Los estudios de detalle en la Legislación Urbanística Autonómica (II). En especial, los estudios de detalle en la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía

Por
Juan Antonio Carrillo Donaire
Profesor Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Sevilla

Siguiendo la tradición iniciada por la Ley estatal del Suelo de 1975, la legislación urbanística autonómica vigente otorga a los Estudios de Detalle un papel muy limitado como instrumento de ordenación. Carecen prácticamente de carácter innovativo, hasta el punto que ni siquiera en supuestos de alineaciones y rasantes y ordenación de volúmenes conforme a las especificaciones del Plan pueden dejar de cumplir el Plan al que sirven de especificación o detalle, y por ello, incurren en ilegalidad si, excediendo de ese fin subordinado y complementario, intentan colmar un vacío de ordenación urbanística adoptando determinaciones originarias que son propias de los Planes superiores.

SUMARIO:

1.- Funcionalidad práctica de los Estudios de Detalle como instrumentos de ordenación del suelo en el Derecho urbanístico español; 2.- Naturaleza, alcance y límites de los Estudios de Detalle en el Derecho urbanístico autonómico; 3.- En especial, los Estudios de Detalle en la Ley de ordenación urbanística de Andalucía

RESUMEN:

Siguiendo la tradición iniciada por la Ley estatal del Suelo de 1975, la legislación urbanística autonómica vigente otorga a los Estudios de Detalle un papel muy limitado como instrumento de ordenación. Carecen prácticamente de carácter innovativo, hasta el punto que ni siquiera en supuestos de alineaciones y rasantes y ordenación de volúmenes conforme a las especificaciones del Plan pueden dejar de cumplir el Plan al que sirven de especificación o detalle, y por ello, incurren en ilegalidad si, excediendo de ese fin subordinado y complementario, intentan colmar un vacío de ordenación urbanística adoptando determinaciones originarias que son propias de los Planes superiores.

Nota: los dos primeros capítulos del artículo se publicaron en el Diario del Derecho Municipal de 30 de enero de 2012.

3. En especial, los Estudios de Detalle en la Ley de ordenación urbanística de Andalucía

En coherencia con el precedente legal y jurisprudencial que ha quedado expuesto, el artículo 7.1. b) de la LOUA sitúa los Estudios de Detalle dentro de los instrumentos de planeamiento de desarrollo, mientras que el artículo 15 recuerda la modesta condición de estos Planes con el siguiente tenor:

1. Los Estudios de Detalle tienen por objeto completar o adaptar algunas determinaciones del planeamiento en áreas de suelos urbanos de ámbito reducido, y para ello podrán:

Establecer, en desarrollo de los objetivos definidos por los Planes Generales de Ordenación Urbanística, Parciales de Ordenación o Planes Especiales, la ordenación de los volúmenes, el trazado local del viario secundario y la localización del suelo dotacional público.

Fijar las alineaciones y rasantes de cualquier viario, y reajustarlas, así como las determinaciones de ordenación referidas en la letra anterior, en caso de que estén establecidas en dichos instrumentos de planeamiento.

2. Los Estudios de Detalle en ningún caso pueden:

Modificar el uso urbanístico del suelo, fuera de los límites del apartado anterior.

Incrementar el aprovechamiento urbanístico.

Suprimir o reducir el suelo dotacional público, o afectar negativamente a su funcionalidad, por disposición inadecuada de su superficie.

Alterar las condiciones de la ordenación de los terrenos o construcciones colindantes.

A la vista de este precepto, la LOUA se sitúa en una posición intermedia en el contexto normativo antes descrito: no es tan restrictiva como los TRLS de 1976 y 1992 o el Reglamento de Planeamiento ni tan permisiva como la Ley de Castilla y León. A diferencia de la legislación estatal anterior, en el Derecho andaluz los Estudios de Detalle pueden calificar el suelo, pero tan sólo para las dotaciones públicas o para trazar el viario local de carácter secundario en desarrollo de los objetivos definidos en el planeamiento, pero cuentan con otras muchas limitaciones y prohibiciones que lo alejan de la figura del Plan destinado a establecer la ordenación de detalle, siquiera sea para una pequeña porción del terreno.

En efecto, el Estudio de Detalle se configura en la LOUA como un instrumento de planeamiento subordinado, que no puede alterar la ordenación del Plan superior sin la previa y expresa autorización del mismo, y que cuenta con un contenido propio acotado a aspectos muy precisos que –desde luego- no incluyen la ordenación pormenorizada 7.

