El promotor de un convenio urbanístico carece de legitimación para su impugnación, así como para solicitar su resolución cuando se ha transmitido la titularidad de los terrenos en el ámbito al que se refieren las estipulaciones del convenio

No ha lugar a la impugnación deducida por las mercantiles recurrentes contra la sentencia que confirmó la inadmisión del recurso frente a la desestimación por silencio administrativo del escrito presentado ante el Ayuntamiento de Murcia en el que se solicitaba la resolución del convenio urbanístico aprobado por el Pleno Municipal para realizar la transformación de un sector de Suelo Dotacional Residencial en grandes sectores y una adscripción de Sistemas Generales, y ello para transformar una actividad económica preexistente.

Iustel

Declara la Sala que un particular que ha sido parte en un convenio urbanístico, en tanto propietario de suelo en el momento de su suscripción, no puede instar su resolución una vez que ha transmitido los terrenos en el ámbito al que se refieren las estipulaciones del convenio y dejar al margen de éste a los adquirentes de dichos terrenos, por cuanto la transmisión implica la subrogación legal en los derechos y obligaciones del nuevo titular respecto del anterior por lo que éste pierda cualquier derecho dimanante del convenio, especialmente el derecho a instar su resolución.

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección 5.ª

Sentencia 684/2025, de 03 de junio de 2025

RECURSO DE CASACIÓN Núm: 2868/2023

Ponente Excmo. Sr. FERNANDO ROMAN GARCIA

En Madrid, a 3 de junio de 2025.

Esta Sala ha visto el recurso de casación n.º 2868/2023 interpuesto por las mercantiles Martinsa-Fadesa, S.A. en liquidación y Mediterráneo Hispagroup, S.A. representadas por el procurador D. Santiago Sánchez Aldeguer, bajo la dirección letrada de D. Arturo Amores Iniesta, contra la sentencia n.º 607/2022, de 19 de diciembre, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, que desestimó el recurso de apelación n.º 270/2022.

Ha comparecido como parte recurrida, el Ayuntamiento de Murcia, representado y defendido por el Letrado de sus Servicios Jurídicos.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Fernando Román García.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- La representación procesal de las mercantiles Martinsa-Fadesa, S.A. en liquidación y Mediterráneo Hispagroup, S.A. interpuso recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta de la solicitud presentada ante el Ayuntamiento de Murcia el 3 de abril de 2019 de resolución del convenio urbanístico aprobado por el Pleno del Ayuntamiento de Murcia el 23 de febrero de 2006, que fue inadmitido en sentencia n.º 12/2022, de 3 de febrero, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 5 de Murcia en el procedimiento ordinario n.º 277/2019, por falta de legitimación activa de las recurrentes.

SEGUNDO.- Impugnada en apelación la mencionada sentencia, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia (Sección Primera), dictó sentencia el 19 de diciembre de 2022, cuyo fallo literalmente establecía:

“DESESTIMAR el recurso de apelación n.º 270/2022, interpuesto por las mercantiles Martinsa Fadesa, SA y Mediterráneo Hispa-Group, SA, contra la sentencia n.º 12/2022, de fecha 3 de febrero de 2022, del Juzgado de lo Contencioso Administrativo n.º 5 de Murcia, dictada en el recurso contencioso administrativo n.º 277/2019, que se confirma íntegramente; con imposición de costas a la parte apelante, si bien limitadas a la cantidad de 3.000 euros por todos los conceptos.”

TERCERO.- Contra la referida sentencia preparó recurso de casación la representación procesal de Martinsa-Fadesa, S.A. en liquidación y Mediterráneo Hispagroup, S.A. que, por la Sala de instancia, se tuvo por preparado en auto de fecha 20 de febrero de 2023, que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de las partes.

CUARTO.- Recibidas las actuaciones y personadas las partes, la Sección Primera de la Sala Tercera del Tribunal Supremo -en auto de fecha 6 de marzo de 2024- declaró que la cuestión planteada en el recurso que presentaba interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consistía en precisar y complementar nuestra jurisprudencia a fin de determinar:

“(i) si un particular que ha sido parte en un convenio urbanístico en tanto propietario de suelo en el momento de su suscripción, puede instar su resolución una vez que ya no es propietario de suelo en el ámbito al que se refieren las estipulaciones de dicho convenio; y (ii) si el principio de subrogación legal en los derechos y obligaciones del nuevo titular respecto del anterior implica la pérdida de cualquier derecho dimanante de dicho convenio, especialmente el derecho a instar su resolución.”

Y, a tal efecto, dicho auto, identificó como normas jurídicas que deberían ser objeto de interpretación, sin perjuicio de que la sentencia hubiera de extenderse a otras si así lo exigiera el debate finalmente trabado en el recurso, la siguiente:

“(...) art. 27.1 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana.”

