A propósito del Libro “La Reforma del Régimen Jurídico de la Administración Local” y de su Prólogo, a cargo de Francisco Sosa Wagner

Francisco Sosa Wagner ha prologado, con su pluma de historiador y jurista, unos comentarios a la Ley de Reforma y Sostenimiento de la Administración local, dirigidos y coordinados por Juan Antonio Carrillo Donaire y Pilar Navarro Rodríguez, comentarios en los que he participado aportando alguna reflexión sobre el tratamiento de la Provincia en este nuevo texto de la Ley de Régimen local. En una ulterior noticia sobre ese trabajo y en este mismo medio, Sosa Wagner ha tenido la amabilidad de recoger algunas de mis opiniones y, tras añadir las suyas, parece concluir, con cierto pesimismo, que la doctrina y la propia LRSAL han añadido bien poco a lo que ya existía.

Me ha parecido una forma de agradecer su deferencia contestarle en este mismo medio pues comparto la mayor parte de lo que dice, pero no estoy de acuerdo en cuanto a que no se hayan abierto posibilidades para salir de esta noria en la que, según él, estamos.

Empiezo diciendo que no creo que haya una institución más atacada y minusvalorada que la Provincia. No hay institución cuya supresión se haya pedido con más apasionamiento y con menos resultado. De nada han servido estos ataques. Al igual que los microbios (dicen los médicos) engordan cuando nos auto medicamos con los antibióticos, la Provincia ha salido constitucionalmente reforzada de todo intento de supresión

Yo creo que esto se debe a dos motivos. De un lado a no saber qué hacer con ella, con la Provincia. De otro, a haber sido tradicionalmente los cargos provinciales una canongía política otorgada por los partidos políticos a algunos concejales electos.

Como he expuesto en alguna otra ocasión, la Provincia ocupa un lugar intermedio, crítico, en los distintos niveles de Administración territorial en que se organiza territorialmente el Estado, circunstancia ésta que convierte a dicha institución provincial en el punto de referencia por excelencia de cualquier intento de reforma de la estructura territorial del Estado. Pero hay que reconocer que la actual configuración de la Provincia se ha revelado como un elemento, por su rigidez, distorsionante en el actual proceso de construcción y consolidación del nuevo modelo de organización territorial del Estado; máxime cuando la Constitución no precisa cuáles son los intereses locales, ni cuál el haz mínimo de competencias que, para atender a su gestión, debe el legislador atribuir a la provincia.

De hecho, ya desde la STC 32/1981, el Tribunal Constitucional ha aceptado la posibilidad de que se opere <<una modificación reductiva o ampliadora de la autonomía provincial porque tal fenómeno va implícito en la construcción de otros nuevos niveles territoriales.”

Colmeiro, en 1876, escribía:

"En España los confines de los antiguos reinos suelen ser hoy todavía la línea divisoria de las modernas provincias, entre las cuales hay no pocas cuyos naturales aun conservan el apego á sus costumbres, se explican en su lenguaje primitivo, se distinguen por su carácter y por su típica fisonomía y aman con pasión sus fueros particulares...

El atraso en las vías de comunicación ha provocado la especie de aislamiento en que muchas provincias españolas han vivido hasta ahora poco, y en el cual perseveran algunas todavía. De aquí resultó haberse fortificado los lazos del provincialismo con su séquito de intereses y afectos locales; y de aquí en fin dimana que alimenten aun nuestras provincias, principalmente las ultimas agregadas a la corona de Castilla, aquella propensión á la forma federal que en tiempos de revueltas se descubre en toda su desnudez, y en épocas tranquilas se disfraza con el modesto nombre de provincialismo.

La provincia, pues, tiene en España entidad propia anterior al establecimiento del poder central, según lo demuestra la historia de nuestra monarquía, la cual creció por agregaciones de territorios que, habiendo sido estados independientes, hoy son unidades administrativas. Hay sin duda en las provincias españolas una individualidad administrativa y civil posterior á otra individualidad natural, si bien los vínculos de amor e interés que engendra esta comunidad, distan mucho de serian fuertes como los que nacen del municipio, cercano al hogar doméstico y semejante á la familia.

Las Diputaciones provinciales, creadas por la Constitución de 1812, suprimidas al restablecimiento de la monarquía absoluta, partícipes de los cambios y mudanzas sucesivas en la forma de gobierno, próximas á experimentar novedades en su organización y atribuciones en 1837, organizadas en 1845 según el espíritu centralizador que entonces prevalecía, reformadas en 1863, y ahora dotadas en 1869 con mayor libertad de acción y más vida propia, son corporaciones populares, producto del sufragio universal, instituidas por la ley que les atribuye exclusiva competencia para entender en todo lo tocante al gobierno y dirección de los intereses peculiares de las provincias.

