Suspensión extrapenal y sustitución temporal de los parlamentarios

En el ordenamiento jurídico español se contempla una colección de medidas que restringen el derecho al ejercicio del cargo parlamentario cuando aún no existe condena en sentencia firme. Aunque estas medidas —denominadas extrapenales— se encuentran recogidas no solamente en los reglamentos parlamentarios sino también en la legislación procesal-penal, es posible situar su fundamento común en la protección del bien constitucional “orden público democrático”.

Origen de la imagen: web del Congreso de los Diputados

Daniel Simancas Sánchez es Profesor Ayudante Doctor de Derecho Constitucional en la Universidad Complutense de Madrid

El artículo se publicó en el número 44 de la Revista General de Derecho Constitucional (Iustel, abril 2026)

RESUMEN: El ordenamiento jurídico español contempla una colección de medidas que restringen el derecho al ejercicio del cargo parlamentario cuando aún no existe condena en sentencia firme. Aunque estas medidas —denominadas extrapenales— se encuentran recogidas no solamente en los reglamentos parlamentarios sino también en la legislación procesal-penal, es posible situar su fundamento común en la protección del bien constitucional “orden público democrático”. La suspensión extrapenal del parlamentario genera una catarata de efectos supraindividuales que aconsejan la regulación de una figura prácticamente inédita en nuestro ordenamiento, como es la sustitución temporal del parlamentario. Este trabajo se propone demostrar que la implementación de esta solución no solo resuelve las anomalías que genera la separación del parlamentario de sus funciones, sino que además garantiza el derecho a la participación política de los representados.

EXTRA-PENAL SUSPENSION AND TEMPORARY REPLACEMENT OF PARLIAMENTARIANS

ABSTRACT: The Spanish legal system provides for a set of measures that restrict the right to exercise a parliamentary office even when a final conviction has not yet been handed down. Although these non-criminal measures —referred to as "extra-penal"— are found not only in parliamentary regulations but also in criminal-procedural legislation, they share a common foundation in the protection of the constitutional value of ‘democratic public order’. The extra-penal suspension of a member of parliament (MP) triggers a cascade of supra-individual effects that justify the regulation of a virtually unprecedented figure in our legal system: the temporary replacement of the MP. This paper aims to demonstrate that implementing this solution not only resolves the anomalies arising from the MP’s removal from office but also ensures the represented citizens’ right to political participation.

I. INTRODUCCIÓN

La justicia no se detiene a las puertas del Parlamento. La depuración de responsabilidades penales también afecta a nuestros representantes. Los procesos judiciales instados contra ellos presentan empero ciertas peculiaridades debido a su estatuto jurídico, en el que se integran, además de una lista de derechos y deberes, una serie de garantías o prerrogativas, como son la inviolabilidad, la inmunidad y el aforamiento. Durante estos procesos se dictan resoluciones interlocutorias que, por lo general, culminan en una sentencia absolutoria o condenatoria. En caso de condena, el parlamentario podrá ser castigado con penas que restringen su derecho a la representación política, como la inhabilitación absoluta en los supuestos más graves, las inhabilitaciones especiales para ocupar cargos públicos o para ejercer el derecho al sufragio pasivo, así como la suspensión de cargo público.

Junto a estas penas privativas del derecho a la representación política, que constituyen el reproche punitivo a la comisión de una conducta contraria al ordenamiento, concurren una colección de medidas que, teniendo como presupuesto el dictado de una resolución judicial, inciden asimismo en la titularidad y/o ejercicio de tal derecho. Estas medidas han sido denominadas “extrapenales”, ya que, aunque parten de resoluciones judiciales penales, su finalidad no pasa por castigar a su destinatario. Por esta razón, aunque algunas medidas extrapenales supeditan su aplicación a la existencia de una sentencia condenatoria —firme o no—, otras despliegan sus efectos a partir de la concurrencia de resoluciones interlocutorias, tales como los autos de procesamiento o de prisión provisional. Es el caso de las previstas en el art. 21.1.2 del Reglamento del Congreso (RC), el art. 22.6 del Reglamento del Senado (RS) y el art. 384 bis de la Ley de Enjuiciamiento Criminal (LECr).(1) Al estudio de estas medidas extrapenales se dedicarán las siguientes páginas. Para ello, se comenzará repasando su recorrido histórico a través de sus respectivos antecedentes, abordando de seguido su actual fundamento y naturaleza jurídica. Para terminar de definir su régimen jurídico, se procederá a analizar los efectos de su aplicación. Por último, se expondrá la posibilidad de implementar soluciones para que estas medidas no acaben generando mayores problemas de los que pretende conjurar su regulación.

II. LA SUSPENSIÓN POR PROCESAMIENTO DEL PARLAMENTARIO

1. La suspensión por procesamiento en los reglamentos parlamentarios

La suspensión extrapenal del mandato parlamentario apenas cuenta con antecedentes en la historia del parlamentarismo español. Esta medida parece recogerse por primera vez en el Reglamento de las Cortes Franquistas de 1957, en el que se disponía que “concedido el suplicatorio, el procurador procesado quedará suspendido en el ejercicio de sus funciones en las Cortes” (art. 7.4). La medida extrapenal anudaba así el despliegue automático de sus efectos a la reunión de dos elementos: suplicatorio y auto de procesamiento.(2) Sin embargo, el Reglamento de 1971, en su art. 9.4, dio una nueva configuración a la medida estableciendo que, “al concederse el suplicatorio, según la naturaleza de los hechos imputados, podrá acordarse por la Comisión Permanente la suspensión temporal de la condición de procurador”. Así pues, se eliminó la naturaleza automática de la medida para condicionar su aplicación a la decisión de la Comisión Permanente.

Aunque fueron varios los motivos que impulsaron la supresión de la aplicación automática de la suspensión,(3) el principal pareció consistir en evitar que se abusase de la inmunidad parlamentaria por los efectos inherentes que provocaba la concesión del suplicatorio.(4) En un principio, la suspensión no fue percibida como un riesgo para la correcta interpretación de la prerrogativa de los procuradores ni para el ejercicio de sus funciones. Se asumía que la Comisión Permanente, órgano competente para resolver los suplicatorios, los rechazaría salvo en casos basados en hechos graves y dotados de “verosimilitud razonable”; entre otras razones, por las consecuencias de su concesión.(5) Sin embargo, este criterio llevó a que la concesión del suplicatorio fuera la excepción, lo que motivó la decisión de suprimir el carácter automático de la medida para evitar el abuso de la prerrogativa. En suma, la eliminación de la automaticidad de la medida parece responder a una (aparente) interpretación estricta de la inmunidad en las Cortes Franquistas.(6)

La suspensión por procesamiento fue posteriormente recogida en los Reglamentos provisionales del Congreso de los Diputados y del Senado de 1977.(7) Si bien ambos se inspiraron entonces en el Reglamento de 1971 para la regulación de la medida, es posible destacar dos importantes diferencias. La primera de ellas recae en el órgano competente para declarar la suspensión del representante: si el Reglamento de 1971 atribuía la decisión sobre la suspensión del procurador a la Comisión Permanente, los reglamentos provisionales pasaron a atribuir esta potestad decisoria al Pleno de la Cámara. La segunda diferencia radica en los presupuestos de la medida: los reglamentos provisionales condicionaban su aplicación a la concesión del suplicatorio y a la existencia de auto de procesamiento firme, no bastando así la inculpación material del afectado por hechos graves.

Los Reglamentos del Congreso y del Senado, aprobados ambos en 1982, redefinieron la regulación de la suspensión por procesamiento. En el caso de la Cámara Baja, el art. 21.1.2 RC recupera el carácter automático de la medida, separándose así del Reglamento provisional que atribuía la decisión de su aplicación al Pleno. También varían los requisitos exigidos: mientras que la versión actual exige tres condiciones (auto de procesamiento firme, suplicatorio y prisión provisional), el Reglamento provisional condicionaba su aplicación a la existencia de suplicatorio y auto de procesamiento o inculpación. Otra diferencia recae en el alcance de la suspensión: si antes la medida se proyectaba sobre “la condición de diputado”, la presente regulación limita sus efectos a los derechos y deberes, excluyendo las garantías o prerrogativas.(8) En cuanto al Senado, si bien el art. 22.6 RS presenta más similitudes con su antecedente más inmediato, introduce algunos cambios. El primero es la reducción de la mayoría requerida para declarar la suspensión, que pasa de dos tercios a mayoría absoluta. El segundo consiste en la previsión de un turno de intervenciones previo a la decisión del Pleno, lo que refuerza el carácter deliberativo de la medida y favorece su confusión con una sanción disciplinaria.(9)

2. La suspensión por procesamiento en la legislación procesal-penal

La suspensión por procesamiento ha sido también recogida en la legislación procesal-penal, concretamente en el art. 384 bis LECr.(10) Esta medida fue introducida por la Ley Orgánica 4/1988, de 25 de mayo, de reforma de la Ley de Enjuiciamiento Criminal (Ley Orgánica de 1988), en el marco de un cuerpo normativo destinado a proteger el funcionamiento de las instituciones frente a la amenaza terrorista. La Ley Orgánica de 1988 estuvo precedida de una extensa lista de normas, entre las que destacan la Ley Orgánica 11/1980, de 1 de diciembre, sobre los supuestos previstos en el art. 55.2 CE (Ley Orgánica de 1980), y la Ley Orgánica 8/1984, de 26 de diciembre, contra la actuación de bandas armadas y elementos terroristas y de desarrollo del art. 55.2 CE (Ley Orgánica de 1984).