QUINTO.- La parte recurrente interpuso recurso de casación en escrito presentado el 25 de abril de 2024, en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó:

“[...] que teniendo por presentado este escrito, lo admita, tenga por formulado el presente escrito de interposición de recurso de casación contra la Sentencia 607/2022 de 19 de diciembre de 2022, del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, Sala de lo Contencioso - Administrativo, recurso de apelación n.º 270/2022; y en su virtud, lo estime, casando y anulando la sentencia recurrida, estableciendo como doctrina jurisprudencial la expuesta en el Motivo Cuarto de este recurso, y procediendo a estimar el recurso contencioso - administrativo en su día formulado por esta parte, o en su defecto, a ordenar la retroacción de actuaciones al momento anterior al de la infracción denunciada, reconociendo legitimación activa a mis representadas para instar la resolución del convenio urbanístico de autos, con costas. “

SEXTO.- El letrado del Ayuntamiento de Murcia se opuso al recurso de casación interpuesto de contrario, mediante escrito presentado el 20 de junio de 2024, en el que terminaba suplicando a la Sala: “[...] Que teniendo por presentado este escrito, se sirva admitirlo, teniendo por formulada oposición al recurso de casación interpuesto contra la Sentencia del TSJ de Murcia n.º 607/2022, de 19 de diciembre, y previos los trámites oportunos dicte sentencia por la que acuerde su desestimación y la confirmación de la sentencia impugnada, conforme a los argumentos expuestos.”

SÉPTIMO.- De conformidad con el artículo 92.6 de la Ley de la Jurisdicción y, considerando innecesaria la celebración de vista pública atendiendo a la índole del asunto, quedó el recurso concluso y pendiente de señalamiento.

OCTAVO.- Mediante providencia de 7 de marzo de 2025, se señaló el presente recurso para deliberación, votación y fallo el día 20 de mayo de 2025, fecha en que, efectivamente, tuvo lugar el acto.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- Objeto del presente recurso.

Las representaciones procesales de las mercantiles Martinsa-Fadesa, S.A., en liquidación, y Mediterráneo Hispagroup, S.A., impugnan en este recurso de casación la sentencia n.º 607/2022, de 19 de diciembre, dictada por la Sección Primera de la por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Murcia que, al desestimar el recurso de apelación n.º 270/2022 seguido ante dicha Sala, confirmó la sentencia n.º 12/2022, de 3 de febrero, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 5 de Murcia, que inadmitió el recurso contencioso-administrativo n.º 277/2019.

Ese recurso contencioso administrativo había sido interpuesto por la representación procesal de las citadas entidades mercantiles frente a la desestimación, por silencio administrativo, del escrito presentado por aquélla ante el Ayuntamiento de Murcia, el día 3 de abril de 2019, en el que solicitaba la resolución del convenio urbanístico aprobado por el Pleno Municipal, el 23 de febrero de 2006, para realizar la transformación urbanística de (i) un sector de suelo SD, Dotacional Residencial en grades sectores, con una superficie de 1.908.564 m2 y una adscripción de Sistemas Generales de 1.272.376 m2 de superficie, así como de (ii) un enclave de 114.041 m2 para transformar una actividad económica preexistente, procediendo, asimismo, a la liquidación subsiguiente con devolución de las cantidades en su virtud satisfechas más sus intereses, y devolución de las garantías depositadas en cumplimiento del mismo.

SEGUNDO.- Los razonamientos de la sentencia impugnada.

En cuanto ahora interesa -por su relación con la cuestión de interés casacional delimitada en el auto de admisión- la sentencia impugnada estableció en su Fundamento Tercero lo siguiente:

“El convenio a que se refiere este procedimiento es un convenio que fue suscrito a solicitud e iniciativa de las diversas mercantiles y propietarios promotores, incluidos las dos aquí recurrentes; este respondía a su interés en desarrollar un complejo residencial de baja densidad en terrenos clasificados como suelo urbanizable sin sectorizar SD (Dotacional-Residencial en grandes sectores), acogiéndose a la alternativa B) del articulo 6.4.3.2 del Plan General de Murcia, tras su adaptación a la Ley de Suelo de la Región de Murcia, así como delimitar otros terrenos de suelo urbanizable para su ordenación mediante Plan Especial con el fin de favorecer la sustitución de enclaves económicos productivos que existían en aquel momento (granjas porcinas) por el uso residencial dominante en el entorno.

La referida alternativa B) del artículo 6.4.3.2 PGOU suponía, en síntesis, que el aprovechamiento resultante del Sector podía alcanzar un índice de 0'5 m²/m2 (la alternativa A suponía aplicar un Índice de edificabilidad de 0'09 m²/m²).

Como contraprestación, el promotor de la actuación debía financiar la ejecución de una "actuación de interés municipal" o bien la cesión en metálico al Ayuntamiento del importe correspondiente al valor equivalente al aumento de edificabilidad que se fijara, que se concretaría en el correspondiente Acuerdo Urbanístico.

