El Tribunal Supremo declara el derecho de acceso de un sindicato de policía a los datos del Catálogo de la Policía Nacional

No ha lugar al recurso interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia que declaró el derecho del sindicato de policía demandante a la información sobre asuntos laborales y condiciones de trabajo del Catálogo de Puestos de Trabajo de la Policía Nacional.

Iustel

Declara la Sala que la información respecto de la que se reconoce por la sentencia impugnada el derecho de acceso al sindicato de policía no incluye dato alguno identificativo de los funcionarios que ocupen los distintos puestos de trabajo y se limita a la expresión, con referencia al Catálogo, del número de vacantes en cada una de las plantillas y de puestos ocupados por adscripción provisional o por comisión de servicio, indicando para cada uno de estos dos supuestos la fecha de nombramiento y de sus prórrogas. Esta información se refiere a las distintas Unidades y plantillas de la Policía Nacional, de toda índole, que estén incluidas en el Catálogo de Puestos de Trabajo de la Policía Nacional, con exclusión de la Comisaría General de Información y de cualquier otra Unidad cuya finalidad específica sea la de la lucha antiterrorista o contra el crimen organizado, por lo que, en contra de lo manifestado por el Abogado del Estado, la información parcial acordada no supone un riesgo para la seguridad pública.

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección 3.ª

Sentencia 1196/2025, de 29 de septiembre de 2025

RECURSO DE CASACIÓN Núm: 4149/2022

Ponente Excmo. Sr. JUAN PEDRO QUINTANA CARRETERO

En Madrid, a 29 de septiembre de 2025.

Esta Sala ha visto el recurso de casación n.º 4149/2022 interpuesto por la Abogacía del Estado, contra la Sentencia n.º 317/2022, de fecha 10 de marzo, dictada por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, estimatoria en parte del recurso contencioso-administrativo Procedimiento Ordinario n.º 522/2020, interpuesto por el Sindicato profesional de la Policía, frente a la desestimación tácita de la solicitud de información sobre la ocupación de todos los puestos del Catálogo de Puestos de Trabajo de la Policía Nacional.

Se ha personado como parte recurrida el Sindicato Profesional de Policía, representado por la Procuradora Doña M.ª Teresa Rodríguez Pechín y defendida por el Letrado D. Don Eduardo Miyares Gómez.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Juan Pedro Quintana Carretero.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- El Sindicato Profesional de Policía-SPP, representado por la Procuradora Doña M.ª Teresa Rodríguez Pechín, interpuso recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta por silencio administrativo de la solicitud dirigida al Director General de la Policía, para que se le facilite al Sindicato Profesional de Policía, la ocupación de todos los puestos de trabajo del Catálogo de Puestos de Trabajo de la Policía Nacional.

La Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia n.º 317/2022, de fecha 10 de marzo, en el Procedimiento Ordinario n. 522/2020, cuyo fallo dice literalmente:

“Estimar en parte el recurso contencioso interpuesto por el SINDICATO PROFESIONAL DE POLICÍA, frente a la desestimación tácita por silencio de la solicitud dirigida al Director General de la Policía, para que se le facilite al Sindicato Profesional de Policía, la ocupación de todos los puestos de trabajo del Catálogo de Puestos de Trabajo de la Policía Nacional, indicando si están ocupados con carácter definitivo, en comisión de servicios o mediante otro sistema de provisión o, en su caso si están vacantes, y con anulación de la misma, declarar el derecho de la parte a obtener la referida información en la forma establecida en el Fundamento Séptimo, sin costas.”.

La Sala de instancia fundamenta la decisión, con base en la exposición de las siguientes consideraciones jurídicas:

“CUARTO.- Para abordar la cuestión propuesta comenzaremos citando la Sentencia de esta Sección de 18 de junio de 2020, PO 13/2019.

Se examinaba allí la desestimación de la solicitud del Sindicato ALTERNATIVA SINDICAL DE POLICÍA, requiriendo información sobre las plazas que se encuentran ocupadas mediante Comisiones de Servicio.

Conforme es de ver en dicha Sentencia (Fundamento Tercero) lo solicitado fue 1.- el total de plazas de todos los puestos de trabajo correspondientes a la Escala Básica y Subinspección de la Policía Nacional, cuya forma de provisión prevista en el Catálogo de aplicación fuera la de Concurso General de Méritos o Concurso Específico de Méritos, que estuvieran cubiertas en Comisión de Servicios al día de hoy. 2- El número de plazas existentes en cada dependencia y comisaría de Policía Nacional cubiertas en Comisión de Servicios con indicación de la fecha desde la que están cubiertas en dicha modalidad. 3- Motivación de la concesión de todas y cada una de las Comisiones de Servicios cubiertas al día de hoy con expresión de si los motivos por las cuales se otorgaron siguen vigentes al momento actual.

Se razona en dicha Sentencia, estimatoria del recurso (Fundamento Séptimo):

" Pues bien, partiendo de esta base tal y como ya pusimos de relieve en la Sentencia dictada por esta propia Sección 7.ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid el 23 de Enero de 2015 (recurso ordinario n.º 10/2014 ), recordando lo que ya había manifestado la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria en Sentencia de 18 de Enero de 2012 (recurso de apelación 327/2011 ), el derecho de información de los Sindicatos, efectivamente, sí forma parte del contenido del derecho fundamental de libertad sindical que consagra el artículo 28.1 de nuestra Norma Fundamental, y así lo ha afirmado el máximo intérprete de nuestra Carta Magna, en Sentencia TC n.º 213/2003, de 11 de Noviembre, en la que señala que, "centrándonos, por tanto, en el artículo 28.1 CE, es preciso recordar que aunque de su tenor literal pudiera deducirse la restricción del contenido de la libertad sindical a una vertiente exclusivamente organizativa o asociativa, este Tribunal ha declarado reiteradamente, en virtud de una interpretación sistemática de los artículos 7 y 28 CE efectuada según el canon hermenéutico del artículo 10.2 CE que llama a los textos Internacionales ratificados por España - Convenios números 87 y 98 OIT-, que su enumeración de derechos no constituye un numerus clausus, sino que en el contenido de este precepto se integra también la vertiente funcional del derecho, es decir, el derecho de los Sindicatos a ejercer aquellas actividades dirigidas a la defensa, protección y promoción de los intereses de los trabajadores, en suma, a desplegar los medios de acción necesarios para que puedan cumplir las funciones que constitucionalmente les corresponden".

En consecuencia, concluye el Tribunal Constitucional, "en el artículo 28.1 CE se integra, pues, el derecho a llevar a cabo una libre acción sindical... y, en coherencia con dicho contenido Constitucional, la Ley Orgánica 11/1985, de 2 Agosto, de Libertad Sindical..., reconoce en su art. 2.1 d ) "el derecho a la actividad sindical", regulando su ejercicio dentro de la empresa en sus artículos 8 a 11. Sin necesidad de su exposición exhaustiva, es de señalar que para el cabal ejercicio de la acción sindical, la Ley Orgánica de Libertad Sindical otorga a los delegados sindicales iguales derechos y garantías que el Estatuto de los Trabajadores destina a los miembros de comités de empresa y a éstos como instituciones de representación electiva de los trabajadores. De este modo, a través de la explícita remisión a lo dispuesto en el artículo 64 LET, se reconoce a los delegados sindicales el derecho a acceder a la misma documentación e información que la empresa ha de poner a disposición del comité de empresa... Ahora bien, tales representantes no sólo gozan del derecho recibir información del empresario acerca de las cuestiones que han quedado señaladas. Pesa también sobre ellos el deber de mantener informados a sus representados... en cuanto directa o indirectamente tengan o puedan tener repercusión en las relaciones laborales... esa transmisión de noticias de interés sindical, ese flujo de información entre el Sindicato y sus afiliados, entre los delegados sindicales y los trabajadores, "es el fundamento de la participación, permite el ejercicio cabal de una acción sindical, propicia el desarrollo de la democracia y del pluralismo sindical y, en definitiva, constituye un elemento esencial del derecho fundamental a la libertad sindical" ( SSTC 94/1995, de 19 de Junio, FJ 4 y 168/1996, de 25 de Noviembre, FJ 6)".

Es decir, el derecho-deber de información constituye el medio idóneo para el ejercicio de la libertad sindical. La relevancia Constitucional, pues, resulta innegable y de ahí que así sea precisamente por afectar al contenido de este derecho que ha sido regulado mediante Ley Orgánica ( artículo 81.1 en relación con el 28.1 de la Constitución ). Relevancia Constitucional que, como tal, ha venido siendo reconocida por el Tribunal Supremo, Sala 4.ª, en Sentencias de 5 de Septiembre de 2006, recurso 1643/2005, 11 de Mayo de 1998, recurso 4167/1997, 11 de Junio de 1997, recurso 3863/1996, por citar diversos ejemplos. Y como en esta última se sostiene, el contenido mínimo del derecho de libertad sindical se amplía en los citados artículos 8 y siguientes de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de Agosto, de Libertad Sindical y su infracción puede suponer, pues, una posible vulneración del derecho fundamental.

Tal y como ha mantenido esta propia Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección 9.ª, en Sentencia de fecha 6 de Marzo de 1995 (recurso número 272/2005 ), "el derecho a la información del Sindicato como parte integrante del contenido adicional del derecho fundamental a la libertad sindical... tiene su reflejo legal en el artículo 9 de la Ley 9/1987... y en el artículo 10.3 de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de Agosto, de Libertad Sindical ". Y al respecto, el Tribunal Constitucional ha sentado una doctrina, acerca del derecho fundamental a la libertad sindical en su contenido adicional, en que básicamente se sostiene que "no toda reducción de las posibilidades de acción o de la capacidad de obrar de un sindicato puede calificarse de atentado a la libertad sindical, sino que es preciso que esas eventuales restricciones sean arbitrarias, injustificadas o contrarias a la ley...".

Como ya sostuvo la Sentencia de 30 de Diciembre de 2010, dictada por la propia Sección 9.ª de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso de apelación n.º 472/2010 tramitado ante la misma, la disposición de información sobre asuntos laborales y condiciones de trabajo constituye un medio imprescindible para que los Sindicatos ejerzan su actividad y, como el derecho a la información forma parte del derecho Constitucional a la Libertad Sindical, consagrado en el artículo 28.1 de la Lex Prima, entendemos que se hayan legitimados para solicitar la información a que viene referidas las presentes actuaciones, no únicamente los órganos que asumen funciones de representación como son las Juntas de Personal y los Delegados de Personal, sino también las Secciones y Delegados Sindicales, los cuales desarrollan también la acción sindical. Y ello porque, como ya señaló la Sentencia del Tribunal Constituciones 37/1983, de 11 de Mayo "No cabe [...] aislar las funciones del Sindicato y de los representantes en la empresa, pues la acción sindical no puede parcelarse disolviendo su contenido en atribuciones diferenciadas en perjuicio del Sindicato, de modo que se le pueda excluir de alguna de sus facetas".

