El Planeamiento Urbanístico (XXIX): Los efectos de los planes de urbanismo en general. El principio de legitimación de las expropiaciones, Por Santiago Muñoz Machado y Mariano López Benítez, Catedráticos de Derecho Administrativo

En materia urbanística rige el principio clásico de legitimación de las expropiaciones como consecuencia de la aprobación de los planes, habiéndose generalizado también la fórmula de entender implícitas la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación de los terrenos necesarios. En este capítulo se analizan los tipos de expropiaciones urbanísticas y los supuestos en que cabe ejercitar el derecho de reversión.

Nota: En sucesivas ediciones del Diario del Derecho Municipal se vienen publicando fragmentos de la obra “El Planeamiento Urbanístico”, dado el especial interés que la temática tratada en la misma tiene para el mundo municipal. El Consejo de Redacción del Diario agradece a los autores la deferencia que han tenido al permitir la difusión de la publicación a través de este medio.

EL PRINCIPIO DE LEGITIMACIÓN DE EXPROPIACIONES

A) Alcance del principio

El artículo 29.2 TRLS 2008 recoge un principio clásico de nuestra legislación urbanística, relativo a la legitimación de expropiaciones, por causa de la aprobación de planes: <<La aprobación de los instrumentos de la ordenación territorial y urbanística que determine su legislación reguladora conllevará la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación de los bienes y derechos correspondientes, cuando dichos instrumentos habiliten para su ejecución y ésta deba producirse por expropiación. Dicha declaración se extenderá a los terrenos precisos para conectar la actuación de urbanización con las redes generales de servicios, cuando sean necesarios >>.

En la legislación urbanística no sólo es clásico el principio de legitimación de expropiaciones como consecuencia de la aprobación de los planes, sino que también se ha generalizado la fórmula de entender implícitas la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación de los terrenos necesarios, declaraciones éstas que en el sistema de la Ley de Expropiación Forzosa de 1954, aparecen, como es conocido, separadas, exigiéndose su cumplimentación en procedimientos distintos.

B) Los tipos de expropiaciones urbanísticas

Es de notar la decadencia que la técnica expropiatoria ha sufrido en la legislación urbanística; de ser, en efecto, un instrumento insustituible para la obtención de terrenos con destino a usos colectivos, ha pasado a un modesto segundo plano. Durante todo el siglo XIX el Derecho urbanístico se construyó alrededor de la obra pública, cuya ejecución correspondía a la Administración Pública que, a tal efecto, utilizaba como herramienta principal la expropiación para hacerse con el suelo privado necesario. Sucesivamente, sin embargo, la legislación urbanística ha empezado a dejar mucho más protagonismo en la ejecución de la obra urbanizadora a los propietarios del suelo. Les ha impuesto obligaciones y deberes, que ya nos resultan conocidos, entre los cuales, la ejecución de la urbanización. De esta manera, paulatinamente la importancia de la expropiación ha decaído, y, aunque siendo un instrumento esencial en la actualidad, en materia de ejecución del planeamiento ha pasado a un segundo plano.

El artículo 29.1 TRLS 2008, atribuye a la expropiación, en el sistema urbanístico actual, las siguientes funciones: <<La expropiación por razón de la ordenación territorial y urbanística puede aplicarse para las finalidades previstas en la legislación reguladora de dicha ordenación, de conformidad con lo dispuesto en esta Ley y en la Ley de Expropiación Forzosa>>.

Teniendo en cuenta esta previsión, y la regulación general contenida en la legislación urbanística, a la que se remite, las funciones que, resumidamente, puede cumplir ahora el instituto expropiatorio en el ámbito urbanístico son las siguientes:

1. La expropiación es uno de los sistemas de ejecución de los planes (arts. 134 y sigs. TR de 1976).

2. Puede utilizarse como instrumento para la ejecución de los sistemas generales de ordenación urbanística del territorio o de operaciones urbanísticas aisladas (art. 134.2 TR de 1976).

3. De la expropiación puede servirse la Administración para constituir patrimonios públicos del suelo (art. 90.2 TR de 1976).

4. Puede utilizarse, finalmente, como sanción por incumplimiento de las obligaciones y cargas que pesan sobre los propietarios (por ejemplo, arts. 36.1 TRLS 2008 y 66 y 124.2 TR de 1976).

El régimen jurídico de estas expropiaciones no es siempre el mismo; en ocasiones podrá aplicarse íntegramente la Ley de Expropiación. Sin embargo, la legislación del suelo contiene determinadas especialidades procedimentales (por ejemplo, procedimiento de tasación conjunta del art. 138 TR 1976) y sobre todo en materia de valoraciones —art. 21.1.b) TRLS 2008—, asunto en el que sus criterios prevalecen de forma absoluta.