Sentado lo anterior, resulta que el art. 6.4.3 del PGOU (que recoge el propio Texto del Convenio) exige para poder hacer uso de esta alternativa que "el promotor deber· disponer por cualquier título, al menos, del 25 % de la superficie del Sector de suelo urbanizable cuya delimitación se proponga.

El resto de los propietarios de terrenos, incluidos los sistemas generales adscritos, podrán adherirse al acuerdo suscrito con el promotor, asumiendo los derechos y obligaciones que se deriven del mismo". De manera que, queda claro que la condición de promotor exige la de ser propietario de terrenos incluidos en su ·ámbito, y que la perdida de tal condición de propietario conlleva la pérdida de su condición de parte en aquel. Así, de hecho, la cláusula 7 del Convenio, antes transcrita, recoge la posibilidad de su exclusión, o incluso resolución del convenio, si se perdiera, entre todos los promotores y propietarios adheridos, los porcentajes de propiedad exigidos.

Y lo que se ha determinado como probado en la instancia es que las recurrentes no son propietarias de las parcelas que en su día aportaron al convenio, sin que tampoco hayan acreditado que han adquirido alguna otra que este incluida en su ·ámbito; diremos que, incluso antes de pedir la resolución del convenio en vía administrativa, ya no eran propietarias.

Las recurrentes, a la firma del tan citado convenio eran propietarias, Fadesa de 3 de las fincas a las que este venía referido, y Mediterránea Hispa-Group, de 8 fincas.

Pues bien, no hay ningún error en la valoración de la prueba que hace el juzgador de instancia en este punto; así, lo que se acredito con la documental aportada fue que las 3 fincas que aporto Fadesa, se transmitieron a un tercero, por lo que ya no eran de su propiedad; en efecto, lo que consta en las certificaciones registrales aportadas es que se transmitieron a la mercantil Beyos y Ponga SAU, mediante título de compra formalizado en escritura pública en fecha de 25 de mayo de 2018.

En cuanto a la otra apelante, resulta que, como ya se dijo, aporto 8 fincas; de la documental aportada lo que resulta es que 6 de ellas se transmitieron a un tercero, en todos los casos en fecha 24 de julio de 2013; y en relación con las otras 2, no se aporta documentación que acreditase su titularidad; e incluso, respecto de ellas, en sus alegaciones de 10 de septiembre de 2021, reconocen, respecto a la n.º 6, que desconocen que finca registral es sin que hayan localizado ningún contrato privado de transmisión a su favor, y respecto de la n.º 8, que la misma nunca ha sido de dicha mercantil, sino que pertenecía a terceras personas cuando se suscribió el convenio.

De manera que, como venimos diciendo, queda claro que las hoy apelantes no tienen la titularidad de las fincas a que se refiere el convenio. Ya justifica el juzgador de instancia de forma suficiente esta cuestión, valorando la prueba practicada de forma correcta, como venimos diciendo desde el inicio.

En conclusión, consideramos que la sentencia de instancia es conforme a derecho, dando por reproducidas por lo demás, las argumentaciones de la misma, por razones de brevedad.”.

TERCERO.- Las cuestiones de interés casacional suscitadas en este recurso.

Conforme a lo dispuesto en el auto de admisión dictado el 6 de marzo de 2024 por la Sección Primera de esta Sala, las cuestiones que en este caso presentan interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consisten en "[d]eterminar (i) si un particular que ha sido parte en un convenio urbanístico en tanto propietario de suelo en el momento de su suscripción, puede instar su resolución una vez que ya no es propietario de suelo en el ámbito al que se refieren las estipulaciones de dicho convenio; y (ii) si el principio de subrogación legal en los derechos y obligaciones del nuevo titular respecto del anterior implica la pérdida de cualquier derecho dimanante de dicho convenio, especialmente el derecho a instar su resolución.".

CUARTO.- El escrito de interposición.

La parte actora alega en su escrito de interposición -en esencia- que, en contra del criterio manifestado en la sentencia impugnada, los derechos y facultades que un particular pueda concertar con una Administración en un convenio urbanístico tienen "carácter personal, singular, contractual, no están garantizados con el terreno salvo que específicamente se haya inscrito como garantía, y no tienen naturaleza propter rem, pues no van ligados a la propiedad del suelo sino a la condición de parte en el convenio del que nacen".

Considera que se trata de obligaciones "asumidas en virtud del convenio, no impuestas por ninguna normativa, que tienen carácter singular, pues solamente se predican de las sociedades promotoras del convenio y de la Administración municipal, no de los propietarios del suelo, tienen carácter contractual, pues de su cumplimiento depende la eficacia del convenio, y tienen carácter recíproco, pues la contraparte puede exigir su cumplimiento en caso de no ser atendidas".

