igualdad de condiciones para desempeñar las funciones públicas de instructor y secretario en un expediente sancionador, pues los únicos criterios que deben regir para su elección es la de su capacidad técnica y, en su caso, la experiencia profesional que tengan en el desempeño de estos cometidos.

5. Con fundamento en todas las consideraciones expuestas, el criterio de equiparación entre funcionarios de carrera e interinos, dentro de la categoría general de funcionarios públicos, impone el establecimiento de un régimen de igualdad entre unos y otros para el desempeño de las funciones de instructor y secretario de los expedientes sancionadores, sin que la mera condición, como funcionarios interinos, de quiénes asuman aquellas funciones públicas pueda ser el criterio determinante para afectar a la regularidad de los expedientes sancionadores para los que hayan sido nombrados.

B) Doctrina casacional aplicable.

La cuestión de interés casacional objetivo para la formación de la Jurisprudencia, de conformidad con la argumentación anteriormente expuesta, ha de ser respondida del siguiente modo:

"En interpretación de lo que disponen los artículos 9.2 y 10 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, que aprobó el Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público, corresponde a los funcionarios públicos, ya lo sean de carrera o interinos, las funciones propias de la instrucción de los expedientes, abiertos en el ejercicio de la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas".

SÉPTIMO.- Juicio de la Sala. Estimación del recurso de casación.

1.- El artículo 229 del Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias, dispuso la creación de la Agencia de Protección del Medio Urbano y Natural y la definió, en lo que ahora es de interés, como "organismo público de naturaleza consorcial para el desarrollo en común" por parte de la Administración de la Comunidad Autónoma y del resto de Administraciones Públicas de las Islas Canarias, "de la actividad de inspección y sanción en materia medioambiental y de ordenación de los recursos naturales, territorial y urbanística (...)".Por medio de posterior Decreto 189/2001, de 13 de octubre, fueron aprobados los Estatutos de la Agencia.

Corresponde, pues, a esta Agencia, entre otros cometidos, la instrucción de los "procedimientos sancionadores para la persecución de las infracciones a las normas protectoras del medio ambiente y las de la ordenación de los recursos naturales, territorial y urbanística, cuya competencia tenga atribuida directamente o le haya sido transferida o delegada".[ artículo 229.2. c) del Decreto Legislativo 1/2000]. En consecuencia, se trata de un organismo público cuyo objeto es la tutela y protección del medio ambiente y de los recursos naturales del territorio de esta Comunidad Autónoma y, por ende, el personal al servicio de la misma, "integrado por funcionarios y personal laboral"(artículo 26 de los Estatutos) desempeñarán las funciones que le son propias, entre ellas, las que se refieren al ejercicio de la instrucción de los expedientes sancionadores que sean incoados, tramitados y resueltos por la Agencia.

2.- A partir de las consideraciones realizadas en el Fundamento de Derecho anterior y de la normativa orgánica de la Agencia de referencia, así como de las funciones asignadas a la misma y del personal funcionario quela integra, podemos adelantar ya que el recurso de casación, interpuesto por el Gobierno de Canarias, debe ser estimado.

La línea argumental que lleva a la Sala a adoptar tal decisión estimatoria radica, de una parte, en la aplicación de la doctrina constitucional y jurisprudencia de esta Sala sobre el criterio de equiparación que debe existir entre funcionarios de carrera y funcionarios interinos para el desempeño de funciones que impliquen directa o indirectamente la participación en el ejercicio de las potestades públicas, entre ellas la de la potestad sancionadora de la Administración. Y, de otro lado, en la naturaleza y alcance propios del organismo público que tiene encomendada, entre otras, la de la instrucción de los expedientes sancionadores en la materia y del personal funcionario encargado de dichas funciones en el ámbito de la Comunidad Autónoma de las Islas Canarias.

En el presente caso y, según se recoge en el expediente administrativo, la Resolución núm. 736/2019, de 8de octubre, de la Directora Ejecutiva de la Agencia Canaria de Protección del Medio Natural, que acordó la incoación del procedimiento sancionador, incluyó en el apartado tercero de la parte resolutoria, la decisión de nombrar instructora del expediente sancionador a D.ª Mariola y secretaria a D.ª Marí Trini. Con posterioridad, ya en el curso de las actuaciones judiciales, consta una certificación de 11 de marzo de 2022, emitida por el Jefe de Sección de Régimen Interior y Registro de la Agencia Canaria de Protección del Medio Natural, en la que se expone que la designada instructora del expediente sancionador es una funcionaria interina de la Agencia, que presta servicio en la misma desde el día 16 de octubre de 2001, habiendo accedido por convocatoria pública. Y, por lo que respecta a la funcionaria designada como secretaria del expediente, se destaca, también, su condición de funcionaria interina desde el día 6 de septiembre de 2018 hasta el 16 de febrero de 2020, habiendo accedido mediante lista de espera.

Eran, pues, funcionarias públicas interinas las que fueron designadas como instructora y secretaria del expediente sancionador abierto al Consorcio, pero este mero dato identificativo de su vínculo profesional con la Agencia Canaria, por las razones anteriormente expuestas, no puede erigirse en el factor determinante de la anulación del acto administrativo sancionador impugnado por el Consorcio, porque las antedichas ejercieron aquellas funciones en el ámbito de la normativa y de las funciones que les eran propios, en cuanto funcionarias públicas integradas en la Agencia Canaria, aunque lo fuera por un vínculo temporal de interinidad.

Por todo ello y sin más largo discurso, en la medida en que la ratio decidendi de la sentencia ahora impugnada se fundamentó exclusivamente sobre aquella condición formal, en cuanto funcionarias interinas, de la instructora y secretaria del expediente sancionador, procede estimar el recurso de casación interpuesto y ordenar la retroacción de actuaciones y su remisión a la Sala de Apelación para que, a la vista de los demás motivos de impugnación formulados en su momento por el Consorcio del Agua de Lanzarote contra la resolución de la Agencia Canaria de Protección del Medio Natural que le impuso la sanción pecuniaria, enjuicie y resuelva sobre la cuestión de fondo debatida en el recurso contencioso-administrativo interpuesto.

OCTAVO.- Costas.

Con arreglo al artículo 93.4 de la LJCA, en el recurso de casación soportará cada parte sus propias costas y las comunes por mitad.

F A L L O

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido:

1.º) ESTIMAR el recurso de casación interpuesto por la representación del Letrado del Gobierno de Canarias, en interés de la Agencia Canaria de Protección del Medio Urbano y Natural contra la sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Canarias (sede de Las Palmas),de 9 de mayo de 2024, recaída en el Recurso de Apelación núm. 194/2022, que se casa y anula.

2.º) ORDENAR LA RETROACCIÓN de las actuaciones al momento anterior al de la Sentencia para que la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (sede de Las Palmas) resuelva sobre la cuestión de fondo debatida en el recurso contencioso-administrativo interpuesto.

3.º) En cuanto a las costas, procede estar a lo expresado en el Fundamento de Derecho Octavo de esta resolución.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.