Pero no corresponde a este estudio comentar estas regulaciones.

C) Las reversiones

La regulación de las reversiones, que durante cerca de medio siglo, se contuvo en el artículo 54 de la Ley de Expropiación Forzosa de 1954 ha sido objeto en los últimos tiempos de importantes modificaciones.

El TRLS 2008, recogiendo el testigo iniciado por el artículo 40 de la derogada Ley de Régimen del Suelo y Valoraciones de 1998, establece en su artículo 34 los supuestos de reversión. Parte de la afirmación básica en materia de expropiación de que los bienes deben ser destinados al fin específico que se estableciese en el plan correspondiente. Y, si en virtud de modificación o revisión del plan, se alterara el uso que motivó la expropiación, procederá la reversión, salvo que concurriera alguna de las siguientes circunstancias: a) que el nuevo uso asignado estuviera adecuadamente justificado y fuera igualmente dotacional público; b) que el uso dotacional que motivó la expropiación hubiese sido efectivamente implantado y mantenido durante ocho años [art. 34.1.a)]. El derecho de reversión queda igualmente enervado en las expropiaciones efectuadas para la formación o ampliación de un patrimonio público del suelo si el nuevo uso al que se destinan los bienes es compatible con los fines que para este tipo de patrimonios fijan los artículos 38 y 39 TRLS 2008. En cambio, el artículo 34.2.a) TRLS 2008 reafirmando la regla establecida por la LS 98, entiende que procede la reversión cuando hayan transcurrido diez años desde la expropiación sin que la urbanización se haya concluido.

El TRLS 2008 añade, de todos modos, un nuevo supuesto en que no procede el derecho de reversión. Se trata del previsto en su artículo 34.3, precepto que se relaciona, por un lado, con la regulación y ordenación del subsuelo que, como primicia, establece esta Ley (art. 8.2); y, por otro lado, con la posibilidad, desde el punto de visto hipotecario, de separar entre el destino público de una parcela y la segregación para el dominio privado del vuelo o el subsuelo, siempre que sea compatible con aquél (art. 17.4). El artículo 34.3 preceptúa que en tales casos no procede la reversión, siempre que se mantenga el uso dotacional público para el que fue expropiado o concurra alguna de las circunstancias previstas por el artículo 34.1 para la improcedencia de tal derecho de reversión. Las dudas que este artículo 34.3 TRLS 2008 plantea en atención a su compatibilidad con la garantía expropiatoria del artículo 33 CE, se solventa, como bien ha estudiado J. M.ª BAÑO, con la apertura a los propietarios afectados del procedimiento de retasación, limitado, no obstante, por el artículo 34.2.b) TRLS 2008 únicamente a los supuestos de modificación del planeamiento, no así a los de revisión del mismo.

Los otros cambios que en la regulación del derecho de reversión se han producido en los últimos tiempos fueron propiciados por la Ley de Ordenación de la Edificación de 5 de noviembre de 1999, que dio una nueva redacción a los artículos 54 y 55 de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954, que regulaban tradicionalmente la reversión. Lo que resulta de la nueva redacción, definitivamente, es lo siguiente:

Procede la reversión siempre que no se ejecute la obra o no se establezca el servicio que motivó la expropiación, así como si hubiera alguna parte sobrante de los bienes expropiados, o desapareciese la afectación.

Sin embargo, no procederá la reversión: a) cuando simultáneamente a la desafectación del fin que justificó la expropiación se acuerde una nueva afectación a otro fin que haya sido declarado de utilidad pública o interés social, y b) cuando la afectación al fin que justificó la expropiación o a otro declarado de utilidad pública o interés social se prolongue durante diez años desde la terminación de la obra o el establecimiento del servicio.

El plazo para solicitar la reversión es de tres meses a contar desde la fecha en que la Administración hubiese notificado el exceso de expropiación, la desafectación del bien o derecho expropiados o su propósito de no ejecutar la obra o de no implantar el servicio. Si no se notificasen tales circunstancias, los interesados pueden ejercer la reversión dentro de los veinte años siguientes en los casos de exceso de expropiación o desafectación del bien, y de los cinco años siguientes cuando no se ha iniciado la ejecución de la obra o la implantación del servicio desde que se tomó posesión del bien expropiado. También procede la reversión cuando las obras o actuaciones quedan suspendidas por más de dos años por causas imputables a la Administración o al beneficiario de la expropiación.

El ejercicio del derecho de reversión supone la restitución de la indemnización cobrada en su día, actualizada conforme a la evolución del índice de precios al consumo. Aunque se prevén supuestos, en el nuevo artículo 55 de la Ley de Expropiación, en los que procede una nueva valoración.

La toma de posesión del bien o derecho revertido no puede hacerse sin previo pago.

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