Afirma que es "un hecho pacífico y no discutido en autos" que ninguna de las obligaciones estipuladas por las partes en el convenio suscrito el 3 de mayo de 2006 "ha accedido al Registro de la Propiedad, por lo que permanecen en el plano de las obligaciones personales o subjetivas, no teniendo carácter jurídico - real". De igual forma, asegura que "no ha existido ninguna novación subjetiva del convenio, en el sentido de sustituir a ninguna de las partes en él por un tercero; que no se ha cedido la posición contractual de ninguna de sus partes a ningún tercero, y, en todo caso, que el Ayuntamiento de Murcia, como parte contratante, tampoco ha autorizado o consentido la sustitución de la posición de mis representadas en el Convenio por tercero alguno".

Del mismo modo, asevera que la sustitución de quien está obligado al cumplimiento de una prestación por uno nuevo solo es admisible si el acreedor lo consiente de modo expreso, conforme establece el artículo 1.205 CC. Por ello deduce que, dada la naturaleza y magnitud de las obligaciones contraídas por las mercantiles recurrentes en el convenio (vgr. compensar al Ayuntamiento de Murcia con el pago de más de 80 millones de euros, construcción de campo de golf o escuela infantil, etc...), no resulta admisible pensar que éstas puedan eludir dichas obligaciones por su sola voluntad, siendo por tanto necesario que la parte cedida o acreedora -Ayuntamiento de Murcia- lo consienta expresamente.

Respecto a la posible infracción cometida por la Sala de instancia a la hora de interpretar el artículo 27.1 del TRLSRU, considera que los compromisos y obligaciones asumidas por las partes en el convenio urbanístico de autos quedan fuera del ámbito de aplicación material del citado precepto, no siéndoles aplicable el principio de subrogación real al tratarse de "derechos y obligaciones singulares, de origen contractual, de carácter personal y vinculantes inter-partes, recíprocos, que no han sido inscritos registralmente y que no han sido cedidos, transmitidos ni autorizada su cesión a terceros en ningún caso".

Así, estima que el principio de subrogación real no alcanza a las obligaciones y compromisos adquiridos con la Administración en virtud de pactos o acuerdos estipulados en un convenio urbanístico, y en particular, a las obligaciones contraídas en el convenio de autos, toda vez que: "- Estos compromisos no tienen origen legal ni normativo, ni siquiera están previstos en el planeamiento urbanístico ni en el proyecto de urbanización. Su origen es contractual fruto de un acuerdo de voluntades plasmado en, como el propio convenio las denomina, estipulaciones; - Estos compromisos contractuales no pretenden la urbanización del ámbito, sino compensar económicamente al Ayuntamiento por el exceso de edificabilidad otorgado (en cuantía superior a los 80 millones de euros, estipulación n.º 1.4), y llevar a cabo actuaciones de edificación que no requieren ni el planeamiento ni la urbanización (escuela infantil y campo de golf, estipulaciones n.º 1.5 y n.º 1.6 respectivamente); - Estos compromisos están ya garantizados por el convenio, en el que se prevé que sus promotores deban constituir un aval bancario a favor del Ayuntamiento de Murcia por cuantía equivalente a las "obligaciones económicas asumidas en este acuerdo" (estipulación n.º 7), luego no es necesaria ninguna otra garantía al estar avalado ya su cumplimiento".

Además, insiste en el hecho, cuya relevancia se vincula a la redacción del último inciso del artículo 27.1 TRLSRU, en que no ha existido acceso registral de esas obligaciones y compromisos adicionales, por lo que no resultaban "oponibles al nuevo adquirente, pues ni tienen origen en la legislación ni normativa aplicable ni tampoco tienen publicidad registral, por lo que serán obligaciones personales, nacidas en el seno de un convenio inter-partes".

Por ello, concluye la actora que los derechos y obligaciones dimanantes del convenio urbanístico suscrito entre las mercantiles recurrentes y el Ayuntamiento de Murcia no fueron transmitidos al adquirente de los terrenos con ocasión de su transmisión, al no tratarse de derechos u obligaciones establecidos por la normativa urbanística y territorial aplicable o haber accedido al Registro de la Propiedad, constituyendo "derechos y obligaciones personales, con efectos vinculantes inter-partes, pero no erga omnes ni tampoco propter rem. Su origen es contractual y obligan a quien es parte en el convenio, pero no son oponibles ni exigibles a terceros. En consecuencia, mis representadas siguen siendo parte en el convenio urbanístico de autos, siguen siendo titulares de los derechos y obligaciones estipulados en él, y como tales, son titulares del derecho a instar su resolución si consideran que concurre causa para ello, como así han hecho. Ostentan, por tanto, plena legitimación activa para solicitar la resolución del convenio urbanístico de fecha 03 de mayo de 2006 y obtener un pronunciamiento en cuanto al fondo por el órgano jurisdiccional competente". En consecuencia, solicitan que, con la revocación de la Sentencia impugnada, se estime el recurso contencioso-administrativo en su día interpuesto o se ordene la retroacción de actuaciones al momento anterior al de la infracción denunciada, declarando como doctrina jurisprudencial interpretativa que:

“(i) el principio de subrogación real en los derechos y obligaciones del nuevo titular de los terrenos respecto del anterior no alcanza a los derechos y obligaciones estipulados en un convenio urbanístico con la Administración actuante que no han tenido acceso registral, por lo que el anterior titular sigue siendo parte en dicho convenio y sigue siendo titular de los derechos y obligaciones dimanantes de aquél no inscritos registralmente; y que (ii) el particular que ha sido parte en un convenio urbanístico en su condición de propietario del suelo en el momento de su suscripción, puede instar su resolución una vez que ya no es propietario del suelo, al seguir siendo parte en la relación jurídicocontractual derivada del convenio y titular de los derechos y obligaciones dimanantes del mismo que no hayan tenido acceso al Registro de la Propiedad.”

QUINTO.- El escrito de oposición.

El letrado del Ayuntamiento de Murcia se opone en su escrito a las alegaciones y pretensiones de la parte actora, asumiendo en su integridad la argumentación contenida en la sentencia impugnada.

Dada la naturaleza contractual de los convenios urbanísticos, indica que "sólo tienen legitimación activa para instar su resolución quienes forman parte del mismo de que los convenios urbanísticos sólo producen efectos y vinculan a las partes que los otorgaron ( art. 1257 CC ), que son los únicos que están legitimados para exigir su cumplimiento y, con más razón, para instar su resolución, careciendo de legitimación terceros ajenos a aquellos por más que indirectamente pudieran obtener un beneficio de ello".

De esta forma, y en atención al contenido del concreto convenio objeto de autos, la condición de parte en el convenio viene esencial y necesariamente ligada a la condición de propietario de terrenos incluidos en su ámbito, tratándose de "un hecho incontrovertido, de cara a la resolución de este recurso, que los aquí recurrentes no ostentan propiedad alguna de terrenos en el ámbito incluido en el convenio".

La referida vinculación entre la condición de parte del convenio y propietario de terrenos incluidos en su ámbito se deriva, en apreciación de la parte recurrida, del propio contenido del convenio suscrito el 3 de mayo de 2006, tanto de "los diversos exponendos iniciales",como del propio texto del convenio, que recoge expresamente el artículo 6.4.3 del PGOU, el cual exige, para poder hacer uso de la alternativa B) de dicho precepto, que "el promotor deberá disponer por cualquier título, al menos, del 25% de la superficie del Sector de suelo urbanizable cuya delimitación se proponga. El resto de los propietarios de terrenos, incluidos los sistemas generales adscritos, podrán adherirse al acuerdo suscrito con el promotor, asumiendo los derechos y obligaciones que se deriven del mismo". También de la cláusula 1.7 del convenio, referida al alcance de las obligaciones asumidas por las sociedades promotoras, en tanto ésta señala que "asumen las obligaciones económicas derivadas de este Acuerdo de forma proporcional a la superficie correspondiente a las fincas aportadas, sin perjuicio de las adhesiones que puedan tener lugar o de los acuerdos internos que puedan alcanzarse, sin trascendencia para la Administración actuante". Y, finalmente, en su cláusula 7, relativa al régimen de garantías, al disponer que "el incumplimiento de las condiciones en relación con la titularidad o disposición jurídica de las fincas o cualesquiera otras obligaciones establecidas en este documento, o aquellas que resulten del cumplimiento de la legislación urbanística en vigor, podrán suponer para las sociedades promotoras o propietarios adheridos la resolución o su exclusión del presente acuerdo urbanístico, con pérdida de los derechos derivados del mismo previa notificación fehaciente efectuada por la Administración".

Considera la parte que resulta fundamental tener en cuenta que "el convenio suscrito es un instrumento previsto en el PGOU para la ejecución de una posibilidad de desarrollo urbanístico prevista en el propio PGOU (la opción B de su norma 6.4.3.2)", reproduciendo el propio texto del convenio el contenido de dicha norma. Ello supone que el incremento de edificabilidad que se recoge en el convenio no es un derecho que nazca o derive del convenio, sino del propio PGOU que contiene y regula tal previsión, que se concreta más tarde en el Plan Parcial que ordene el Sector. Y cuando el convenio recoge como contraprestación (obligación) una actuación de interés municipal de valor equivalente, o la cesión en metálico del valor equivalente a ese incremento de edificabilidad, se trata de una obligación prevista en el propio PGOU, limitándose el convenio a cuantificar o concretar dicho importe.

