El Planeamiento Urbanístico (XXX): Vigencia y revisión de los planes. Consideraciones generales. Suspensión de la vigencia de planeamiento, por Santiago Muñoz Machado y Mariano López Benítez, Catedráticos de Derecho Administrativo

El planeamiento urbanístico tiene vigencia indefinida; por tanto, una vez aprobado y publicado, se mantiene en vigor hasta que no sea modificado o revisado, o, en su caso, anulado o sustituido por otro. Sin embargo, este postulado admite que el plan establezca su propia programación, modulando su progresiva entrada en vigor. De la misma forma, se admite también que los planes puedan revisarse cuando se cumpla el plazo establecido en el plan para su revisión o se den las circunstancias previstas en él para su revisión; o cuando sea preciso revisarlos para adaptarlos a las previsiones de un plan de ordenación territorial que les afecte.

Nota: En sucesivas ediciones del Diario del Derecho Municipal se vienen publicando fragmentos de la obra “El Planeamiento Urbanístico”, dado el especial interés que la temática tratada en la misma tiene para el mundo municipal. El Consejo de Redacción del Diario agradece a los autores la deferencia que han tenido al permitir la difusión de la publicación a través de este medio.

VIGENCIA Y REVISIÓN DE LOS PLANES

1. Consideraciones generales

Los Planes de Ordenación y los Proyectos de Urbanización tienen vigencia indefinida (arts. 45 TRLS 76 y 154.1 RP); por tanto, una vez aprobados y publicados, se mantienen en vigor hasta que no sean modificados o revisados, o, en su caso, anulados o sustituidos por otros. Sin embargo, este postulado admite que el plan establezca su propia programación, modulando su progresiva entrada en vigor. De la misma forma, se admite también que los planes puedan revisarse cuando se cumpla el plazo establecido en el plan para su revisión o se den las circunstancias previstas en él para su revisión; o cuando sea preciso revisarlos para adaptarlos a las previsiones de un plan de ordenación territorial que les afecte.

Además de todo ello, una de las dimensiones que más resaltó la reforma de la Ley del Suelo de 1975, fue precisamente la temporal, permitiendo que los Ayuntamientos revisasen cada cuatro años el programa de actuación contenido en el Plan General (art. 48 TRLS 76). Como destacó la doctrina, dicho programa de actuación del Plan General poseía una doble virtualidad, pues, si, por un lado, imponía a la Administración el deber de desarrollar las determinaciones relativas al suelo urbanizable programado a través de los Planes Parciales antes del plazo fijado, por otro lado, servía, en combinación con los planes de etapas establecidos por el planeamiento de desarrollo, como límite temporal que garantizaba la permanencia de la ordenación establecida, dando lugar, en ciertos supuestos, a responsabilidad patrimonial de la Administración por alteración anticipada del planeamiento, como más adelante tendremos ocasión de exponer con más detalle.

Lógicamente, la legislación urbanística de las Comunidades Autónomas no se ha apartado en esencia de estos postulados generales. Sin embargo, sí se contienen algunas reglas particulares que es conveniente destacar. Por ejemplo, el estiramiento de los instrumentos de planeamiento que ha llevado a término la Ley del Suelo de la Comunidad Valenciana, distinguiendo entre instrumentos de planeamiento de carácter espacial (los Planes Generales, los Planes Parciales, Especiales, de Reforma Interior, Catálogos y Estudios de Detalle —art. 38 LUV—), e instrumentos de carácter temporal, económico y de gestión (los Programas para el desarrollo de actuaciones integradas y aisladas —art. 39 LUV—) ha determinado también que la regla de la vigencia indefinida de los Planes únicamente se predique de los primeros, ya que la de los Programas será la que en ellos se establezca (art. 108 LUV). También la Ley valenciana establece, en su artículo 61.3, que el Plan General, no obstante su vigencia indefinida, ha de prever la expansión urbana del municipio para un mínimo de diez años, aproximadamente, abarcando la reserva del suelo y dotaciones para la implantación de infraestructuras previsibles a más largo plazo. Por lo demás, las revisiones de los programas de actuación del Plan General, a las que antes hemos aludido, se sujetan por la legislación autonómica a ciertos requisitos procedimentales: información pública, aprobación por el Ayuntamiento y publicación en el Diario Oficial de la Comunidad (art. 107 LOTUR).

2. Suspensión de la vigencia de planeamiento

Algunas normas autonómicas, con un evidente interés didáctico, establecen que <<el planeamiento urbanístico, puesto que es una disposición administrativa de carácter general, tiene vigencia indefinida y es susceptible de suspensión, modificación y revisión>> (art. 92 TRLUC). Sin embargo, como sabemos, tal afirmación no es del todo cierta, pues no es frecuente que las normas administrativas generales prevean la suspensión de los Reglamentos. Sí se ha previsto tradicionalmente esta posibilidad con respecto a los Planes Urbanísticos. Los artículos 51 del TRLS 76 y 163 del RP autorizaban al Consejo de Ministros para que, a propuesta del Ministro de Obras Públicas y Urbanismo o de éste y del titular o titulares de otros Departamentos, y previo informe de la Comisión Central de Urbanismo y audiencia de las entidades locales interesadas, suspendiese la vigencia de cualesquiera Planes en la forma, plazos y efectos previstos para la suspensión de licencias, en todo o en parte de su ámbito territorial, y para acordar su revisión. Hasta tanto no se aprobase el Plan revisado, se dictarían unas Normas Complementarias y Subsidiarias del Planeamiento en el plazo máximo de seis meses a partir del acuerdo de suspensión.