Como ha dicho la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 22 de noviembre de 2005 (Sección 2ª de la Sala de lo contencioso-administrativo de Sevilla) a propósito del artículo 15 de la LOUA,

“El Estudio de Detalle es (...) instrumento secundario y complementario que tiene necesariamente como base un planeamiento superior que desarrolla y del que necesariamente depende, es instrumento sometido al principio de jerarquía por lo que le está vedado las innovaciones de ordenación no contenidas en los instrumentos que desarrolla, mas por su propio carácter si le es dado reajustes y rectificaciones estrictamente necesarias en el desarrollo de su función, y en este sentido puede interpretar las determinaciones del planeamiento superior para evitar lagunas o antinomias en la aplicación de los mismos, acomodando las previsiones de los planes que desarrolla conforme a las exigencias de la realidad física existente, eso sí, respetando las determinaciones del planeamiento superior”.

Abundando en este límite legal, la posterior sentencia de 16 de septiembre de 2008 (Sección 2ª de la Sala de lo contencioso-administrativo de Sevilla) precisa que

“el art° 15 de la LOUA permite a los Estudios de Detalle cierta innovación (...) , pero existe un límite que no puede sobrepasar que condiciona su ámbito y objeto de actuación, y este límite es que no pueden modificar la ordenación general establecida por el Planeamiento General, a la hora de establecer las determinaciones de ordenación detallada”.

Entrando en el análisis pormenorizado del artículo 15 de la LOUA, se advierte, de inicio, un cierto equívoco legal en torno al ámbito objetivo de la figura. Interpretado literalmente el apartado 1º del citado precepto, en conjunción con el artículo 96.1.b) de la LOUA, pudiera deducirse que tan sólo cabe aprobar Estudios de Detalle en suelo urbano y, en concreto, para áreas de reforma interior de suelo urbano no consolidado. Sin embargo, en la letra a) del mismo número 1 del artículo 15 se dice que pueden establecer la ordenación de volúmenes en Planes Generales, Planes Parciales o Planes Especiales, si bien con la limitación de desarrollar los objetivos que ellos definan. Si se tiene en cuenta que los Planes Generales pueden ordenar pormenorizadamente el suelo urbanizable sectorizado (ese fue precisamente el objeto de la Modificación núm. 31 del PGOU de Jerez de la Frontera), que los Planes Parciales desarrollan el suelo urbanizable, y que nada impide que los Planes Especiales actúen también en esa clase de suelo, no puede sino admitirse que los Estudios de Detalle caben tanto en suelo urbano como urbanizable. Lo que acaso quiera la LOUA reflejar es la especial idoneidad de estos instrumentos secundario del planeamiento para establecer la ordenación pormenorizada en las áreas del suelo urbano sujetas a reforma interior 8.

Desde la perspectiva de los fines que pueden cumplir los Estudios de Detalle, de la LOUA se extrae que:

En desarrollo de los objetivos definidos por el planeamiento: pueden establecer la ordenación o reordenación de volúmenes, el trazado del viario local secundario y la localización del suelo dotacional público.

En cualquier viario y sin necesidad de estar contemplada la formulación en el planeamiento pueden fijar o reajustar alienaciones y rasantes.

Frente a ello, tienen proscrito establecer o modificar determinaciones propias de los Planes Generales, Parciales o Especiales y por tanto no pueden:

Calificar ni modificar el uso del suelo, salvo la excepción contemplada en el artículo 15. 1.a).

Suprimir o reducir el suelo dotacional público, o cambiarle la forma o la ubicación si ello perjudica a su funcionalidad.

Alterar las condiciones de la ordenación de los terrenos o construcciones colindantes.

De este modo, los Estudios de Detalle se limitarán: bien a desarrollar en suelo que cuente con ordenación pormenorizada la disposición de volúmenes edificatorios, el trazado de calles locales secundarias o la localización del suelo dotacional público, pero no de forma originaria o autónoma, sino en desarrollo de la ordenación definida en el planeamiento que le sirve de base a su formulación; o bien a fijar, completar, adaptar o reajustar la ordenación en materia de alineaciones y rasantes, siempre de acuerdo con las especificaciones del planeamiento.

Al igual que se predicaba bajo la legislación estatal precedente, aunque el Estudio de Detalle se configura en la LOUA como un instrumento no necesario, será sin embargo necesario cuando así se prevea en el planeamiento que hubiere de desarrollar o completar. En un caso y otro, el Estudio de Detalle tiene carácter complementario respecto de los instrumentos ordenación que desarrollan.