Por lo que se refiere a la exigencia del último inciso del artículo 27 del TRLRSU, el letrado del Ayuntamiento de Murcia afirma que "la inscripción en el Registro de la Propiedad de las obligaciones o derechos derivados del convenio, cuando ello sea posible o resulte necesario según su normativa reguladora, corresponde a los titulares de las fincas al tiempo de la transmisión, que eran los recurrentes. Las cuestiones sobre la información que debe proporcionarse en los títulos de transmisión, o incluso las inscripciones registrales que pueda o deba hacer el transmitente, tienen por objeto la protección del adquirente, y serán cuestiones a dilucidar entre ellos. Pero ello no puede jugar en beneficio del transmitente, como pretenden los recurrentes en este caso, que es responsable ante el adquirente de la información que haya podido proporcionarle".

En este sentido, concluye en su escrito de oposición que la Sala, a la hora de resolver el recurso de casación, debe apreciar "que con la transmisión de todas las parcelas de las que eran titulares los recurrentes en el ámbito del convenio, han dejado de ser parte en el mismo y han perdido por tanto su legitimación para instar su resolución", dictando sentencia "que, en consecuencia, desestime íntegramente el recurso de casación interpuesto". Solicita, con carácter subsidiario, que en caso de que se declarara la existencia de legitimación activa de los recurrentes para solicitar la resolución del convenio, al amparo de lo previsto en el artículo 93.1 LJCA, que "se ordene la retroacción de las actuaciones al momento que se indicará del procedimiento de instancia para que siga el curso ordenado por la ley hasta su culminación".

SEXTO.- Doctrina jurisprudencial sobre las cuestiones de interés casacional planteadas en este recurso.

I. Como hemos precisado antes, las cuestiones que en este caso presentan interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consisten en determinar (i) si un particular que ha sido parte en un convenio urbanístico en tanto propietario de suelo en el momento de su suscripción, puede instar su resolución una vez que ya no es propietario de suelo en el ámbito al que se refieren las estipulaciones de dicho convenio; y (ii) si el principio de subrogación legal en los derechos y obligaciones del nuevo titular respecto del anterior implica la pérdida de cualquier derecho dimanante de dicho convenio, especialmente el derecho a instar su resolución.

II. Para dar adecuada respuesta a las cuestiones suscitadas debemos tener presente, como ya hemos puesto de manifiesto en numerosos pronunciamientos [por todos, STS 1.108/2024, de 24 de junio (RC 7145/2022)], cuál es la naturaleza jurídica que define a los convenios urbanísticos. De este modo, dijimos en nuestro precedente pronunciamiento que:

“[...] la premisa de la que debemos partir es que los denominados convenios urbanísticos, como se ha puesto de manifiesto por la doctrina, tienen una compleja naturaleza jurídica. Así, tienen un pleno reconocimiento en nuestro Derecho pero sin una regulación detallada en ninguna de nuestras leyes urbanísticas tradicionales, menos ahora encomendada esa labor a una normativa autonómica, no siempre coincidente incluso en el mismo reconocimiento de esta institución. Con todo, la jurisprudencia de este Tribunal Supremo ha venido dando carta de naturaleza a estos convenios, estimando que constituye un mecanismo más en virtud del cual se articula la participación de los ciudadanos en la ejecución del planeamiento urbanístico, dando intervención a la iniciativa privada en dicha ejecución, máxime en una época en que esa normativa sectorial daba primacía a esa participación de los mismos propietarios afectados por las determinaciones del planeamiento, ahora mitigada, cuando no excluida.

Precisamente por esa vinculación de los propietarios en la ejecución del planeamiento por esta vía convencional, es decir, mediante un acuerdo celebrado con la Administración actuante, la jurisprudencia de esta Sala ha venido declarando que dichos convenios son auténticos contratos, porque participan de todos los elementos de esas clásicas instituciones jurídicas. Y en la medida que dicho contrato no solo se celebra con una Administración pública, sino que se hace en el ejercicio de sus potestades administrativas (las de ejecución del planeamiento) que es su objeto y causa, se ha concluido que nos encontramos con un contrato administrativo. Baste con remitirnos a lo que hemos declarado, con abundante cita, en nuestra sentencia 169/2021, de 10 de febrero, dictada en el recurso 7251/2019 (ECLI:ES:TS:2021:541), de la que se deja oportuna referencia por las partes en sus respectivos escritos. En ese sentido debe señalarse que estos convenios se deben estimar incluidos en la regla residual que de los mismos se establece en el párrafo segundo del artículo 25 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP). Y siendo ello así, el régimen a que se someten dichos convenios es a su normativa específica, establecida en la mencionada Ley. Conforme al párrafo segundo del mencionado precepto, estos contratos se regirán por dicha Ley, entre otras materias, en cuanto a su “extinción”y supletoriamente por “las normas de derecho privado”, normas representadas en principio y como consta en las sentencias de instancia y en el mismo auto de admisión, por el Código Civil.”