Con todo, estas normas no estaban conectadas solamente por integrarse en la estrategia legislativa para combatir el fenómeno del terrorismo, sino también por una circunstancia adicional: las tres fueron dictadas en desarrollo del art. 55.2 CE. Aunque este vínculo puede deducirse fácilmente en el caso de las dos primeras, el de la Ley Orgánica de 1988 exige acudir a su Disposición Adicional, donde se señala que “las referencias a la norma de desarrollo del art. 55.2 se entenderán hechas a esta Ley Orgánica”. La pregunta que se plantea seguidamente consiste en si el art. 384 bis LECr es una medida dictada en desarrollo del art. 55.2 CE, o si, por el contrario, tiene un propósito más amplio que el de combatir el fenómeno terrorista y puede engarzarse en otros preceptos constitucionales.

Para dar una respuesta a esta cuestión, es necesario remontarse al antecedente del art. 384 bis LECr: el art. 22 de la Ley Orgánica de 1984.(11) Esta disposición, que ordenaba la suspensión del cargo público cuando su titular era procesado por delitos terroristas, estaba sometida a una cláusula temporal de vigencia de dos años. Esta cláusula impidió que la medida pudiera aplicarse al caso Yoldi Múgica (Herri Batasuna-HB). El Sr. Yoldi Múgica estaba en prisión provisional y procesado por delitos de terrorismo cuando concurrió, bajo la candidatura de Herri Batasuna, a las elecciones vascas de noviembre de 1986. En dichas elecciones resultó elegido adquiriendo, con fecha de 8 de enero de 1987, la condición plena de diputado del Parlamento del País Vasco.(12) Puesto que el art. 22 ya había perdido vigencia (concretamente, el 4 de enero de ese mismo año) y el Reglamento del Parlamento vasco no contenía una medida de suspensión automática por procesamiento,(13) el Sr. Yoldi Múgica no solo no fue suspendido, sino que obtuvo un permiso penitenciario de la Audiencia Territorial de Pamplona para asistir a la sesión de investidura como candidato a Lehendakari.(14) La concesión del permiso se apoyaba en la ausencia de prohibición alguna de presentarse a las elecciones o investiduras para los ciudadanos en prisión provisional, aun estando acusados por delitos graves. Dicha prohibición —añadía— lesionaría el derecho a la representación política del afectado, así como el derecho de los electores a participar en los asuntos públicos.(15) Por último, se rechazó que la presencia del Sr. Yoldi Múgica en la sesión de investidura pudiera causar incidentes y afectar a su desarrollo.(16)

Escasos meses después de este episodio, se registró en el Congreso el Proyecto de Ley Orgánica para la reforma de la LECr. Esta iniciativa se presentó un día antes de la publicación de la STC 199/1987 , de 16 de diciembre, que declaró inconstitucionales varios preceptos de la Ley Orgánica de 1984(17) La aprobación de las Leyes Orgánicas 3/1988 de reforma del Código Penal, y 4/1988, de reforma de la LECr, marcó un cambio en la estrategia legislativa en materia antiterrorista. Con estas normas, se abandonó la legislación especial en favor de la incorporación de nuevas medidas de duración indefinida en la legislación común. Este cambio suscitó opiniones dispares en la doctrina.(18)

Aunque la Ley Orgánica de 1988 introdujo varias disposiciones (arts. 384 bis, 504 bis, 520 bis y 533 bis) y modificó los arts. 579 y 779 LECr, el presente trabajo se centrará únicamente en el referido art. 384 bis, el cual expresa que: “[f]irme un auto de procesamiento y decretada la prisión provisional por delito cometido por persona integrada o relacionada con bandas armadas o individuos terroristas o rebeldes, el procesado que estuviere ostentando función o cargo público quedará automáticamente suspendido en el ejercicio de este mientras dure la situación de prisión”. Pese a su similitud con el art. 22 de la Ley Orgánica de 1984, existen también diferencias sustanciales entre ambos: primera, el art. 384 LECr condiciona el despliegue de sus efectos a que el titular del cargo esté no solo procesado, sino también en prisión provisional;(19) segunda, no excluye de su aplicación a los diputados y senadores,(20) lo cual plantea el problema —advertido durante la tramitación parlamentaria del art. 22— de una posible fricción entre el art. 384 bis LECr y sus homólogos en los reglamentos parlamentarios;(21) tercera, no somete su vigencia a ninguna cláusula temporal. Estas diferencias han generado una heterogénea doctrina sobre su naturaleza jurídica, alimentando a su vez el debate en torno a su posible inconstitucionalidad. Como la naturaleza jurídica de la medida coincide con la de sus equivalentes en los reglamentos parlamentarios, se procederá a su definición conjunta para facilitar su comprensión y evitar reiteraciones. Empero, antes se tratará de aclarar el fundamento de la suspensión extrapenal.

III. FUNDAMENTO Y NATURALEZA JURÍDICA DE LA SUSPENSIÓN EXTRAPENAL DEL PARLAMENTARIO

1. El fundamento de la suspensión por procesamiento del parlamentario

Definir el fundamento de la suspensión extrapenal del parlamentario no es una tarea sencilla. Como se ha expuesto, nuestro ordenamiento jurídico cuenta con diversas disposiciones que contemplan esta medida bajo presupuestos dispares: mientras algunas se limitan a exigir la firmeza del auto de procesamiento, otras supeditan su aplicación a que el afectado se encuentre, además, en prisión provisional o a que la imputación formal verse sobre delitos de especial gravedad. Con todo, pese a esta heterogeneidad de requisitos, es posible hallar un fundamento común que explique conjuntamente su razón de ser: la protección del “orden público democrático” como bien constitucional. La endogénesis de este concepto —nutrido de las vertientes constitucional, representativa, parlamentaria y de partidos que informan la democracia española— permite fundamentar su actual regulación.

1.1. Procesamiento por delitos contra el orden democrático del Estado

El principal motivo consiste en la vinculación positiva de los parlamentarios a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico. Si se admite que los representantes tienen la obligación de asegurar la eficacia de los derechos fundamentales de los representados, en especial su derecho a participar en los asuntos públicos, así como que dicha obligación ni niega la relevancia de su adscripción política ni instaura una “democracia militante de alta intensidad”,(22) se coincidirá también en que el ejercicio de las funciones representativas por encausados por delitos graves amenaza el buen funcionamiento de las instituciones. Si bien esta amenaza inspira todas las medidas extrapenales suspensivas del ius in officium, no en todas se proyecta con la misma intensidad: si el procesamiento de un representante por delitos graves castigados con penas de prisión superiores a los nueve años comporta un serio riesgo para que las instituciones sigan teniendo entre sus objetivos la realización del derecho a la participación política de los ciudadanos, dicho riesgo alcanza un grado superlativo cuando el representante está procesado por realizar un proyecto político a través de la violencia causando terror en la población, y/o por tratar de subvertir el sistema por medio de la fuerza. En suma, la suspensión extrapenal trata de conjurar el peligro de que el representante encausado por delitos graves aproveche los resortes institucionales para alcanzar fines ilícitos y/o atentar contra bienes sobre los que descansa nuestra democracia.

