El régimen local extremeño dentro del modelo español de organización territorial del Estado

La configuración y funcionamiento del régimen local extremeño se enmarcan en las previsiones que respecto del mismo contiene el nuevo Estatuto de Autonomía de Extremadura reformado en 2011. La norma estatutaria extremeña se inscribe, a su vez, en la regulación que sobre régimen local realiza el legislador básico estatal en el marco de los preceptos constitucionales. Así lo confirman recientemente sentencias del Tribunal Constitucional en la materia con ocasión de la última reforma local planteada. Este trabajo se centra en el análisis de cómo aparece el régimen local en el nuevo Estatuto de Autonomía y, en concreto, en el estudio de la tipología de las entidades locales extremeñas en la actualidad, su régimen jurídico según el texto estatutario y su desarrollo legal, en algunos casos; las relaciones entre la Comunidad de Extremadura y las entidades locales que la integran; y, de forma muy breve, la hacienda local extremeña.

Vicente Álvarez García es Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Extremadura

Flor Arias Aparicio es Profesora en la Universidad de Extremadura

I. PLANTEAMIENTO GENERAL

El modelo de régimen local, constitucionalmente garantizado desde el reconocimiento de la autonomía local, ha sido definido y delimitado por el legislador estatal y desarrollado y completado por las Comunidades Autónomas en el marco de la legislación básica del Estado. La determinación del alcance y límites de las competencias de uno y otras en el diseño institucional de las corporaciones locales han marcado la historia del sistema actual. Recientes pronunciamientos del Tribunal Constitucional han venido a poner de relieve los pilares sobre los que se asienta nuestro modelo de régimen local con ocasión de la última reforma local realizada mediante la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, que plantea una importante transformación del modelo(1).

La escasa regulación constitucional de las Administraciones locales ha contribuido a que su régimen jurídico se construya sobre la base de la configuración legal y la interpretación jurisprudencial de qué sea el principio de autonomía local. La garantía de la autonomía local, consagrada de forma genérica en el artículo 137 CE, debe ser entendida, según el Tribunal Constitucional, “como un derecho de la comunidad local a participar, a través de órganos propios, en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, constituyendo en todo caso un poder limitado que no puede oponerse al principio de unidad estatal” (STC 159/2001, de 5 de julio, FJ 4) (2). Dotar de contenido efectivo a la garantía institucional requiere de la participación del legislador estatal y autonómico, si bien este último sobre la premisa de que la regulación que sobre las entidades locales hagan las Comunidades Autónomas debe respetar, en todo caso, la normativa básica del Estado en materia de régimen local.

El afianzamiento y consolidación del régimen local en nuestro modelo de Estado es un hecho indiscutible, pese al continuo cuestionamiento y críticas (a propósito de la necesaria descentralización municipal, los controles de ciertas actuaciones, la financiación, etcétera). El propósito de este trabajo no es otro que el mostrar la asimilación del régimen local en el ordenamiento jurídico de la Comunidad Autónoma de Extremadura. Para ello, después de presentar las líneas generales del régimen local que resultan de la Constitución española, nos centraremos en analizar cómo se ha desarrollado la política territorial extremeña en relación con la organización y regulación de la administración local. En concreto, estudiamos aquí, en primer lugar, la interiorización o incorporación de la regulación del régimen local en el Estatuto de Autonomía de Extremadura, que nos lleva a su vez a examinar, en segundo lugar, la tipología de las entidades locales extremeñas y su régimen jurídico, así como las relaciones entre la Comunidad de Extremadura y las entidades locales que la integran. Por último, de forma breve, se analiza el artículo estatutario relativo a hacienda local extremeña.

II. EL MARCO CONSTITUCIONAL: EL RÉGIMEN LOCAL EN NUESTRO MODELO DE ESTADO

El modelo de régimen local español, y el marco jurídico-administrativo para su desarrollo, se articula a partir de la proclamación constitucional de la garantía local a todos los municipios, que gozarán de personalidad jurídica para el desarrollo de sus funciones y ejercicio de sus competencias (art. 140 CE), la garantía institucional de la autonomía provincial (art. 141.2 CE) e insular (art. 141.4 CE). Asimismo, son entes locales, aunque en este caso no se imponen por la norma constitucional, las comarcas u otras entidades de agrupación de municipios, las áreas metropolitanas, las mancomunidades de municipios y, hasta la reforma de 2013, las entidades de ámbito territorial inferior al municipio (la Ley 27/2013, de 27 de noviembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, les priva de la consideración legal de “Ente local”).

El Estado y las Comunidades Autónomas comparten la regulación del régimen local, sin perjuicio del espacio que uno y otras deben asegurar en todo caso a las normas locales en virtud de la garantía constitucional de la autonomía municipal, provincial e insular. En estos términos se cifra el carácter bifronte, en terminología propia del Tribunal Constitucional, que define el sistema de régimen local resultante del texto de nuestra Constitución. El Estado regula parte del régimen local mediante normas de carácter básico sobre la base del artículo 149.1.18ª CE (“bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas”). Por su parte, las Comunidades Autónomas han asumido la competencia para completar esa regulación a través de sus Estatutos de Autonomía que las habilita a aprobar políticas propias dentro de las coordenadas básicas que establezca el Estado [SSTC 32/1981, de 28 de julio, FJ 5, y 130/2013, de 4 de junio, FJ 5](3). En esta labor de desarrollo legal básico de la garantía constitucional de la autonomía local, el legislador estatal debe dejar espacio suficiente a las Comunidades Autónomas, para que puedan hacer uso de sus competencias en la materia, y debe además respetar el derecho de las entidades locales a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración [SSTC 154/2015, de 9 de julio, FJ 6 a), y 41/2016, de 3 de marzo, FJ 1 a)].

De este modo, y sobre la base de estas consideraciones, no está de más llamar la atención sobre la alteración puntual que el sistema normativo de fuentes sufre en este ámbito, pues la ley estatal, ordinaria, se sobrepone a las normas estatutarias. En efecto, el legislador estatal no está compelido por las normas estatutarias sobre la materia, sino exclusivamente por la Constitución. Y son precisamente las previsiones estatutarias las que deben respetar no solo nuestra Norma Fundamental, sino también, según la jurisprudencia constitucional, la legislación básica dictada por el Estado en virtud del título competencial “bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas”, contenido en el artículo 149.1.18ª CE. En consecuencia, en materia de régimen local, sobre las regulaciones estatutarias prevalece, frente a lo que es la regla general en nuestro sistema autonómico, la legislación estatal básica sobre la materia(4). No es la Constitución directamente la que sirve para determinar las competencias estatutarias en el ámbito local, sino que es, a lo sumo, una ley ordinaria del Estado (la Ley reguladora de las Bases del Local) cuando no una norma de aprobación gubernamental, ya tenga rango legal o meramente reglamentario.

La autonomía local queda definida a partir de lo que establece la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del Régimen Local (LRBRL), en la que se sientan las bases del modelo organizativo y competencial (que está necesariamente completado por la legislación sectorial estatal y autonómica). Esta norma se completa con el texto refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril(5); y, en materia financiera, con el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo(6). A estas disposiciones hay que sumar la reciente reforma operada en ellos por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, cuyo objetivo declarado es la acomodación del gasto público derivado de las entidades locales a la situación de crisis económica. De aquí que la Ley se caracterizase como de “racionalización” y de “sostenibilidad” de la Administración Local(7). Los propósitos de la reforma según el Preámbulo de la Ley son cuatro: primero, la clarificación de las competencias locales; segundo, la racionalización de la estructura organizativa de la Administración Local; tercero, un control económico-presupuestario más riguroso, mediante el reforzamiento del papel de la función interventora de las Entidades Locales; cuarto, el favorecimiento de la iniciativa económica privada, evitando intervenciones administrativas desproporcionadas(8).