Así las cosas, hemos de recordar que el derecho de los sindicatos a información sobre las condiciones laborales de los diferentes puestos de trabajo constituye contenido necesario del derecho de libertad sindical. En efecto, el derecho de información de los sindicatos forma parte del contenido del derecho fundamental de libertad sindical que consagra el artículo 28.1 de nuestra Norma Fundamental, pues como ha afirmado el Tribunal Constitucional en su sentencia 213/2003, de 11 de Noviembre, en el artículo 28.1 CE se integra también la vertiente funcional del derecho, es decir, el derecho de los Sindicatos a ejercer aquellas actividades dirigidas a la defensa, protección y promoción de los intereses de los trabajadores, en suma, a desplegar los medios de acción necesarios para que puedan cumplir las funciones que constitucionalmente les corresponden, o lo que es lo mismo, el derecho a la acción sindical, siendo el derecho de información el medio idóneo para el ejercicio de la libertad sindical. En definitiva, la disposición de información sobre asuntos laborales y condiciones de trabajo constituye un medio imprescindible para que los Sindicatos ejerzan su actividad, como se deduce del artículo 9 de la Ley 9/1987 y del artículo 10.3 de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de Agosto, de Libertad Sindical (en este sentido, sentencias de esta Sala, sección primera, de 7 de marzo de 2019, recurso de apelación 94/2019, en relación con determinada información sobre el complemento específico de los puestos de Policía Local del Ayuntamiento de Coslada, y, sección séptima, de 7 de abril de 2017, recurso de apelación 907/2016, en relación con determinada información sobre el complemento específico de los puestos de Policía Local del Ayuntamiento de Galapagar).

En consecuencia, tan sólo si el sindicato hoy recurrente dispone de la información que solicitó podrá cumplir con esa función genérica de representación y defensa de los intereses de los trabajadores que no descansa sólo en el vínculo de la afiliación, sino en la propia naturaleza sindical del grupo.

Parece evidente, por lo demás, que la Administración hoy demandada debió examinar la solicitud que se le formuló en vía administrativa y, en lugar de ampararse en los efectos que produciría el silencio negativo, manteniendo una actitud silente e inactiva dando la callada por respuesta, examinar la petición formulada y dar una respuesta motivada a la misma, siendo completamente improcedente que se adujera la inadmisibilidad del recurso, pues con la actitud adoptada, es decir silenciando cualquier contestación o respuesta a la solicitud de referencia, perfectamente se puede deducir que mucha o poca, desglosada o no, la información recabada no se quiere dar a conocer realmente.

El derecho que asiste a los sindicatos se encuentra constitucionalmente protegido de tal manera que la negativa de la Administración no solo no está constitucionalmente ni legalmente justificada sino que ha de tildarse de arbitraria por implicar una falta de transparencia en la actividad administrativa impropia de un Estado de Derecho ( art. 9.3 y 103.1 de la CE ), en la medida en que la información que se solicita, entra dentro de unos límites razonables y tiene una naturaleza objetiva que no afecta a otros derechos dignos de protección y no es solo esencial para, a su vez, poder ofrecer información a los empleados públicos que se la demandan, sean o no sus afiliados, sino que constituye un elemento esencial e imprescindible para poder desempeñar su función sindical en defensa y promoción de los intereses económicos y sociales que le son propios ( art. 7) a través de los cauces legales, entre ellos, el que establece el art. 106.1 de la CE.

La información que el Sindicato solicitó se le proporcionara presentaba, a priori, un interés evidente para el Sindicato solicitante de la información y para sus componentes, que no se les puede sustraer entre otras razones porque el derecho de obtener información en materia de "política de personal" comprende, como es obvio, a la acción o actividad administrativa de gobierno en materia de personal, integrando en su seno a todo él, cualquiera que sea la naturaleza de la relación que le une con la Administración Pública.

En atención a lo expuesto, procede la estimación del recurso anulando la resolución impugnada por no ser conforme a Derecho, reconociendo el derecho del sindicato a que le sea facilitada la información requerida en su escrito de 30 de mayo de 2018."

Igualmente, desde la óptica de la Ley de Transparencia, la Sentencia de esta Sección de 23 de diciembre de 2020 (PO 1002/2019 ) estima otra solicitud sindical de información, si bien ciertamente con un ámbito mas limitado que el presente.

Allí se razonaba:

" El art. 12 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, establece como regla general que "todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública, en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución Española, desarrollados por esta Ley". El artículo 14 enumera algunos supuestos en los que se puede limitar el acceso por suponer un perjuicio para determinados bienes o situaciones jurídicas que enumera. Y el art. 18 establece algunas causas de inadmisibilidad de la solicitud.

El Tribunal Supremo ha tenido ocasión de afirmar en diferentes sentencias que, con carácter general, los límites al acceso a la información pública deben ser interpretados de forma restrictiva.

Entre otras, cabe destacar las SSTS de 16 de octubre de 2017, recurso 75/2017, 10 de marzo de 2020, recurso 8193/2018, y de 11 de junio de 2020, recurso 577/2019, en las que se ha explicado lo siguiente:

- La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información.

- Solo son aceptables las limitaciones que resulten justificadas y proporcionada.

- La posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional dela Administración y solo resulta posible cuando concurra uno de los supuestos legalmente establecido, que aparezca debidamente acreditado por quien lo invoca y resulte proporcionado y limitado por su objeto y finalidad.

- La aplicación de los límites al acceso a la información requiere su justificación expresa y detallada que permita controlar la veracidad y proporcionalidad de la restricción establecida.

En el caso analizado, el sindicato recurrente aprecia diversas contradicciones entre los informes emitidos y la resolución finalmente dictada, de las que concluye que la auditoría ordenada realmente no se realizó a pesar de existir un Libro Registro con toda la información anotada. Asimismo, considera que los vehículos sobre los que se reclama la información no fueron realmente utilizados para operaciones policiales.

Con la información solicitada, el Sindicato pretende aclarar si ciertos vehículos de los adscritos a la Comisaría de Policía de Vitoria han sido utilizados para fines particulares.

En primer lugar, debe subrayarse que el solicitante no está obligado a motivar la solicitud de acceso a la información, pues, aunque puedan exponerse los motivos por los que solicita la misma, "la ausencia de motivación no será por si sola causa de rechazo de la solicitud" (art. 17.3).

Se trata de determinar, en definitiva, si las razones dadas por la Dirección General de la Policía para denegar la información son justificadas; en concreto, si se pueden encuadrar en los supuesto previstos como excepciones en el art. 14 de la Ley 19/2013 mencionados por la resolución impugnada: "d) La seguridad pública; e) La prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios".

La respuesta debe ser favorable a lo solicitado por el sindicato.

No consta en el expediente que tales vehículos estén destinados a la investigación de ilícitos penales, tal y como se afirma en la resolución, sino más bien se desprende que los mismos se utilizan para el desplazamiento de los funcionarios de la plantilla, o para el traslado de correspondencia y paquetes (informe de 13 de julio de 2018 emitido por el Secretario General de la Comisaría de Vitoria, en el que se usa la expresión "servicio de carácter oficial"). No es lo mismo estar destinados a servicios oficiales que ser utilizados para operaciones policiales, de modo que de ser esto así en el informe se habría dicho expresamente.

Por lo tanto, la razón dada para justificar la negativa a facilitar la información, es decir, que los vehículos son utilizados para operaciones policiales, no se ajusta a la realidad. Por ello, facilitar la información solicitada, consistente en determinar el lugar y las cantidades de repostaje de combustible de estos vehículos, no tiene por qué generar ningún perjuicio, al menos no al mencionado en la resolución, que lo pone en relación con el éxito de tales investigaciones.

...

Como dice la exposición de motivos de la Ley 19/2013, "sólo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones podremos hablar del inicio de un proceso en el que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos."

QUINTO.- Para la resolución del recurso no basta, sin embargo, con reproducir lo argumentado en las Sentencias citadas, especialmente en la primera de ellas, donde se estima una solicitud de información prácticamente idéntica a la aquí deducida, y ello porque en el presente procedimiento la Administración objeta que el acceso a la información solicitada podría comprometer la seguridad pública o la prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios.

Esta alegación no se puede admitir con el carácter general con el que se plantea, pues ello llevaría a la imposibilidad de solicitar cualquier información organizativa a la Dirección General de la Policía, pues siempre se podría de ella extraer conclusiones referentes a los efectivos disponibles y distribución de los mismos. La Sentencia del Tribunal Supremo, de 16 de octubre de 2017, dictada en el Recurso de Casación n.º 75/2017 señala que la formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información. Añadiendo la Sentencia n.º 748/2020, de 11 de junio de 2020, recaída en el recurso de casación 577/2019 que " la aplicación de los límites al acceso a la información requiere su justificación expresa y detallada que permita controlar la veracidad y proporcionalidad de la restricción establecida."

De otra parte la información solicitada por el Sindicato se refiere a las vacantes, comisiones de servicio y nombramientos en adscripción provisional, por lo que no incluye el número de efectivos disponibles en cada una de las Unidades de la Policía Nacional, aunque es cierto que este dato puede deducirse cotejando los datos solicitados con las previsiones del Catálogo (con carácter general, la distribución de efectivos, los puestos y su forma de provisión ordinaria, viene recogida en el Catálogo de Puestos de Trabajo de la Policía Nacional, al que la demandante tiene acceso). Entendemos que debe prevalecer en este caso el derecho a la información frente al hipotético riesgo que pueda suponer para la seguridad pública la difusión restringida de los efectivos disponibles en las distintas Unidades en un momento concreto y determinado.

Consideramos sin embargo acertada la objeción de la Administración al acceso de la información solicitada respecto de unidades o áreas concretas, donde por su especial naturaleza y ámbito de actuación, dicha información podría comprometer la seguridad pública (en cuanto pudiera afectar a la eficacia del servicio) y la labor de prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios.

Nos referimos a los dos supuestos citados por la Administración y reproducidos por el Sr. Letrado del Estado, del área funcional de Información (antiterrorismo) y Unidades cuya finalidad específica sea la de la lucha contra la delincuencia organizada.