No son todas las normas urbanísticas autonómicas que recogen una potestad de suspensión semejante, aunque las que lo han hecho suelen realizarlo mediante una fórmula de parecido tenor, habilitando, en consecuencia, al Consejo de Gobierno autonómico (o, incluso, al Consejero ya de forma exclusiva —art. 43 TROTAUCM—, ya con respecto a poblaciones de menos de 50.000 habitantes —art. 70.1 LSM—) para suspender motivadamente —y en razón de la salvaguarda de las competencias autonómicas o por razones justificadas de interés público (art. 63.1 TRLUC)— la vigencia de cualquier instrumento de planeamiento por un plazo, que en algunas legislaciones llega hasta dos años. Esta suspensión, que requiere audiencia de los municipios afectados y, en algunos casos, dictamen del órgano consultivo autonómico (art. 35.2 LOUA) o del Consejo de Urbanismo autonómico (arts. 56 LUCL, 66.1 LOTEX y 43 LOTAUCM), y que lleva consigo la suspensión de licencias en el área afectada, obliga a la revisión del instrumento suspendido, permitiendo que, mientras tanto y en el término improrrogable de seis meses, se dicten por la Comunidad Autónoma unas normas provisionales de ordenación (art. 35.2 LOUA), so pena de que, en caso contrario, quede restablecida —como decía el art. 163.3 RP— la vigencia del Plan objeto de suspensión.

La potestad mencionada encierra una verdadera medida cautelar que no debe ser confundida con la suspensión de licencias —que sólo afecta al ius aedificandi—, ni tampoco con la suspensión de la potestad municipal para dictar Planes, que alguna Ley autonómica recoge (art. 31.4 LOUA) y a la que hemos hecho referencia en otra parte de este estudio.De todos modos, conviene subrayar que la potestad de suspensión del planeamiento de la que ahora tratamos puede resultar en ciertos casos insuficiente para alcanzar los objetivos que pretende.

Esta insuficiencia se percibe, por ejemplo, en los casos en que, por parte de la Comunidad Autónoma, se procede a la tramitación de un instrumento de ordenación territorial, cuyas previsiones futuras —según los avances y diagnósticos que se van realizando— pueden quedar en entredicho por las determinaciones concretas contenidas en un Plan Urbanístico que ya se encuentra en vigor. La fórmula copiada del artículo 51 TRLS 76 no resulta, en estos supuestos, idónea, ya que la suspensión de los planes se vincula —como hemos visto— a la iniciación del procedimiento de revisión o modificación del plan suspendido, proceso carente de sentido hasta que el Plan de Ordenación territorial se apruebe definitivamente. Ni las leyes de ordenación territorial ni las normas urbanísticas suelen dar respuesta a este problema.

Las primeras —las normas de ordenación territorial— es verdad que proclaman enfáticamente la obligación que tienen los Planes Urbanísticos vigentes de adaptarse a las previsiones vinculantes de los Planes de Ordenación territorial aprobados, produciéndose en el ínterin un desplazamiento de las determinaciones urbanísticas que resulten contradictorias con aquéllos. En coherencia con ello, el artículo 14.6 de la TROTCANA permite que se acuerde la suspensión de los procedimientos de aprobación de cualesquiera instrumentos de ordenación —territoriales o urbanísticos— durante la formulación y tramitación de un instrumento de ordenación de los recursos naturales y del territorio.

La Disposición Transitoria 15.ª de la Ley 6/1999, de 3 de abril, por la que se aprueban las Directrices de Ordenación Territorial en las Islas Baleares, también ha tratado de afrontar el problema, pero, en realidad, como reconoce la STSJ de Baleares de 4 de marzo de 2003, lo que hace es sustituir las previsiones del artículo 51 del TRLS 76 por otras muy semejantes, ya que en su virtud se habilita a las Administraciones insulares titulares de la función ejecutiva y de gestión en materia de urbanismo para suspender total o parcialmente la vigencia de los instrumentos de planeamiento general <<cuando se acredite de manera fehaciente una causa o causas manifiesta y concreta de interés supramunicipal que resulta contradictoria con las determinaciones de las Directrices>>. El acuerdo de suspensión incorporará un dictamen del Consejo Consultivo y obliga, igual que el artículo 51 del TRLS 76, a que hasta tanto se revise el planeamiento suspendido se dicten normas subsidiarias y complementarias de planeamiento, que requerirán igualmente dictamen del alto órgano consultivo de la Comunidad Autónoma.

Por su parte, las normas urbanísticas o no prevén nada o lo que prevén se limita, como hace la Disposición Adicional 5.ª de la LOUA, a habilitar al Consejo de Gobierno para que, al acordar la formulación de un Plan de Ordenación del Territorio de Ámbito Subregional, acuerde la suspensión de la tramitación de las modificaciones de los instrumentos de planeamiento urbanístico municipal que afecten a la ordenación estructural y tengan incidencia o interés supramunicipal; potestad que, como resulta patente, nada tiene que ver con el problema que ahora nos ocupa. Sí hay, en cambio, medidas cautelares previstas en la Ley de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad para los casos en que se inicie o tramite la aprobación de un Plan de Ordenación de Recursos Naturales o se delimite un espacio natural (art. 22).

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