Ha quedado explicado que los Estudios de Detalle no pueden asumir la función ordenadora propia de los instrumentos urbanísticos que desarrollan. Sería improcedente, por tanto, que un Estudio de Detalle intentase proyectar cualquier tipo de ordenación urbanística, por menor o puntual que fuese, que la LOUA atribuya a otras modalidades de planeamiento, o sin la preexistencia del Plan que constituya su antecedente necesario, o cuando el Plan no contenga o señale las especificaciones que el Estudio de Detalle ha de complementar y desarrollar. Así lo ha precisado, en interpretación de las previsiones de la LOUA, el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía en sus Sentencias de 22 de noviembre de 2005 y 16 de septiembre de 2008 (ambas de la Sección 2ª de la Sala de lo contencioso-administrativo de Sevilla), y la de 16 de Julio de 2010 (Sala de Málaga).

A tenor de las previsiones del artículo 15 de la LOUA y del artículo 65 del Reglamento estatal de Planeamiento (aplicable en Andalucía supletoriamente, en los términos que contempla la Disposición Transitoria 9ª de la LOUA), y a la luz de la jurisprudencia que los ha interpretado, el contenido sustantivo posible de los Estudios de Detalle en Andalucía puede sistematizarse como sigue:

A) En primer lugar, el Estudio de Detalle puede utilizarse en desarrollo de los objetivos definidos por el planeamiento para: concretar la ordenación (disposición o distribución) de volúmenes; establecer el trazado del viario local que sea necesario para proporcionar acceso a determinadas zonas, pero siempre que las vías no sean principales sino secundarias; o localizar suelo dotacional público en desarrollo de los objetivos definidos en el planeamiento (superficie, características de forma o situación, etc.). Ninguna de estas tres manifestaciones e la ordenación pormenorizada cabe, sin embargo, si el Plan General, Parcial o Especial que le sirve de instrumento legitimador al Estudio de Detalle.

B) El contenido de los Estudios de Detalle puede referirse y tener por objeto el señalamiento de alienaciones o rasantes para: fijar o establecer de nuevo o completar el suelo urbano las que no estuvieran fijadas por el planeamiento general (o parcial, o especial); o para reajustar o adaptar las fijadas en los propios instrumentos de planeamiento.

La función de fijar las alineaciones y rasantes de cualquier viario se refiere al suelo urbano no consolidado carente de alienaciones o rasantes o suelo urbanizable en el que el Plan General o el propio Plan Parcial hayan remitido la fijación o establecimiento de las alineaciones y rasantes a posteriores Estudios de Detalle, puesto que en el suelo urbano consolidado ya están establecidas las alineaciones y rasantes en el Plan General, y lo único que podrá hacer el Estudio de Detalle es reajustarlas.

Dentro de la función general de fijar a las alineaciones y rasantes se encuentra en particular la función de completarlas (mediante interpolación o extrapolación) si no lo estuvieran.

También puede utilizarse el Estudio de Detalle para reajustar alineaciones y rasantes ya fijadas por un Plan superior, lo que conlleva la posibilidad de introducir ciertas rectificaciones sin tener que acudir a la modificación del instrumento que las fijó. En relación con este extremo la jurisprudencia ha precisado que tales rectificaciones no pueden defraudar las determinaciones de los planes a que se refieran, siendo su finalidad principal la de resolver discrepancias que se evidencian cuando se traspone lo proyectado a la realidad física (SSTS de 30 de marzo de 1981 y 21 de marzo de 1990).

En suma, siguiendo la tradición iniciada por la Ley estatal del Suelo de 1975, la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía otorga a los Estudios de Detalle un papel muy limitado como instrumento de ordenación. Carecen prácticamente de carácter innovativo, hasta el punto que ni siquiera en supuestos de alineaciones y rasantes y ordenación de volúmenes conforme a las especificaciones del Plan pueden dejar de cumplir el Plan al que sirven de especificación o detalle, y por ello, incurren en ilegalidad si, excediendo de ese fin subordinado y complementario, intentan colmar un vacío de ordenación urbanística adoptando determinaciones originarias que son propias de los Planes superiores.

7. PORTO REY, E., “Los Estudios de Detalle” en Derecho Urbanístico de Andalucía, La Ley Kluwer, 2ª ed., 2006, p. 348.

8. Como han advertido REBOLLO PUIG, M., JIMENEZ—BLANCO, A., y LÓPEZ BENITEZ, M., en Derecho urbanístico y ordenación del territorio en Andalucía, Iustel, 2007, p. 213.

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