El Acuerdo del Consejo de Ministros de 16 de febrero de 1996, otorga la clasificación genérica de Secreto a "la estructura, organización, medios y técnicas operativas utilizadas en la lucha antiterrorista por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, así como sus fuentes y cuantas informaciones o datos puedan revelarlas". Con posterioridad se determinó establecer el mismo nivel de clasificación en la lucha contra la delincuencia organizada, mediante el Acuerdo del Consejo de Ministros de 6 de junio de 2014, que otorga la clasificación genérica de Secreto a "la estructura, organización, medios y técnicas operativas utilizados en la lucha contra la delincuencia organizada por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, así como sus fuentes y cuantas informaciones o datos puedan revelarlas por cuanto los mismos constituyen "fuentes" de los servicios de información y/o de la lucha antiterrorista".

Estos Acuerdos han servido al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno para desestimar solicitudes de información (por ejemplo, Resolución 730/2019 de 15 de enero de 2020).

SEXTO.- Por lo que se refiere a la amplitud con la que se plantea la solicitud (todos los puestos del catálogo, actualizada la información cada seis meses) y sin perjuicio de las dudas sobre la utilidad y eficacia de una información tan amplia como la solicitada, en especial en relación con una plantilla de movilidad tan acusada como es la de la Policía Nacional, entendemos que no existe legalmente una base para limitar la solicitud de información en cuanto a su amplitud, a salvo lo ya razonado respecto de la lucha antiterrorista y contra el crimen organizado. Sí consideramos, por el contrario, que no es posible acceder a la pretensión de actualización de la información periódicamente cada seis meses, porque ello supondría imponer una sobrecarga de trabajo exagerada a la Administración, sin proporcionalidad con la finalidad pretendida (el art. 18.1.e/ de la Ley de Transparencia permite inadmitir motivadamente las solicitudes que sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley).

SEPTIMO.- Se estimará por lo tanto el recurso con las siguientes prevenciones particulares:

La información se referirá a las distintas Unidades y plantillas de la Policía Nacional, de toda índole, que estén incluidas en el Catálogo de Puestos de Trabajo de la Policía Nacional, con exclusión de la Comisaría General de Información y de cualquier otra Unidad cuya finalidad específica sea la de la lucha antiterrorista o contra el crimen organizado.

La información facilitada no incluirá dato alguno identificativo de los funcionarios que ocupen en su caso los distintos puestos de trabajo, y se limitará a expresar, con referencia al Catálogo, el número de vacantes en cada una de las plantillas, así como el número de puestos ocupados por adscripción provisional o por comisión de servicio, indicando para cada uno de estos dos supuestos la fecha de nombramiento y de sus prórrogas en su caso.

OCTAVO.- Visto el art. 139 LJCA no procede la condena en costas, dada la estimación parcial y la existencia de dudas de derecho por la forma en la que la solicitud se ha presentado.”.

SEGUNDO.- Notificada a las partes la referida sentencia, la Abogacía del Estado presentó escrito manifestando su intención de interponer recurso de casación. La Sala de instancia mediante auto de 06 de mayo de 2022 tuvo por preparado el recurso de casación, con emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones en esta Sala del Tribunal Supremo, la Sección Primera (Sección de Admisión) dictó auto en fecha 13 de julio de 2023 por el que fue admitido a trámite el recurso, en el que, asimismo, se acuerda la remisión de las actuaciones a la Sección Cuarta.

En la parte dispositiva del auto de admisión se acuerda, en lo que ahora interesa, lo siguiente:

“1.º) Admitir a trámite el presente recurso de casación preparado por el Abogado del Estado contra la sentencia de 10-3-2022, de la Sala de lo ContenciosoAdministrativo Tribunal Superior de Justicia de Madrid, ha estimado en parte el recurso n.º 522/2020.

2.º) Precisar que las cuestiones en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, es que se determine si el ejercicio del derecho de la acción sindical por parte de un sindicato de policía, concretado en la solicitud de acceso a los datos del Catálogo de la Policía Nacional, puede ser limitado aplicando las previsiones del artículo 14.1. d ) y e) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

3.º) Identificar como preceptos que, en principio, serán objeto de interpretación, el artículo 91 de la Ley Orgánica 9/2015, de 28 de julio, de Régimen de Personal de la Policía Nacional, y el artículo 14 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Todo ello, sin perjuicio de que la sentencia pueda extenderse a otras cuestiones y normas jurídicas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA.”.

TERCERO.- Mediante providencia de la Sección 4.ª de fecha 14 de noviembre de 2024 se acuerda que, en aplicación de las normas de reparto vigentes en la Sala Tercera, pasen las actuaciones a la Sección 3.ª para que continúe en ésta la sustanciación del recurso de casación.

CUARTO.- Contra la sentencia antes reseñada la Abogacía del Estado ante el Tribunal Supremo interpone recurso de casación mediante escrito de fecha 2 de octubre de 2023, en el que, tras exponer los antecedentes del caso, pasa a desarrollar los argumentos de impugnación que luego examinaremos; y termina el escrito solicitando que esta Sala dicte sentencia acogiendo las siguientes pretensiones:

“1.º) Que estime este recurso de casación y anule la sentencia impugnada.

2.º) Que desestime totalmente la pretensión del demandante en la instancia y confirme la legalidad de la actuación administrativa impugnada y, en concreto, que la respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo debe ser que el ejercicio del derecho de la acción sindical por parte de un sindicato de policía, concretado en la solicitud de acceso a los datos del Catálogo de la Policía Nacional, puede ser limitado aplicando las previsiones del artículo 14.1.a ), d ) y e) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

Todo ello conforme a la interpretación que ha sido defendida en este escrito de interposición de los mencionados preceptos a los que se refiere el Auto admitiendo esta casación.

Por lo expuesto,

SUPLICA admita este escrito, tenga por formulado escrito de interposición de este recurso de casación y, en su día, dicte sentencia estimatoria del mismo y anulatoria de la recurrida con losdemás pronunciamientos legales expuestos en el último apartado de este escrito.”.

QUINTO.- Mediante providencia de fecha 14 de diciembre de 2023 se tuvo por interpuesto el recurso formulado por la recurrente y se dio traslado a la parte recurrida para que pudiese formular su oposición.

SEXTO.- La representación procesal del Sindicato Profesional de Policía, formalizó su oposición al recurso mediante escrito de fecha 31 de enero de 2024, en el que, tras desarrollar los argumentos en los que sustenta su oposición, a los que luego nos referiremos, termina solicitando que se dicte sentencia por la que se proceda a:

“A LA SALA formulo la siguiente PETICIÓN: Que teniendo por presentado este escrito, con sus copias, se sirva admitirlo y en su virtud acuerde desestimar íntegramente el recurso de casación y confirmar la sentencia recurrida en todos sus términos, con imposición de costas a la parte recurrente y demás que proceda.”.

SÉPTIMO.- Mediante providencia de fecha 16 de septiembre de dos mil veinticuatro se acordó no haber lugar a la celebración de vista y quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo; y por providencia de fecha 18 de junio de 2025 se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Juan Pedro Quintana Carretero y se señaló este recurso para votación y fallo el 23 de septiembre de 2025, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- Objeto del recurso de casación.

El presente recurso de casación lo interpone la Abogacía del Estado contra la Sentencia n.º 317/2022, de fecha 10 de marzo, dictada por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que estima en parte del recurso contencioso-administrativo Procedimiento Ordinario n.º 522/2020, interpuesto por el Sindicato profesional de la Policía, frente a la desestimación tácita de la solicitud de información sobre la ocupación de todos los puestos del Catálogo de Puestos de Trabajo de la Policía Nacional, para que se le facilite al Sindicato Profesional de Policía, la ocupación de todos los puestos de trabajo del Catálogo de Puestos de Trabajo de la Policía Nacional, indicando si están ocupados con carácter definitivo, en comisión de servicios o mediante otro sistema de provisión o, en su caso, si están vacantes.

Asimismo, declara el derecho de la parte a obtener la referida información en la forma establecida en el Fundamento Séptimo, que dice así:

“La información se referirá a las distintas Unidades y plantillas de la Policía Nacional, de toda índole, que estén incluidas en el Catálogo de Puestos de Trabajo de la Policía Nacional, con exclusión de la Comisaría General de Información y de cualquier otra Unidad cuya finalidad específica sea la de la lucha antiterrorista o contra el crimen organizado.

La información facilitada no incluirá dato alguno identificativo de los funcionarios que ocupen en su caso los distintos puestos de trabajo, y se limitará a expresar, con referencia al Catálogo, el número de vacantes en cada una de las plantillas, así como el número de puestos ocupados por adscripción provisional o por comisión de servicio, indicando para cada uno de estos dos supuestos la fecha de nombramiento y de sus prórrogas en su caso.”.

En el antecedente primero hemos dejado reseñadas las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la estimación parcial del recurso, que resumimos del modo siguiente:

La sentencia transcribe un precedente de la propia sección -sentencia de 18 de junio de 2020, PO 13/2019- donde se examinaba la desestimación de la solicitud del Sindicato ALTERNATIVA SINDICAL DE POLICÍA de información sobre las plazas que se encontraban ocupadas mediante comisiones de servicio, donde se fundaba la estimación del recurso en el derecho a la información del Sindicato sobre asuntos laborales y condiciones de trabajo como parte integrante del contenido adicional del derecho fundamental a la libertad sindical, y medio imprescindible para que los sindicatos ejerzan su actividad.

Acto seguido transcribe otro precedente de la sección -sentencia de 23 de diciembre de 2020, PO 1002/2019- que estima otra solicitud sindical de información, en este caso, con sustento en el ejercicio por el Sindicato del derecho a acceder a información pública, en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución Española y desarrollados por la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

Tras la transcripción parcial del texto de los indicados precedentes, aborda el examen de la solicitud de acceso a la información litigiosa desde la perspectiva del ejercicio del derecho a acceder a información pública, dando respuesta a la alegación de determinados límites a dicho acceso opuestos por la Abogacía del Estado, en particular, que el acceso a la información solicitada podría comprometer la seguridad pública o la prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios, con sustento en que: (i) la información solicitada por el Sindicato se refiere a las vacantes, comisiones de servicio y nombramientos en adscripción provisional, por lo que no incluye el número de efectivos disponibles en cada una de las Unidades de la Policía Nacional; (ii) debe prevalecer en este caso el derecho a la información frente al hipotético riesgo que pueda suponer para la seguridad pública la difusión restringida de los efectivos disponibles en las distintas Unidades en un momento concreto y determinado, y (iii) no existe legalmente una base para limitar la solicitud de información en cuanto a su amplitud, salvo lo ya razonado respecto de la lucha antiterrorista y contra el crimen organizado.

Procede entonces que pasemos a examinar las cuestiones suscitadas en casación.

SEGUNDO.- Planteamiento de la parte recurrente.