Y sigue su examen de la Provincia analizando sus competencias:

"Son de la exclusiva competencia de las Diputaciones (dice la ley) la gestión, gobierno y dirección de los intereses peculiares de las provincias, esto es, toda la administración provincial, ó aquella parte de la administración pública que media entre la reservada al municipio y la propia del estado, á saber:

.-El establecimiento y conservación de servicios que tengan por objeto la comodidad de los habitantes de las provincias y el fomento de sus intereses materiales y morales, tales como caminos, canales de navegación y riego, y toda clase de obras públicas de interés provincial, establecimientos de beneficencia ó de instrucción, concursos, exposiciones y otras instituciones de fomento y demás objetos análogos. .- Administración de los fondos provinciales, ya sea para el aprovechamiento, disfrute y conservación de toda clase de bienes, acciones y derechos que pertenezcan á la provincia ó á establecimientos

que de ella dependan, ya para la determinación, repartimiento, inversión y cuenta de los recursos necesarios para la realización de los servicios que están confiados á las Diputaciones.

Y tras este examen concluye con gracia Colmeiro:

"De propósito hemos copiado literalmente el texto legal para declinar toda la responsabilidad que el lector pudiera exigimos por la oscuridad y confusión que reinan en los dos párrafos anteriores. La enumeración de los servicios es incompleta, el deslinde incierto, el precepto vago y el desorden tal, que seria empresa temeraria sustituirlas palabras del legislador con una razonada exposición de doctrina.

Sin duda domina el pensamiento de dotar las Diputaciones provinciales de una poderosa y fecunda iniciativa á favor de una descentralización llevada al extremo; y por evitar el escollo de los pormenores que es la mayor dificultad con que se tropieza al organizar las corporaciones populares, se ha optado por el medio breve y expedito de agrupar tantas materias incoherentes, dejando considerables vacíos y abriendo la puerta á mil interpretaciones arbitrarias...

Dentro de las competencias susceptibles de ser desarrolladas por las provincias el fomento y gestión de los intereses particulares de la provincia; la prestación de servicios de carácter supramunicipal y / o supra comarcal, la ayuda y cooperación con los municipios, prestándoles asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica especialmente a los de menor capacidad económica y de gestión, es esta última la de mayor transcendencia."

¿No es cierto que estas reflexiones del ilustre administrativista (mutatis mutandi) son parecidas a las nuestras? ¿No es cierto que seguimos hoy cuestionándonos del mismo modo cual sea el papel de la Provincia en nuestro Derecho local y cuales sus competencias?

Estoy de acuerdo con Sosa Wagner en que sí: Esto es así. Pero no coincido con él en su pesimista conclusión. Cambiar es posible. Es posible cerrar el ciclo interminable de esta noria y encauzar de otra forma el mapa territorial local (lo que, por otra parte él mismo propone).

Para ello lo primero que, a mi juicio, hay que hacer es ser coherentes con las consecuencias jurídicas, políticas y económicas que implica el principio constitucional de cooperación interadministrativa y revisar y repensar las técnicas de cooperación local.

Y algo más, muy importante y en lo que Zafra Victor insistía : es imprescindible entender que Municipio y Provincia forman parte de un único nivel de Administración local. Hay que afirmar que suprimir o menoscabar la función cooperativa provincial afecta a la autonomía municipal hasta el punto de - en los actuales tiempos de crisis - hacerla inexistente.

La legislación autonómica, especialmente la andaluza, ofrecía en este punto innovaciones que el legislador estatal no ha sabido o no ha querido aprovechar en esta reforma. Creo que se ha perdido una buena ocasión de hacer reformas y correcciones.

La dificultad estriba en que la actual configuración de la Provincia dificulta este sistema.

Es imprescindible una reforma de la Ley electoral que suprima la actual designación de diputados por un sistema de elección provincial en segundo grado y la sustituya por un sistema de democracia efectiva, en la que la presencia mayoritaria de los municipios más necesitados sustituya al actual sistema de predominio de los municipios más grandes y menos necesitados de apoyo.

Es necesaria una reforma de la Hacienda local.

Y algo que parece imposible: que los políticos aprendan a trabajar para el interés general, unos con otros, y no para los intereses de sus respectivas formaciones políticas

En cualquier caso es hora de cambiar la noria por unos buenos motores. No podemos seguir anclados en el pasado; los cubos no aguantan más este aburrido trasiego.

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