Derechos digitales y administraciones públicas en Europa: ¿nuevas garantías o adaptación del Derecho administrativo?

En este trabajo se sostiene que los denominados derechos digitales no constituyen un catálogo autónomo de nuevas garantías, sino una adaptación de los principios tradicionales del Derecho administrativo al entorno automatizado. En este artículo se presenta un análisis comparado de cómo diez países europeos abordan los siete principales derechos digitales reconocidos en la Carta de Derechos Digitales del Gobierno de España en el uso de la inteligencia artificial por la Administración pública (buena administración digital, transparencia, no discriminación, motivación, supervisión humana, explicabilidad y tutela administrativa y judicial). El tratamiento de los derechos digitales estudiados será realizado a partir de la ley, instrumentos de soft law y jurisprudencia. El análisis comparado muestra una implementación desigual de estos derechos, con especial desarrollo de la transparencia y un papel creciente de la jurisprudencia en la delimitación de sus límites.

Juan Carlos Covilla es Profesor Lector de Derecho Administrativo en la Universitat Pompeu Fabra

El artículo se publicó en el número 73 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, octubre 2026)

DIGITAL RIGHTS IN PUBLIC ADMINISTRATION ACROSS EUROPE: NEW LEGAL SAFEGUARDS OR AN ADAPTATION OF ADMINISTRATIVE LAW?

ABSTRACT: The main argument is that so-called digital rights do not constitute a new autonomous category, but rather represent an adaptation of traditional administrative law guarantees to automated decision-making environments. This paper presents a comparative analysis of how ten European countries address the seven main digital rights established in the Digital Rights Charter of the Government of Spain in the use of artificial intelligence by the Public Administration (digital good administration, transparency, non-discrimination, reason-giving, human supervision, explicability, and administrative and judicial review). The analysis of the studied digital rights is based on law, soft law instruments, and case-law. The comparative analysis reveals uneven implementation across countries, with transparency as the most developed right and an increasing role of courts in shaping the limits of algorithmic governance.

I. INTRODUCCIÓN

La progresiva incorporación de sistemas de inteligencia artificial en la actuación de las Administraciones públicas ha reconfigurado de manera significativa las condiciones en las que se adoptan decisiones administrativas. Esto plantea un problema jurídico: determinar si el uso de estas tecnologías exige la creación de nuevos derechos, los denominados “derechos digitales”, o, por el contrario, si se trata de una reformulación de las garantías tradicionales del Derecho administrativo en un entorno tecnológico distinto.

En el contexto europeo, esta cuestión ha sido abordada de forma fragmentaria y heterogénea. Mientras algunos ordenamientos han optado por introducir referencias explícitas a estos derechos en normas legales o instrumentos de soft law, otros han recurrido a la aplicación de principios clásicos como la motivación, la transparencia o la igualdad para controlar decisiones automatizadas. Esta diversidad de respuestas normativas y jurisprudenciales evidencia la ausencia de un modelo uniforme de regulación, pero también permite identificar ciertos patrones comunes en la forma en que los Estados enfrentan los desafíos que plantea la inteligencia artificial en la gestión pública.

Este trabajo tiene como objetivo analizar, desde una perspectiva comparada, cómo diez países europeos (Alemania, Bélgica, Estonia, Francia, Irlanda, Italia, Lituania, Países Bajos, Portugal y Suecia(1)) han abordado la protección de un conjunto de derechos digitales en el uso de la inteligencia artificial por parte de la Administración pública. El análisis se centra en siete derechos recogidos en los artículos XVIII.6/7, XXV y XXVII de la Carta de Derechos Digitales del Gobierno de España(2): buena administración digital, transparencia, no discriminación, motivación, supervisión humana, explicabilidad y tutela administrativa y judicial.

La tesis que se sostiene es que, más que configurar un nuevo catálogo autónomo de derechos, los denominados derechos digitales operan en la práctica como una adaptación de garantías clásicas del Derecho administrativo al entorno automatizado. No obstante, esta adaptación no se produce de manera uniforme, sino a través de tres modelos regulatorios diferenciados: (i) un modelo legal, en el que los derechos son reconocidos expresamente en normas con rango de ley; (ii) un modelo basado en instrumentos de soft law, que orientan la actuación administrativa sin establecer obligaciones jurídicamente vinculantes; y (iii) un modelo jurisprudencial, en el que son los tribunales los que delimitan el alcance de las garantías frente a decisiones automatizadas en ausencia de una regulación específica.

Metodológicamente, el estudio combina el análisis de fuentes normativas, instrumentos de soft law y jurisprudencia relevante en cada uno de los países seleccionados. A partir de esta base, se identifican patrones de convergencia y divergencia en el tratamiento de los derechos analizados, con el fin de evaluar hasta qué punto existe una transformación sustantiva del Derecho administrativo o, por el contrario, una continuidad adaptativa de sus principios fundamentales.

La estructura del trabajo se organiza en torno al examen de cada uno de los derechos digitales identificados. En cada caso, se presenta, en primer lugar, un análisis comparado que permite situar las principales tendencias regulatorias y, posteriormente, se examinan las soluciones adoptadas en los distintos ordenamientos jurídicos, integrando el análisis normativo, doctrinal y jurisprudencial.

II. TRATAMIENTO CONJUNTO DE DERECHOS DIGITALES

Al analizar el tratamiento de los derechos digitales en los ordenamientos europeos seleccionados, se observa que no siempre son abordados de manera individualizada ni con un desarrollo autónomo por cada garantía. Por el contrario, en varios países estos derechos aparecen formulados de manera conjunta, ya sea en normas de rango legal, instrumentos de soft law o decisiones judiciales.

Desde una perspectiva comparada, este tratamiento conjunto pone de manifiesto dos elementos relevantes. En primer lugar, los derechos digitales que con mayor frecuencia se agrupan son la transparencia, la supervisión humana y la no discriminación, lo que sugiere que estos constituyen el núcleo mínimo de garantías frente al uso de sistemas automatizados. En segundo lugar, la forma en que estos derechos son recogidos varía según el modelo regulatorio adoptado en cada país.

Así, en algunos ordenamientos, como Italia y Portugal, el reconocimiento conjunto de estos derechos se realiza a través de normas con rango de ley, lo que permite dotarlos de efectos vinculantes claros. En otros casos, como Irlanda y Lituania, este tratamiento se articula mediante instrumentos de soft law —orientaciones, estrategias o resoluciones— que, si bien carecen de fuerza obligatoria, cumplen una función relevante en la configuración práctica de estándares de actuación administrativa. Finalmente, en determinados países no se identifica un tratamiento conjunto explícito, como ocurre en Bélgica, Francia, Países Bajos o Suecia, sin que ello implique la ausencia de referencias a estos derechos, sino más bien su desarrollo fragmentado o sectorial.

Este enfoque integrado de los derechos digitales confirma que, en muchos casos, los ordenamientos no conciben estas garantías como derechos completamente autónomos, sino como un conjunto de principios interrelacionados que operan de forma conjunta en la regulación del uso de la inteligencia artificial. En este sentido, el análisis de este tratamiento conjunto permite identificar los marcos generales dentro de los cuales se insertan posteriormente los desarrollos específicos de cada derecho.

A partir de estas consideraciones, a continuación se examinan las principales manifestaciones normativas, de soft law y jurisprudenciales de este tratamiento conjunto en los distintos países analizados, con el fin de evidenciar cómo se articulan en la práctica estas garantías y qué papel desempeñan en la configuración del uso de la inteligencia artificial en la Administración pública.

Irlanda ha adoptado las Orientaciones para el uso responsable de la inteligencia artificial en la función pública, las cuales fueron aprobadas por el Departamento de Gasto Público, Infraestructura, Reforma al Servicio Público y Digitalización el 12 de mayo de 2025(3).