La Abogacía del Estado considera que debe anularse la prevalencia que establece el Tribunal a quo del derecho a la información frente al riesgo que pueda suponer para la seguridad pública la difusión de los efectivos disponibles en las distintas Unidades en un momento concreto y determinado, invocando los límites establecidos en el artículo 14.1.a), d) y e), y aduce los siguientes argumentos en sustento de su pretensión casacional:

La cesión parcial de la información acordada por el fallo recurrido sobre el Catálogo de Puestos de Trabajo sería información sensible y restringida ya que con la misma tendría acceso a la distribución territorial completa y pormenorizada de los efectivos de la Policía Nacional en todo el territorio nacional y especialidades, aunque no nominal. A su vez, se trataría de información completa desagregada por escalas y categorías, tanto a nivel nacional, autonómico, provincial y local, reflejándose la composición real de los efectivos de todos los organismos centrales, jefaturas superiores de policías, comisarías provinciales, locales y puestos fronterizos, información toda ella que con sencillos análisis podría obtener tendencias, necesidades y planificación de distribución de los recursos humanos de la Policía Nacional, con el riesgo que ello puede suponer para la seguridad.

Facilitar el acceso al conjunto de los datos que solicitan, unidos a otros datos de acceso público a funcionarios policiales a través de la Webpol, como pueden ser el resultado de los distintos concursos generales o específicos de méritos, puede conllevar riesgos para la operatividad y seguridad de los funcionarios, por cuanto con un análisis de dichos datos y de la línea de tendencia del comportamiento de los recursos humanos podrían detectarse posibles vulnerabilidades en determinadas zonas geográficas del territorio nacional, en determinadas plantillas, unidades o brigadas, dado el conocimiento y publicación del posible déficit de funcionarios, así como de información acerca de cuántos funcionarios ocupan destinos provisionales y en qué momento deben abandonar los mismos por causa de las limitaciones temporales existentes al respecto.

El volumen de efectivos que compone la plantilla policial en activo es un aspecto directamente relacionado con la capacidad operativa de dicha unidad, y el conocimiento de la capacidad operativa, de planificación o de respuesta puede afectar directamente a la seguridad pública y a la seguridad de los funcionarios, sobre todo en determinados puntos sensibles actuales de la geografía española.

Además, hacer siempre público y notorio las medidas temporales que toman los Órganos Directivos de la Policía Nacional para afrontar las necesidades coyunturales y temporales del servicio sería mostrar la respuesta en términos de potenciación de medios humanos de las unidades o regiones policiales que se encuentran afectadas por la incidencia o problemas específicos, lo que puede conllevar severos riesgos para la seguridad pública y la prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios.

TERCERO.- Posicionamiento de la parte recurrida.

La representación del Sindicato Profesional de Policía-SPP fundamenta su oposición al recurso aduciendo las siguientes razones:

A/ Derecho a la libertad sindical.

La información que se solicita entra dentro de unos límites razonables y tiene una naturaleza objetiva, y no es solo esencial para poder ofrecer información a los empleados públicos que se la demandan, sean o no sus afiliados, sino que constituye un elemento esencial e imprescindible para poder desempeñar su función sindical en defensa y promoción de los intereses económicos y sociales que le son propios ( art. 7 CE) a través de los cauces legales, entre ellos, el que establece el art. 106.1 de la CE.

La información solicitada por el Sindicato Profesional de Policía es necesaria para la defensa de los intereses de sus afiliados, frente al incumplimiento por parte de la Administración de la normativa vigente relativa al procedimiento normal de provisión de puestos de trabajo de la Dirección General de la Policía, por no incluir en sus concursos la modalidad general de méritos y las plazas ocupadas en comisión de servicio por periodos superiores a un año desde que se procedió a su otorgamiento, empleando indebidamente las comisiones de servicio y las adscripciones provisionales de puestos de trabajo.

B/ La información que se solicita, entra dentro de unos límites razonables y tiene una naturaleza objetiva que no afecta a otros derechos dignos de protección.

Únicamente solicita información sobre cómo están ocupados los puestos de trabajo de la Policía Nacional (si están en propiedad si están en comisión de servicio o están en otra adscripción), no se solicitan ni nombres ni retribuciones ni ningún dato que pueda estar recogido como secreto o de carácter personal. También hay que señalar que el Catálogo de Puestos de Trabajo se encuentra publicado en la intranet, y lo pueden consultar todos los funcionarios pertenecientes al Cuerpo Nacional de Policía.

C/ Prevalencia del derecho a la información frente al riesgo que pueda suponer para la seguridad pública la difusión de los efectivos disponibles en las distintas unidades en un momento concreto y determinado.

La limitación total a los datos solicitados sobre el resto de los puestos de trabajo no excluidos carece de una justificación sobre cómo afecta a la seguridad. Los posibles límites parciales a la información solicitada, de acorde a lo recogido en el art. 16 Ley 19/2013, ya han sido establecidos en la Sentencia, razonando concretamente las causas que impiden acceder a esa parte de la información, lo que no es posible sostener para el resto de la información relacionada con el Catálogo de Puestos de Trabajo, motivo por el que la argumentación de la Administración debe ser excluida al carecer de una justificación expresa y detallada que permita controlar la veracidad y proporcionalidad de la restricción establecida.

La Administración debería conceder acceso a la información referida al Catálogo de Puestos de Trabajo de la Dirección General de la Policía, por tratarse de datos identificativos relacionados con la organización, funcionamiento o actividad pública del órgano, al no existir afectación relacionada con la protección de datos personales u otros derechos de interés público.

CUARTO.- Cuestión que reviste interés casacional y marco normativo y la jurisprudencia aplicables.

Como hemos visto en el antecedente segundo, el auto de la Sección Primera de esta Sala de fecha 13 de julio de 2023 señala que la cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar si el ejercicio del derecho de la acción sindical por parte de un sindicato de policía, concretado en la solicitud de acceso a los datos del Catálogo de la Policía Nacional, puede ser limitado aplicando las previsiones del artículo 14.1. d) y e) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

El auto identifica las normas jurídicas que han de ser objeto de interpretación: el artículo 91 de la Ley Orgánica 9/2015, de 28 de julio, de Régimen de Personal de la Policía Nacional, y el artículo 14 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Ello sin perjuicio -señala el propio auto- de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, conforme a lo dispuesto en el artículo 90.4 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Planteado el debate casacional en los términos que acabamos de reseñar, exponemos a continuación el marco normativo y la jurisprudencia aplicable.

A/ Marco normativo.

1.- Sobre el derecho de acceso a la información pública.

La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea reconoce el derecho de acceso a los documentos de las instituciones de la Unión Europea en los siguientes términos:

“Artículo 42. Derecho de acceso a los documentos.

Todo ciudadano de la Unión y toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro tiene derecho a acceder a los documentos de las instituciones, órganos y organismos de la Unión, cualquiera que sea su soporte”.

Ley Orgánica 1/2008, de 30 de julio, por la que se autoriza la ratificación por España del Tratado de Lisboa, por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea y el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, firmado en la capital portuguesa el 13 de diciembre de 2007, establece lo siguiente:

“ Artículo 2. Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.

A tenor de lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 10 de la Constitución española y en el apartado 8 del artículo 1 del Tratado de Lisboa, las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretarán también de conformidad con lo dispuesto en la Carta de los Derechos Fundamentales publicada en el “Diario Oficial de la Unión Europea” de 14 de diciembre de 2007, cuyo texto íntegro se reproduce a continuación: [...]”.

El artículo 105.b) de la Constitución Española dispone:

“La ley regulará:

(...)

b) El acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas.”.

La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno(LTIPBG), por lo que ahora nos interesa, reconoce y garantiza el acceso a la información, partiendo de la previsión contenida en el artículo 105.b ) de nuestro texto constitucional, que es objeto de desarrollo por aquella, en los siguientes términos:

“Artículo 13. Información pública.

Se entiende por información pública los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones.

Artículo 14. Límites al derecho de acceso.

1. El derecho de acceso podrá ser limitado cuando acceder a la información suponga un perjuicio para:

a) La seguridad nacional.

b) La defensa.

Las relaciones exteriores.

d) La seguridad pública.

e) La prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios.

f) La igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva.

g) Las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control.

h) Los intereses económicos y comerciales.

i) La política económica y monetaria.

j) El secreto profesional y la propiedad intelectual e industrial.

k) La garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión.

l) La protección del medio ambiente.

2. La aplicación de los límites será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso.

3. Las resoluciones que de conformidad con lo previsto en la sección 2.ª se dicten en aplicación de este artículo serán objeto de publicidad previa disociación de los datos de carácter personal que contuvieran y sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 20, una vez hayan sido notificadas a los interesados.

Artículo 15 Protección de datos personales.

“(...)

2. Con carácter general, y salvo que en el caso concreto prevalezca la protección de datos personales u otros derechos constitucionalmente protegidos sobre el interés público en la divulgación que lo impida, se concederá el acceso a información que contenga datos meramente identificativos relacionados con la organización, funcionamiento o actividad pública del órgano.

(...)”

Artículo 16. Acceso parcial.

En los casos en que la aplicación de alguno de los límites previstos en el artículo 14 no afecte a la totalidad de la información, se concederá el acceso parcial previa omisión de la información afectada por el límite salvo que de ello resulte una información distorsionada o que carezca de sentido. En este caso, deberá indicarse al solicitante que parte de la información ha sido omitida.”.

2.- Sobre el derecho de sindicación y acción sindical en la Policía Nacional.

El artículo 91 de la Ley Orgánica 9/2015, de 28 de julio, de Régimen de Personal de la Policía Nacional, dispone:

“Artículo 91. Límites del derecho de sindicación y acción sindical.

El ejercicio del derecho de sindicación y el de la acción sindical por parte de los miembros de la Policía Nacional tendrá como límites el respeto de los derechos fundamentales y libertades públicas reconocidos en la Constitución y, especialmente, el derecho al honor, a la intimidad y a la propia imagen, así como el crédito y prestigio de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, la seguridad ciudadana y de los propios funcionarios y la garantía del secreto profesional. Constituirán, asimismo, límites, en la medida en que puedan ser vulnerados por dicho ejercicio, los principios básicos de actuación del artículo 5 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo.”.

B/ Jurisprudencia aplicable.

1.- La naturaleza del derecho de acceso a la información pública.