1.2. Status libertatis y los principios rectores del mandato parlamentario

La aplicación de la suspensión extrapenal se vincula a menudo no solo al procesamiento del parlamentario, sino también a su situación de preso provisional. Así ocurre tanto en el art. 21.1.2 RC como en el art. 384 bis LECr. Preguntado por la constitucionalidad de este último, el TC declaró que su aplicación “se hace depender [] de una injerencia gravosa para ‘uno de los derechos fundamentales más preciados de la persona’, como es la libertad personal”.(23) El legislador —añadía— puede considerar incompatible con los demás presupuestos referidos en el precepto (procesamiento por delitos de terrorismo y rebelión) “la concesión de cualquier permiso de salida de prisión para la eventual realización de actos concretos que supongan el ejercicio del [cargo público]” que ostente el procesado.(24)

Pues bien, a estos razonamientos se suma un argumento clave: el status libertatis se considera un requisito fundamental para el ejercicio del mandato parlamentario. La Constitución y los reglamentos parlamentarios exigen que la función parlamentaria sea desempeñada respetando los principios de presencialidad y personalidad.(25) Si el segundo se deriva del art. 79.3 CE, donde se afirma —recordemos— que el voto de diputados y senadores es personal e indelegable, el primero se apoya en el mandato de que las Cámaras se reúnan conforme al reglamento y con la asistencia de la mayoría de sus integrantes (art. 79.1 CE). El ejercicio de la misión representativa en prisión provisional resulta difícil de conciliar con el funcionamiento parlamentario, basado en la discusión pública. Por más que en los últimos años haya sido objeto de una reinterpretación por diversas razones —el protagonismo de los partidos, la participación de la mujer en la política y el avance de las nuevas tecnologías—, la dialéctica parlamentaria sigue siendo esencial para garantizar la formación de la voluntad estatal y la responsabilidad de los representantes.

1.3. La naturaleza bifuncional del representante y la eficacia del derecho a la participación política

El gobierno a través de la discusión pública está conectado con la prohibición del mandato imperativo: el parlamentario debe poder ejercer su mandato con independencia. Solo así se asegura el correcto desarrollo del circuito representativo, que comienza con la elección y culmina con la rendición de cuentas. Cuando el representante está en prisión no solo sufren los principios rectores del mandato parlamentario, también la autonomía del mandato representativo: si su titular no puede asistir ni participar en las sesiones, su voluntad será definida por sujetos extraños a la relación representativa. Entonces no solo cabrá lamentar la quiebra de la prohibición del mandato imperativo, sino también la no realización del derecho a participar en los asuntos públicos a través de los representantes.

Es cierto que a este razonamiento podría oponerse la relevancia de la vinculación entre electores y representantes: los votantes pueden haber otorgado deliberadamente su confianza a un candidato procesado y en prisión provisional como muestra de desafección hacia la clase política o desafío a las instituciones y sus dirigentes. En tal caso, su derecho de participación política se vería afectado precisamente por la suspensión del representante al que han otorgado su confianza. Este argumento plantea ciertamente una enmienda al anterior razonamiento mediante la colisión de los dos roles del parlamentario, que, aunque acostumbran a ir unidos, admiten ser desligados: el parlamentario-representante y el parlamentario-titular de un poder estatal.(26) Aunque estos roles están llamados a convivir, mostrándose a menudo en armonía y al servicio de la democracia representativa, pueden surgir situaciones en las que entren en conflicto. El TC ha indicado que, aunque el vínculo político de los representantes con sus votantes resulta constitucionalmente relevante, aquellos son representantes no solo de sus votantes sino del conjunto del pueblo.(27) Las medidas suspensivas priorizan uno de los roles del parlamentario, concretamente el que descansa en su concepción como titular de un poder estatal, para sacarlo del limbo cuando, encausado y preso, no puede cumplir su cometido.

Con todo, es cierto que estas medidas, tal como están configuradas actualmente, no terminan de garantizar la eficacia del derecho a la participación política de los representados. Por ello, parece aconsejable —avanzamos— que la suspensión extrapenal se acompañe de la implementación de la figura de la sustitución temporal. Así se permitiría que el siguiente candidato no electo de la candidatura en que se integrase el suspendido desempeñase el cargo parlamentario mientras durase la causa de suspensión. El mecanismo sustitutorio evitaría que la Cámara sufriera un trastorno en su funcionamiento por la separación de uno de sus miembros, al tiempo que aseguraría el mandato libre de los parlamentarios y la eficacia del derecho a la participación de los representados.

2. La naturaleza jurídica de la suspensión por procesamiento del parlamentario

Situado el fundamento de la suspensión por procesamiento en la protección del orden público democrático, es momento de indicar que la naturaleza jurídica de la medida prevista en el art. 384 bis LECr (y, por extensión, la de sus equivalentes en los reglamentos parlamentarios) fue aclarada por primera vez en la ya citada STC 71/1994 , de 3 de marzo, dictada tras el recurso de inconstitucionalidad contra la Ley Orgánica de 1988.

El TC rechazó que la medida pudiera definirse como una suspensión de derechos en el sentido del art. 55 CE. Aunque apenas restaban opciones para darle encaje constitucional sin desvirtuarla, este fue hallado en el propio enunciado del derecho del art. 23.2 CE. Partiendo de su definición como derecho de configuración legal, se adujo que la suspensión por procesamiento no vulnera su contenido esencial, ya que el art. 384 bis LECr “no viene sino a prescribir en negativo uno de los requisitos para el mantenimiento en el ejercicio de una función o cargo público, concretamente el no encontrarse en una situación de prisión provisional como consecuencia del procesamiento por delito por persona integrada o relacionada con bandas armadas o individuos terroristas o rebeldes”.(28) Se sostuvo que “la excepcional amenaza que esta actividad criminal [terrorismo y rebelión] conlleva para nuestro Estado democrático de Derecho justifica, sin duda, una medida provisional como es la prevista en el precepto impugnado, dirigida frente a quienes [] han sido objeto de un acto firme de procesamiento”, agregando que este supuesto anómalo “bien puede ser visto por el legislador como irreconciliable con la permanencia del procesado por estos delitos en el desempeño de [su cargo público]”.(29)

Ahora bien, la configuración de la suspensión por procesamiento como una medida extrapenal entraña consecuencias adversas para quienes se ven afectados por ella. Su definición como un conjunto de elementos negativos cuya concurrencia impide al titular del cargo público, representativo o no, continuar en el ejercicio de sus funciones, no aclara si este puede beneficiarse igualmente de las ventajas asociadas a su consideración como medida cautelar. El Código Penal (CP) dispone que el tiempo en que el ciudadano es privado de sus derechos por una medida cautelar es compensado en la ejecución de la pena (art. 58.4 CP), añadiendo que, cuando aquellas no compartieran naturaleza, es decir, cuando medida cautelar y pena recayeran sobre derechos distintos, el órgano judicial deberá ordenar que se tenga por ejecutada la pena en la parte que considere compensada (art. 59 CP).

En cambio, nada se establece para cuando el ciudadano es suspendido del cargo público por una medida extrapenal, aun cuando los efectos de dicha suspensión resulten (casi) coincidentes con los de las penas privativas de derechos, en particular con los de la pena de suspensión de cargo público. Aunque una interpretación garantista y favorable al ejercicio de los derechos aconseja la compensación del tiempo en que el titular del cargo está suspendido del ejercicio de sus funciones con motivo del art. 384 bis LECr, los arts. 58.4 y 59 CP no conceden margen para realizar tal compensación. El ahora condenado se habría visto suspendido por no reunir los requisitos que el legislador considera necesarios para el desempeño de las funciones representativas, y no por una medida cautelar. Para que la compensación sea obligatoria, resulta aconsejable la implementación de alguna de las siguientes opciones: bien que se produzca una redefinición de la naturaleza jurídica de la medida, pasando de constituir un efecto automático derivado de la confluencia de un conjunto de elementos a ser una medida susceptible de ser acordada por jueces y tribunales; o bien que la legislación penal sea reformada para acoger las medidas extrapenales.

IV. LOS EFECTOS DE LA SUSPENSIÓN EXTRAPENAL DEL PARLAMENTARIO: ¿UN ARMA DE DOBLE FILO?

La suspensión por procesamiento trasciende la esfera individual del representante —quien es transitoriamente privado de todos sus derechos y deberes—, alcanzando tanto a los grupos parlamentarios (v. gr. composición, financiación, representación en los órganos de trabajo de la Cámara e iniciativas conforme al sistema de cupo) como a la organización y funcionamiento de la Cámara (v.gr. voto ponderado, composición de los órganos de dirección, entre otros).(30) Si bien esta afectación colectiva justifican ya la necesidad de una respuesta normativa, la suspensión genera, además, efectos que apremian a corregir las anomalías derivadas de su aplicación.(31) Estos efectos, comunes a toda suspensión (sea o no extrapenal), consisten en la posible alteración de las mayorías parlamentarias de la Cámara y el menoscabo del derecho a la participación política de los representados.(32)

Es sabido que la adscripción política de los representantes posee relevancia política y jurídica. Esto es producto de la previsión del pluralismo político como valor constitucional y del reconocimiento de los partidos políticos como medios preferentes para su expresión. La adscripción política de los representantes no puede, por lo tanto, “ser ignorada ni por las normas infraconstitucionales que regulen la estructura interna del órgano en que tales representantes se integran, ni por el órgano mismo en las decisiones que adopte en ejercicio de la facultad de organización que es consecuencia de su autonomía”; en definitiva, “estas decisiones, que son, por definición, decisiones de la mayoría”, no pueden, en ningún caso, soslayar los llamados derechos de las minorías.(33)

Según esta jurisprudencia, la actividad parlamentaria ha de ser ordenada asegurando la representatividad que encarnan los miembros del Parlamento.(34) En pro de este objetivo, pero atendiendo al funcionamiento grupocrático de los parlamentos, los grupos parlamentarios han sido dotados de un amplio catálogo de atribuciones que permiten la realización de la función parlamentaria. Sin embargo, el propósito al que sirve el reconocimiento de dicho catálogo se queda a medio camino si no existe una previsión normativa que dé respuesta a aquellos casos en que el juego de mayorías experimenta una variación tras la suspensión (extrapenal o no) de un parlamentario.(35) Porque si se admite que las decisiones son adoptadas mediante un sistema de mayorías, confeccionado a partir de la existencia de fuerzas mayoritarias-minoritarias y tributario de la voluntad expresada por el cuerpo electoral, se coincidirá en que un cambio en sus unidades por una causa no imputable a estas supone una distorsión artificiosa del pluralismo político presente en la sociedad.(36) En suma, la alteración de las mayorías por la suspensión de un representante sofistica la imagen-reflejo del pluralismo que todo Parlamento está llamado a representar.