Estas orientaciones están diseñadas para ayudar a los funcionarios públicos a utilizar la IA en la prestación de servicios y busca mantener la participación humana como elemento central. El objetivo es fomentar la confianza de los ciudadanos y garantizar que la IA se utilice de forma que se respeten los derechos de las personas, como la protección de datos, la privacidad y la no discriminación. En concreto, los principios básicos incorporados en es instrumento incluye supervisión humana, seguridad, privacidad de los datos, transparencia, no discriminación y la rendición de cuentas. En consecuencia, todos los proyectos de IA deben someterse a una evaluación de riesgos, seguir un proceso de ciclo de vida completo e incluir un seguimiento continuo y una rendición de cuentas clara.

En Italia, la Ley de 23 de septiembre de 2025, núm. 132, que establece disposiciones y delegaciones al Gobierno en materia de inteligencia artificial(4), contiene principios sobre la IA y luego añade normas específicas por sectores. Respecto del uso de sistemas de IA por la Administración pública, el artículo 14 hace referencia a los derechos de transparencia, explicabilidad y supervisión humana del siguiente modo:

“Las administraciones públicas utilizan la inteligencia artificial con el objetivo de aumentar la eficiencia de sus actividades, reducir el tiempo necesario para concluir los procedimientos y mejorar la calidad y cantidad de los servicios prestados a los ciudadanos y a las empresas, garantizando que las personas interesadas puedan conocer su funcionamiento y que su uso sea trazable.

El uso de la inteligencia artificial es instrumental y de apoyo a la actividad de toma de decisiones, respetando la autonomía y el poder de decisión de la persona, quien sigue siendo la única responsable de las medidas y de los procedimientos en los que se haya utilizado la inteligencia artificial. (...)".

Antes de la adopción de esta ley, en Italia solamente se contaba con el art. 3-bis de la Ley núm. 241/1990 (Ley general de procedimiento administrativo), modificada por el Decreto-ley núm. 76/2020(5), que señalaba “Para lograr una mayor eficiencia en sus actividades, las Administraciones Públicas actuarán mediante herramientas informáticas y telemáticas, en sus relaciones internas, entre las distintas administraciones y entre éstas y los particulares”. Esta era la base para encontrar de manera indirecta una referencia a la automatización de la actuación de la Administración pública. Se trata entonces de un salto significativo al hacer referencia concreta al uso de sistemas de IA por parte de la Administración pública con una finalidad y garantías específicas, que había sido solicitado por la doctrina.

Adicionalmente, el Consejo de Estado italiano dictó un fallo a finales de 2019, denominado “Buona Scuola” (6), que contiene una doctrina relevante sobre los derechos digitales. El objeto del litigio fue la anulación de los traslados docentes masivos de 2016 realizados por el Ministerio de Educación mediante un algoritmo no revelado. Esto ocurrió después de que cientos de profesores resultaran asignados a provincias lejanas a pesar de la existencia de vacantes cercanas.

El Consejo de Estado falló a favor de los docentes y declaró la anulación de los traslados. La razón fue que la decisión del Ministerio se basó en un algoritmo de “caja negra”, cuya opacidad violaba el deber constitucional de motivación (Ley 241/1990), la buena administración y los derechos de transparencia y explicabilidad. Además, afirmó que el uso de software no puede eximir a la Administración de su responsabilidad ni de la supervisión humana, la cual es obligatoria. Finalmente, hizo referencia a la no discriminación, pues se requieren criterios verificables y proporcionados en la asignación de las plazas, algo que no se lograba revisar con un código opaco.

En Lituania, una resolución no vinculante adoptada por el Parlamento(7) el 9 de mayo de 2024 pide al Gobierno que tenga en cuenta, promueva y garantice los principios éticos del uso de la IA por parte de la Administración pública. En concreto, esta resolución se refiere a la supervisión humana, la trazabilidad, la no discriminación y la transparencia.

Finalmente, en Portugal, la ley denominada Carta portuguesa de derechos humanos en la era digital de 2021(8) establece en su artículo 9.1: “El uso de la inteligencia artificial debe guiarse por el respeto de los derechos fundamentales, garantizando un equilibrio justo entre los principios de explicabilidad, seguridad, transparencia y rendición de cuentas, que tenga en cuenta las circunstancias de cada caso específico y establezca procesos diseñados para prevenir cualquier prejuicio o forma de discriminación”.

Este mismo país ha optado por el soft law para complementar el contenido de la ley mencionada. Se trata de la Guía para una Inteligencia Artificial ética, transparente y responsable en la Administración Pública(9), adoptada el 14 de marzo de 2023 por la Agencia para la Modernización Administrativa. Dicha guía señala los siguientes elementos para considerar un sistema de IA responsable, que son aquellos que:

- “Cumplen con la ejecución de responsabilidades y la plena posibilidad de auditoría/inspección (Responsabilidad);

- Aseguran la visualización de sus componentes y de los procedimientos aplicados (Transparencia);

- Explican el funcionamiento y las implicaciones derivadas de las funciones computacionales (Explicabilidad);

- Incorporan garantías y salvaguardas para los usuarios y beneficiarios (Justicia);

- Aseguran mecanismos efectivos de mitigación de sesgos inesperados, disminuyendo de esta forma posibles riesgos éticos (Ética).”

III. TRANSPARENCIA

La transparencia, como derecho digital, se puede abordar desde dos perspectivas. En primer lugar, su aplicación se dirige a informar que la decisión que reciben ha sido influenciada por un sistema de IA. En segundo lugar, la transparencia puede concebirse como el conocimiento de la forma de operar del sistema de IA. Esto último se refiere a la lógica de los algoritmos empleados y a los datos utilizados para alimentar dicho sistema. Esta es la forma como se establece la transparencia en la Carta de Derechos Digitales:

XVIII Derechos digitales de la ciudadanía en sus relaciones con las Administraciones Públicas ()

6. Se promoverán los derechos de la ciudadanía en relación con la inteligencia artificial reconocidos en esta Carta en el marco de la actuación administrativa reconociéndose en todo caso los derechos a: ()

b) La transparencia sobre el uso de instrumentos de inteligencia artificial y sobre su funcionamiento y alcance en cada procedimiento concreto y, en particular, acerca de los datos utilizados, su margen de error, su ámbito de aplicación y su carácter decisorio o no decisorio. La ley podrá regular las condiciones de transparencia y el acceso al código fuente, especialmente con objeto de verificar que no produce resultados discriminatorios. ()

XXV Derechos ante la inteligencia artificial ()

2. En el desarrollo y ciclo de vida de los sistemas de inteligencia artificial: ()

b) Se establecerán condiciones de transparencia, auditabilidad, explicabilidad, trazabilidad, supervisión humana y gobernanza. En todo caso, la información facilitada deberá ser accesible y comprensible.

c) Deberán garantizarse la accesibilidad, usabilidad y fiabilidad.

Desde una perspectiva doctrinal, la transparencia en el uso de sistemas de inteligencia artificial por la Administración pública ha dejado de concebirse únicamente como un mecanismo de acceso a la información para convertirse en una garantía estructural del funcionamiento del poder público en entornos digitales(10). En este sentido, se ha señalado que la transparencia constituye una práctica inherente al funcionamiento de las instituciones públicas contemporáneas, en la medida en que permite el control ciudadano y la participación en la toma de decisiones, especialmente en contextos de creciente complejidad tecnológica(11).

En el ámbito específico de la inteligencia artificial, este derecho adquiere una dimensión adicional. Así, los algoritmos y códigos fuente utilizados en la actividad administrativa automatizada o semiautomatizada deben considerarse, por regla general, información pública(12), en tanto resultan esenciales para garantizar el control de la actuación administrativa(13). Esta aproximación permite integrar la transparencia algorítmica dentro del régimen clásico del derecho de acceso a la información(14), evitando su tratamiento como una garantía meramente instrumental o técnica.

Sin embargo, el análisis comparado de los ordenamientos europeos muestra que esta concepción doctrinal no se proyecta de manera uniforme en el derecho positivo. Por el contrario, la transparencia es el derecho digital que ha recibido un mayor desarrollo, pero con distintas intensidades y configuraciones según el modelo regulatorio adoptado. En algunos países, como Alemania, Francia, Italia o Portugal, se ha reconocido mediante normas legales que imponen obligaciones concretas de información y, en ciertos casos, incluso de acceso al funcionamiento del sistema. En otros, como Bélgica o Suecia, su desarrollo se ha canalizado principalmente a través de instrumentos de soft law, que se limitan a establecer estándares de actuación orientativos. Finalmente, la jurisprudencia ha desempeñado un papel relevante en la delimitación de sus límites, especialmente en relación con la protección de datos y la privacidad, como se observa en el caso SyRI en los Países Bajos o en la jurisprudencia constitucional francesa.