La Sentencia n. 164/2021, de 4 de octubre, sobre el contenido del artículo 105.b) de la CE (FJ 3.º) dice:

“El art. 105 b) CE, encuadrado en el título IV, "Del Gobierno y de la Administración", incorpora un principio objetivo rector de la actuación de las administraciones públicas ( art. 103.1 CE ), derivado de exigencias de democracia y transparencia, así como un derecho subjetivo de las personas, ejercitable frente a las administraciones, con sujetos, objeto y límites definidos en el propio precepto constitucional, que fue desarrollado inicialmente en los arts. 35 h ) y 37 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, y actualmente en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Esta ley complementa las especificaciones normativas sectoriales anteriores, entre las que se encuentra, en el ámbito penitenciario, el art. 15.2 LOGP y su desarrollo reglamentario [arts. 4.2 k) y 18.1 RP], constituyendo, en palabras de la STS (Sala Tercera, Sección Tercera) 66/2021, de 25 de enero, fundamento de Derecho 4.5, "la normativa básica transversal que regula esta materia, al tiempo que complementa al resto de las normas" cuyas previsiones "quedan desplazadas, actuando en este caso como supletorias, cuando otra norma legal haya dispuesto un régimen jurídico propio y específico de acceso a la información", de conformidad con lo establecido en su disposición adicional primera.

A la vista de lo expuesto, debe señalarse que el acceso a la información integra el contenido de un derecho público subjetivo ejercitable frente a la administración que, no siendo absoluto, solo puede ser limitado por motivos predeterminados en la ley, en virtud de una previa ponderación de los intereses en juego. De este modo, la posibilidad de limitar el acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la administración”.

La STS de 29 de mayo de 2024 (rec. 1262/2023), FJ 4.º.1 vincula el derecho de acceso a la información pública con el principio de transparencia administrativa y el derecho a una buena administración reconocido en el artículo 41 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea:

“1.- El derecho de acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos recogido en el artículo 105.b) de la Constitución Española, constituye una manifestación del principio de transparencia administrativa y, junto a otros, integra el contenido de uno de los llamados "derechos de última generación", el derecho a una buena administración contenido en el artículo 41 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, cuando en su párrafo 2 dispone el derecho a la buena administración incluye, en particular: "b) el derecho de toda persona a acceder al expediente que le concierna, dentro del respeto de los intereses legítimos de la confidencialidad y del secreto profesional y comercial".

Claramente lo dice la STS de 14 de noviembre de 2000 (recurso 4618/1996 ): "QUINTO.- El derecho de acceso a los registros y documentos administrativos constituye un derecho de los ciudadanos de los llamados de la tercera generación. Está enraizado en el principio de transparencia administrativa, el cual responde a una nueva estructuración de las relaciones entre la Administración y los ciudadanos. Este derecho está reconocido por la Constitución en el artículo 105.b ), con arreglo al cual: “La ley regulará: a) La audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten [...]”.

Aun cuando este precepto pudiera pensarse que condiciona la aplicación de este derecho a su desarrollo legislativo, el Tribunal Constitucional, considerando su valor sustantivo, ha estimado, en aplicación del principio de la fuerza normativa directa de la Constitución, que dicho precepto es aplicable directamente sin necesidad de esperar a su desarrollo legislativo, que se ha llevado a cabo, básicamente en el artículo 37 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común. En efecto, la sentencia del Tribunal Constitucional 18/1981, de 8 de junio, declara que “la reserva de Ley que efectúa en este punto [el caso contemplado se refiere al apartado c) del artículo] el artículo 105 de la Norma Fundamental no tiene el significado de diferir la aplicación de los derechos fundamentales y libertades públicas hasta el momento en que se dicte una Ley posterior a la Constitución, ya que en todo caso sus principios son de aplicación inmediata”.

Resulta, pues, evidente, que, en aplicación directa de la norma constitucional, este derecho exige, con el fin de respetar su núcleo esencial integrado por el haz de facultades que lo hacen recognoscible y la efectividad de los intereses del administrado a que responde, que se haga en un grado razonable asequible a los particulares, superando las limitaciones derivadas de su posición de inferioridad material frente a los poderes públicos, el adquirir conocimiento de los datos y documentos que puedan legítimamente interesarles, sin otras limitaciones que las que el propio precepto constitucional contempla (“en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas”) y las derivadas de las normas generales de procedimiento y de los principios de proporcionalidad, racionalidad y buena fe a que debe sujetarse el ejercicio de todo derecho."“.

La STS de 7 de febrero de 2023 (rec. 8005/2021), FJ 5.º, declara sobre la naturaleza del derecho de acceso a la información pública lo siguiente:

“El artículo 105.b) de la CE, como antes adelantamos, atendida su caracterización y ubicación sistemáticas en la Constitución, no reconoce un derecho fundamental. Es un derecho subjetivo ejercitable ante las Administraciones Públicas, a tenor de la norma legal de desarrollo, que es la Ley 19/2013, que por eso no tiene carácter de ley orgánica. Pues bien, el artículo 14 de la citada ley establece los límites que naturalmente resultan de aplicación en el caso examinado. Este derecho del artículo 105.b) se sitúa, como antes adelantamos, fuera del perímetro de protección que establece el artículo 53.2 de la CE.”.

Criterio reiterado en las SSTS de 21 de abril de 2023 (rec. 350/2022) y 29 de mayo de 2023 (rec. 373/2022).

La STS de 6 de junio de 2005 (rec. 68/2002), FJ 6.º, cuando aún no había sido dictada la ley que desarrollaría este derecho, destaca que se trata de un derecho reconocido constitucionalmente que cuenta con contenido propio y efectivo:

“[...] debemos tener especialmente presente que el recurrente invoca un derecho reconocido constitucionalmente. Y que, si bien el artículo 105 b) de la Constitución defiere a la Ley su regulación, la fuerza normativa del texto fundamental, en la interpretación que desde el primer momento le dio el Tribunal Constitucional ( STC 18/1981, de 8 de junio ) y, después, ha precisado este Tribunal Supremo [SSTS de 25 de octubre de 2002 (casación 2166/1998 ); 14 de noviembre de 2000 (casación 4618/1996 ); 12 de mayo de 1999 (casación 4956/1993 ) 30 de marzo de 1999 (casación 6563/1994 ); 10 de junio de 1996 (apelación 7582/1991 )], le ha dotado de un contenido propio y efectivo que el legislador y, mucho menos, el aplicador de la norma no pueden desconocer”.

La STS de 30 de marzo de 1999 (rec. 6563/1994) sobre la relación del derecho de acceso -no fundamental- con otros derechos fundamentales (FJ 3.º) declara:

“TERCERO.- El artículo 105.b de la Constitución dispone que la ley regulará, entre otras materias, “El acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas.” Este precepto constitucional remite expresamente a la configuración legal el ejercicio del derecho de acceso a los archivos y registros administrativos, como derecho no fundamental, aunque relacionado con el derecho de participación política, con el de libertad de información y con el de tutela judicial efectiva. Refleja una concepción de la información que obra en manos del poder público acorde con los principios inherentes al Estado democrático (en cuanto el acceso a los archivos y registros públicos implica una potestad de participación del ciudadano y facilita el ejercicio de la crítica del poder) y al Estado de derecho (en cuanto dicho acceso constituye un procedimiento indirecto de fiscalizar la sumisión de la Administración a la ley y de permitir con más eficacia el control de su actuación por la jurisdicción contencioso-administrativa).”.

Con cita de la anterior, en el mismo sentido se pronuncia también la STS de 16 de diciembre de 2011 (rec. 4607/2009).

2.- El carácter limitado del derecho de acceso a la información pública: la aplicación justificada y proporcionada de sus límites.

Dice la STS de 12 de noviembre de 2020 (rec. 5239/2019), FJ 4.º, lo siguiente:

“6.- El derecho de acceso a la información pública no es un derecho ilimitado o absoluto, en el sentido de que garantice el acceso a toda la información pública en cualquier materia a cualquier persona, sino que está sometido a límites que se desarrollan en el articulado de la LTAIBG.

En este sentido, el artículo 14 de la LTAIBG detalla un listado de límites del derecho de acceso, que tienen por objeto la protección de los intereses que enumera el precepto, que son los siguientes: a) la seguridad nacional, b) la defensa, c) las relaciones exteriores, d) la seguridad pública, e) la prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios, f) la igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva, g) las funciones administrativas, de vigilancia, inspección y control, h) los intereses económicos y comerciales, i) la política económica y monetaria, j) el secreto profesional y la propiedad intelectual e industrial, k) la garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión y l) la protección del medio ambiente.

A los anteriores límites del derecho de acceso a la información pública deben sumarse los derivados de la normativa de protección de datos, a los que se refiere el artículo 15 de la LTAIBG, y aún los contemplados por la disposición adicional primera de la LTAIBG, que prevé, por un lado, la aplicación de la normativa reguladora del correspondiente procedimiento administrativo "al acceso por parte de quienes tengan la condición de interesados en un procedimiento administrativo en curso", a los documentos que se integren en el mismo (apartado 1), y por otro lado, la aplicación de la normativa específica de aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información (apartado 2).

[...]

7.- También es de considerar en este recurso que el artículo 17.3 del LTAIBG, de igual forma que el Convenio del Consejo de Europa sobre el Acceso a los Documentos Públicos de 2009, acoge el principio de que no es necesario que el solicitante justifique los motivos de su petición de acceso a la información pública. Así, el Convenio del Consejo de Europa dispone en su artículo 4.1 que "Un solicitante no podrá ser obligado a dar sus razones para tener acceso a un documento oficial" y, por su parte, el artículo 17.3 de la LTAIBG establece lo siguiente:

“El solicitante no está obligado a motivar su solicitud de acceso a la información. Sin embargo, podrá exponer los motivos por los que solicita la información y que podrán ser tenidos en cuenta cuando se dicte la resolución. No obstante, la ausencia de motivación no será por si sola causa de rechazo de la solicitud.”

Del precepto resulta con claridad que la falta de justificación o motivación no podrá, por si sola, fundar la desestimación de la solicitud, de lo que se sigue que la expresión en la solicitud de una justificación basada en intereses "meramente privados", como son los que aprecian la sentencia impugnada y la resolución del CTBG en este caso, tampoco puede por si sola ser causa del rechazo de la solicitud, salvo que concurran otras circunstancias como, por vía de ejemplo, el carácter abusivo de la solicitud no justificado con la finalidad de transparencia de la ley, que como antes se ha dicho constituye la causa de inadmisión del artículo 18.3 LTAIBG.

La referencia del precepto a la posibilidad de exponer los motivos por los que se solicita la información ha de entenderse a los efectos de la ponderación que deberá efectuarse cuando el derecho de acceso a la información pública entre en colisión con otros bienes y derechos protegidos, como los indicados por los artículos 14 y 15 de la LTAIBG, sin que en este caso quepa apreciar tal colisión, pues ni la sentencia impugnada ni la resolución del CTBG advirtieron la presencia de cualquiera de los bienes y derechos enumerados por el artículo 14 LTAIBG, ni apreciaron tampoco la existencia de datos personales de terceros protegidos por las reglas del artículo 15 LTAIBG, lo que en este caso es claro pues la información solicitada sobre la correspondencia enviada y recibida no afecta sino a datos del propio recurrente.”.