III. LAS ENTIDADES LOCALES EN EL ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE EXTREMADURA

La interiorización del régimen local dentro de las normas estatutarias constituye uno de los cambios introducidos por los Estatutos de Autonomía de segunda generación aprobados desde 2006. El nuevo Estatuto de Autonomía de Extremadura, de 2011, no es, en este aspecto, ninguna excepción(9). La admisibilidad de este proceso se enmarca, tal y como ha puesto de relieve el Tribunal Constitucional, en el respeto de las previsiones estatutarias respecto de “la competencia básica que al Estado corresponde en la materia en virtud de la reserva del art.149.1.18ª CE, por cuanto la expresión `bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas´ engloba a las Administraciones Locales”, tal y como se pone de manifiesto en la STC 31/2010, de 28 de junio, dictada en torno a la constitucionalidad del Estatuto de Autonomía de Cataluña. Esta sentencia afirma la prioridad de las disposiciones básicas estatales sobre cualquier disposición autonómica, incluyendo las estatutarias. Así lo ha reconocido expresamente el nuevo Estatuto extremeño en los términos que siguen.

1. Las competencias de la Comunidad Autónoma de Extremadura en materia de régimen local

La Comunidad Autónoma de Extremadura tiene competencia exclusiva sobre la(s) materia(s) “organización territorial propia de la Comunidad Autónoma y régimen local”. Así se reconoce en el artículo 9.1.3 del Estatuto de Autonomía que precisa, además, los términos en que se asume la competencia que quedan definidos en el Título IV del propio Estatuto (arts. 53 a 60 EAEx).

La atribución de competencias exclusivas sobre una determinada materia por el Estatuto extremeño supone la habitación para establecer políticas propias sobre la misma (art. 8.3 EAEx), llevando aparejada dicha caracterización estatutaria el ejercicio de las siguientes funciones: “[] la función legislativa, la potestad reglamentaria y, en el ejercicio de la función ejecutiva, la adopción de cuantas medidas, decisiones y actos procedan” (art. 9.2 EAEx).

Las previsiones estatutarias deben respetar, en todo caso, como ya hemos señalado hace breves instantes, “la competencia básica que al Estado corresponde en la materia en virtud de la reserva del art. 149.1.18ª CE, por cuanto la expresión ‘bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas’ engloba a las Administraciones Locales”, así lo reitera la renombrada STC 31/2010 (FJ 36)(10). Esta transcendental regla se completa con otra consideración efectuada en esta misma resolución judicial que advierte que los preceptos estatutarios que enumeran materias sobre las que las entidades pueden tener atribuidas competencias propias no permiten desplazar ni impedir “el ejercicio de la competencia estatal en materia de bases del régimen local ex artículo 149.1.18ª CE, en virtud de la cual corresponde al legislador estatal fijar `unos principios o bases relativos a los aspectos institucionales (organizativos y funcionales) y a las competencias locales´ de los entes locales constitucionalmente necesarios” (FJ 37).

En este sentido, es reseñable que el Estatuto de Autonomía de Extremadura acepta sin reservas el carácter bifronte del régimen local en nuestro Derecho, resultado de la “actividad concurrente” del Estado y de las Comunidades Autónomas en este ámbito. Y para que quede constancia de que así es se dispone que la Comunidad Autónoma regulará el régimen jurídico de las entidades locales de Extremadura, teniendo en consideración las diferentes características de las mismas y su diversa capacidad de gestión competencial, “[e]n el marco de la legislación básica del Estado” (art. 53.2 EAEx).

En relación con el sistema competencial local propiamente dicho, la norma estatutaria extremeña renuncia expresamente (a diferencia de lo que sucede con otros Estatutos, como el catalán o el andaluz) a establecer un listado de competencias propias de los municipios, reenviando la cuestión a una ley autonómica aprobada por mayoría absoluta de la Asamblea (art. 55 EAEx). Sí fija, por el contrario, una serie de directrices genéricas que esta ley futura ha de respetar: por un lado, “establecerá las materias y funciones de competencia autonómica susceptibles de ser gestionadas por los municipios”; por otro, “el elenco mínimo de facultades o atribuciones que sobre las mismas han de tener los Ayuntamientos y que las normas sectoriales de la Comunidad Autónoma deberán prever y respetar”. Con respecto a las competencias provinciales, existe igualmente dentro del Estatuto de Extremadura una remisión a la legislación (no sólo a la autonómica, sino también a la básica estatal), aunque en este caso sí se fijan directamente en el propio nivel estatutario determinadas competencias mínimas a favor de las Diputaciones, que ejercerán tareas “en el ámbito de la cooperación, asesoramiento y asistencia a municipios y entidades locales”, prestando, asimismo, “servicios supramunicipales de carácter provincial, sin perjuicio de los que puedan delegarle o encomendarle las entidades locales de su ámbito territorial o las instituciones autonómicas” (art. 56.2 EAEx). Es cierto, en todo caso, que las competencias reconocidas estatutariamente a las Provincias tienen una clara fuente inspiradora en la legislación básica estatal en materia de régimen local vigente en el momento de aprobarse el texto estatutario.

2. Las previsiones estatutarias sobre el régimen jurídico de las entidades locales

El Estatuto de Autonomía de Extremadura contiene la regulación esencial del régimen local en el ámbito territorial de la Comunidad. La premisa a partir de la cual se construye el régimen jurídico local extremeño se asienta sobre la regla de que todas las normas extremeñas sobre régimen local (legales y reglamentarias, incluyendo también las contenidas en el propio Estatuto) deben ajustarse a las normas básicas estatales sobre esta materia. Ya hemos visto que la Comunidad Autónoma regulará el régimen jurídico de sus entidades locales (“teniendo en consideración las diferentes características de las mismas y su diversa capacidad de gestión competencial”) en el marco de la legislación básica del Estado, asegurando así la participación concurrente tanto del Estado como de la Comunidad Autónoma en la regulación del régimen local.

El Estatuto de Autonomía no apela, realmente, a una ley general de regulación del conjunto del régimen local (o, al menos, no de una manera clara), aunque es cierto que, la referencia a que “la Comunidad Autónoma regulará el régimen jurídico de las entidades locales de Extremadura” está próxima a la técnica de una cláusula de habilitación normativa general. Tampoco se indica ni mediante qué tipo de norma, ni, por supuesto, que dicho tipo de norma tenga que ser una única norma general y sistemática. Las apelaciones continuas a lo largo del articulado a la ley autonómica para el desarrollo de las normas estatutarias sobre régimen local que así lo requieren son realmente invocaciones a leyes formales sectorializadas o particularizadas, que son considerablemente numerosas, y que, incluso, requieren para su aprobación distintos tipos de mayorías - todo ello, dando por supuesto, naturalmente, que esas normas autonómicas deben respetar las bases estatales-. En este sentido, y a título ejemplificativo, necesita de mayoría simple para su aprobación la Ley donde se determinen las competencias de las diputaciones (art. 56 EAEx), mientras que requiere mayoría absoluta una eventual ley de estructuración, en su caso, de la organización territorial de la Comunidad Autónoma en comarcas, regulándose mediante este mismo tipo de ley las competencias, organización y régimen jurídico de dichas entidades (art. 57 EAEx).

Procede, además, el texto estatutario al reconocimiento de las potestades básicas de las entidades locales extremeñas aunque en unos términos manifiestamente parciales y escuetos y precisando en el propio Estatuto que dicho reconocimiento lo es en los términos que prevea una futura ley. Refiere el precepto estatutario aquellas potestades connaturales al funcionamiento de las Administraciones públicas territoriales (esto es: la reglamentaria, la autoorganizativa y el ejercicio de prerrogativas de derecho público -art. 53.3 EAEx-) omitiendo buena parte de las potestades y prerrogativas públicas que, sin duda, pueden ser ejercidas dentro de su esfera competencial, de las que da buena cuenta el artículo 4.1 LRBRL (la potestad tributaria y financiera, para la gestión de su hacienda y de los tributos propios y cedidos, las potestades de programación o planificación, las potestades expropiatoria y de investigación, deslinde y recuperación de sus bienes, las de ejecución forzosa y sancionadora, la presunción de legitimidad y la ejecutividad de sus actos, la revisión de oficio de sus actos y acuerdos y las prelaciones y preferencias y demás prerrogativas reconocidas a la Hacienda pública para los créditos a la misma, así como la inembargabilidad de sus bienes y derechos en los términos previstos por el ordenamiento jurídico).