Este desarrollo desigual pone de manifiesto que la transparencia no opera como una garantía homogénea, sino como un concepto que se desdobla en distintas exigencias jurídicas. En particular, el análisis comparado permite identificar dos dimensiones principales: por un lado, la obligación de informar al ciudadano sobre el uso de sistemas de inteligencia artificial en la toma de decisiones administrativas; y, por otro, el derecho a conocer el funcionamiento del sistema, incluyendo su lógica, los datos utilizados y los criterios de decisión(15).

A continuación se examina cómo estas dos dimensiones de la transparencia han sido abordadas en los distintos ordenamientos jurídicos europeos, con el fin de identificar sus principales elementos de convergencia y divergencia.

1. Transparencia sobre el uso de sistemas de IA

En Alemania, la Ley sobre la posibilidad de utilizar tecnologías de la información basadas en datos(16) en las actividades de la Administración pública del estado de Schleswig-Holstein, dictada el 16 de marzo de 2022, establece una obligación de transparencia. Así, en su § 6, se exige a las autoridades la divulgación del algoritmo, la base de datos y su lógica en un lenguaje comprensible, salvo por razones de confidencialidad o interés público. Además, esta normativa requiere que las decisiones automatizadas incluyan una declaración clara sobre el uso y alcance de la IA, lo cual debe especificar el nivel de automatización de la decisión conforme a lo establecido en la misma ley. Finalmente, establece una consecuencia al respecto: aquellos actos administrativos que omitan esta notificación sobre el uso de sistemas automatizados serán nulos.

Por otro lado, la referencia a la transparencia en Bélgica se ha introducido mediante un instrumento de soft law. Se trata de la Carta para el uso responsable de la inteligencia artificial en los servicios públicos(17), de 11 de julio de 2025, que señala en su numeral 2.2.) que existe una obligación de informar al ciudadano cuando interactúa con un sistema de IA y no con un humano.

Mientras tanto, en Francia, el Código de Relaciones entre la Administración y el Público(18) establece que la administración debe facilitar la información clave sobre el nivel de intervención del algoritmo en el proceso de toma de decisión. En concreto, el artículo R311-3-1-2 señala que:

“La administración comunicará a la persona objeto de una decisión individual tomada sobre la base de un tratamiento algorítmico, a petición de esta, de forma inteligible y sin perjuicio de los secretos protegidos por la ley, la siguiente información:

1° El grado y el modo de contribución del tratamiento algorítmico a la toma de decisiones;

2° Los datos tratados y sus fuentes;

3° Los parámetros de tratamiento y, en su caso, su ponderación, aplicados a la situación del interesado;

4° Las operaciones realizadas por el tratamiento”.

Adicionalmente, el artículo R312-1-3 de dicho Código establece que determinadas administraciones(19) “publicarán en línea las normas que definen los principales tratamientos algorítmicos utilizados en el cumplimiento de sus funciones cuando fundamenten decisiones individuales”.

Así mismo, el Código de la Sanidad Pública(20), de 2 de agosto de 2021, regula la transparencia en el ámbito médico. En los numerales I y III del artículo L4001-3, establece la obligación del profesional sanitario de informar al paciente sobre el uso de dispositivos médicos de IA con tratamiento algorítmico, y de advertirle sobre la interpretación resultante del análisis. Además, se impone a los diseñadores del algoritmo la obligación de garantizar que el funcionamiento de dicho tratamiento sea explicable y comprensible para los usuarios (los profesionales sanitarios).

Finalmente, en este mismo país, el Código de la Educación(21), una ley de orden nacional, establece en el artículo L612-3 que la divulgación del código fuente de los tratamientos automatizados utilizados en la plataforma nacional de preinscripción debe ir acompañada de la entrega del pliego de condiciones resumido y el algoritmo del tratamiento, conforme a lo establecido en el Código de relaciones entre el público y la Administración.

Sobre esta norma la jurisprudencia constitucional ha abordado la importancia de la transparencia en el marco de las deliberaciones institucionales. La decisión n°2020-834 QPC (2020)(22) examinó la constitucionalidad de la disposición L612-3.I del Código de Educación relativo a la transparencia en el proceso de admisión universitaria a través de Parcoursup. La Unión Nacional de Estudiantes de Francia (UNEF) impugnó las restricciones al acceso a los algoritmos y criterios de admisión, alegando una infracción al derecho constitucional de acceso a los documentos administrativos. En este fallo, el Tribunal afirmó que las instituciones de enseñanza superior deben publicar sus criterios de admisión, incluido el uso de algoritmos, tras el procedimiento nacional de preinscripción, si bien deben respetar al mismo tiempo la privacidad de los candidatos(23).

En los Países Bajos, la Sentencia del caso SyRI(24), dictada el 5 de febrero de 2020, abordó la legalidad del Sistema de Indicación de Riesgo (SyRI), una herramienta utilizada por el gobierno para combatir el fraude relacionado con beneficios, subsidios e impuestos. El tribunal determinó que la legislación que regula el SyRI es incompatible con estándares legales superiores, en particular con el artículo 8 del Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH), que protege el derecho a la privacidad.

El tribunal hizo énfasis en la falta de transparencia, los mecanismos de verificación y las salvaguardas suficientes para proteger adecuadamente los derechos de privacidad. A pesar de que los objetivos de la legislación eran prevenir y combatir el fraude, el tribunal afirmó que no se lograba el equilibrio justo requerido por el CEDH, puesto que el sistema implicaba la vinculación y el análisis de datos anónimos para generar informes de riesgo.

Por otro lado, Suecia también ha recurrido al soft law mediante las Orientaciones para la IA generativa en la administración pública(25), adoptadas por la Agencia Sueca para la Administración Digital el 21 de enero de 2025. Estas orientaciones están diseñadas para orientar a las administraciones públicas sobre el uso consciente y responsable de la IA generativa en sus operaciones. En particular, las Orientaciones señalan que “Cuando se utilicen herramientas de IA en soluciones dirigidas externamente, por ejemplo, al público y a la ciudadanía, a solicitantes en casos y a interesados en diversos contextos, deberá indicarse claramente que se ha utilizado IA. En su caso, deberá indicarse cómo puede una persona recurrir las decisiones tomadas con el apoyo de la IA u obtener más información sobre cómo se ha utilizado la IA en el servicio o servicios de la autoridad”.

Este país ha optado por el uso de instrumentos de soft law para desarrollar las garantías de los ciudadanos frente a la administración cuando esta utiliza sistemas de inteligencia artificial. La razón es que se ha buscado que el Derecho administrativo se encuentre neutral frente a los avances tecnológicos, por lo que deben aplicarse los principios y garantías básicas de todo procedimiento administrativo(26).

2. Transparencia sobre la forma como opera el sistema IA

En Alemania, el Código Social, Libro V – Seguro Médico Obligatorio(27) (modificado en 2023), establece disposiciones sobre el uso de datos en el sector sanitario para fines de IA. Específicamente, el § 303e, apartado 2, núm. 9, indica que los datos recibidos por el Centro de Datos de Investigación podrán ser utilizados para “el desarrollo, la mejora y la supervisión de la seguridad de los medicamentos, los productos sanitarios, los métodos de examen y tratamiento, las ayudas y remedios, las aplicaciones digitales de salud y asistencia y los sistemas de inteligencia artificial en el sector sanitario, incluida la formación, la validación y la prueba de estos sistemas de inteligencia artificial”.