En igual sentido, y resaltando la importancia del artículo de la 16 de la LTAIBG, la STS de 25 de enero de 2021 (rec. 6387/2019), FJ 3.º, tras reiterar el carácter limitado del derecho de acceso a la información pública y los límites contemplados en el artículo 14 de la LTAIBG, declara lo siguiente:

“A los anteriores límites del derecho de acceso a la información pública deben sumarse los derivados de la normativa de protección de datos, a los que se refiere el artículo 15 de la LTAIBG, y también en materia de límites, el artículo 16 LTAIBG contempla la posibilidad de que la aplicación de alguno de los limites enumerados en el artículo 14 no afecte a la totalidad de la información, en cuyo caso deberá concederse el acceso parcial previa omisión de la información afectada por el límite, indicándose al solicitante la información que ha sido omitida.

La aplicación de los límites al derecho de acceso a la información está sujeta a determinados requisitos y condiciones. Al respecto, el artículo 14.2 LTAIBG de la LTAIBG señala lo siguiente:

2. La aplicación de los límites será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso.

Por tanto, el precepto legal no permite una aplicación genérica de las limitaciones como justificación de una denegación del acceso a la información pública, válida para todos los procedimientos de una determinada materia, por ejemplo, la protección de las relaciones exteriores o la protección de la investigación y sanción de los ilícitos penales en los procedimientos de extradición, sino que exige una aplicación justificada y proporcionada de las limitaciones en relación al caso concreto, debiendo hacerse una ponderación de los intereses en juego, el de acceso a la información pública, por un lado, y el protegido por la limitación de que se trate.”.

En este mismo sentido la STS de 16 de diciembre de 2019 (rec. 316/2018) declara que los límites al derecho de acceso a la información pública que se establecen en los artículos 14 y 15 de la LTAIBG no constituyen causas de exclusión del acceso, sino solamente de limitación justificada y proporcionada del derecho al mismo, siempre que entrañen un perjuicio para los bienes jurídicos o derechos que expresa.

Al respecto, la STS 8 de abril de 2024 (rec. 681/2022), FJ 4.º, declara:

“Esta Sala ha dictado diferentes pronunciamientos en los que hemos establecido una serie de principios o reglas de interpretación, en relación con las causas de inadmisión o los límites contemplados en la LTAIGB.

El criterio pautado por esta Sala en la aplicación de los límites oponibles al derecho de acceso del artículo 14 LTAIBG es el de su interpretación restrictiva, a fin de no menoscabar el derecho de acceso regulado de forma amplia en la citada norma, como se indicó en la STS de 16 de octubre de 2017 (recurso 75/2017 ), criterio reiterado posteriormente en las sentencias de 10 de marzo de 2020 (recurso 8193/2018 ), 11 de junio de 2020 (recurso 577/2019 ), 19 de noviembre de 2020 (recurso 4614/2019 ) 29 de diciembre de 2020 (recurso 7045/2019 ). Dijimos entonces:

“[...] La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información”.

La sentencia ahora impugnada en casación hace referencia a nuestro criterio jurisprudencial sobre las pautas interpretativas en la aplicación de los límites del derecho de acceso, sin embargo, hay que precisar que en toda definición de los límites deben tomarse en consideración las concretas circunstancias del caso y deben ponderarse adecuadamente los diferentes intereses concurrentes.”.

La STS de 29 de mayo de 2023 (rec. 373/2022), FJ 4.º, niega el carácter discrecional de la posibilidad de limitar el acceso:

“Esta Sala ha declarado de forma reiterada que las limitaciones contempladas en el artículo 14 de la Ley 19/2013, lo mismo que las causas de inadmisión de solicitudes de información que enumera el artículo 18, deben ser interpretadas de forma estricta y partiendo de la premisa de que el derecho de acceso a la información aparece configurado en nuestro ordenamiento con una formulación amplia, de manera que sólo son aceptables las limitaciones que resulten justificadas y proporcionadas. Claramente lo deja así señalado el artículo 14.2 de la Ley 19/2013 cuando dispone: ““ (...) 2. La aplicación de los límites será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso”“. Por tanto, la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración pues hemos visto que aquél es un derecho reconocido de forma amplia y que sólo puede ser limitado en los casos y en los términos previstos en la Ley. Pueden verse en este sentido las sentencias de esta Sala 1547/2017, de 16 de octubre (casación 75/2017, F.J. 5), 66/2021, de 25 de enero (casación 6387/2019, F.J. 4), entre otras.”.

3.- Síntesis jurisprudencial sobre el derecho constitucional de acceso a la información pública y su desarrollo legal.

Por último, en nuestra reciente sentencia de 11 de septiembre de 2025 (Rec. 7878/2024), sintetizando la jurisprudencia recaída sobre la naturaleza, el alcance y los límites de este derecho constitucional y desarrollando estos aspectos con arreglo a su configuración constitucional y legal, decíamos:

“El derecho de acceso a la información pública se reconoce, primariamente, en el artículo 105.b) de la Constitución Española que no solo incorpora un principio objetivo rector de la actuación de las administraciones públicas, derivado de exigencias de democracia y transparencia, sino también un derecho subjetivo de las personas, ejercitable frente a las administraciones, con sujetos, objeto y límites definidos en el propio precepto constitucional (vid. STC 164/2021, de 4 de octubre, FJ 3.º).

Derecho subjetivo que, si bien hemos advertido, no tiene la consideración de derecho fundamental en atención a su caracterización y ubicación sistemática en la Constitución [vid. SSTS de 7 de febrero de 2023 (rec. 8005/2021), FJ 5.º; de 21 de abril de 2023 (rec. 350/2022), FJ 3.º; y de 29 de mayo de 2023 (rec. 373/2022 ), FJ 3.º], sí se configura como un derecho constitucional, con contenido propio y efectivo que ni el legislador, ni el aplicador de la norma pueden desconocer [vid. STC 18/1981, de 8 de junio, FJ 5.º, y STS de 6 de junio de 2005 (rec. 68/2002 ), FJ 6.º], cuyo ejercicio no cabe diferir o mediatizar por remisión al ejercicio de acciones procesales (vid. STC 164/2021, de 4 de octubre, FJ 3.º), y que se encuentra estrechamente vinculado con la plena efectividad de otros principios y derechos constitucionales.

En efecto, el reconocimiento constitucional de este derecho refleja una concepción de la información que obra en manos del poder público acorde con los principios inherentes al Estado democrático, en la medida que el acceso a los archivos y registros públicos implica una potestad de participación del ciudadano y facilita el ejercicio de la crítica del poder, y acorde al Estado de Derecho, en cuanto dicho acceso constituye un procedimiento indirecto para fiscalizar la sumisión de la Administración a la ley y permitir con más eficacia el control de su actuación por la jurisdicción contencioso-administrativa [vid. SSTS de 30 de marzo de 1999 (rec. 6563/1994 ) y de 16 de diciembre de 2011 (rec. 4607/2009 )].

Paralelamente, la jurisprudencia constitucional lo considera, junto con otros preceptos de la Carta Magna ( artículos 9.2, 23.1, 27 apartados 5 y 7, 48, 125 y 129 de la CE ), una de las diversas manifestaciones que contempla el texto constitucional del fenómeno participativo de los ciudadanos en las democracias actuales y al que ha sido especialmente sensible nuestro constituyente (vid. SSTC 119/1995, de 17 de julio, FJ 4.º, y 175/2021, de 25 de octubre, FJ 4.º).

Verdaderamente, el derecho de acceso a la información pública trasciende a su condición de principio objetivo rector de la actuación de las Administraciones públicas, para constituir un derecho constitucional ejercitable, como derecho subjetivo, frente a las administraciones, derivado de exigencias de democracia y transparencia, e inseparablemente unido al Estado democrático y de Derecho que enuncia el artículo 1 de nuestra Constitución.

Además, se trata también de un derecho constitucional subjetivo que presenta una íntima conexión con derechos fundamentales y libertades públicas, en la medida que su ejercicio puede condicionar la plena efectividad de estos, como el derecho de participación política ( artículo 23 de la CE ), el derecho a la libertad de información ( artículo 20 de la CE ) y el derecho a la tutela judicial efectiva ( artículo 24 de la CE ). Esa estrecha vinculación se advierte, igualmente, con el principio de legalidad, materializado en el sometimiento de las Administraciones públicas a la Ley y al Derecho, y su salvaguarda mediante el control que los Tribunales ejercen sobre sus actuaciones, por cuanto favorece su eficaz fiscalización por la jurisdicción contencioso-administrativa.

Y, en el ámbito del Derecho internacional, que opera como pauta interpretativa conforme al artículo 10.2 de la CE, es destacable tanto el reconocimiento expreso del derecho de acceso a la información pública como derecho fundamental en sí mismo, cual sucede en el artículo 42 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, donde se dispone que: “Todo ciudadano de la Unión y toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro tiene derecho a acceder a los documentos de las instituciones, órganos y organismos de la Unión, cualquiera que sea su soporte”, como su vinculación y entendimiento instrumental del derecho a la libertad de expresión y a la información, como ocurre con el artículo 19.2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, hecho en Nueva York el 19 de diciembre de 1966, según la Observación General CCPR/C/GC/34 del Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, pues aquel precepto que reconoce el derecho a la libertad de expresión “enuncia un derecho de acceso a la información en poder de los organismos públicos” (vid. parágrafo 18), y con el artículo 10 del Convenio Europeo de Derechos Humanos que reconoce el derecho a la libertad de expresión, conforme a la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos que lo interpreta, a la que haremos referencia más adelante.

(...)

El actual desarrollo legal del derecho de acceso a la información pública, tal y como lo prevé el artículo 105.b) de la CE, se contiene en los artículos 12 a 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIBG), que constituye la normativa básica transversal que regula esta materia, al tiempo que complementa al resto de las normas, y queda desplazada, actuando en este caso como supletoria, cuando otra norma legal haya dispuesto un régimen jurídico propio y específico de acceso a la información, de conformidad con lo establecido por la disposición adicional primera, apartado segundo, de la LTAIBG (vid. STS de 25 de enero de 2021 (rec. 6387/2019 ), FJ 4.º.5).

El artículo 12 de la LTAIBG reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiéndose ésta, de acuerdo con el artículo 13, como “los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones”. Hemos enfatizado que la delimitación subjetiva del derecho se efectúa por la Ley en términos muy amplios, reconociéndose a "todas las personas" sin mayores distinciones (vid. STS de 25 de marzo de 2021 (rec. 2578/2020 ), FJ 3.º.4), sin necesidad de motivar la solicitud (vid. STS de 12 de noviembre de 2020 (rec. 5239/2019 ), FJ 4.º.7) y sin que, en todo caso, quepa excluir las solicitudes de acceso por razón del interés privado que las motiven (vid. STS de 2 de junio de 2022 (rec. 4116/2020 ), FJ 2.º.1).