En el orden competencial, ya hemos visto las previsiones tan genéricas que recoge la norma estatutaria extremeña en cuanto a las competencias municipales y la forma en que quedan fijadas a nivel estatutario determinadas competencias mínimas a favor de las diputaciones. La remisión a una ley autonómica de desarrollo estatutario aún no aprobada hace preponderante la aplicación de las reglas de competencia establecidas en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del Régimen Local, en los términos establecidos en la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local(11).

En el ámbito de la planta local, el Estatuto establece unas previsiones mínimas sobre la tipología de las posibles entidades locales en Extremadura cuya regulación específica se difiere a una futura ley. Tras enunciar las dos piezas territoriales básicas en las que “Extremadura se estructura territorialmente”, esto es, el municipio y la provincia, enumera otras entidades que necesitan de una ley específica para su creación. Se contienen, además, preceptos concretos sobre las relaciones interadministrativas entre la Comunidad Autónoma de Extremadura y los entes locales que la integran y un artículo específico referido a la hacienda local.

IV. LA REGULACIÓN DEL RÉGIMEN LOCAL EXTREMEÑO

A lo largo de toda la historia autonómica extremeña se han dictado tan solo cuatro normas legales en materia de régimen local por parte de la Asamblea de Extremadura, de carácter muy sectorial y restringido y casi todas ellas con carácter previo a la entrada en vigor del nuevo Estatuto. Estas normas versan sobre tres materias: las relaciones interadministrativas, el régimen jurídico de la ciudad de Mérida y la regulación de tipos específicos de entidades locales en Extremadura. Además de estas Leyes específicas en materia de régimen local, existe una importante regulación parcial de esta materia en una norma legal destinada a una cuestión ciertamente distinta como es la Ley 19/2015, de 23 de diciembre, por la que se deroga la Ley 16/2001, de 14 de diciembre, reguladora del Consejo Consultivo de Extremadura(12). En efecto, esta Ley regula en su disposición adicional 4ª el “Ejercicio por parte de las entidades locales de la Comunidad Autónoma de Extremadura de competencias de las que venían disponiendo con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, y condiciones para la asunción por las mismas de nuevas competencias propias, delegadas y distintas de las propias y de las atribuidas por delegación”.

Abordamos, a continuación, el régimen local extremeño partiendo, en primer lugar, de la identificación de las diferentes entidades locales que se enumeran y aparecen contempladas en el Estatuto de Autonomía, analizando, a tal efecto, los instrumentos normativos utilizados para completar las previsiones estatutarias y, con ello, la regulación a que queda sujeta cada una de estas entidades. En segundo lugar, en cuanto que cuentan con reglas propias, se estudian las relaciones interadministrativas entre la Comunidad de Extremadura y las entidades locales que la integran. Por último, se hará una breve referencia a la hacienda local extremeña.

1. La tipología de entidades locales: el mapa local extremeño

Las dos piezas territoriales básicas en las que “Extremadura se estructura territorialmente” son (como no podía ser de otra forma por imperativo constitucional) el municipio y la provincia, a las que hay que sumar otras entidades locales de naturaleza potestativa (en cuanto a su existencia o no) enumeradas en el propio Estatuto, que necesitan de una ley específica para su creación.

A) El Municipio, gobernado ordinariamente por el Ayuntamiento, se configura como “la entidad territorial básica de Extremadura”, elemento caracterizador al que se añaden el hecho de ser un instrumento esencial de participación de los ciudadanos en los asuntos públicos, el de disponer de personalidad jurídica propia, y el de estar dotado de autonomía política (y no meramente administrativa) para la gestión y dirección de los asuntos que son de su competencia. Esta última característica supone (al menos en el mundo de las declaraciones de principios) una novedad en el Derecho autonómico comparado pues, ningún precepto constitucional ni de la legislación básica estatal (en particular, la LRBRL) adjetivan en modo alguno la autonomía municipal de política(13).

El Estatuto se remite a la aprobación de una Ley de la Asamblea de Extremadura, norma que todavía no ha sido aprobada, para regular cuestiones como: los procedimientos de creación, fusión, segregación y supresión de municipios, así como la alteración de términos municipales - en estos supuestos, ley aprobada por mayoría absoluta (art. 54.2 EAEx)- y el concejo abierto (art. 54.3 EAEx). Se atribuye al Ayuntamiento la representación, el gobierno y la administración de cada municipio, “que ejerce sus competencias con plena autonomía de gestión y defensa de los intereses locales” (art. 54.3 EAEx). Asimismo, se recoge la asociación voluntaria de municipios y la cooperación intermunicipal y con otros sujetos públicos para ejercer sus competencias y “acometer objetivos de interés común” (art. 54.4 EAEx).

El Municipio (y el Ayuntamiento, en tanto que órgano de “gobierno y administración” de este tipo de entidades locales) carece, por tanto, de una regulación específica en la Comunidad Autónoma de Extremadura, con las mínimas salvedades que se acaban de señalar. En la medida en que existe esta carencia de normativa autonómica, la regulación esencial aplicable a los municipios en Extremadura es la contenida en la normativa básica estatal, esto es, en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del Régimen Local, y muy en particular, en su Título II relativo a “El Municipio”. De igual modo, son también aplicables las restantes disposiciones básicas que se refieran a la regulación de los Municipios que estén contenidas en dicha LRBRL o en la restante normativa estatal que afecte al régimen local bien de manera integral o bien de forma sectorial(14).

Mención especial merece en este punto el régimen jurídico de la ciudad de Mérida, en tanto que capital de la Comunidad Autónoma de Extremadura. La Ley 8/2004, de 23 de diciembre, tiene como objetivo la aplicación al municipio de Mérida el régimen de organización de los municipios de gran población contemplado en el Título X de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de Régimen Local, modificada por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local. Por su parte, la Ley 7/2015, de 31 de marzo, por la que se regula el Estatuto de Capitalidad de la Ciudad de Mérida, establece “el Estatuto Especial de la ciudad de Mérida como capital de Extremadura y sede de las instituciones autonómicas”, de conformidad con el artículo 5 del nuevo Estatuto de Autonomía de Extremadura de 2011, entendiendo por tal “Estatuto Especial” “el régimen legal específico aplicable a las relaciones entre el Ayuntamiento de Mérida y la Junta de Extremadura, en las materias de interés común exclusivamente derivadas del hecho de la capitalidad”. En este contexto, esta Ley regula sucesivamente: las relaciones entre la Junta de Extremadura y el Ayuntamiento de Mérida, el Consejo de Capitalidad y el sistema de financiación.

B) Las Provincias, administradas y gobernadas por las correspondientes Diputaciones, son entidades locales que disponen de personalidad jurídica propia, autonomía y capacidad plena para la gestión de sus intereses (art. 56.1 EAEx), estando conformadas por la agrupación de municipios.

Además de esta previsión, el Estatuto se refiere a las competencias de las Diputaciones disponiendo que las mismas “se fijarán por la legislación básica del Estado y la de la Comunidad Autónoma” (art. 56.2 EAEx). El Estatuto extremeño pretende fijar un mínimo competencial para las Diputaciones al disponer que estas administraciones ejercerán, en todo caso, competencias en el ámbito de la cooperación, asesoramiento y asistencia a municipios y entidades locales. En esta línea, se dispone que prestarán también servicios supramunicipales de carácter provincial, sin perjuicio de los que puedan delegarle o encomendarle las entidades locales de su ámbito territorial o las instituciones autonómicas.