Pero la posible alteración de las mayorías parlamentarias no es la única razón que aconseja la articulación de un mecanismo que amortigüe los efectos de la suspensión extrapenal. El mandato parlamentario se construye a partir de la convergencia de los derechos de participación y representación política. Prueba de la unidad de estos derechos es su conocida concepción como derechos-reflejo.(37) Aunque se admita que en una democracia representativa el derecho de participación política se agota en buena medida como derecho-ejercicio en el momento en que los ciudadanos eligen a sus representantes (exceptuando las consultas referendarias y la iniciativa legislatura popular), se mantiene como derecho-valor informando el cometido de los parlamentarios.(38) El vínculo representativo entre electores y elegidos no puede ser ignorado por los órganos parlamentarios, con independencia de que los representantes, en tanto que titulares del mandato, realicen el derecho a la participación política de la ciudadanía en su conjunto.(39)

Por tanto, se entiende que, aunque el mandato parlamentario sea de configuración legal, correspondiendo a la ley aclarar tanto su modo de adquisición como los casos en los que puede quedar suspendido, su desarrollo legislativo no puede desatender su definición como “orden de representación política” que actualiza el derecho de los representados a participar en los asuntos públicos. (40) Si se comparte que este derecho es instrumentalizado por sus representantes, no agotándose en el momento en que expresan sus preferencias en las elecciones, se coincidirá en que deben articularse cuantos mecanismos sean necesarios para asegurar que la participación política no muera como derecho-valor cuando un representante es suspendido en el desempeño de sus funciones constitucionales. En caso contrario, se estará incumpliendo el mandato que tienen los poderes públicos de optimizar el ejercicio de los derechos de los ciudadanos como “fundamento del orden jurídico y de la paz social”.(41)

Para que no se produzca una alteración de las mayorías de la Cámara ni los representados sufran un menoscabado en su derecho a participar en los asuntos públicos, es necesaria una respuesta normativa al desamparo democrático-representativo que ocasiona la suspensión extrapenal de un parlamentario. En nuestra opinión, la respuesta pasa por la figura de la sustitución temporal. Si no se opta por dar una respuesta normativa a esta recuesta constitucional, acabará resolviéndose mediante una decisión del suspendido, impulsada por las presiones de su grupo, en la que sacrificará su legítima aspiración de mantenerse en el cargo y presentará su renuncia. Aunque esta decisión pondría fin a las complicaciones por la separación del parlamentario, convertiría una causa de suspensión en una de pérdida del cargo, con atropello de la prohibición del mandato imperativo mediante.

V. LA SUSTITUCIÓN TEMPORAL DEL PARLAMENTARIO SUSPENDIDO: ¿REMEDIO O DESVIRTUACIÓN?

El remedio a los riesgos de la suspensión extrapenal, cuyo fundamento se ha situado en la preservación del citado bien constitucional “orden público democrático”, pasa por la sustitución temporal del parlamentario suspendido.(42) Esta no es una figura desconocida en el Derecho comparado. Aunque son menos los ordenamientos que la recogen que aquellos que no lo hacen, cabe decir que un número importante de países de nuestro entorno contemplan supuestos de aplicación de este instituto. Entre los que han apostado por su regulación se hallan Bélgica, Dinamarca, Finlandia, Francia, Noruega, Portugal o Suecia.(43)

De especial interés para este estudio resulta la previsión de este instrumento en el ordenamiento portugués, ya que recoge la suspensión extrapenal de un parlamentario como supuesto de aplicación. Hecha esta excepción, los países que lo regulan han circunscrito su aplicación a casos de periodos prolongados de inactividad parlamentaria con motivo de embarazo, maternidad, paternidad o enfermedad grave, así como a los casos en que el representante pasa a desempeñar un cargo incompatible con la función parlamentaria.(44)

El art. 153.2 de la Constitución de Portugal establece que la sustitución temporal de los miembros de la Asamblea Nacional será objeto de regulación por la Ley Electoral. Sin embargo, el instituto de la sustitución temporal ha sido asimismo desarrollado por el art. 5 de la Ley 3/1985, de 13 de marzo, sobre el Estatuto de los Diputados, el cual, entre los “motivos relevantes” que justifican su aplicación, sitúa la suspensión del parlamentario procesado. Siguiendo el ejemplo del ordenamiento portugués, la regulación de la sustitución temporal en nuestro sistema habría de realizarse tanto en la legislación electoral como en los reglamentos parlamentarios.(45) Dicha regulación habría de dar respuesta a cuestiones tales como el órgano competente para la tramitación de la sustitución del suspendido, el criterio para la selección del sustituto y/o el estatuto del mismo.(46)

En cuanto a la primera cuestión, los países que recogen este instituto supeditan su puesta en marcha a la presentación de una solicitud del parlamentario en quien concurre el supuesto habilitante.(47) No obstante, no parece que esta sea una fórmula adecuada para cuando la sustitución se produce por una suspensión extrapenal, ya que esta medida opera de manera automática (a excepción de la recogida en el art. 22.6 RS), sin que, lógicamente, a diferencia de la que viene motivada por otros supuestos, requiera solicitud alguna. Por tanto, teniendo en cuenta esta circunstancia, parece razonable que, en caso de implementarse para la suspensión extrapenal, fuera la Mesa de la Cámara, en tanto que órgano encargado de dictar el acuerdo suspensivo del parlamentario, la que activara seguidamente el procedimiento para la designación del sustituto. Así pues, al igual que en los supuestos de pérdida anticipada del cargo, se remitiría el correspondiente oficio a la Junta Electoral para que procediera a expedir la credencial a favor del parlamentario sustituto. Para la determinación de este, el parámetro que se ha seguido en otros sistemas es el del primer candidato no electo de la candidatura a la que perteneciera el suspendido.(48) Trasponiendo este criterio, si aquel no aceptara o tuviera algún impedimento para asumir el cargo, sería llamado el siguiente de la lista respetando el estricto orden de prelación de los candidatos. En caso de que la sustitución lo fuera de un senador, el sustituto sería el primer suplente de la lista del senador suspendido-sustituido.(49)

Pues bien, aunque parece razonable que la sustitución temporal se practique aplicando analógicamente el régimen de sustitución previsto para la sustitución por pérdida anticipada del cargo, dicho régimen no fue empleado en la sustitución de los líderes independentistas suspendidos por el art. 384 bis LECr en el Parlamento catalán. Ante la inexistencia de una norma específica al respecto, se puso en marcha un mecanismo sustitutorio ad hoc que concedió a los propios diputados suspendidos la facultad de designar a sus respectivos sustitutos entre los miembros de la Cámara. Esta singular solución se tradujo en que un único parlamentario acumulaba el voto de varios de los representantes suspendidos, concentrando una capacidad de decisión muy superior a la de sus pares.