A nivel regional en este país, la Ley para la Administración Digital de la Ciudad Libre y Hanseática de Hamburgo(28) (2024) contiene referencias al tratamiento de datos utilizados para entrenar sistemas de IA por parte de autoridades. En concreto, el § 13.2 detalla las condiciones de minimización del dato: “Para el entrenamiento de los sistemas de IA, de conformidad con el apartado 1, los datos personales deberán anonimizarse. Si el objetivo del entrenamiento no puede lograrse con datos anonimizados o si la anonimización solo es posible con un esfuerzo desproporcionado, se seudonimizarán. Si el objetivo del entrenamiento no puede lograrse con datos seudonimizados o si la seudonimización solo es posible con un esfuerzo desproporcionado, los datos personales podrán tratarse para dicho entrenamiento”(29).

Asimismo, el § 34- 3 de la Ley de hospitales del estado de Mecklemburgo-Pomerania Occidental(30) (2025) también se refiere a la recopilación de datos por hospitales públicos para el entrenamiento de sistemas de IA, en términos similares a los del Código Social. Por su parte, el § 54 señala que los hospitales pueden usar datos personales de pacientes para entrenar IA, a pesar de las restricciones del art. 9.1. Reglamento General de Protección de Datos (RGPD)(31), siempre que sea para un proyecto de investigación específico. Para ello, se requiere el consentimiento del paciente o la aprobación de un comité de ética, y que los datos se manejen mediante anonimización o seudonimización estricta (por un organismo fiduciario o el hospital) para proteger la identidad de las personas.

Finalmente, es preciso recordar que el requisito de informar a los ciudadanos sobre el uso de sistemas de inteligencia artificial y su funcionamiento también se exige en las leyes italiana y portuguesa, tal como se analizó en el apartado anterior sobre el tratamiento conjunto de derechos digitales. De la misma forma, esta obligación se encuentra en instrumentos de soft law, tanto en las Orientaciones para el uso responsable de la inteligencia artificial en la función pública de Irlanda como en la resolución no vinculante adoptada por el Parlamento de Lituania.

IV. NO DISCRIMINACIÓN

El derecho a la no discriminación según la Carta busca que las decisiones tomadas o asistidas por IA no generen resultados desiguales o sesgados. Este derecho se concreta principalmente en la obligación de prevenir, mitigar y corregir los sesgos inherentes en los datos de entrenamiento o en la lógica algorítmica que puedan afectar negativamente a una persona o grupo, asegurando así la igualdad de trato y la equidad en el acceso a administración. Esta es la forma como se trata la no discriminación en la Carta de Derechos Digitales:

XXV Derechos ante la inteligencia artificial

()

2. En el desarrollo y ciclo de vida de los sistemas de inteligencia artificial:

a) Se deberá garantizar el derecho a la no discriminación cualquiera que fuera su origen, causa o naturaleza, en relación con las decisiones, uso de datos y procesos basados en inteligencia artificial.

Desde la perspectiva doctrinal, la discriminación algorítmica no puede entenderse como un fenómeno exclusivamente técnico derivado de errores en los datos o en el diseño de los sistemas, sino como una manifestación contemporánea de desigualdades estructurales preexistentes(32). En este sentido, los sistemas de inteligencia artificial pueden reproducir e incluso amplificar sesgos históricos presentes en las sociedades, lo que exige reconducir su análisis al marco clásico del derecho a la igualdad y a la no discriminación, y no tratarlo como un problema meramente tecnológico(33).

El análisis comparado confirma esta lectura. A diferencia de otros derechos digitales, el derecho a la no discriminación no ha sido objeto de un desarrollo normativo autónomo y generalizado en los países estudiados. En muchos casos, su protección se articula a través de instrumentos de soft law (como en Irlanda, Lituania o Suecia) que establecen orientaciones para prevenir sesgos y evaluar riesgos, o mediante referencias generales en normas legales, como ocurre en Portugal. Sin embargo, el papel más relevante en su delimitación ha sido asumido por la jurisprudencia.

En efecto, los tribunales han aplicado directamente los principios clásicos de igualdad y no discriminación para controlar decisiones basadas en sistemas automatizados, sin necesidad de recurrir a una categoría jurídica específica de “derecho digital”. El caso neerlandés relativo al uso de algoritmos para la detección de fraude en ayudas estudiantiles constituye un ejemplo paradigmático: la identificación de sesgos en los datos y la ausencia de justificación objetiva llevaron a calificar el sistema como discriminatorio, con base en estándares tradicionales del Derecho internacional y europeo de derechos humanos.

Este patrón pone de manifiesto que, en el ámbito de la inteligencia artificial, el derecho a la no discriminación opera fundamentalmente como una garantía clásica del ordenamiento jurídico, más que como un derecho emergente con autonomía propia. Al mismo tiempo, evidencia una tensión entre la sofisticación técnica de los sistemas y la capacidad del Derecho para identificar y corregir sus efectos discriminatorios, especialmente en contextos de opacidad algorítmica(34).

Las principales respuestas normativas y jurisprudenciales adoptadas en los distintos ordenamientos europeos para prevenir y controlar la discriminación en el uso de sistemas de inteligencia artificial por parte de la Administración pública se plantean a continuación.

En los Países Bajos, el fallo del Tribunal de Distrito de Overijssel, del 29 de octubre de 2024(35), abordó la controversia sobre el uso por parte de la Agencia Ejecutiva de Educación Neerlandesa (DUO) de un algoritmo destinado a comprobar si los estudiantes abusaban de la beca para quienes vivían fuera de su casa familiar. En este caso, una estudiante neerlandesa recurrió la decisión que recortaba su préstamo estudiantil porque supuestamente vivía en la casa familiar.

El tribunal consideró que el perfil de riesgo utilizado para seleccionar estudiantes para visitas domiciliarias era discriminatorio y desproporcionado al objetivo, dado que se basó en datos sesgados. Este hecho fue confirmado por el informe de la Auditoría de Algoritmos, al mostrar un sesgo hacia estudiantes de origen migratorio no europeo. La falta de justificación objetiva y de documentación sólida de los criterios impidió demostrar su pertinencia, lo que resultó en una diferencia de trato injustificada. En concreto, el tribunal consideró que esto constituía una vulneración al derecho a no ser discriminado, tal como se recoge, entre otros, en el artículo 14 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos (CEDH), el artículo 1 del Protocolo 12 del CEDH y el artículo 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).

Por su parte, en Suecia se han adoptado dos instrumentos de soft law sobre el uso de sistemas de IA por la Administración Pública que se refieren a la no discriminación. El primero es la Guía sobre el uso de la inteligencia artificial en la asistencia sanitaria sueca(36), de 12 de septiembre de 2023. Este documento establece instrucciones para garantizar que el producto cuente con el marcado CE (cumplimiento de requisitos de seguridad, salud y protección de medio ambiente en la UE), que se realice una evaluación ética y legal de los riesgos de discriminación y una evaluación legal y técnica de los aspectos de protección de datos y privacidad. De esta forma, el documento se centra en las consideraciones que los profesionales sanitarios deben tener en cuenta antes de introducir y utilizar sistemas y productos que contienen tecnología de IA.

El segundo instrumento es IA e igualdad en la administración pública(37), adoptado el 20 de enero de 2022 por la Agencia Sueca de Igualdad de Género, la Agencia de Innovación de Suecia y anch.AI (una empresa privada que proporciona plataformas y servicios de consultoría relacionados con el desarrollo de IA ética). El informe resume los conocimientos y las perspectivas adquiridos en el proyecto y proporciona métodos prácticos para que las agencias gubernamentales identifiquen los riesgos de desigualdad de género en la IA y la desarrollen con una perspectiva de igualdad de género.

Finalmente, cabe recordar que en el apartado sobre el tratamiento conjunto de derechos digitales se hizo referencia a otros instrumentos que han aludido a este derecho y que fueron explicados en su momento. En concreto, nos referimos a las Orientaciones para el uso responsable de la inteligencia artificial en la función pública, adoptadas por el Departamento de Gasto Público, Infraestructura, Reforma al Servicio Público y Digitalización de Irlanda, a la Resolución no vinculante adoptada por el Parlamento de Lituania y la Carta Portuguesa de Derechos Humanos en la Era Digital de Portugal.