La Provincia (y la Diputación, en tanto que órgano de “gobierno y administración” de la misma en la Comunidad extremeña(15)) carece de una regulación específica en la Comunidad Autónoma de Extremadura, con la salvedad de lo referido a las relaciones interadministrativas entre las Diputaciones Provinciales de Badajoz y Cáceres y la Administración autonómica, que son objeto de atención por parte de la Ley de la Asamblea de Extremadura 5/1990, de 30 de noviembre, de relaciones entre las Diputaciones Provinciales y la Comunidad Autónoma de Extremadura. En la medida en que existe esta carencia de normativa autonómica, la regulación esencial aplicable a las Provincias en Extremadura es la contenida en la normativa básica estatal, esto es, en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del Régimen Local, y muy en particular, en su Título III relativo a “La Provincia”. Asimismo, son también aplicables, como ya hemos indicado al referirnos a la regulación del municipio, las restantes disposiciones básicas que se refieran a la regulación de las Provincias que estén contenidas en dicha LRBRL o en la restante normativa estatal que afecte al régimen local bien de manera integral o bien de forma sectorial(16).

C) Con carácter propio y específico se prevé en el Estatuto la posibilidad de crear comarcas. La eventual creación, competencias, organización y régimen jurídico de estas entidades locales contingentes se reenvía a una futura ley autonómica aprobada por mayoría absoluta (art. 57 EAEx)(17). La aprobación de una posible ley para crear comarcas (o entidades asimilables) deberá respetar, en todo caso, las reglas contenidas en el artículo 42 LRBRL en relación con los municipios que la integren (que tendrán unas características que “determinen intereses comunes precisados de una gestión propia o demanden la prestación de servicios de dicho ámbito”) y las competencias que pueden ejercer (no podrán privar a los municipios de la competencia para prestar los servicios municipales obligatorios previstos en el artículo 26 LRBRL ni de toda intervención en cada una de las materias sobre las que el municipio tiene asegurado el ejercicio de la competencia en virtud del artículo 25.2 LRBRL).

No se han creado comarcas en nuestra región, sin embargo, cabe señalar aquí a las mancomunidades integrales, entidades asociativas específicas a las que más abajo nos referiremos, como potencial germen de futuras comarcas. Y ello porque se conciben como un “instrumento con vocación de permanencia” que agrupa a municipios y entidades locales menores colindantes “que comparten una realidad económica, social y cultural, o una tradición propia común” con el fin de llevar a cabo tanto la prestación de servicios al ciudadano como políticas de desarrollo y promoción de sus poblaciones “dinamizando su economía, su cultura, su tradición y, en definitiva, los valores propios de cada territorio dentro de sus particularidades geográficas, naturales, tradicionales o de cualquier otro orden”(18).

D) El Estatuto enumera otras modalidades posibles de entidades locales remitiendo para su creación y regulación a la aprobación correspondiente de una ley autonómica, procediendo la propia norma estatutaria a una enumeración de las diferentes modalidades posibles. A saber: las entidades locales menores, las áreas metropolitanas, las mancomunidades, los consorcios y aquellas otras agrupaciones voluntarias o necesarias de municipios que pudieran establecerse (art. 58 EAEx). Estas categorías de entidades locales tan heterogéneas (pues unas tienen naturaleza territorial y otras no) solo pueden existir en la medida en que sean compatibles con la legislación básica estatal en materia de régimen local.

De la tipología enumerada cabe destacar, por un lado, el hecho poco razonable de que figure entre dicho abanico de entidades locales, dadas las peculiaridades geográficas extremeñas, las áreas metropolitanas que son “entidades locales integradas por los Municipios de grandes aglomeraciones urbanas entre cuyos núcleos de población existan vinculaciones económicas y sociales que hagan necesaria la planificación conjunta y la coordinación de determinados servicios y obras” (art. 43.2 LRBRL). Y es que, en Extremadura, evidentemente, no existen “grandes aglomeraciones urbanas”. Por otro lado, hay que tener en cuenta que, en relación con la figura de los consorcios, resulta más que dudoso que los mismos puedan configurarse como entidades locales pues no aparecen como tales en la LRBRL (en concreto por su art. 3)(19).

Especial atención presta el legislador extremeño a dos tipos de entidades que cuentan con regulación propia y específica. En concreto, la Ley 17/2010, de 22 de diciembre, de mancomunidades y entidades locales menores de Extremadura, regula las especialidades de estas entidades en la región. Esta Ley ha sido modificada en dos ocasiones para adaptarla a las prescripciones de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local. El Decreto-ley 3/2014, de 10 de junio, por el que se modifica la Ley 17/2010, de 22 de diciembre, de mancomunidades y entidades locales menores de Extremadura, procede a rebajar el número de áreas de 5 a 3 en las que una mancomunidad deberá prestar servicios para poder ser considerada como “mancomunidad integral”. Por su parte, la Ley 5/2015, de 5 de marzo, de modificación de la Ley 17/2010, de 22 de diciembre, de mancomunidades y entidades locales menores de Extremadura, tiene como objetivo la reordenación del régimen jurídico de las entidades locales menores de Extremadura para definir sus competencias, para garantizar la suficiencia de los recursos para el desempeño de las mismas y para reordenar su sistema electoral evitando las disfunciones que la originaria regulación de 2010 tenía “contra la representatividad que las distintas formaciones políticas han de tener dentro de las Juntas Vecinales de las entidades locales menores”.

Las mancomunidades son asociaciones voluntarias de municipios (y, en su caso, de entidades locales menores) “para la prestación en común de servicios y la ejecución de obras de su competencia” (art. 44.1 LRBRL). Este tipo de entidades locales tiene “carácter no territorial”, pero gozando para el cumplimiento de sus fines específicos “de personalidad y capacidad jurídica propia, distinta de la de los municipios y entidades locales menores que las integran”. Las mancomunidades operan según lo establecido por sus correspondientes estatutos (con la cobertura de la legislación básica estatal y de desarrollo autonómica), que habrán de regular el ámbito territorial de la entidad, su objeto y competencias, órganos de gobierno (que deben, en todo caso, ser representativos de las entidades locales mancomunadas), recursos, plazo de duración y cuantos otros extremos sean necesarios para su funcionamiento(20). En la legislación extremeña se contemplan como especialidad propia, junto a las “mancomunidades tradicionales”, las llamadas “mancomunidades integrales”, cuando los municipios y entidades locales menores que decidan asociarse “tengan continuidad territorial, siempre que la asociación en ella tenga por objeto la prestación en común de obras y servicios que contribuyan a la vertebración económica y social de sus territorios y el desarrollo sostenible, equilibrado e igualitario de su entorno”(21).

El objeto posible de las mancomunidades está orientado exclusivamente a la realización de obras y la prestación de los servicios públicos que sean necesarios para que los municipios puedan ejercer las competencias o prestar los servicios enumerados en los artículos 25 y 26 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de Régimen Local (así la D.T. 5ª de la Ley 27/2013). Precisa la Nota Explicativa de la Reforma Local de 5 de marzo de 2014, del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas que: “ habrán de revisarse el ‘objeto y competencia’ regulados en los estatutos de la mancomunidad –art. 44.2 LRBRL- a fin de que concuerden con el mandato de la reiterada Disposición transitoria [11ª]”, esto es, deben limitarse “a la realización de obras y prestación de servicios públicos necesarios para que los municipios puedan ejercer las competencias y servicios de los artículos 25 y 26 de la LRBRL”. Concluye la Nota Explicativa a este respecto que: “Deberían, en ese contexto, excluir de su objeto aquellas actividades y/o servicios que no se ajusten a esa limitación”.