La implementación de la sustitución temporal de los parlamentarios suspendidos fue impulsada por el propio Tribunal Supremo, en su Auto 8090/2018, de 9 de julio. En esta resolución, el magistrado instructor comunicó a la Mesa la suspensión de varios miembros ex art. 384 bis LECr, si bien —atendiendo a la preservación de las mayorías de la Cámara— indicó que no existía “impedimento procesal” para que las funciones de los suspendidos fueran ejercidas de forma plena y temporal por otros integrantes de sus candidaturas, siempre que la Cámara así lo contemplase.(50) Dicho con otras palabras, el mecanismo sustitutorio fue sugerido con el fin de salvaguardar la legítima aspiración de las formaciones independentistas de mantener la distribución de fuerzas emanada de las urnas.(51)

No obstante, los defectos en la improvisación de este mecanismo sustitutorio como remedio para sortear los efectos de la suspensión extrapenal de los parlamentarios hicieron que el asunto acabara llegando al TC.(52) En la STC 96/2022 , de 12 de julio, que resuelve el recurso de amparo presentado por los diputados del Grupo Parlamentario de Ciudadanos, se analizó la constitucionalidad de los acuerdos dictados por los órganos parlamentarios de la Cámara.(53) Destaca, entre ellos, el del 2 de octubre de 2018, mediante el que el Parlamento rechazó que sus miembros pudieran ser suspendidos en aplicación del art. 384 bis LECr —alegando el incumplimiento del reglamento de la Cámara, en particular el art. 25.1 a), que condiciona la suspensión extrapenal de los parlamentarios al voto favorable de la mayoría absoluta de la Cámara—,y habilitó una solución excepcional: mientras persistiera la situación jurídica de los diputados afectados, sus derechos parlamentarios podrían ser ejercidos por el miembro del grupo parlamentario que estos decidiesen.

Antes de pronunciarse sobre la constitucionalidad de tales acuerdos, el TC afirmó que el acuerdo de 2 de octubre de 2018, “al no especificar los derechos de los diputados suspendidos que podían ser ejercitados por otros miembros del grupo parlamentario, [vino] a autorizar una especie de sustitución temporal [] en el ejercicio de todos los derechos de los afectados, y no solo una delegación del derecho al voto”. En este sentido, expuso que, si bien es cierto que “ambas figuras —sustitución temporal y delegación de voto— [son] distinguibles dentro del ámbito del Derecho parlamentario [y que] cada una de ellas [requiere] de una regulación propia [] para poderlas materializar (la sustitución temporal no está contemplada en el RPCat, y precisaría además de su reconocimiento en la legislación electoral)”, no lo es menos que los acuerdos parlamentarios posteriores al dictado de la resolución del magistrado instructor evidencian que el único resultado tangible fue la delegación del voto en favor de otros diputados, sin concernir a otros derechos.(54)

Estas consideraciones resultan de especial importancia, no solo porque anticipen la estimación de la demanda de amparo de los recurrentes, sino, sobre todo, porque el TC admite implícitamente la constitucionalidad de una hipotética implementación de la figura de la sustitución temporal para los casos de suspensión extrapenal, supeditando su conformidad constitucional a que la aplicación de la figura resulte necesariamente antecedida de su oportuna previsión en el reglamento parlamentario y en la legislación electoral.

Al hilo de lo expuesto, el TC apreció que el referido acuerdo admitió un mecanismo de ejercicio de los derechos de los suspendidos por designación que, en la práctica, derivó en una delegación del voto carente de toda validez, pues, en sus propias palabras, “no se puede delegar un derecho de cuyo ejercicio está desposeído su titular”.(55) En consecuencia, concluyó que el acuerdo, al ignorar deliberadamente la legalidad vigente y alterar la correcta formación de la voluntad de la Cámara, violó tanto el derecho de los recurrentes al ejercicio del cargo como el derecho de los representados a participar en los asuntos públicos.

Asimismo, el TC declaró la inconstitucionalidad de los acuerdos que aceptaban, de manera tácita, la delegación del voto de los parlamentarios suspendidos. Para ello, se apoyó en dos razones: por una parte, advirtió que se pretendió revestir de sustitución lo que, en realidad, era una delegación del voto prohibida; y, por otra, adujo que el mecanismo dotaba al sustituto de una pluralidad de votos, lo cual quebrantaba un principio esencial del funcionamiento parlamentario: aquel que impide que un miembro de la Cámara disponga de un derecho de voto con un “valor añadido o plus” de representación en detrimento del resto de diputados.(56) Finalmente, frente al argumento de que la delegación del voto de los suspendidos preservaba el sistema de mayorías, el TC rechazó que el principio democrático pueda concebirse al margen de la Constitución, subrayando que “el ordenamiento jurídico, con la Constitución en su cúspide, en ningún caso puede ser considerado como un obstáculo para la democracia, sino como su garantía misma”.(57)

De estos razonamientos se deduce una doble exigencia para la hipotética articulación de la sustitución temporal: su necesaria previsión normativa y su estricto respeto a los principios vertebradores del sistema parlamentario, singularmente el de igualdad entre los representantes. Este principio proscribe tanto que el parlamentario suspendido intervenga en la designación de quien ha de sustituirlo mientras dura su suspensión, como que el sustituto sea designado entre los miembros de la Cámara. Por tanto, parece que la solución pasa por que la sustitución recaiga en el siguiente candidato no electo de la lista del suspendido.

Respecto a su estatuto jurídico, una vez expedida la credencial por la Junta Electoral y cumplidos los requisitos a los que se condiciona la adquisición plena del cargo parlamentario, el sustituto debe ejercer sus funciones en plena igualdad con el resto de los miembros de la Cámara, asumiendo las garantías, derechos y deberes inherentes al cargo.

Después de analizar los presupuestos de una eventual regulación de la sustitución temporal, es preciso admitir que, aunque la Constitución no establece una prohibición al respecto, su puesta en marcha tensionaría la concepción del mandato parlamentario en nuestro ordenamiento. Aunque este mecanismo aseguraría la continuidad funcional del mandato parlamentario,(58) ya que permitiría que el sustituto actualizase la voluntad de los representados, el ejercicio “interino” del cargo plantearía ciertamente un complejo encaje dogmático: dado que el representante suspendido conservaría su acta, la toma de posesión del cargo por el sustituto causaría una bicefalia en la titularidad del mandato parlamentario. Estaríamos asimismo ante un “desdoblamiento” representativo: suspendido y sustituto quedarían vinculados a un mismo escaño, que solo ejercería el segundo, pero ambos serían titulares de la relación que une a los representantes con los representados.

Por otra parte, la regulación de la sustitución temporal devolvería a la (sempiterna) fricción entre las dos teorías explicativas del mandato parlamentario. Por un lado, la teoría clásica, que se fundamenta en la prohibición del mandato imperativo; por otro, la teoría fundamental, que parte de los derechos de participación y representación política del art. 23 CE.(59) Implementar el mecanismo sustitutorio para los parlamentarios separados temporalmente del ejercicio de sus tareas por una medida de suspensión extrapenal protegería su permanencia en el cargo, reduciendo la presión de sus formaciones para que dimitiesen al no verse alterada la aritmética parlamentaria. Además, aseguraría que la composición de la Cámara continuase reflejando fielmente la voluntad de las urnas y que los representados viesen realizado su derecho a participar indirectamente en los asuntos públicos.(60)

No obstante, este enfoque, en el que predomina la teoría fundamental del mandato parlamentario, no justifica por sí solo la constitucionalidad de la figura: cualquier regulación del mecanismo sustitutorio debe ser compatible con la prohibición del mandato imperativo. Aunque estas teorías constituyen dos vías distintas, al tiempo que complementarias, para el recto entendimiento del mandato parlamentario, ambas tienen la negación del mandato imperativo entre sus consecuencias lógicas.(61) Por eso, el diseño del mecanismo deberá en todo caso blindar la independencia del representante y respetar los principios clave del mandato parlamentario, como son la presencialidad y la personalidad.

El encaje de la sustitución temporal con el mandato libre del representante genera cierta división doctrinal. Por un lado, hay quienes sostienen que el ejercicio temporal del cargo no infringe la prohibición del mandato imperativo, pues recuerdan que el centro de imputación de los votos no es el candidato individual sino la candidatura en la que se integra.(62) En el lado opuesto, se teme que el sustituto quede bajo la sombra del sustituido, creando una suerte de “tutoría política” donde el primere actúe condicionado por la voluntad del segundo.(63) En este escenario, el peligro para la independencia del parlamentario no provendría del partido al que perteneciera el sustituto, sino del sustituido. La figura de la sustitución temporal socavaría así el mandato libre del representante y establecería una jerarquía entre parlamentarios de primera y de segunda categoría.

Para conjurar este peligro, resultaría necesario desvincular la activación y el cese de la sustitución de la voluntad del grupo o del sustituido, atribuyendo la competencia a la Mesa de la Cámara. Ejerciendo sus funciones jurídico-técnicas, la Mesa verificaría el cumplimiento de los requisitos para la aplicación de la suspensión extrapenal, informando, en su caso, a la Junta Electoral para que expidiese la credencial del sustituto. Al desplegarse ope legis la sustitución temporal del suspendido, se eliminaría cualquier vínculo de subordinación, pues el acceso y el cese del cargo no dependería de la voluntad del aquel, sino del resultado de la evaluación técnica realizada por la Mesa.(64) Lejos de vulnerar el mandato libre, este diseño lo protegería, pues evitaría que los partidos coaccionasen al suspendido para que dimitiese para recuperar su fuerza numérica en la Cámara.