III. Sin perjuicio de lo anterior, debemos también tener en cuenta que reiteradamente hemos dicho [por todas, baste citar la reciente STS n.º. 316/2025, de 21 de marzo (RC 7213/2023)] que, para dar respuesta precisa a las cuestiones planteadas debemos tener presente que la labor hermenéutica que nos requiere el auto de admisión (ex artículo 93.1) no puede hacerse "en abstracto", prescindiendo del objeto del litigio en los términos que derivan de la actuación administrativa recurrida y de las pretensiones ejercitadas por las partes. Por ello, es preciso tomar en la debida consideración las circunstancias concurrentes en el asunto contemplado.

Así, en este caso, de lo actuado se infiere que estamos ante el siguiente escenario:

1) Las entidades recurrentes fueron propietarias de terrenos en el ámbito al que se refería el convenio para la ejecución del PGOU y, en tal condición, suscribieron como sociedades promotoras el aludido convenio.

2) Posteriormente trasmitieron esos terrenos, sin que conste que, pese a haber sido requeridos para ello en sede judicial, los recurrentes hayan aportado prueba fehaciente sobre las condiciones de la transmisión.

3) Después de producida esa transmisión de los terrenos, los recurrentes solicitaron que se les reconociese su derecho a solicitar la rescisión del convenio, por considerar que con la transmisión de las parcelas sólo se produjo la subrogación de los nuevos propietarios en los derechos y deberes urbanísticos previstos en la legislación urbanística, pero no la transmisión de la condición de parte en el convenio.

IV. Partiendo de estas consideraciones debemos dar respuesta a la primera de las cuestiones de interés casacional suscitadas, referida a si un particular que ha sido parte en un convenio urbanístico en tanto propietario de suelo en el momento de su suscripción, puede instar su resolución una vez que ya no es propietario de suelo en el ámbito al que se refieren las estipulaciones de dicho convenio.

Y la respuesta ha de ser, necesariamente, negativa. Carecería de sentido jurídico que un particular que ha sido parte en el convenio, precisamente, por razón de ser titular de terrenos en el ámbito territorial propio del convenio, pudiera, después de transmitir los terrenos, conservar la condición de parte en el convenio, dejando al margen de éste a los adquirentes de dichos terrenos.

Aún sería más absurdo aceptar que las decisiones que fuera preciso adoptar en el marco de ese convenio fueran tomadas por quien ya no ostenta titularidad alguna respecto de los terrenos, al margen de los nuevos titulares de éstos. Y la culminación de esta sinrazón jurídica se produciría si ese particular, ya desligado de los terrenos, pretendiese tener derecho a solicitar la rescisión del convenio, cuyos efectos -en su caso- recaerían directamente sobre los nuevos titulares de dichos terrenos.

Esta conclusión negativa es, a su vez, plenamente compatible con la que cabe alcanzar tras la lectura del artículo 27.1 del TRLS de 2015, que establece:

Artículo 27. Transmisión de fincas y deberes urbanísticos.

1. La transmisión de fincas no modifica la situación del titular respecto de los deberes del propietario conforme a esta ley y los establecidos por la legislación de la ordenación territorial y urbanística aplicable o exigibles por los actos de ejecución de la misma. El nuevo titular queda subrogado en los derechos y deberes del anterior propietario, así como en las obligaciones por éste asumidas frente a la Administración competente y que hayan sido objeto de inscripción registral, siempre que tales obligaciones se refieran a un posible efecto de mutación jurídico-real.

Cuestión diferente es la relativa a la responsabilidad que pudiera alcanzar al nuevo titular de los terrenos respecto de las obligaciones asumidas frente a la Administración por el primitivo titular, para lo que habría examinar -en su caso, porque no se plantea a efectos de este recurso- la información que el primitivo titular suministró al respecto al nuevo titular y las consecuencias que pudieran derivarse de una eventual falta de inscripción registral de tales obligaciones. Pero, aquí no se suscita esa cuestión, sino que se trata de determinar si el antiguo propietario puede seguir siendo parte del convenio pese a haber transmitido los terrenos.

Y a este respecto lo que está claro es que, conforme al artículo 27.1 TRLS 2015, el nuevo propietario asume los deberes del primero "conforme a esta ley y los establecidos por la legislación de la ordenación territorial y urbanística aplicable o exigibles por los actos de ejecución de la misma",sin que deba olvidarse que este convenio fue suscrito, precisamente, para la ejecución del PGOU.

Y de todo ello se colige, con base en el contenido del concreto convenio examinado, que la condición de parte en el convenio viene esencial y necesariamente ligada a la condición de propietario de terrenos incluidos en su ámbito, de manera que, quien deja de ser propietario de terrenos en el ámbito del convenio, deja de ser parte en el mismo y pierde, por tanto, su legitimación para instar su resolución.