En cuanto a las entidades locales menores, han estado previstas hasta la Ley 27/2013 en la legislación básica estatal (art. 45 LRBRL), si bien su regulación se remitía a la legislación autonómica (que, naturalmente, habría de respetar las reglas mínimas establecidas por el Estado –art. 45.2 LRBRL-). En la actualidad, el artículo 24 bis LRBRL regula mínimamente “los entes de ámbito territorial inferior al Municipio”. La regulación de estas entidades en Extremadura se efectuó por el Título II (arts. 70 y ss.) de la citada Ley autonómica 17/2010, que aparece rubricado precisamente como “Entidades locales menores”. Estas entidades se definen como “aquellos núcleos de población separados que, dentro de un municipio, tienen reconocido dicho carácter y las que en lo sucesivo se creen de acuerdo con lo dispuesto en esta ley”, teniendo atribuidas “personalidad y capacidad jurídica plena para el ejercicio de sus competencias”. La Ley 27/2013 ha obligado al legislador extremeño a definir las competencias de las entidades locales menores en la región mediante Ley 5/2015, de 5 de marzo, de modificación de la Ley 17/2010, de 22 de diciembre, de mancomunidades y entidades locales menores en Extremadura.

Como resultado de esta nueva regulación, en el momento actual nos encontramos con dos tipos de “entes de ámbito territorial inferior al Municipio”: unos, los de nueva creación; otros, los existentes a fecha de 31 de diciembre de 2013 (entrada en vigor de la Ley 27/2013) o en fase de constitución a fecha de 1 de enero de 2013.

Los de nueva creación no son entidades locales. El artículo 24 bis LRBRL (en la redacción dada al mismo por el art. 1.7 de la Ley 27/2013) prevé que las leyes de las Comunidades Autónomas sobre régimen local regulen “los entes de ámbito territorial inferior al Municipio”. En todo caso, estos entes “carecerán de personalidad jurídica”, pudiendo constituirse “como forma de organización desconcentrada” de los municipios, no teniendo la consideración de entidad local – “no son Entidad Local”, según afirma la página 10 de la Nota Explicativa de 5 de marzo de 2014-. En cuanto a su creación, la iniciativa corresponderá indistintamente a la población interesada o al Ayuntamiento correspondiente, que debe ser oído, en todo caso, a lo largo del procedimiento administrativo. Un requisito indispensable para su constitución es el hecho de que resulte la opción más eficiente para la administración desconcentrada de núcleos de población separados de acuerdo con los principios previstos en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

Respecto de los entes existentes a fecha de 31 de diciembre de 2013 (D.T. 4ª) y los que estén en fase de constitución antes del día 1 de enero de 2013 (D.T. 5ª), mantienen o disponen de personalidad jurídica y de naturaleza de entidad local. En particular, los existentes a fecha de 31 de diciembre de 2013 (D.T. 4ª) deberán presentar sus cuentas ante los organismos correspondientes del Estado y de la Comunidad Autónoma respectiva para no incurrir en causa de disolución. La no presentación de dichas cuentas “será causa de disolución”, que “será acordada por Decreto del órgano de gobierno de la Comunidad Autónoma respectiva en el que se podrá determinar su mantenimiento como forma de organización desconcentrada”. Este inciso reflejado por nosotros en cursiva del apartado 3 de la D.T. 4ª de la Ley 27/2013 ha sido declarado inconstitucional (y nulo) por la STC 41/2016, de 3 de marzo, en la medida en la que la determinación del órgano autonómico concreto que “ha adoptado el acuerdo de disolución en este caso y cómo ha de hacerlo son esencialmente ‘cuestiones de organización administrativa’ (STC 194/2014, de 31 de octubre, FJ 7) que pertenecen a la potestad de autoorganización de la Comunidad Autónoma de Extremadura”. Por su parte, los entes que estén en fase de constitución antes del día 1 de enero de 2013 (D.T. 5ª), una vez que se constituyan lo harán con personalidad jurídica propia y con la condición de entidad local, se regirán por lo dispuesto en la legislación autonómica correspondiente y estarán sometidos a la obligación de rendición de cuentas (este último elemento aparece precisado en la página 10 de la Nota Explicativa).

2. Las relaciones interadministrativas entre la Comunidad de Extremadura y las entidades locales que la integran.

Las relaciones entre las entidades locales y la Comunidad de Extremadura cuentan con una previsión estatutaria específica(22). El artículo 59 del Estatuto extremeño (rubricado “Relaciones con las entidades locales”) establece las reglas que regulan estas relaciones. De entre la escasa normativa de régimen local extremeña, destaca, sin embargo, una norma reguladora de las relaciones interadministrativas entre las dos Diputaciones extremeñas y la Comunidad Autónoma. Se trata de la Ley de la Asamblea de Extremadura 5/1990, de 30 de noviembre, de relaciones entre las Diputaciones Provinciales y la Comunidad Autónoma de Extremadura. Esta Ley autonómica, en el momento en el que fue aprobada, tenía su base, además de en las previsiones estatales, en el artículo 16.3 del viejo Estatuto de Autonomía de Extremadura de 1983.

La primera previsión contenida en el artículo 59 del nuevo Estatuto de Autonomía de 2011 refiere que las relaciones recíprocas se han de ajustar a los principios de lealtad institucional y financiera, respeto a sus respectivos ámbitos competenciales, coordinación, cooperación, información mutua, subsidiariedad y solidaridad interterritorial (art. 59.1 EAEx). Esta enumeración de principios rectores de las relaciones interadministrativas tiene su manifestación tanto en la legislación básica estatal de régimen local (arts. 10, 55 y 57 LRBRL) como en legislación administrativa general (arts. 140 a 158 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público). El listado, sin ser exhaustivo, responde a la idea de la unidad misma de un sistema complejo, en el que las diferentes entidades autónomas se integran, y en el que existen mecanismos que permiten las relaciones del mismo para que pueda funcionar. La Ley de la Asamblea de Extremadura 5/1990, de 30 de noviembre, de relaciones entre las Diputaciones Provinciales y la Comunidad Autónoma de Extremadura, declara como objeto de esta regulación “las relaciones interadministrativas entre las Diputaciones Provinciales de Badajoz y Cáceres y la Comunidad Autónoma de Extremadura”, inspirando “sus relaciones interadministrativas en los principios de eficacia, colaboración, cooperación, información mutua y respeto a los ámbitos competenciales respectivos, [y] ponderando en su actuación la totalidad de los intereses públicos regionales” (art. 1).

En segundo lugar, el nuevo Estatuto de Autonomía dispone que la gestión ordinaria de los servicios de competencia de la Comunidad Autónoma podrá encomendarse, eventualmente, a las entidades locales extremeñas (art. 59.2 EAEx). La aplicación efectiva de esta técnica de gestión municipal ordinaria de los servicios autonómicos se somete, en todo caso, a una serie de condicionantes: a) la existencia de una ley de la Asamblea de Extremadura que así lo prevea; b) el establecimiento en esa ley de mecanismos de dirección y de control por parte de la Administración autonómica; o, c) la cesión a las entidades locales por parte de la referida Administración autonómica de los medios financieros, materiales y personales que resulten precisos para la prestación del correspondiente nivel de servicios.

La tercera regla estatutaria contempla la posibilidad de transferir o delegar a las entidades locales de Extremadura facultades sobre materias de competencia de la Comunidad Autónoma (art. 59.3 EAEx). Esta transferencia deberá efectuarse a través de una ley que, en cada caso, preverá: por un lado, la correspondiente transferencia de los medios financieros, materiales y personales que resulten precisos para garantizar la suficiencia en la prestación de los servicios públicos descentralizados; y por otro, las formas de dirección y de control que se reserven los poderes de la Comunidad. Una regulación, al menos parcial, de la transferencia y delegación de facultades de la Administración Autonómica a los entes locales (en concreto a las Diputaciones), se encuentra contenida en la referida Ley autonómica 5/1990, de 30 de noviembre, de relaciones entre las Diputaciones Provinciales y la Comunidad Autónoma de Extremadura(23). La Ley establece un listado de funciones propias de las Diputaciones Provinciales de Cáceres y Badajoz, que se declaran de “interés general de Extremadura” (art. 10.1(24)).