Por último, hay quien sostiene que la sustitución temporal infringiría los principios esenciales del mandato parlamentario, como la continuidad o el ejercicio personal del mandato.(65) En este sentido, es preciso señalar que no es la sustitución la que apartaría al parlamentario de sus funciones, sino la medida de suspensión. Es decir, la interrupción en el cargo debe atribuirse a la circunstancia que la motiva, y no al remedio que pretende mitigar los efectos supraindividuales que ocasiona la separación del parlamentario. Por otro lado, la naturaleza personal del cargo se mantiene intacta, ya que las funciones representativas las ejerce personalmente quien asume el relevo interino. De hecho, los reglamentos ya normalizan esta práctica: los grupos sustituyen habitualmente a sus miembros en comisiones (arts. 40.2 RC y 62 RS) sin que se cuestione la validez del voto o la palabra del sustituto, confirmando que la sustitución no contradice la personalidad del mandato.(66)

VI. A MODO DE CONCLUSIÓN

Los parlamentarios pueden ser apartados temporalmente de su cargo a causa de su situación procesal. Las medidas de suspensión por procesamiento que afectan a diputados y senadores se encuentran recogidas no solo en los reglamentos parlamentarios, sino también en la legislación procesal-penal. La diversidad de los antecedentes de estas medidas, sumada a la heterogeneidad de los presupuestos a los que se condiciona su aplicación, dificultan la tarea de definir conjuntamente su fundamento y naturaleza jurídica.

Esta dificultad no ha impedido que tales medidas puedan reconducirse a la protección del “orden público democrático”. Este bien constitucional, integrado por las vertientes que informan la democracia española, que es constitucional, representativa, parlamentaria y de partidos, se muestra irreconciliable con el ejercicio del cargo parlamentario por quien está procesado por delitos graves y, además, se halla en prisión provisional. Dicho ejercicio amenaza no solo con traicionar la vinculación positiva de los parlamentarios al ordenamiento, también con desvirtuar el proceso de discusión pública y vaciar el derecho de los presentados a participar en los asuntos públicos a través de sus representantes. Así, las medidas (extrapenales) de suspensión por procesamiento son tributarias de la configuración del derecho a la representación política como derecho de configuración legal: desprovistas de toda vocación sancionadora o punitiva, conforman un conjunto de requisitos negativos que se consideran incompatibles con el ejercicio del mandato parlamentario.

No obstante, las medidas extrapenales de suspensión no están libres de problemas. El alcance supraindividual de sus efectos y su notable intensidad aconsejan la búsqueda de una respuesta normativa que permita paliarlos con el fin de que el balance de la regulación de estas medidas sea positivo. Dicha respuesta pasa por la regulación de la sustitución temporal. Cualquier intento de poner en marcha este mecanismo deberá dar respuesta a interrogantes como el órgano competente para la activación y finalización del mecanismo sustitutorio, el criterio para la selección del sustituto y, por último, su estatuto parlamentario. De la respuesta a estos interrogantes dependerá que se despejen o aumenten las dudas sobre el encaje constitucional de este mecanismo en nuestro sistema.

La bicefalia en la titularidad del mandato parlamentario que comporta el mecanismo no puede acabar traduciéndose en una relación de subordinación entre sustituto y sustituido ni situando en una situación de prevalencia a ciertos representantes respecto a otros —lo que supondría una violación de los principios al mandato libre y de igualdad de los parlamentarios—. Por ello, es necesario que la sustitución recaiga en el siguiente candidato no electo de la lista del suspendido; que la Mesa de la Cámara asuma, en ejercicio de sus funciones jurídico-técnicas, la competencia de activar y finalizar la sustitución temporal; y que el estatuto jurídico del sustituido sea el mismo que el del resto de miembros.

La no regulación del mecanismo sustitutorio, su puesta en marcha prescindiendo de todo respaldo normativo o su implementación con desprecio a las teorías explicativas del mandato parlamentario no solo no suturarían la brecha democrática generada por la separación extrapenal del representante, sino que, además, socavaría la legitimidad de las medidas suspensivas por el agudo impacto de su aplicación en el sistema parlamentario. El ejercicio democrático del poder, legitimado a partir del circuito representativo que arranca con las elecciones y continúa con el desempeño de la función parlamentaria, se garantiza resolviendo con eficacia esta clase de incidencias, y no dejando que un mandato parlamentario marcescente por resoluciones penales dictadas contra su titular genere una merma en la efectividad y legitimación del sistema. Se trata de una exigencia del principio democrático.

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NOTAS:

(1). Si bien este artículo se centra en las medidas extrapenales de suspensión por procesamiento que afectan a los parlamentarios nacionales, es preciso indicar que estas medidas se encuentran recogidas en la mayoría de los reglamentos de los parlamentos autonómicos. Al respecto, vid. GÓMEZ CORONA, E. “La suspensión del mandato parlamentario y sus consecuencias a la luz de las últimas experiencias”, Revista de Estudios Políticos, N.º 190, 2020, p. 217, así como DEL PINO CARAZO, A. “La suspensión de los derechos de los parlamentarios”, Corts: Anuario de derecho parlamentario, N.º 17, 2006, p. 256 y ss.

(2). El procurador suspendido no podía participar en ninguna sesión parlamentaria ni asistir a ninguna comisión. Sin embargo, mantenía derechos inherentes a su condición como el de remuneración, apud FRAILE CLIVILLÉS, M. Comentario al Reglamento de las Cortes, Instituciones Políticas, Madrid, 1973, p. 171.

(3). Idem, pp. 166-171.

(4). Idem, p. 169.

(5). FRAGA IRIBARNE, M. El Reglamento de las Cortes Españolas, Biblioteca de Temas Actuales, Madrid, 1959, p. 64.

(6). FRAILE CLIVILLÉS, M. El Reglamento op. cit., p. 170.

(7). El art. 18.7 del Reglamento provisional del Congreso de los Diputados disponía que “concedido el suplicatorio y firme el auto de procesamiento o la inculpación, podrá acordarse por el Pleno, con mayoría de dos tercios de los asistentes, según la naturaleza de los hechos imputados, la suspensión temporal en la condición de diputado”. El art. 37.7 del Reglamento provisional del Senado señalaba que “concedido el suplicatorio y firme el auto de procesamiento, el Pleno podrá acordar, por mayoría de dos tercios de los asistentes y según la naturaleza de los hechos imputados, la suspensión temporal de la condición de senador”.

(8). El art. 21.1.2 RC apunta que “el diputado quedará suspendido en sus derechos y deberes parlamentarios: cuando, procedida por la Cámara la autorización objeto de un suplicatorio y firme el auto de procesamiento, se hallare en situación de prisión preventiva y mientras dure esta”.

(9). El art. 22.6 RS dispone que “concedido el suplicatorio y firme el auto de procesamiento, la Cámara podrá acordar por mayoría absoluta de sus miembros, y según la naturaleza de los hechos imputados, la suspensión temporal en la condición de Senador. La sesión en que la Cámara se pronuncie sobre la procedencia de la suspensión será también secreta, y en ella sólo se admitirán, en forma alternativa, dos turnos a favor y dos en contra, no concediéndose audiencia al Senador interesado. En el supuesto de suspensión temporal a que este artículo se refiere, la Cámara, en su resolución, podrá acordar la privación de la asignación del Senador implicado hasta su terminación”.

(10). El art. 384 bis LECr señala que “firme un auto de procesamiento y decretada la prisión provisional por delito cometido por persona integrada o relacionada con bandas armadas o individuos terroristas o rebeldes, el procesado que estuviere ostentando función o cargo público quedará automáticamente suspendido en el ejercicio del mismo mientras dure la situación de prisión”.

(11). En este precepto, que contaba con dos apartados, podía leerse lo siguiente: “1. Firme un auto de procesamiento por delito comprendido en esta Ley, el encausado quedará automáticamente suspendido en el ejercicio de la función o cargo público que estuviere ostentando. 2. En relación con los Diputados y Senadores, se estará a lo dispuesto en la Constitución, en la Ley Electoral y en los Reglamentos de las respectivas Cámaras”.

(12). MUEZ, M. “La Audiencia de Pamplona confirma el permiso para que Yoldi vaya a Vitoria”, El País, 24 de febrero de 1987, ENLACE.

(13). No obstante, el Reglamento del Parlamento del País Vasco de 1983 sí que establecía que el parlamentario vasco podía ser suspendido en sus derechos y deberes cuando, firme el auto sobre su procesamiento, el Pleno de la Cámara así lo acordase, por mayoría absoluta, atendida la naturaleza de los hechos imputados.

(14). MUEZ M. “La Audiencia Provincial op. cit.”, p. 1.