V. MOTIVACIÓN

La motivación es un elemento tradicional del acto administrativo que consiste en la obligación de justificar las decisiones administrativas. No obstante, ante la posibilidad de que la Administración adopte decisiones automatizadas o semiautomatizadas, esta obligación se vuelve más significativa. Esto se debe a que la automatización podría llevar a omitir la justificación jurídica y fáctica necesaria para que el ciudadano destinatario del acto sepa las razones por las que administración adoptó la decisión y, en caso de verlo necesario, las controvierta. Es importante precisar que la motivación se distingue del de explicabilidad algorítmica. Esta última, por su parte, se refiere al funcionamiento del algoritmo empleado para adoptar la decisión pueda ser explicado técnicamente.

A continuación, se observa cómo la Carta de Derechos Digitales trata la motivación:

XVIII Derechos digitales de la ciudadanía en sus relaciones con las Administraciones Públicas

()

6. Se promoverán los derechos de la ciudadanía en relación con la inteligencia artificial reconocidos en esta Carta en el marco de la actuación administrativa reconociéndose en todo caso los derechos a: ()

c) Obtener una motivación comprensible en lenguaje natural de las decisiones que se adopten en el entorno digital, con justificación de las normas jurídicas relevantes, tecnología empleada, así como de los criterios de aplicación de las mismas al caso. El interesado tendrá derecho a que se motive o se explique la decisión administrativa cuando esta se separe del criterio propuesto por un sistema automatizado o inteligente.

Si se analiza la doctrina que trata la materia se advierte la exigencia de motivación en el contexto de decisiones administrativas automatizadas plantea una tensión particular entre las categorías tradicionales del Derecho administrativo y las características técnicas de los sistemas de inteligencia artificial. A diferencia de otros derechos digitales, la motivación no constituye una garantía nueva, sino un elemento estructural del acto administrativo, cuya función consiste en hacer explícitas las razones jurídicas y fácticas que justifican la decisión adoptada(38).

Sin embargo, la introducción de sistemas automatizados cuestiona la forma en que esta obligación puede cumplirse en la práctica. Como ha puesto de relieve la doctrina, pueden identificarse distintas aproximaciones a este problema: desde la idea de una motivación implícita contenida en el diseño del algoritmo, hasta la exigencia de una motivación explícita que traduzca en términos comprensibles los criterios aplicados en cada caso concreto(39). En este contexto, la posición más garantista sostiene que no es posible admitir decisiones administrativas, especialmente discrecionales, que no puedan ser debidamente motivadas, incluso cuando intervienen sistemas complejos o de difícil interpretación(40).

El análisis comparado confirma la relevancia de estas tensiones. A diferencia de otros derechos digitales, la motivación ha recibido un desarrollo limitado en normas legales o instrumentos de soft law en los países estudiados. No obstante, ello no implica su ausencia, sino que su protección se articula principalmente a través de la aplicación de las garantías tradicionales del Derecho administrativo, especialmente en sede jurisprudencial. En este sentido, los tribunales han reaccionado frente al uso de sistemas automatizados que no permiten una adecuada justificación de las decisiones, exigiendo una valoración individualizada de las circunstancias del caso y rechazando aquellas decisiones basadas exclusivamente en criterios generales o agregados.

Este patrón pone de manifiesto que la motivación no ha sido objeto de una reformulación normativa significativa en el ámbito de la inteligencia artificial, sino que continúa operando como un límite estructural al uso de sistemas automatizados. Al mismo tiempo, evidencia que su exigencia plantea desafíos específicos en entornos tecnológicos, en la medida en que la complejidad o la opacidad de los sistemas puede dificultar la traducción de sus resultados en razones jurídicamente relevantes y comprensibles para el ciudadano.

Veamos pues las principales respuestas jurisprudenciales y normativas adoptadas en los distintos ordenamientos europeos en relación con la exigencia de motivación en decisiones administrativas automatizadas.

En Estonia, el primer fallo sobre actos administrativos automatizados hizo una referencia expresa a la necesidad de motivarlos adecuadamente. Se trata de la decisión 3-21-979/44, de 28 de septiembre de 2023(41), dictada por la Corte Suprema en casación. La controversia se centró en la impugnación judicial de permisos de tala forestal emitidos automáticamente por la Junta de Medio Ambiente en una zona de “red verde”, sin la intervención directa de un funcionario público. En este caso, la Corte Suprema señaló que la Junta no evaluaba adecuadamente el impacto ambiental de las actividades propuestas al solicitar las licencias, en particular en lo que respecta a la preservación de la integridad y la diversidad biológica de la red verde. Dado que autorizar esta actividad era una decisión discrecional, la falta de una valoración adecuada y de una motivación coherente de la licencia llevó a que el acto se declarara ilegal.

La doctrina ya había alertado sobre la importancia de los resultados de este fallo(42). En su momento, cuando apenas estaba ante el Tribunal del Circuito de Tallin, se explicaba que este era el fallo que mayores implicaciones tendría para los procedimientos automatizados. El hecho de que el programa informático utilizara “reglas de negocio”, con solo criterios cuantificables, hacía que no tomara en cuenta los demás aspectos relevantes ya mencionados.

Por otro lado, en los Países Bajos, el Consejo de Estado planteó una solicitud de cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia de la Unión Europea el 17 de mayo de 2017(43) por el sistema automatizado denominado Aerius, utilizado para otorgar permisos a empresas agrícolas que emiten nitrógeno.

El litigio se centra en el Enfoque Programático del Nitrógeno (PAS), que utiliza el software automatizado AERIUS para calcular las emisiones de nitrógeno y evaluar su impacto ambiental. La Fundación Werkgroep Behoud de Peel argumentó que depender de AERIUS carecía de transparencia y no garantizaba el cumplimiento de la Directiva de Hábitats, la cual requiere evaluaciones individualizadas para proyectos que afectan áreas protegidas. A pesar de que el sistema PAS buscaba simplificar la concesión de permisos mediante la preaprobación de los niveles de deposición de nitrógeno, el Consejo de Estado cuestionó si este enfoque se ajustaba al requisito de evaluación individualizada del Artículo 6.3 de la Directiva de Hábitats.

Por su parte, el TJUE en la decisión de 7 de noviembre d 2018(44) se pronunció sobre el asunto. Estableció que el requisito de evaluación individualizada de las decisiones, llevado a cabo por el sistema automatizado (AERIUS) fue declarado insuficiente para tal fin, al basarse en cálculos agregados y generales. La razón es que la ley exige una evaluación individualizada para cada proyecto, tomando en cuenta las condiciones específicas y el impacto acumulativo en un sitio Natura 2000.

Finalmente, en Bélgica, la Carta para el uso responsable de la inteligencia artificial en los servicios públicos establece en el numeral 2.2.) la obligación de motivar las decisiones automatizadas, cumpliendo con la ley y el RGPD. Esta carta fue explicada más arriba en el apartado de transparencia.

VI. SUPERVISIÓN HUMANA

El derecho a la supervisión humana en el contexto de la inteligencia artificial es la garantía de que las decisiones automatizadas o asistidas por IA que afecten significativamente la esfera personal o patrimonial del ciudadano no sean definitivas sin un control humano efectivo. Este derecho se concreta en la posibilidad de solicitar una intervención humana cualificada para revisar la decisión generada por el sistema. Además, exige que la adopción de decisiones discrecionales quede reservada a personas. Esta es la forma como la Carta trata este derecho:

XVIII Derechos digitales de la ciudadanía en sus relaciones con las Administraciones Públicas

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6. Se promoverán los derechos de la ciudadanía en relación con la inteligencia artificial reconocidos en esta Carta en el marco de la actuación administrativa reconociéndose en todo caso los derechos a: ()

d) Que la adopción de decisiones discrecionales quede reservada a personas, salvo que normativamente se prevea la adopción de decisiones automatizadas con garantías adecuadas

XXV Derechos ante la inteligencia artificial

()

3. Las personas tienen derecho a solicitar una supervisión e intervención humana y a impugnar las decisiones automatizadas tomadas por sistemas de inteligencia artificial que produzcan efectos en su esfera personal y patrimonial

Para la doctrina, la supervisión humana en el uso de sistemas de inteligencia artificial ha pasado de ser una exigencia técnica o de buena práctica a configurarse progresivamente como una garantía jurídica frente a los riesgos derivados de la automatización de decisiones. En este contexto, la idea del “human in the loop” se ha consolidado como un elemento central del debate contemporáneo, al punto de que algunos autores la conciben como un derecho emergente orientado a preservar el control humano sobre decisiones que afectan de manera significativa a las personas(45).