Una cuarta regla estatutaria prevé la competencia coordinadora de la Comunidad Autónoma respecto de las funciones propias de las Diputaciones Provinciales que sean de interés general de Extremadura, sin que esa coordinación suponga un menoscabo de las competencias de las entidades coordinadas (art. 59.4 EAEx). La determinación de las técnicas generales de coordinación, así como de la relación de las funciones que deben ser objeto de la misma, deben ser fijadas por una ley autonómica aprobada por mayoría absoluta, respetando (y así lo dice expresamente el Estatuto de Autonomía) “la legislación del Estado”. En concreto, de acuerdo con la Ley de la Asamblea de Extremadura 5/1990, de 30 de noviembre, de relaciones entre las Diputaciones Provinciales y la Comunidad Autónoma de Extremadura, la Comunidad extremeña queda habilitada para proceder a la coordinación de las referidas funciones provinciales propias de interés autonómico en la medida en que concurra “alguno” de los requisitos siguientes: “a) Cuando las actividades o servicios de las Diputaciones Provinciales trasciendan el interés propio de las mismas. b) Cuando las actividades o servicios de las Diputaciones Provinciales puedan incidir de forma relevante en las actividades o servicios de la Junta de Extremadura o condicionar la programación o planificación de la Junta de Extremadura en las materias señaladas. c) Siempre que los servicios o actividades de la Junta de Extremadura y de las Diputaciones Provinciales sean concurrentes o complementarias” (art. 10.2).

Por último, la Junta de Extremadura reconocerá, por prescripción del nuevo Estatuto de Autonomía extremeño, la interlocución de la Federación Extremeña de Municipios y Provincias (FEMPEX) en la discusión de asuntos de interés local, sin perjuicio de la constitución de otros foros de similar naturaleza (art. 59.5 EAEx).

Una última consideración con respecto a las relaciones interadministrativas de la Comunidad extremeña, se refiere a la ausencia de concretización de las técnicas a través de las cuales hacer efectivas aquellas. Ahora bien, aunque las mismas no se relacionan en el nuevo Estatuto extremeño sí que se alude a ellas en la Ley autonómica 5/1990, de 30 de noviembre, de relaciones entre las Diputaciones Provinciales y la Comunidad Autónoma de Extremadura. Y son, dice esta norma legal, las previstas tanto en la legislación básica estatal como en la autonómica, “teniendo en cuenta su adecuación a la naturaleza de las funciones o a las características peculiares de la tarea pública de que se trate” (art. 11). Entre estas técnicas, que deben respetar “el margen necesario de libre decisión de las Diputaciones, en garantía del principio de autonomía constitucionalmente establecido” (Exposición de Motivos), se encuentran las siguientes: los convenios de cooperación (art. 12), los planes sectoriales (arts. 13 a 15), la coordinación de los planes provinciales (arts. 16 y 17), o la unión de los presupuestos de las Diputaciones Provinciales a los presupuestos generales de la Comunidad Autónomas (arts. 18 y 19). Asimismo, se dispone la creación de una comisión de coordinación entre la Junta de Extremadura y las Diputaciones Provinciales de Badajoz y de Cáceres, de composición paritaria –con seis miembros en representación de la Junta; y seis representantes de las Diputaciones: tres por cada una-, y presidida por el Presidente de la Junta o, en su defecto, por el Consejero responsable de las relaciones con las entidades locales (arts. 20 a 22(25)).

3. Algunas notas sobre la hacienda local en Extremadura.

Se cierra el Título IV del Estatuto de Autonomía de Extremadura con el artículo 60 en el que se procede a la regulación de la hacienda de las entidades locales en la Comunidad Autónoma(26). Consagra este precepto, en su primer apartado, el principio de suficiencia financiera, complemento indispensable de la autonomía local, velando la Comunidad Autónoma, en este contexto, por el “equilibrio territorial y la realización efectiva del principio de solidaridad”. En su apartado segundo, se garantizan a las entidades locales “los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la ley (les) atribuye”, y que se nutren “fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas”.

El principio de la suficiencia financiera de las entidades locales, que tiene su base inmediata en la propia Constitución (art. 142), se ha contemplado tradicionalmente desde la vertiente de los ingresos. El tratamiento que el nuevo Estatuto extremeño hace de la cuestión es precisamente desde la perspectiva de los ingresos y, en ningún caso, desde la del gasto público, a pesar de que desde ya antes de la aprobación del Estatuto la lucha contra el déficit público se había convertido en una prioridad en todas las Administraciones de nuestro país, y por supuesto de la Comunidad Autónoma de Extremadura y de las entidades locales que la integran(27). Al efecto, se prevén determinadas medidas desde esta perspectiva, tales como: 1) El establecimiento de un fondo de finalidad incondicionada, dotado a partir de los ingresos tributarios de la Comunidad y que se distribuirá entre los municipios teniendo en cuenta, entre otros factores, su población, sus necesidades de gasto y su capacidad fiscal (art. 60.2 EAEx); 2) La compensación de la Comunidad Autónoma a las entidades locales cuando aquella establezca medidas tributarias que supongan una minoración de los ingresos tributarios de estas (art. 60.3 EAEx); y, 3) La habilitación para la delegación por parte de las corporaciones locales en la Junta de Extremadura de la aplicación de sus tributos, así como para el establecimiento con ella de otras formas de colaboración en la materia (art. 60.4 EAEx).

V. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Un análisis pormenorizado de la Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero, de reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Extremadura es el objeto último del libro de V. Álvarez García, Cinco estudios sobre el nuevo Estatuto de Autonomía de Extremadura, Iustel, 2012; asimismo, puede consultarse la obra coordinada por J.J. Solozábal Echavarría, El nuevo Estatuto de Extremadura, Marcial Pons, 2011, que analiza el proyecto de Estatuto de Autonomía. En concreto, en relación a cómo ha procedido el texto estatutario extremeño a la interiorización del régimen local puede verse Álvarez García, V., “La regulación del régimen local en el Estatuto de Autonomía de Extremadura”, Revista General de Derecho Administrativo, núm. 32, 2013.

La reforma del régimen local operada por la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local ha sido ampliamente analizada por la doctrina administrativista. Destacamos aquí las siguientes obras: Font i Llovet, T., Galán Galán, A., Los retos del Gobierno local: repolitización, transparencia y reformas, Institut de Dret Public, Fundación Democracia y Gobierno Local, 2015; Boix Palop, A., “Encuadre jurídico y constitucional de la reforma local de 2013 y esbozo de los problemas todavía pendientes”, en Boix Palop, A., De la Encarnación, A. M. (Coords.), Los retos del gobierno local tras la reforma de 2013, Thomson Reuters-Aranzadi, 2015; Tejedor Bielsa, J., “El desarrollo autonómico de la reforma local de 2013. Entre la rebelión y el pragmatismo”, en Boix Palop, A., De la Encarnación, A. M. (Coords.), Los retos del gobierno local tras la reforma de 2013, Thomson Reuters-Aranzadi, 2015; Santamaría Pastor, J. A. (Dir.), La reforma de 2013 del régimen local, Fundación Democracia y Gobierno Local, 2014; Quintana López, T. (Dir.), La reforma del régimen local. Comentarios a la Ley 27/2013, de 27 de noviembre de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, Tirant lo Blanch, 2014; Rivero Ortega, R., “Oportunidades, riesgos y resultados reales de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local”, REALA, Nueva Época, núm. Extra 1, 2015; Galán Galán, A., “La aplicación autonómica de la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local”, REALA, Nueva Época, núm. Extra 1, 2015.