(15). SEGOVIA, M. “Juan Carlos Yoldi, el preso de ETA que intentó ser lehendakari durante un permiso penitenciario”, El Independiente, 9 de diciembre de 2017, ENLACE.

(16). Tras la celebración de la sesión de investidura, de la que resultaría elegido nuevo lehendakari José Antonio Ardanza (PNV), Yoldi Múgica (HB) fue trasladado de vuelta al Centro Penitenciario de Herrera de la Mancha, no gozando entonces de ningún otro permiso penitenciario para acudir a otra sesión parlamentaria y siendo finalmente sustituido por Elkoro Unamuno tras ser condenado en sentencia firme. Pese a que Yoldi Múgica no pudo desempeñar sus funciones como diputado del Parlamento Vasco, el Gobierno de España, cuyos miembros se habían manifestado en contra de la decisión de la Audiencia de Pamplona, actuó para que episodios como el del diputado de HB no volvieran a producirse. Esta reacción del Gobierno acabó desembocando en un cambio significativo en la técnica legislativa de la normativa antiterrorista.

(17). En opinión de un sector doctrinal, el orden de estos acontecimientos impide sostener que el proyecto estuviera dirigido a cubrir las lagunas originadas por la resolución del TC y asegurar el equilibrio entre la defensa de las libertades y la lucha contra el terrorismo, ya que, en el momento de la elaboración y registro del proyecto, no había aún recaído sentencia sobre la Ley Orgánica de 1984: PRIETO SANCHÍS, L. “Los derechos fundamentales tras diez años de vida constitucional”, Sistema: revista de ciencias sociales, N.º 96, 1990, pp. 19-34, así como LAMARCA PÉREZ, C. “La última recepción de la normativa antiterrorista en la legislación común”, Anuario de Derecho penal y Ciencias penales, N.º 3, 1989, pp. 958-959, entre otros.

(18). Por una parte, se argumentó que la incorporación de las disposiciones antiterroristas en el Código Penal constituía “un intento del legislador de superar la legislación de emergencia y retornar a la normalidad”. Esto suponía reconocer que “el terrorismo no es un fenómeno coyuntural, sino una forma de criminalidad incardinada en la cotidianeidad y percibida por el poder como un elemento patológicamente estructural, al que no conviene hacer frente con instrumentos transitorios”, apud TERRADILLOS BASOCO, J. Terrorismo y Derecho, Tecnos, Madrid, 1989, p. 13. Por otra parte, se consideró paradójico que, en este proceso de normalización de la lucha antiterrorista —donde el fenómeno terrorista se presentaba como una forma más de delincuencia y el terrorista se equiparaba al delincuente común—, se siguieran aplicando medidas tan lesivas para los derechos y libertades de los ciudadanos. En esta línea, se añadía que la incorporación de tales medidas a la legislación común y sin límite temporal no contribuía a superar la politización subyacente a la normativa antiterrorista; al contrario, reforzaba la imagen autoritaria del Estado. En definitiva, se defendía que las medidas antiterroristas debían tener siempre carácter temporal, pues su objetivo es combatir un tipo de delincuencia frente al que los mecanismos ordinarios de la legislación común resultan insuficientes, apud LAMARCA PÉREZ, C. “La última recepción op. cit.”, p. 958.

(19). El presupuesto de la prisión provisional se entiende igualmente satisfecho cuando la medida cautelar, aun habiendo sido acordada, no ha podido ejecutarse por la situación de rebeldía del afectado. Así lo expresó el TC en su Sentencia 171/2021, de 7 de octubre, al calificar de “razonable” la interpretación que el TS realizó en su Auto de 10 de julio de 2019. El TC se apoyaba en que dicha interpretación no hace sino colocar “en idéntica posición, respecto de la medida cautelar de suspensión, a quienes han decidido sujetarse y a quienes han decidido sustraerse a la acción de la justicia”. En este sentido, el TC añadía que lo que carecería toda lógica jurídica sería “negar esta aplicación equivalente, a través de una interpretación extravagante de la norma, colocando en mejor posición a quien no cumple la medida provisional de privación de libertad que a quien si lo hace” (FJ 6º). Acerca de la STC 171/2021 , de 7 de octubre, pueden consultarse los comentarios de MARTÍNEZ SANTA MARÍA, P. “La suspensión del cargo parlamentario por aplicación del artículo 384 bis de la Ley de Enjuiciamiento Criminal: comentario a la Sentencia del Tribunal Constitucional 171/2021, de 7 de octubre. Recurso de amparo núm. 5382/2019. (BOE núm. 268, de 9 de noviembre de 2021)”, Revista de las Cortes Generales, N.º 112, 2022, pp. 483-511; así como de SANZ PÉREZ, Á.L. “La suspensión de la condición de diputado del artículo 384 Bis LECr”, Revista Aranzadi Doctrinal, N.º 4, 2022, pp. 1-7.

(20). Estas diferencias no recaen en el objeto del auto de procesamiento, ya que si el art. 22 condicionaba la aplicación de la suspensión a que su destinatario se hallara procesado por delitos de terrorismo y rebelión, el art. 384 bis se refiere a “delito cometido por persona integrada o relacionada con bandas armadas o individuos terroristas o rebeldes”. Esta (desafortunada) redacción, que emplea la expresión “delito cometido”, no estuvo exenta de críticas y trató de ser enmendada durante su elaboración. Fueron varios los diputados que interesaron su modificación entendiendo que reforzaba la concepción de la medida como una pena anticipada que menoscababa uno de los principios rectores del proceso penal, como es la presunción de inocencia, y lesionaba el derecho al ejercicio del cargo público; apud DSCD, 11 de febrero de 1988, III Legislatura, N.º 84, pp. 5338 y 5355-5356, así como DSCD, 9 de marzo de 1988, III Legislatura, N.º 239, pp. 8511-8512.

(21). Así lo indicaba GARCÍA BALLESTER, P. “La suspensión provisional de cargo y funciones públicas en la normativa procesal penal vigente. Examen especial del artículo 384 bis LECr”, en COBO DEL ROSAL, M. (Dir.), Revista de Derecho Público. Comentarios a la Legislación Penal. Tomo XI. La reforma penal y procesal sobre los delitos de bandas armadas, terrorismo y rebelión, Madrid, 1990, p. 415.

(22). Por “democracia militante de alta intensidad” entendemos aquella que veda la reforma de ciertas materias constitucionales (tal como ocurre en algunos países de nuestro entorno, como Alemania, Francia, Italia o Portugal), mientras que la “de baja intensidad” –caso español– carece de cláusulas (expresas) de intangibilidad, aunque obliga a todos los poderes públicos a salvaguardar la eficacia de valores y derechos fundamentales.

(23). STC 71/1994 , de 3 de marzo, FJ 6º.

(24). Idem.

(25). Así se recordó en la STC 19/2019 , de 12 de febrero, FJ 4º, entre otras.

(26). CAAMAÑO DOMÍNGUEZ, F. “Mandato parlamentario y derechos fundamentales (Notas para una teoría de la representación “constitucionalmente adecuada”)”, Revista Española de Derecho Constitucional, N.º 36, 1992, p. 125.

(27). SSTC 32/1985 , de 6 de marzo, FJ 3º y 71/1994 , de 3 de marzo, FJ 6º.

(28). STC 71/1994 , de 3 de marzo, FJ 6º.

(29). Idem.

(30). GÓMEZ CORONA, E. “La suspensión del mandato parlamentario op. cit.”, p. 224.

(31). BLASCO JÁUREGUI, J. “Adquisición, suspensión y pérdida de la condición de parlamentario”, en PAU I VALL, F. (Coord.), Parlamento y Justicia Constitucional, IV Jornadas de la Asociación Española de Letrados de Parlamentos, Aranzadi, Pamplona, 1997, p. 271, sostiene que las sentencias condenatorias con penas de suspensión para el ejercicio del cargo público (o que implican la separación extrapenal del mismo) generarían menos inestabilidad parlamentaria si comportasen la pérdida del cargo, y no la suspensión del mismo.

(32). En este mismo sentido, GÓMEZ CORONA, E. “La suspensión del mandato parlamentario op. cit.”, p. 203; PRESNO LINERA, M.Á. y ORTEGA SANTIAGO, C La sustitución temporal de los representantes políticos, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2009, pp. 87-91, así como VÍBORAS JIMÉNEZ, J.A. “Los parlamentarios: acceso, condición, suspensión y pérdida”, en VV.AA. Los sujetos de Derecho Parlamentario, Parlamento Vasco, Vitoria-Gasteiz, 2001, pp. 94-95.

(33). Entre otras muchas, SSTC 32/1985 , de 20 de febrero, FJ 2º; 246/2012 , de 20 de diciembre, FJ 5º.