Ello no significa que se trate de un derecho ilimitado o absoluto, pero solamente puede ser limitado por los motivos predeterminados en la ley que se encuentran en los artículos 14 y 15 de la LTAIBG (vid. STC 164/2021, de 4 de octubre, FJ 3.º).

El primer precepto mencionado detalla un listado de límites del derecho de acceso, que tienen por objeto la protección de los intereses que enumera el artículo y que son los siguientes: a) la seguridad nacional, b) la defensa, c) las relaciones exteriores, d) la seguridad pública, e) la prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios, f) la igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva, g) las funciones administrativas, de vigilancia, inspección y control, h) los intereses económicos y comerciales, i) la política económica y monetaria, j) el secreto profesional y la propiedad intelectual e industrial, k) la garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión y l) la protección del medio ambiente.

Precisa el apartado 2.º del artículo 14 de la LTAIBG que la aplicación de dichos límites, cuando proceda, habrá de ser justificada y proporcionada a su objetivo y a la finalidad de protección, atendiendo a las circunstancias del caso concreto y, especialmente, a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso. De ello se colige, como hemos tenido oportunidad de aclarar, que los límites contemplados en este precepto no constituyen causas de exclusión (vid. STS de 16 de diciembre de 2019 (rec. 316/2018 ), FJ 4.º.C) ni la apreciación de su concurrencia es una potestad discrecional de la Administración (vid. STS de 29 de mayo de 2023 (rec. 373/2022 ), FJ 4.º), ni cabe su aplicación genérica, sino que exigen una ponderación de los intereses en juego, el de acceso a la información pública, por un lado, y el protegido por la limitación de que se trate (vid. STS de 25 de enero de 2021 (rec. 6387/2019 ), FJ 4.º.8), debiéndose interpretar los citados límites de forma restrictiva, a fin de no menoscabar el derecho de acceso, regulado de forma amplia en la Ley (vid. STS de 8 de abril de 2024 (rec. 681/2022 ), FJ 4.º).

El principio de buena administración conduce también a una interpretación amplia y expansiva de este derecho constitucional, que conlleva una interpretación restrictiva de los límites oponibles al acceso a la información pública, con independencia de se exija su aplicación justificada y proporcionada, como examinaremos más adelante.

Este principio fue objeto de tratamiento en nuestra sentencia de 30 de abril de 2025 (rec. 1100/2022 ) en los términos que resumimos a continuación. Se infiere de los artículos 9.3 -proclama la garantía constitucional de la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos-, 103 -la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho - y 106 de la CE - los Tribunales controlan la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican-.

Estos mandatos constitucionales tienen su reflejo en el artículo 3.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, conforme al cual las Administraciones Públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho, y deberán respetar en su actuación y relaciones, entre otros, los principios de buena fe, confianza legítima y lealtad institucional.

Además, el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea que fue proclamada por el Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión Europea y la Comisión Europea el 7 de diciembre de 2000 en Niza (DOUE núm. 83, de 30 de marzo de 2010), ha consagrado como un derecho fundamental de la Unión Europea el derecho a la buena administración.

Por último, el principio de buena administración ha sido objeto de tratamiento jurisprudencial, en diversas sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo, de las que destacamos la Sentencia núm. 1752/2022, de 23 de diciembre de 2022 (Rec. 1763/2021 ) que cita otros muchos precedentes jurisprudenciales, donde hemos enfatizado su efectividad, en la medida en que del mismo una serie de derechos de los ciudadanos con plasmación efectiva, y hemos precisado que no se trata, por tanto, de una mera fórmula vacía de contenido, sino que se impone a las Administraciones públicas de suerte que a dichos derechos sigue un correlativo elenco de deberes a estas exigibles, entre los que se encuentran, desde luego, la transparencia y el acceso a la información pública.

En esta línea de amplio reconocimiento del derecho de acceso, el artículo 16 de la LTAIBG prevé el acceso parcial a la información cuando resulte de aplicación alguno de los límites del anterior artículo 14, pero no afecte a la totalidad de la información, salvo que de ello resulte una información distorsionada o que carezca de sentido.”.

QUINTO.- Criterio de la Sala sobre el derecho de acceso de un sindicato de policía a los datos del Catálogo de la Policía Nacional.

La cuestión que debemos resolver gira en torno al derecho de acceso de un sindicato de policía a los datos del Catálogo de Puestos de Trabajo de la Policía Nacional, con el alcance expresado en la sentencia recurrida en este recurso de casación.

Conviene recordar que la información solicitada por el Sindicato Profesional de la Policía, cuyo acceso fue concedido por la sentencia de instancia, con ciertas limitaciones, fue “la ocupación de todos los puestos de trabajo del Catálogo de Puestos de Trabajo de la Policía Nacional, indicando si están ocupados con carácter definitivo, en comisión de servicios o mediante otro sistema de provisión o, en su caso si están vacantes”.

Por lo que respecta a las indicadas limitaciones, fueron concretadas en la sentencia de instancia del siguiente modo:

“La información se referirá a las distintas Unidades y plantillas de la Policía Nacional, de toda índole, que estén incluidas en el Catálogo de Puestos de Trabajo de la Policía Nacional, con exclusión de la Comisaría General de Información y de cualquier otra Unidad cuya finalidad específica sea la de la lucha antiterrorista o contra el crimen organizado.

La información facilitada no incluirá dato alguno identificativo de los funcionarios que ocupen en su caso los distintos puestos de trabajo, y se limitará a expresar, con referencia al Catálogo, el número de vacantes en cada una de las plantillas, así como el número de puestos ocupados por adscripción provisional o por comisión de servicio, indicando para cada uno de estos dos supuestos la fecha de nombramiento y de sus prórrogas en su caso.”.

Por consiguiente, la información pública a la que se reconoce el acceso en la instancia se limita al Catálogo de Puestos de Trabajo de la Policía Nacional, con exclusión de las unidades expresadas, y circunscrita a:

- El número de vacantes en cada una de las plantillas.

- El número de puestos ocupados por adscripción provisional o por comisión de servicio de cada una de las plantillas.

- La fecha de nombramiento y de sus prórrogas, en su caso, en relación con los indicados puestos de trabajo.

Ciertamente se trata de una información extraordinariamente limitada, que se proporciona respecto de un momento concreto y determinado, circunstancia que adquiere singular relevancia para resolver la cuestión controvertida.

Al respecto, recordemos, tal y como declara nuestra jurisprudencia, que siendo cierto que el derecho de acceso a la información pública no es ilimitado ni absoluto, al estar sometido a los límites contenidos en los artículos 14 y 15 de la LTAIBG, no lo es menos que tales límites deben aplicarse de forma justificada y proporcionada, ex artículo 14.2 de la LTAIBG, mediante una adecuada ponderación de los intereses en juego, el de acceso a la información pública, por un lado, y el protegido por la limitación de que se trate, por el otro, atendiendo a las concretas circunstancias del caso.

Asimismo, hemos de recordar, como hemos argumentado, que las causas de inadmisión y los límites al derecho de acceso contemplados en la LTAIGB deben interpretarse restrictivamente.

Dicho de otra forma, la concurrencia de un derecho subjetivo o interés legítimo para la invocación de un límite de los previstos en la LTAIBG no equivale mecánicamente a la denegación del acceso a la información pública, debiendo considerarse el perjuicio concreto al mismo y llevarse a cabo la debida ponderación de intereses en liza, bajo el presupuesto de que las limitaciones contempladas en la LTAIBG deben ser interpretadas de forma restrictiva y partiendo de la premisa de que el derecho de acceso a la información aparece configurado en nuestro ordenamiento con una formulación amplia, de manera que sólo son aceptables las limitaciones que resulten justificadas y proporcionadas.

Abordando ya la ponderación de intereses en juego y centrándonos en el interés que justifica el acceso en el caso que nos ocupa, señalamos que, tal y como expone la sentencia de instancia, se concreta en el interés del Sindicato Profesional de la Policía en acceder a una información pública imprescindible para poder desempeñar su función sindical en defensa y promoción de los intereses económicos y sociales que le son propios, inseparablemente unido al derecho a la libertad sindical, en la medida que el derecho de información de los sindicatos sobre asuntos laborales y condiciones de trabajo forma parte del contenido del derecho fundamental.

El derecho a la información de los sindicatos es una manifestación del derecho fundamental a la libertad sindical, reconocido en el artículo 28.1 de la Constitución Española y desarrollado en la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical (LOLS), que reconoce en su art. 2.1 d) “el derecho a la actividad sindical”, regulando su ejercicio dentro de la empresa en sus artículos 8 a 11, pues la libertad sindical no solo comprende el derecho de constitución, afiliación y actividad sindical, sino también el ejercicio de funciones representativas y de defensa de los intereses de los trabajadores, lo que incluye el acceso a la información relevante para el cumplimiento de esas funciones como contenido adicional del mismo.

En efecto, el contenido de la libertad sindical consagrada en el artículo 28.1 de la CE comprende junto a una vertiente exclusivamente organizativa o asociativa, una vertiente funcional del derecho, integrada por el derecho de los sindicatos a ejercer aquellas actividades dirigidas a la defensa, protección y promoción de los intereses de los trabajadores, en suma, a desplegar los medios de acción necesarios para que puedan cumplir eficazmente las funciones que constitucionalmente les corresponden, con la libertad de organización y actuación que les autoriza la Constitución y la Ley -como se deriva de una interpretación sistemática de los artículos 7 y 28 CE efectuada según el canon hermenéutico del art. 10.2 CE que llama a los textos internacionales ratificados por España (Convenios núms. 87 y 98 OIT), según declara la STC n.º 213/2002, de 11 de noviembre). Los sindicatos disponen de un ámbito esencial de libertad para organizarse y actuar de la forma que consideren más adecuada a la efectividad de su acción, dentro, claro está, del respeto a la Constitución y a la Ley.

En definitiva, tal y como afirma la sentencia de instancia, la disposición de información sobre asuntos laborales y condiciones de trabajo constituye un medio imprescindible para que los sindicatos ejerzan su actividad, como se deduce del artículo 9 de la Ley 9/1987, de 12 de junio, de Órganos de Representación, Determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas y del artículo 10.3 de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de Agosto, de Libertad Sindical.