Y frente a ello tampoco puede oponerse válidamente la literalidad de la estipulación Séptima del convenio, que dispone:

"(...) el incumplimiento de las condiciones en relación con la titularidad o disposición jurídica de las fincas o cualesquiera otras obligaciones establecidas en este documento, o aquellas que resulten del cumplimiento de la legislación urbanística en vigor, podrá suponer para las Sociedades promotoras o propietarios adheridos la resolución o su exclusión del presente acuerdo urbanístico, con pérdida de los derechos derivados del mismo, previa notificación fehaciente efectuada por la Administración"

Conforme a esa estipulación, la Administración podrá instar la exclusión del convenio respecto de aquellos promotores que incumplan, entre otras, "las condiciones en relación con la titularidad o disposición jurídica de las fincas", pero, de acuerdo con los razonamientos hasta ahora expuestos, esa mención debe entenderse referida a aquellos promotores iniciales que sigan siendo parte del convenio, no a aquellos que ya dejaron de serlo por haber transmitido anteriormente las fincas.

Es más, en aplicación del principio de buena fe, considerando la naturaleza contractual del convenio y conforme a lo dispuesto en el artículo 1258 del Código Civil, no hubiese resultado posible invocar la inobservancia de esta estipulación en caso de que dicho incumplimiento se hallase vinculado, directamente, a la propia actuación de la parte que lo denuncia. Y es que es evidente que resultaría materialmente inviable que la Administración pudiese notificar la pérdida de la condición de parte del convenio respecto de aquel que transmitió la titularidad de las fincas, si el propio transmitente no procedía a comunicar a la Administración la realización de dicha transmisión y, por ende, un posible incumplimiento sobrevenido de las condiciones de titularidad que podrían implicar la consiguiente pérdida de condición de parte en el acuerdo.

En conclusión, la respuesta a la primera cuestión de interés casacional suscitada es la siguiente: un particular que ha sido parte en un convenio urbanístico en tanto propietario de suelo en el momento de su suscripción, no puede instar su resolución una vez que ya no es propietario de suelo en el ámbito al que se refieren las estipulaciones de dicho convenio.

V. La segunda de las cuestiones planteadas en el auto de admisión está íntimamente ligada a la primera, y consiste en determinar si el principio de subrogación legal en los derechos y obligaciones del nuevo titular respecto del anterior implica la pérdida de cualquier derecho dimanante de dicho convenio, especialmente el derecho a instar su resolución.

Y, por ello, la respuesta ha de ser aquí afirmativa: efectivamente, el principio de subrogación legal en los derechos y obligaciones del nuevo titular respecto del anterior implica para éste la pérdida de cualquier derecho dimanante de dicho convenio, especialmente el derecho a instar su resolución, pues ya hemos incidido anteriormente en el sinsentido jurídico a que conduciría una respuesta de signo contrario. El transmitente de los terrenos pierde, en virtud de esa transmisión, su condición de parte en el convenio y, por ello, también el derecho de solicitar la rescisión, del cual solo disponen quienes sigan formando parte del convenio.

SÉPTIMO.- La aplicación al caso de la doctrina que henos establecido.

La aplicación de la doctrina referida al supuesto ahora enjuiciado conduce directamente a la desestimación del recurso.

En efecto, tanto el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo como la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Murcia apreciaron que las entidades recurrentes carecían de legitimación activa para interponer el recurso contra la desestimación presunta de su solicitud de rescisión del convenio y lo hicieron, precisamente, por considerar que las recurrentes no ostentaban ya ese derecho que pretendían ejercitar al no formar parte del convenio por haber transmitido la titularidad de los terrenos situados en el ámbito territorial del convenio. En consecuencia, la Sala de instancia, en la sentencia ahora impugnada, confirmó la decisión del Juzgado de inadmitir el recurso jurisdiccional por falta de legitimación activa.

Por tanto, habiéndose ajustado la sentencia impugnada a la doctrina que hemos establecido, procede rechazar el recurso de casación interpuesto.

OCTAVO.- Conclusiones y costas.

En virtud de lo razonado en los anteriores Fundamentos, procede declarar no haber lugar y desestimar el presente recurso de casación, y confirmar la sentencia impugnada por ser conforme a Derecho.

Y, en cuanto a las costas de este recurso, disponemos que conforme a lo previsto en los artículos 93 y 139 de la LJCA, cada parte abone las costas causadas a su instancia y la mitad de las comunes, al no apreciarse en ninguna de las partes temeridad ni mala fe.

F A L L O

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido:

Primero.- Establecer la doctrina jurisprudencial indicada en el Fundamento Sexto de esta sentencia.

Segundo.- Declarar no haber lugar y desestimar el presente recurso de casación n.º 2868/2023, interpuesto por la representación procesal de Martinsa-Fadesa, S.A. en liquidación y Mediterráneo Hispagroup, S.A. contra la sentencia n.º 607/2022, de 19 de diciembre, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, que desestimó el recurso de apelación n.º 270/2022.

Tercero.- Confirmar la sentencia impugnada por ser conforme a Derecho.

Cuarto.- Imponer las costas en los términos indicados en el último Fundamento de esta sentencia.

Notifíquese esta resolución a las partes, haciéndoles saber que contra la misma no cabe recurso, e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

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