(34). BASTIDA FREIJEDO, F. J. “Sustitución temporal del diputado y del representante político en general”, Derecons. Debates constitucionales, N.º 6, 2004, p. 2; PRESNO LINERA, M.Á. y ORTEGA SANTIAGO, C. La sustitución temporal op. cit., p. 30; VÍBORAS JIMÉNEZ, J.A, “Los parlamentarios op. cit.”, p. 93, entre otros.

(35). PRESNO LINERA, M.Á. y ORTEGA SANTIAGO, C. La sustitución temporal op. cit., pp. 32-33.

(36). CAAMAÑO DOMÍNGUEZ, F. El mandato parlamentario, Congreso de los Diputados, Madrid, 1991, p. 234.

(37). Idem, p. 71.

(38). CAAMAÑO DOMÍNGUEZ, F. “Mandato parlamentario op. cit.”, p. 138.

(39). En la STC 199/1990 , de 21 de junio, que resuelve el recurso de amparo presentado por los diputados de Herri Batasuna contra la decisión que rechazaba que estos hubieran adquirido la condición plena de diputados tras emplear la expresión “por imperativo legal” en el trámite de acatamiento de la Constitución (art. 20.2 RC), se acaba señalando que, si bien “los diputados son representantes del pueblo español considerado como unidad”, no puede soslayarse que “el mandato que cada uno de ellos ha obtenido es producto de la voluntad de quienes los eligieron determinada por la exposición de un programa político jurídicamente lícito” (FJ 7º).

(40). CAAMAÑO DOMÍNGUEZ, F. “Mandato parlamentario op. cit.”, pp. 132 y ss.

(41). STC 53/1985, de 11 de abril, FJ 4º.

(42). GÓMEZ CORONA, E. “La suspensión del mandato parlamentario op. cit.”, p. 225.

(43). GARCÍA ESCUDERO MÁRQUEZ, P. “Voto parlamentario no presencial y sustitución temporal de los parlamentarios”, Corts. Anuario de Derecho Parlamentario, N.º 24, 2010, pp. 91-94, así como GARCÍA-ESCUDERO MÁRQUEZ, P. “¿Voto no presencial o sustitución temporal de los parlamentarios?”, en LÓPEZ GUERRA, L.M., GARCÍA RUIZ, J.L. y GARCÍA FERNÁNDEZ, F.J. (Dres.) y SÁNCHEZ NAVARRO, Á.J. (Coord.), Constitución y desarrollo político. Estudios en homenaje al Profesor Jorge de Esteban, Tirant lo Blanch, Valencia, 2013, p. 1102. PRESNO LINERA, M.Á. y ORTEGA SANTIAGO, C. La sustitución temporal op. cit., pp. 52 y ss.; SEVILLA MERINO, J. y SORIANO HERNÁNDEZ, E. “El voto no presencial de sus señorías”, La Ley. Revista jurídica española de doctrina, jurisprudencia y bibliografía, N.º 7110, 2009, p. 6. Sobre la sustitución temporal en Francia, vid. MARTÍNEZ, R. “Sobre algunas peculiaridades del status jurídico del parlamentario francés: delegación del voto y sustitución parlamentaria”, Revista de las Cortes Generales, N.º 22, 1991, pp. 123-136, así como FERNÁNDEZ RIVEIRA, R.M. “El nuevo régimen de suplencias parlamentarias del art. 25 de la Constitución francesa con la reforma de 2008”, Cuadernos de Derecho Público, N.º 34-35, 2008, pp. 249-255.

(44). AGUILÓ LÚCIA, L. “Los permisos parentales de diputados y diputadas”, en La democracia constitucional: estudios en homenaje al profesor Francisco Rubio Llorente, Vol. I, Madrid, 2002, pp. 973-984; GARCÍA-ESCUDERO MÁRQUEZ, P. “Voto parlamentario op. cit.”, pp. 91-94, entre otros.

(45). GARCÍA-ESCUDERO MÁRQUEZ, P. “Voto parlamentario op. cit.”, p. 113. VÍBORAS JIMÉNEZ, J.A. “Los parlamentarios op. cit.”, pp. 94-95. ANGUITA SUSI, A. “Mandato representativo y ausencia parlamentaria”, Revista de las Cortes Generales, N.º 78, 2009, p. 125.

(46). Así se indica en PRESNO LINERA, M.Á. y ORTEGA SANTIAGO, C. La sustitución temporal op. cit., pp. 66 y ss.

(47). GARCÍA-ESCUDERO MÁRQUEZ, P. “Voto parlamentario op. cit.”, pp. 92 y ss.

(48). PRESNO LINERA, M.Á. y ORTEGA SANTIAGO, C. La sustitución temporal op. cit., pp. 79-80.

(49). Idem, p. 68.

(50). Sin embargo, esta opción no fue planteada en el ATS 5051/2019, de 14 de mayo, por el que el órgano enjuiciador (a saber, el TS) comunicó al Congreso de los Diputados que concurrirían todos los presupuestos para que los diputados fuesen suspendidos en el ejercicio de su cargo conforme a lo dispuesto en el art. 384 bis LECr.

(51). ATS 8090/2018, de 9 de julio, FJ 2º.

(52). Así lo demuestra no solo la STC 96/2022 , de 12 de julio, sino también las SSTC 92/2022 y 93/2022 , de 11 de julio, así como las SSTC 94/2022 , 95/2022 y 97/2022 , todas del 12 de julio. Si bien la STC 96/2022 , de 12 de julio, profundiza tanto en la naturaleza automática de la suspensión del artículo 384 bis LECr como en sus efectos, en particular en la prohibición de la delegación del voto, estas cuestiones son analizadas en todo el bloque jurisprudencial citado. Para un análisis de estas sentencias, vid. MARAÑÓN GÓMEZ, R. “Automaticidad de la suspensión de los derechos y deberes de los parlamentarios ex lege. Imposibilidad de la delegación del voto de los parlamentarios suspendidos. Comentario a las sentencias del Tribunal Constitucional 92/2022 y 93/2022, de 11 de julio y 94/2022, 95/2022, 96/2022 y 97/2022, de 12 de julio. Recursos de amparo núms. 4131-2021, 4667-2021, 5234-2018, 5765-2018, 5887-2018 y 197-2019. (BOE núm. 195. De 15 de agosto de 2022)”, Revista de las Cortes Generales, n.º 114, 2022, pp. 543-557.

(53). El 3 de octubre de 2018, la Mesa aceptó que los diputados Romeva y Junqueras, suspendidos ex art. 384 bis LECr, designasen al Sr. Sabrià para que ejerciera sus derechos. El 8 de octubre de 2018, se desestimó la reconsideración del Grupo Parlamentario de Ciudadanos contra el acuerdo anterior, declarando que la sustitución de los diputados suspendidos realizaba una exégesis favorable a la efectividad de los derechos fundamentales, buscando preservar el reparto de mayorías salido de las urnas frente al uso de la vía penal con el propósito de perturbar el acuerdo funcionamiento del Parlamento. El 11 de octubre de 2018, el Presidente del Parlamento comunicó a los diputados presentes en el Pleno que los miembros suspendidos ejercerían sus derechos por designación. De esta manera, los votos de los suspendidos fueron computados y las iniciativas del Grupo Parlamentario de Ciudadanos fueron rechazadas, apud STC 96/2022 , de 12 de julio, FJ 4º.

(54). STC 96/2022 , de 12 de julio, FJ 4º.

(55). Idem.

(56). Idem.

(57). Idem.

(58). CAAMAÑO DOMÍNGUEZ, F. El mandato op. cit., p. 229.

(59). CAAMAÑO DOMÍNGUEZ, F. “Mandato parlamentario op. cit.”, p. 146.

(60). CÁMARA VILLAR, G. “El estatuto de los diputados del Congreso. Viejos y nuevos problemas”, Revista de las Cortes Generales, N.º 113, 2022, p. 351.

(61). CAAMAÑO DOMÍNGUEZ, F. “Mandato parlamentario op. cit.”, p. 146

(62). CAAMAÑO DOMÍNGUEZ, F. El mandato op. cit., p. 229; SORIANO HERNÁNDEZ, E. El estatuto op. cit., p. 181.

(63). ANGUITA SUSI, A. “Mandato representativo op. cit.”, p. 127.

(64). CÁMARA VILLAR, G. “El estatuto de los diputados op. cit.”, p. 350.

(65). No obstante, esta postura es defendida por un sector doctrinal: GARCÍA-ESCUDERO MÁRQUEZ, P. “Voto parlamentario op. cit.”, p. 114; VÍBORAS JIMÉNEZ, J.A. “Los parlamentarios op. cit.”, pp. 94-95.

(66). PRESNO LINERA, M.Á. y ORTEGA SANTIAGO, C. La sustitución temporal op. cit., p. 34.