Esta concepción permite entender la supervisión humana no como un requisito único o uniforme, sino como una garantía que puede operar en distintos momentos del ciclo de vida del sistema: de forma ex ante, asegurando el correcto diseño y programación del sistema, o de forma ex post, mediante la revisión de las decisiones adoptadas o de sus resultados(46). Esta doble dimensión resulta particularmente relevante para evaluar la suficiencia de los mecanismos de control existentes en los distintos ordenamientos jurídicos.

El análisis comparado muestra, sin embargo, que la supervisión humana no ha sido configurada de manera homogénea en los países europeos. En muchos casos, los ordenamientos se han limitado a habilitar la adopción de decisiones administrativas automatizadas, estableciendo únicamente límites indirectos —como la exclusión de decisiones discrecionales o la exigencia de habilitación legal— sin reconocer de forma expresa un derecho a la intervención humana. En otros supuestos, especialmente a través de instrumentos de soft law, se han formulado principios que enfatizan la necesidad de mantener al ser humano en el proceso decisorio, aunque sin concretar mecanismos jurídicamente exigibles.

Solo de manera excepcional, algunos ordenamientos han incorporado referencias más explícitas a la supervisión humana como garantía, vinculándola a la responsabilidad del decisor público o a la necesidad de control independiente en el uso de determinados datos o sistemas. Asimismo, la jurisprudencia ha comenzado a desempeñar un papel relevante al exigir la existencia de mecanismos de intervención o control humano en contextos específicos, particularmente cuando se trata de decisiones basadas en datos sensibles o que pueden afectar de forma significativa a los derechos de las personas.

Este panorama pone de manifiesto una tensión entre la concepción doctrinal de la supervisión humana como un derecho con vocación estructural y su reconocimiento limitado en el derecho positivo. Mientras que como vimos la doctrina tiende a situarla como una garantía central del uso legítimo de la inteligencia artificial, muchos ordenamientos la abordan de forma fragmentaria o indirecta, priorizando la habilitación de la automatización sobre la configuración de mecanismos efectivos de control humano.

Pasamos ahora a ver las principales respuestas normativas y jurisprudenciales adoptadas en los distintos países europeos en relación con la supervisión humana en decisiones administrativas automatizadas.

En Estonia, el legislador ha habilitado la toma de decisiones automatizadas en casos concretos. El artículo 46.2 de la Ley de administración tributaria, de 7 de diciembre de 2018(47), establece que “La autoridad tributaria estatal podrá emitir actos y documentos administrativos de forma automatizada, sin la intervención directa de un funcionario de la autoridad”.

Por su parte, en Alemania, se establecen límites para la automatización en el sector público. El § 35a de la Ley de Procedimiento Administrativo(48) señala que “Un acto administrativo podrá ser emitido íntegramente por dispositivos automáticos si así lo autoriza la ley y si no existe discrecionalidad ni margen de apreciación”.

En cambio, la legislación tributaria y de la Seguridad Social de este país ha sido más abierta a la adopción de decisiones administrativas completamente automatizadas desde hace varios años, debido a la necesidad de adoptar decisiones en masa. En efecto, el artículo 155.4 de la Ley federal tributaria y el art. 31a.1 del Código federal de la Seguridad Social así lo permiten(49).

En Francia, desde 2016 se encuentra habilitada la adopción de decisiones completamente automatizadas con unas determinadas limitaciones que se encuentra en la ley francesa que adapta la normativa europea de protección de datos(50).

Como se mencionó más arriba, la ley de procedimiento administrativo sueca ya permitía desde 2017 la adopción de decisiones totalmente automatizadas. Lo mismo sucede con la ley italiana de inteligencia artificial de 2025.

Ahora bien, hasta este punto solo se ha hecho referencia a la habilitación normativa de la adopción de decisiones administrativas completamente automatizadas, pero no hacen referencia a la necesidad de contar con una supervisión humana, salvo la italiana. A continuación, el enfoque será concretamente en esta perspectiva.

La jurisprudencia belga se ha pronunciado sobre la supervisión humana en decisiones automatizadas que emplean datos sensibles. Específicamente, la Sentencia del Tribunal Constitucional núm. 131/2023, de 12 de octubre de 2023(51), conocida como Ligue des droits humains contra Consejo de Ministros, resolvió una controversia sobre la constitucionalidad de la ley de datos de pasajeros aéreos (PNR, por su sigla en francés). El objeto del litigio era el acceso ilimitado a dichos datos por parte de fiscales y servicios de inteligencia, además de la fusión de los datos PNR con los datos de vuelos intracomunitarios (API, por su sigla en francés).

El Tribunal Constitucional declaró constitucional el marco general de la ley PNR (incluida la conservación limitada y la preselección de datos), pero anuló las disposiciones que permitían el acceso ilimitado a los datos por parte de servicios de inteligencia y la fusión de datos API/PNR para vuelos intracomunitarios por considerarlas desproporcionadas. Respecto a la supervisión humana, la sentencia subrayó la necesidad de supervisión independiente e intervención humana en los procesos de toma de decisiones que utilicen datos PNR. En concreto, el fallo señaló que una autoridad nacional independiente debe autorizar el acceso a dichos datos.

Finalmente, es preciso recordar que este derecho se abordó también en el apartado del tratamiento conjunto de derechos digitales. Allí se vio que habían otros instrumentos que hacen referencia a la supervisión humana incluyen las Orientaciones para el uso responsable de la inteligencia artificial en la función pública adoptadas por el Departamento de Gasto Público, Infraestructura, Reforma al Servicio Público y Digitalización de Irlanda el 12 de mayo de 2025, la Carta para el uso responsable de la inteligencia artificial en los servicios públicos de Bélgica y la Resolución no vinculante adoptada por el Parlamento de Lituania el 9 de mayo de 2024.

VII. EXPLICABILIDAD

El derecho a la explicabilidad exige que el funcionamiento interno de un sistema de IA y su proceso de toma de decisiones sean comprensibles, accesibles y transparentes para los ciudadanos. Este derecho va más allá de la motivación del acto final y se centra en las condiciones técnicas. Exige establecer condiciones de trazabilidad y auditabilidad del modelo para entender su lógica, los datos utilizados y la ponderación de variables, permitiendo así que la persona afectada pueda comprender la razón causal de la decisión algorítmica y fiscalizar su fiabilidad. Esta es la forma como la Carta de Derechos Digitales trata este derecho:

XXV Derechos ante la inteligencia artificial

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2. En el desarrollo y ciclo de vida de los sistemas de inteligencia artificial:

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b) Se establecerán condiciones de transparencia, auditabilidad, explicabilidad, trazabilidad, supervisión humana y gobernanza. En todo caso, la información facilitada deberá ser accesible y comprensible.

c) Deberán garantizarse la accesibilidad, usabilidad y fiabilidad.

La explicabilidad en los sistemas de inteligencia artificial constituye un concepto complejo y aún en proceso de delimitación jurídica. Lejos de configurarse como un derecho autónomo plenamente definido, la explicabilidad se articula a través de un conjunto de obligaciones dispersas que buscan hacer comprensible el funcionamiento y los resultados de los sistemas automatizados. En este sentido, la doctrina ha subrayado que la explicabilidad no se agota en una exigencia genérica de comprensión, sino que debe analizarse atendiendo a distintos niveles y momentos en los que opera(52).

En particular, se distinguen dos niveles de explicabilidad relevantes. Por un lado, la explicabilidad ex ante, que se vincula con el derecho a la información y exige que los ciudadanos conozcan, de forma previa, la lógica general del sistema, sus objetivos, los datos utilizados y sus posibles implicaciones. Por otro lado, la explicabilidad ex post, orientada a proporcionar una explicación específica sobre por qué un sistema ha adoptado una determinada decisión en un caso concreto. Esta distinción permite diferenciar entre obligaciones de transparencia general sobre el funcionamiento del sistema y exigencias de justificación individualizada en relación con sus resultados.