Esta es una cuestión abordada en la sentencia de instancia ampliamente, con cita de doctrina constitucional ( STC n.º 213/2002, de 11 de noviembre -por error se cita la STC 213/2003-), que no es controvertida, por lo que no resulta necesario extenderse sobre la misma, sin perjuicio de poner de relieve la transcendencia que adquiere tan relevante interés del solicitante de acceso en la ponderación de intereses en juego que haremos a continuación. No obstante, debemos recordar que el derecho de acceso a la información pública se reconoce a "todas las personas" sin mayores distinciones (vid. STS de 25 de marzo de 2021 (rec. 2578/2020), FJ 3.º.4), sin necesidad de motivar la solicitud (vid. STS de 12 de noviembre de 2020 (rec. 5239/2019), FJ 4.º.7) y sin que, en todo caso, quepa excluir las solicitudes de acceso por razón del interés privado que las motiven. Ahora bien, ello no excluye la importancia que el concreto interés esgrimido por el solicitante de acceso pueda tener en la ponderación de los intereses en liza.

En verdad, el debate casacional versa sobre la virtualidad de los límites alegados por la Administración recurrente para obstaculizar el derecho de acceso a la información solicitada por el sindicato, concretamente los límites de las letras a) -seguridad nacional-, d) -seguridad pública- y e) -prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios- del artículo 14 de la LTAIBG.

Sobre este particular, resulta oportuno destacar que el artículo 15.2 de la LTAIBG, antes transcrito, establece como regla general el acceso a información que contenga datos meramente identificativos relacionados con la organización, funcionamiento o actividad pública del órgano administrativo de que se trate, con la salvedad de que prevalezca la protección de datos personales u otros derechos constitucionalmente protegidos.

Previsión legal que resulta relevante considerando el objeto del derecho de acceso ejercitada por el sindicato, claramente relacionado con la organización, funcionamiento o actividad pública de la Administración pública.

De ahí que debamos afirmar que, en principio y con carácter general, la información solicitada sobre el Catálogo de Puestos de Trabajo de la Policía Nacional se encuentra amparada por dicho precepto legal, con la única salvedad de que prevalezca la protección de datos personales u otros derechos constitucionalmente protegidos sobre el interés público en la divulgación que lo impida.

Resulta oportuno recordar nuestra jurisprudencia sobre acceso a datos de relaciones de puestos de trabajo o plantillas de Administraciones públicas. Esta Sala del Tribunal Supremo, en la Sentencia de 11 de diciembre de 2023 (Rec. 628/2022) con motivo del acceso a información pública sobre determinados puestos de trabajo (Presidente, Director, Jefe de Área, Jefes de Departamento, Jefes de División, Jefes de Unidad) de la Autoridad Portuaria de Santa Cruz de Tenerife (retribuciones, titulaciones universitarias oficiales o la formación que se posee para ocupar del puesto de trabajo, funciones de cada uno de los puestos y el año desde que se ocupan esos puestos), destacó que los datos referidos a su organigrama, plantilla y los funcionarios que prestan servicios en ella están sujetos a una obligación general de transparencia en su estructura y funcionamiento que abarca no solo una publicidad activa sino también la sujeción al deber de proporcionar información, y declaraba:

“El acceso a la información referida la retribución y la titulación exigible a los cargos de confianza o de libre designación es relevante, pues existe un destacado interés público en conocer el funcionamiento las Administraciones, organismos y entidades integrantes del sector público, propiciando la transparencia que ha de presidir su actuación lo que permitirá ejercer un control sobre la forma en que se utilizan los fondos públicos y cuáles son los criterios que han propiciado la selección de determinados puestos.

(...) existe un interés público en conocer si los nombramientos y las retribuciones se acomodan a las normas vigentes, por lo que razones de privacidad no excluyen inicialmente la posibilidad de obtener información sobre la plantilla, la titulación o requisitos requeridos para ocupar un puesto y su retribución, pues precisamente por ser su nombramiento reglado no existe libertad para saltarse las normas en su nombramiento ni actuar de forma discrecional en la fijación de su régimen retributivo, ya que el control del uso de fondos públicos es una cuestión de un marcado interés público.”.

La Sentencia establecía como doctrina de interés casacional lo siguiente: “Los datos referidos a su organigrama, plantilla y los funcionarios que prestan servicios en ella están sujetos a una obligación general de transparencia en su estructura y funcionamiento que abarca no solo una publicidad activa sino también la sujeción al deber de proporcionar información solicitada en el ejercicio del derecho de acceso a la información”.

Esta Sala del Tribunal Supremo se ha pronunciado también sobre una solicitud de información sobre el catálogo de puestos de trabajo de la Delegación Provincial de Valencia de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, presentada por la Junta de Personal de la AEAT, reconociendo el derecho de acceso a la información pública, en Sentencia de 15 de octubre de 2020 (Rec. 3846/2019), destacando que: “... los datos identificativos recabados sobre las personas que desempeñan el puesto de trabajo en la Administración Pública se encuentran directamente relacionados con la organización y funcionamiento de un organismo público, esto es, son datos asociados al desempeño de una labor o actividad pública de la Agencia Estatal, en el que concurre un interés público relevante y tiene como finalidad suministrar una información a la Junta de Personal que representa a quienes ocupan los puestos de trabajo”.

Pues bien, no ha quedado justificado que la información solicitada, concretamente el Catálogo de Puestos de Trabajo de la Policía Nacional, con los limitados datos antes expresados relativos a los puestos vacantes y ocupados por adscripción provisional o por comisión de servicio, suponga riesgo alguno para la seguridad nacional y la seguridad pública o dificulte o impida la prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios.

Los temores expresados por la Abogacía del Estado sobre el riesgo que para tales bienes jurídicos entrañaría el acceso a la información solicitada en los términos establecidos en la sentencia de instancia, resultan infundados. No se alcanza a comprender en qué medida el hecho de que se facilite al Sindicato Profesional de la Policía esa información sobre el Catálogo de Puestos de Trabajo de la Policía Nacional, desagregada por unidades policiales, puede poner en riesgo la seguridad nacional o la seguridad pública, ni que implique desvelar la capacidad operativa de esas unidades, considerando, insistimos, que solo afecta a puestos vacantes y ocupados por adscripción provisional o por comisión de servicio.

Y desde luego, no se trata de información que pueda incidir negativamente en modo alguno sobre la prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios.

Verdaderamente, la concreta información sobre el Catálogo de Puestos de Trabajo de la Policía Nacional, objeto de acceso, y el hecho de que se refiera a un momento concreto y determinado, limitan considerablemente los riesgos de seguridad a los que alude la Abogacía del Estado.

Recordemos que la aplicación de los límites al acceso a la información requiere su justificación expresa y detallada por quien los opone, que permita controlar la veracidad y proporcionalidad de la restricción establecida, exigencia que, en este caso, no se ha cumplido.

Además, en la ponderación de intereses en conflicto, adquiere singular trascendencia el interés público del Sindicato Profesional de Policía en acceder a la información, como proyección esencial de su derecho constitucional a la libertad sindical ( artículos 7 y 28.1 de la Constitución Española), imprescindible para el ejercicio efectivo de la acción sindical, que incluye la defensa de los intereses de sus afiliados.

Todas estas circunstancias justifican, en opinión de esta Sala, la prevalencia en este caso del interés público esgrimido por el Sindicato Profesional de la Policía frente a los límites del artículo 14.1.a), d) y e) de la LTAIBG opuestos por la Administración.

Realizadas las anteriores consideraciones, estamos en condiciones de dar respuesta a la cuestión de interés casacional planteada.

SEXTO.- Respuesta a la cuestión de interés casacional.

Antes de abordar la respuesta a la cuestión de interés casacional suscitada en el auto de admisión debe precisarse que la amplitud con la que se formula tal cuestión excede de los términos en que se suscita la controversia casacional, dado el concreto alcance de la información a la que se ha autorizado el acceso por la sentencia de instancia, como ponen de relieve las limitaciones establecidas al respecto, antes reseñadas.

Esta circunstancia nos obliga a ajustar la respuesta a la cuestión de interés casacional a los términos de la controversia y, por ende, a acotar la información sobre el Catálogo de Puestos de Trabajo respecto de la que procede hacer este pronunciamiento.

De conformidad con las consideraciones expuestas en los apartados anteriores, esta Sala, dando respuesta a la cuestión de interés casacional planteada en este recurso de casación, en interpretación de los artículos 91 de la Ley Orgánica 9/2015, de 28 de julio, de Régimen de Personal de la Policía Nacional, y 14 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, declara lo siguiente:

El ejercicio del derecho de la acción sindical por parte de un sindicato de policía, concretado en la solicitud de acceso a los datos del Catálogo de Puestos de Trabajo de la Policía Nacional, con el alcance expresado en la sentencia de instancia, no puede ser limitado aplicando las previsiones del artículo 14.1.a), d) y e) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

La información respecto de la que se reconoce por la sentencia de instancia el derecho de acceso al sindicato de policía no incluye dato alguno identificativo de los funcionarios que ocupen, en su caso, los distintos puestos de trabajo y se limita a la expresión, con referencia al Catálogo, del número de vacantes en cada una de las plantillas y de puestos ocupados por adscripción provisional o por comisión de servicio, indicando para cada uno de estos dos supuestos la fecha de nombramiento y de sus prórrogas, en su caso. Esta información se refiere a las distintas Unidades y plantillas de la Policía Nacional, de toda índole, que estén incluidas en el Catálogo de Puestos de Trabajo de la Policía Nacional, con exclusión de la Comisaría General de Información y de cualquier otra Unidad cuya finalidad específica sea la de la lucha antiterrorista o contra el crimen organizado.

SÉPTIMO.- Resolución del recurso de casación.

Por las razones expuestas, y de conformidad con la doctrina expuesta en el apartado anterior, procede que declaremos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Abogacía del Estado contra la Sentencia n.º 317/2022, de fecha 10 de marzo, dictada por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, estimatoria en parte del recurso contencioso-administrativo (Procedimiento Ordinario n.º 522/2020-N), interpuesto por el Sindicato profesional de la Policía, frente a la desestimación presunta de la solicitud de información sobre la ocupación de todos los puestos del Catálogo de Puestos de Trabajo de la Policía Nacional.

OCTAVO.- Costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 93.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, entendemos que no procede la imposición de las costas derivadas del recurso de casación a ninguna de las partes, debiendo abonar cada una las causadas a su instancia y las comunes por mitad.

F A L L O

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido, de acuerdo con la interpretación de las normas establecida en el fundamento jurídico sexto:

1.º Declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Abogacía del Estado, contra la Sentencia n.º 317/2022, de fecha 10 de marzo, dictada por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.

2.º No efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso de casación, abonando cada una las causadas a su instancia y las comunes por mitad.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

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