En relación con el fenómeno de la interiorización del régimen local en los Estatutos de Autonomía que tiene lugar con la segunda generación de Estatutos aprobados desde 2006, pueden verse los siguientes trabajos: Font i Llovet, T., “Estatutos de Autonomía y gobierno local: la constitución territorial local”, en Cosculluela Montaner, L./Carbonell Porras, E. (Dirs.), Reforma estatutaria y régimen local, Thomson-Reuters, 2011; Galán Galán, A., “El reparto del poder sobre los gobiernos locales: Estatuto de Autonomía, Tribunal Constitucional e interiorización autonómica del régimen local”, Anuario del Gobierno Local, 2010; Muñoz Machado, S., Derecho Público de las Comunidades Autónomas, T.II, 2ª Ed., Iustel, 2007, págs. 210 y ss. (“La posición constitucional de las Corporaciones locales y sus relaciones con el Estado y las Comunidades Autónomas”); Muñoz Machado, S., Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Público General, T. III: La organización territorial del Estado. Las Administraciones Públicas, Iustel, 2009, págs. 980 y ss. (“La garantía estatutaria de la autonomía local”); Ortega Álvarez, L., “El régimen local en los nuevos Estatutos de Autonomía”, en Muñoz Machado, S. (Dir.), Tratado de Derecho Municipal, T. I, 3ª Ed., Iustel, 2011; Pomed Sánchez, L., “El régimen local de Cataluña tras la STC 31/2010: interiorización en los términos de la Constitución”, Anuario del Gobierno Local, 2010; Sánchez Morón, M., “La distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de administración local”, en Muñoz Machado, S. (Dir.), Tratado de Derecho Municipal, T. I, 3ª Ed., Iustel, 2011; Tudela Aranda, J., “La organización territorial en las reformas estatutarias”, Revista Aragonesa de Administración Pública, núm. 29, 2006; y Velasco Caballero, F., “Régimen local y Estatutos de Autonomía tras la STC 31/2010 sobre el Estatuto catalán”, en Cosculluela Montaner, L./Carbonell Porras, E. (Dirs.), Reforma estatutaria y régimen local, Thomson-Reuters, 2011.

En particular, sobre el régimen local en las Comunidades Autónomas que han interiorizado esta materia en sus Estatutos de Autonomía, véanse, por todos, los siguientes estudios: A) Con respecto a la Comunidad Valenciana: Martín Mateo, R./Rosa Moreno, J., “La Administración local. Planteamiento general”, en Baño León, J. Mª. (Dir.), Comentario al Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, Thomson/Civitas, 2007. B) En relación con Cataluña: Font i Llovet, T., “Estatutos de Autonomía y gobierno local: la constitución territorial local”, en Cosculluela Montaner, L./Carbonell Porras, E. (Dirs.), Reforma estatutaria y régimen local, Thomson-Reuters, 2011; Tornos Mas, J., “La organización territorial en Cataluña tras el Estatuto de Autonomía de 2006: tres proyectos de ley sobre fondo gris”, en Cosculluela Montaner, L./Carbonell Porras, E. (Dirs.), Reforma estatutaria y régimen local, Thomson-Reuters, 2011. C) Sobre las Baleares: Cosculluela Montaner, L., “El régimen local y los Cabildos Insulares en el Estatuto balear de 2007”, en Cosculluela Montaner, L./Carbonell Porras, E. (Dirs.), Reforma estatutaria y régimen local, Thomson-Reuters, 2011. D) Con respecto a Andalucía: Carbonell Porras, E.: “El régimen local en el Estatuto de Autonomía de Andalucía de 2007”, en Cosculluela Montaner, L./Carbonell Porras, E. (Dirs.), Reforma estatutaria y régimen local, Thomson-Reuters, 2011; López Benítez, M., “Desarrollos normativos de las previsiones estatutarias andaluzas sobre régimen local”, en Cosculluela Montaner, L./Carbonell Porras, E. (Dirs.), Reforma estatutaria y régimen local, Thomson-Reuters, 2011; Rivero Ysern, J.L., “El régimen local en el nuevo Estatuto de Autonomía de Andalucía. Reglas sustantivas y distribución de competencias”, en Muñoz Machado, S./Rebollo Puig, M. (Dirs.), Comentarios al Estatuto de Autonomía para Andalucía, Thomson-Civitas, 2008; Rivero Ysern, J.L., Derecho local de Andalucía (La Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía), Iustel, 2012. E) Sobre Aragón: López Ramón, F., “El régimen local aragonés tras la reforma estatutaria”, en Cosculluela Montaner, L./Carbonell Porras, E. (Dirs.): Reforma estatutaria y régimen local, Thomson-Reuters, 2011. F) En relación con Castilla y León: Hernando Rydings, Mª., “El régimen local en la reforma estatutaria de Castilla y León”, en Cosculluela Montaner, L./Carbonell Porras, E. (Dirs.), Reforma estatutaria y régimen local, Thomson-Reuters, 2011.

De entre la pluralidad de estudios sobre la autonomía local, ténganse presentes, por todos, los siguientes: Aragón Reyes, M., “Autonomía local”, en Aragón Reyes, M./Aguado Renedo, C. (Dirs.), Organización general y territorial del Estado. Temas básicos de Derecho Constitucional, T. II, Thomson-Reuters, 2011; Fanlo Loras, A., Fundamentos constitucionales de la autonomía local, CEC, 1990; García Roca, J., “Comentario al art. 137 CE. La división territorial del poder del Estado y la garantía constitucional de la autonomía local”, en Casas Baamonde, Mª. E./Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, M. (Dirs.), Comentarios a la Constitución Española. XXX Aniversario, Fundación Wolters Kluwer España, 2008; Muñoz Machado, S., Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Público General, T. III: La organización territorial del Estado. Las Administraciones Públicas, Iustel, 2009, págs. 959 y ss. (“La autonomía de la Administración local”); Parejo Alfonso, L., Garantía institucional y autonomía local, IEAL, 1981; Parejo Alfonso, L., “La autonomía local en la Constitución española”, en Muñoz Machado, S. (Dir.): Tratado de Derecho Municipal, T. I, 3ª Ed., Iustel, 2011; Rebollo Puig, M., “Comentario al art. 141 CE”, en Casas Baamonde, Mª. E./Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, M. (Dirs.), Comentarios a la Constitución Española. XXX Aniversario, Fundación Wolters Kluwer España, 2008; Sánchez Morón, M., La autonomía local. Antecedentes históricos y significado constitucional, Civitas, 1990; Sosa Wagner, F., “La autonomía local”, en Estudios sobre la Constitución Española. Homenaje al Profesor Eduardo García de Enterría, T. IV, Civitas, 1991; Sosa Wagner, F., “Los principios del régimen local”, en Muñoz Machado, S. (Dir.), Tratado de Derecho Municipal, T. I, 3ª Ed., Iustel, 2011; Velasco Caballero, F., “Comentario al art. 140 CE. La autonomía municipal”, en Casas Baamonde, Mª.E./Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, M. (Dirs.), Comentarios a la Constitución Española. XXX Aniversario, Fundación Wolters Kluwer España, 2008; y Velasco Caballero, F., “Los municipios y la autonomía municipal”, en Cano Campos, T. (Coord.), Lecciones y materiales para el estudio del Derecho Administrativo. T. II: La organización de las Administraciones Públicas, Iustel, 2009. En concreto, y en relación con la Carta Europea de la Autonomía Local, pueden consultarse, por todos, los estudios de Lasagabaster Herrarte, I., La Carta Europea de la Autonomía Local, Iustel, 2007; y Merloni, F., “La Carta Europea de la Autonomía Local y su recepción en Italia y España”, Anuario del Gobierno Local, 2010.