El análisis comparado muestra que esta doble dimensión de la explicabilidad no ha sido recogida de manera uniforme en los ordenamientos europeos. En la mayoría de los casos, las exigencias de explicabilidad aparecen integradas dentro del derecho a la transparencia, especialmente en su vertiente de acceso a la información sobre el funcionamiento de los sistemas, lo que se aproxima a la lógica de la explicabilidad ex ante. Sin embargo, son menos frecuentes las referencias a obligaciones de explicabilidad ex post claramente formuladas, lo que evidencia una menor consolidación de este nivel de exigencia en el derecho positivo.

Asimismo, algunos ordenamientos han optado por desarrollar la explicabilidad de forma indirecta, a través de regulaciones sectoriales o requisitos técnicos que aseguran la trazabilidad y documentación de los sistemas, sin reconocerla expresamente como un derecho subjetivo. Este enfoque, de carácter más tecnicista, contrasta con la aproximación doctrinal, que enfatiza la necesidad de garantizar la comprensión efectiva de las decisiones por parte de los ciudadanos(53).

En este contexto, la explicabilidad se configura como una garantía en construcción, cuya delimitación depende en gran medida de su articulación con otros derechos, especialmente la transparencia y la motivación. Mientras que en algunos casos se solapa con la primera —en lo que respecta al conocimiento del funcionamiento del sistema—, en otros se aproxima a la segunda —en la medida en que exige una justificación comprensible de la decisión adoptada—, sin que exista aún una diferenciación clara y uniforme en los ordenamientos analizados.

A partir de estas consideraciones, a continuación se examinan las principales respuestas normativas adoptadas en los distintos países europeos en relación con la explicabilidad en el uso de sistemas de inteligencia artificial por parte de la Administración pública.

En Estonia, el Reglamento de los requisitos para el procedimiento de medición del velocímetro y el procesamiento de sus resultados, adoptado el 20 de julio de 2024(54), contiene normas sobre el procedimiento que se debe seguir para la medición de velocidad con sistemas manuales y automáticos, así como para el procesamiento y la documentación de los resultados de dichas mediciones.

Desde el punto de vista técnico, se describen protocolos detallados tanto para los sistemas manuales como para los automatizados. Estos protocolos abarcan la preparación de los dispositivos, las evaluaciones medioambientales y la documentación de los resultados. Los sistemas automatizados deben utilizar principios de tiempo de vuelo (por ejemplo, láser o radar) para detectar el exceso de velocidad. Además, en caso de infracción, deben capturar automáticamente pruebas fotográficas o de vídeo junto con metadatos como la hora, la ubicación y la identificación del vehículo.

Por otra parte, es pertinente recordar que el derecho a la explicabilidad ya fue referenciado en los apartados anteriores del tratamiento conjunto de derechos digitales y transparencia. En concreto, este derecho se encuentra regulado en la Ley de 23 de septiembre de 2025, núm. 132, por la que se establecen disposiciones y delegaciones al Gobierno en materia de inteligencia artificial de Italia, en la Carta Portuguesa de Derechos Humanos en la Era Digital de Portugal y en la Guía para una Inteligencia Artificial ética, transparente y responsable en la Administración Pública de la Agencia para la Modernización administrativa de Portugal, adoptada el 14 de marzo de 2023.

VIII. TUTELA ADMINISTRATIVA Y JUDICIAL

El derecho a la tutela Administrativa y judicial en entornos digitales permite que todas las personas pueden acudir a las autoridades administrativas y a los tribunales de justicia para defender sus derechos, libertades e intereses legítimos cuando estos resulten afectados por decisiones, omisiones o actuaciones automatizadas. Esta es la forma como lo trata la Carta:

XXVII Garantía de los derechos en los entornos digitales

1. Todas las personas tienen derecho a la tutela administrativa y judicial de sus derechos en los entornos digitales de acuerdo con lo dispuesto en la legislación vigente.

La tutela administrativa y judicial constituye un elemento estructural del Estado de Derecho, en la medida en que garantiza la posibilidad de someter a control las actuaciones de los poderes públicos, incluidas aquellas que se apoyan en sistemas de inteligencia artificial. En el ámbito del Derecho de la Unión Europea, esta garantía se proyecta no solo como un derecho fundamental, sino también como una exigencia que debe ser asegurada por los órganos jurisdiccionales nacionales en todos los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión(55).

Asimismo, la doctrina ha puesto de relieve que la tutela administrativa efectiva no se agota en el cumplimiento formal de los procedimientos, sino que incorpora una dimensión sustantiva vinculada a la buena administración(56). En este sentido, la exigencia de control no solo implica la posibilidad de recurrir decisiones automatizadas, sino también la garantía de que estas sean adoptadas de manera razonable, proporcional y sin dilaciones indebidas, evitando que la automatización genere espacios de inmunidad frente al control jurídico.

El análisis comparado confirma que, a diferencia de otros derechos digitales, la tutela administrativa y judicial no ha sido objeto de un desarrollo normativo específico en relación con el uso de sistemas de inteligencia artificial. En la mayoría de los ordenamientos estudiados, este derecho no se formula como una garantía autónoma en el ámbito digital, sino que opera a través de los mecanismos tradicionales de control administrativo y jurisdiccional. De este modo, los tribunales han conocido y resuelto controversias derivadas del uso de sistemas automatizados aplicando directamente los principios clásicos del Derecho administrativo, sin necesidad de recurrir a una categoría específica de “derecho digital”.

Este patrón pone de manifiesto que la tutela administrativa y judicial actúa como una garantía de continuidad del ordenamiento jurídico frente a la innovación tecnológica. Lejos de requerir una reformulación sustantiva, su función principal en el contexto de la inteligencia artificial consiste en asegurar que las decisiones automatizadas queden sometidas a los mismos estándares de control que cualquier otra actuación administrativa(57). Al mismo tiempo, evidencia que la eficacia de esta garantía depende en gran medida de la operatividad de otros derechos, como la transparencia, la motivación o la explicabilidad, que condicionan la posibilidad real de impugnar y revisar dichas decisiones.

En consecuencia, más que un derecho emergente, la tutela administrativa y judicial se configura como el marco dentro del cual se hacen exigibles las demás garantías analizadas, desempeñando un papel articulador en la protección de los ciudadanos frente al uso de sistemas de inteligencia artificial por parte de la Administración pública.

Así, las principales referencias normativas y de soft law identificadas en los distintos ordenamientos europeos en relación con la tutela administrativa y judicial en entornos automatizados se plantean a continuación.

En Bélgica, la Carta para el uso responsable de la inteligencia artificial en los servicios públicos, previamente mencionada, establece en su numeral 2.4): “Como ocurre con cualquier decisión administrativa que tenga consecuencias jurídicas, las personas afectadas por una decisión tomada o apoyada por un sistema de IA disponen del derecho a interponer un recurso. Este recurso puede presentarse ante el Consejo de Estado, un órgano jurisdiccional administrativo o cualquier otra autoridad competente”.

En el apartado de tratamientos conjuntos de los derechos digitales también se había hecho referencia a este derecho. En concreto, la Guía para una Inteligencia Artificial ética, transparente y responsable en la Administración Pública de Portugal y las Orientaciones para la IA generativa en la administración pública de Suecia.

IX. BUENA ADMINISTRACIÓN DIGITAL

El derecho a una buena administración digital se encuentra en la Carta de Derechos Digitales en el artículo XVII.6. Sin embargo, no hay un concepto específico que lo defina. Se podría entender como un derecho digital compuesto por varias de las garantías del ciudadano en un procedimiento administrativo que se han visto antes (transparencia, explicabilidad, no discriminación, motivación y supervisión humana).

En todo caso, además de las garantías mencionadas, se debe resaltar que las garantías básicas que se encuentran en las normas generales de procedimiento administrativo, tales como audiencia o motivación, son útiles para llenar de contenido este principio de buena administración digital. La mayoría de los estados europeos han utilizado estas garantías básicas precisamente para aplicarlas en casos de automatización de decisiones administrativas(58).

XVIII Derechos digitales de la ciudadanía en sus relaciones con las Administraciones Públicas

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6. Se promoverán los derechos de la ciudadanía en relación con la inteligencia artificial reconocidos en esta Carta en el marco de la actuación administrativa reconociéndose en todo caso los derechos a:

a) Que las decisiones y actividades en el entorno digital respeten los principios de buen gobierno y el derecho a una buena Administración digital, así como los principios éticos que guían el diseño y los usos de la inteligencia artificial

La noción de buena administración en el contexto digital se ha desarrollado como una proyección de los principios clásicos del Derecho administrativo sobre el uso de tecnologías, en particular de sistemas de inteligencia artificial. Más que configurarse como un derecho con un contenido autónomo claramente delimitado, la buena administración digital se concibe como un marco integrador que agrupa distintas garantías orientadas a asegurar el correcto funcionamiento de la actuación administrativa en entornos tecnológicos(59).

En este sentido, la doctrina ha advertido que la utilización de tecnologías no puede generar espacios de inmunidad frente al control jurídico, lo que exige que las decisiones adoptadas con apoyo de inteligencia artificial sean transparentes, motivadas y susceptibles de control administrativo y judicial(60). Así, la buena administración digital opera como un derecho compuesto, cuyo contenido se construye a partir de la articulación de otras garantías, como la transparencia, la motivación, la no discriminación, la explicabilidad o la supervisión humana(61).

El análisis comparado confirma una doble naturaleza. Por un lado, no se identifica en los ordenamientos estudiados un reconocimiento expreso y sistemático de la buena administración digital como un derecho autónomo, lo que evidencia la ausencia de una configuración normativa consolidada en este ámbito. Por otro lado, los tribunales y las normas recurren con frecuencia a los principios que componen la buena administración para controlar el uso de sistemas automatizados, aplicándolos como un estándar general que integra diversas exigencias jurídicas.

Este patrón pone de manifiesto que la buena administración digital actúa principalmente como una categoría de síntesis, que permite reconducir los desafíos derivados del uso de la inteligencia artificial a los principios estructurales del Derecho administrativo. Al mismo tiempo, revela una tensión entre su potencial como derecho autónomo, capaz de articular un marco coherente de garantías en entornos digitales, y su utilización práctica como un concepto abierto que se nutre de otras garantías más específicas.

En consecuencia, la buena administración digital no se configura plenamente como un derecho independiente con contenido propio claramente delimitado, sino como un derecho compuesto que, sin perjuicio de su autonomía funcional, se construye a partir de la interacción de múltiples garantías administrativas.

Ahora bien, solo el Consejo de Estado italiano en el fallo denominado “Buona Scuola”, que ha sido mencionado más arriba utilizó derecho a una buena administración reconocido en el art. 97 de la Constitución italiana para declarar la anulación de derechos digitales. Sin embargo, este Tribunal no habló de manera explícita de un derecho a la buena administración digital.

X. CONCLUSIONES

El análisis comparado de los derechos digitales en el uso de sistemas de IA por las administraciones en Europa revela una tendencia a reafirmar principios tradicionales del Derecho administrativo con los matices concretos dentro del entorno automatizado, más que a crear un cuerpo legal completamente nuevo. La implementación de estos derechos se caracteriza por una mezcla de instrumentos, en la que algunos países la ley se han utilizado para regular algunos derechos y en otros utilizar instrumentos de soft law para establecer o desarrollar derechos en concreto.

La transparencia es el derecho digital que ha recibido la mayor importancia por parte de la legislación, el soft law y la jurisprudencia de los países europeos. Es el derecho digital por excelencia. Se ha tratado predominantemente a través de la ley, como se observa en Alemania, Francia, Italia y Portugal. Este derecho se desdobla en dos vertientes: la obligación de informar al ciudadano sobre el uso del sistema y la transparencia sobre el contenido del algoritmo.

Por su parte, existe poca atención al derecho digital de la explicabilidad de forma explícita. No obstante, esto se puede deber a que el concepto se entiende cubierto por el derecho a la transparencia. Es decir, al exigir que se explique cómo opera el sistema (transparencia), se abarca la explicabilidad del modelo.

Existen tres derechos digitales que tienen un fundamento en principios tradicionales de Derecho administrativo. El primero es la motivación, que es el que menos desarrollo formal ha recibido mediante la ley o soft law, debido a que se entiende como un elemento tradicional del acto administrativo. La escasa atención genera dudas, ya que el uso de sistemas de IA introduce matices que requieren consideración. En este ámbito, la jurisprudencia es el instrumento dominante. La necesidad de este derecho queda patente en decisiones judiciales que advierten que la motivación basada en sistemas automatizados sin una adecuada justificación es insuficiente. El segundo es el derecho a la no discriminación, derivado de la igualdad. Aunque pocos países explicitan su contenido para entornos digitales, los que lo hacen atinan al referirse a la necesidad de evitar sesgos. El tercero es la tutela administrativa y judicial no ha requerido un desarrollo normativo específico. Se trata de un derecho tradicional que se aplica ante cualquier actuación administrativa, incluida la automatizada, lo que supone que el juez puede conocer y decidir litigios sobre actuaciones automatizadas sin necesidad de una referencia legal expresa.

Tratamiento particular requiere la supervisión humana que no tiene una configuración uniforme. La limitación de las decisiones automatizadas a ciertos tipos de actos (como los discrecionales en Alemania) implica de manera indirecta esta supervisión, mientras que en Estonia se habilita las decisiones completamente automatizadas. Sin embargo, la falta de tratamiento uniforme en algunos países, sumada a la ausencia de una ley específica en varios de ellos, lleva a pensar si esto podría abrir la puerta a permitir de decisiones completamente automatizadas en esos países.

Finalmente, no existe una referencia explícita a un derecho a la buena administración digital.

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NOTAS:

(1). Este trabajo se ha elaborado a partir de la información suministrada por expertos de cada uno de estos países en el marco del Convenio C035/23-OT entre la Entidad Pública Empresarial Red.es, M.P. y la agrupación de distintas entidades, entre ellas, la Universitat Pompeu Fabra, para impulsar la implementación de la Carta de Derechos Digitales en el Ámbito de los Derechos en los Nuevos Entornos Digitales. En este trabajo se citarán las disposiciones traducidas al castellano realizada por el autor con el apoyo de inteligencia artificial a partir de la versión en inglés que fue recibida por cada experto.

(2). Gobierno de España (2021). <<Carta de Derechos Digitales>>, disponible en ENLACE [24/03/2026].

(3). Government of Ireland (2025). <<Guidelines for the Responsible Use of Artificial Intelligence in the Public Service>>, disponible en ENLACE [24/03/2026].

(4). Repubblica Italiana (2025). <<Legge 23 settembre 2025, n. 132, recante “Disposizioni e deleghe al Governo in materia di intelligenza artificiale”>>, disponible en ENLACE [24/03/2026].

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(6). Consiglio di Stato, Sez. VI (2019). Sentenza 13 dicembre 2019, n. 8472. Disponible en ENLACE [24/03/2026].

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(14). “La información es poder, y la normativa de transparencia surgió en nuestro ordenamiento con la imperiosa necesidad de empoderar a una ciudadanía sedienta de claridad, demandante de respuestas y que anhelaba una regeneración democrática de las instituciones. En este sentido, la normativa consagró el principio de transparencia a través del régimen proactivo de publicidad activa y de un mucho más amplio derecho subjetivo de acceso a la información pública” Mir Puigpelat, O. y Rodríguez Florido, I. (2024). <<Los límites del derecho de acceso a la información pública en la Ley catalana de transparencia 19/2014, diez años después>>. Revista Catalana de Dret Públic, núm. 69, p. 26. Disponible en ENLACE [24/03/2026]

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(19). Se trata de las administraciones mencionadas en el primer párrafo del artículo L. 300-2 del Código de relaciones del público con la Administración, con excepción de las personas jurídicas cuyo número de agentes o empleados sea inferior a un umbral fijado por decreto.

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