Sobre la legislación básica estatal, su concepto, su significación y sus límites, pueden consultarse los trabajos siguientes: Argullol Murgadas, E., “Los límites institucionales de la legislación básica”, en Cosculluela Montaner, L./Carbonell Porras, E. (Dirs.), Reforma estatutaria y régimen local, Thomson-Reuters, 2011; García de Enterría, E./Fernández Rodríguez, T. R., Curso de Derecho Administrativo, T. I, 15.ª ed., Thomson-Reuters, 2011, págs. 310 y sigs. (“La concurrencia normativa entre el Estado y las Comunidades Autónomas: normación básica y normación de desarrollo”); Jiménez Campo, J., “¿Qué es “lo básico”? Legislación compartida en el Estado autonómico”, REDC, núm. 27, 1989; Jiménez Campo, J./Duque Villanueva, J. C., “Legislación básica”, en Aragón Reyes, M./Aguado Renedo, C. (Dirs.), Organización general y territorial del Estado. Temas básicos de Derecho Constitucional, T. II, Thomson-Reuters, 2011; Muñoz Machado, S., Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Público General, T. II, El ordenamiento jurídico, Iustel, 2006, págs. 746 y sigs. (“La legislación básica del Estado y la legislación autonómica de desarrollo”); Muñoz Machado, S., Derecho Público de las Comunidades Autónomas, T. I, 2.ª ed., Iustel, 2007, págs. 396 y sigs. (“La distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas”); y Ortega Álvarez, L./Solozábal Echavarría, J. J./Arbós, X., Legislación básica y Estatutos de Autonomía, CEPC, 2006.

La jurisprudencia constitucional, decisiva para entender los términos de régimen local, ha generado importantes trabajos tales como: García Roca, J., “Comentario al artículo 137 CE. La división territorial del poder del Estado y la garantía constitucional de la autonomía local”, en Casas Baamonde, M.ª E./Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, M. (Dirs.), Comentarios a la Constitución Española. XXX Aniversario, Fundación Wolters Kluwer España, 2008; Rebollo Puig, M., “Comentario al artículo 141 CE”, en Casas Baamonde, M.ª E./Rodríguez-Piñero y Bravo -Ferrer, M. (Dirs.), Comentarios a la Constitución Española. XXX Aniversario, Fundación Wolters Kluwer España, 2008; Torres Muro, I., “El régimen local en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional”, en Cosculluela Montaner, L./Carbonell Porras, E. (Dirs.), Reforma estatutaria y régimen local, Thomson-Reuters, 2011; y Velasco Caballero, F., “Comentario al artículo 140 CE. La autonomía municipal”, en Casas Baamonde, M.ª E./Rodríguez-Piñero y Bravo -Ferrer, M. (dirs.), Comentarios a la Constitución Española. XXX Aniversario, Fundación Wolters Kluwer España, 2008. En particular, con respecto a los conflictos en defensa de la autonomía local, pueden consultarse, por todos, los estudios siguientes: Naranjo de la Cruz, R., El proceso constitucional para la protección de la autonomía local en España y Alemania, INAP, 2003; Pérez Tremps, P., La defensa de la autonomía local ante el Tribunal Constitucional, Marcial Pons, 1998; y Velasco Caballero, F., “Conflictos en defensa de la autonomía local”, en Muñoz Machado, S. (Dir.), Tratado de Derecho Municipal, T. I, 3ª Ed., Iustel, 2011. En relación con la STC 31/2010, véase el núm. 15 de El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, dedicado monográficamente a esta cuestión; Punset Blanco, R., “El Estatuto de Cataluña y el Tribunal Constitucional”, en El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, núm. 11, 2010. Es de extraordinario interés, asimismo, el volumen de la Revista Catalana de Dret Públic, publicado en 2010, bajo la coordinación de Barceló, M./Bernadí, X./Vintró, J, con el título Especial Sentencia 31/2010, del Tribunal Constitucional, sobre el Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006.

Para el estudio del mapa local, y con respecto a las entidades locales territoriales, pueden verse, por todos, los siguientes trabajos: A) En relación con el municipio: Muñoz Machado, S., Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Público General, T. III: La organización territorial del Estado. Las Administraciones Públicas, Iustel, 2009, págs. 1033 y ss. (“Los municipios”); Rebollo Puig, M., “Comentario al art. 140 CE. Municipio, Ayuntamiento y Concejo Abierto”, en Casas Baamonde, Mª. E./Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, M. (Dirs.), Comentarios a la Constitución Española. XXX Aniversario, Fundación Wolters Kluwer España, 2008; Rebollo Puig, M., “La crisis económica y la oportunidad de reducir el número de municipios”, en Cosculluela Montaner, L./Medina Alcoz, L. (Dirs.), Crisis económica y reforma del régimen local, Thomson-Reuters, 2012; Velasco Caballero, F., “Comentario al art. 140 CE. La autonomía municipal”, en Casas Baamonde, Mª.E./Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, M. (Dirs.), Comentarios a la Constitución Española. XXX Aniversario, Fundación Wolters Kluwer España, 2008; Velasco Caballero, F., “Los municipios y la autonomía municipal”, en Cano Campos, T. (Coord.), Lecciones y materiales para el estudio del Derecho Administrativo. T. II: La organización de las Administraciones Públicas, Iustel, 2009; y Velasco Caballero, F., “Municipios”, en Aragón Reyes, M./Aguado Renedo, C. (Dirs.), Organización general y territorial del Estado. Temas básicos de Derecho Constitucional, T. II, Thomson-Reuters, 2011. B) En relación con las veguerías, los trabajos de: Bayona i Rocamora, A., “La Ley de Veguerías y la STC 31/2010”, Anuario del Gobierno Local, 2010; y Trayter Jiménez, J.M., “Las Veguerías”, en Cosculluela Montaner, L./Carbonell Porras, E. (Dirs.), Reforma estatutaria y régimen local, Thomson-Reuters, 2011. C) En relación con las entidades locales provinciales los estudios de: Carballeira Rivera, Mª. T., La Provincia en el sistema autonómico español, Marcial Pons, 1993; Cosculluela Montaner, L., “Problemática de la Provincia como entidad local”, en Cosculluela Montaner, L./Medina Alcoz, L. (Dirs.), Crisis económica y reforma del régimen local, Thomson-Reuters, 2012; Gómez Ferrer, R. (Coord.), La Provincia en el sistema constitucional, Civitas, 1991; Martín-Retortillo Baquer, S., La Provincia. Pasado, presente y futuro, Civitas, 1991; Morell Ocaña, L., “La concepción local de la provincia como entidad local”, en Estudios sobre la Constitución Española. Homenaje al Profesor Eduardo García de Enterría, T. IV, Civitas, 1991; Morell Ocaña, L., “Las Provincias”, en Muñoz Machado, S. (Dir.), Tratado de Derecho Municipal, T. II, 3ª Ed., Iustel, 2011; Muñoz Machado, S., Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Público General, T. III: La organización territorial del Estado. Las Administraciones Públicas, Iustel, 2009, págs. 1084 y ss. (“La organización de las provincias”); Rebollo Puig, M., “Comentario al art. 141 CE”, en Casas Baamonde, Mª. E./Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, M. (Dirs.), Comentarios a la Constitución Española. XXX Aniversario, Fundación Wolters Kluwer España, 2008; Salvador Crespo, M., La autonomía provincial en el sistema constitucional español. Intermunicipalidad y Estado autonómico, INAP, 2007; Velasco Caballero, F., “Provincias”, en Aragón Reyes, M./Aguado Renedo, C. (Dirs.), Organización general y territorial del Estado. Temas básicos de Derecho Constitucional, T. II, Thomson-Reuters, 2011; y Zafra Víctor, M., “La intermunicipalidad, modelo de Estado. La provincia en el modelo autonómico”, en Cosculluela Montaner, L./Medina Alcoz, L. (Dirs.), Crisis económica y reforma del régimen local, Thomson-Reuters, 2012.

Para el estudio de las entidades locales no territoriales, téngase presente, por todos, Muñoz Machado, S.: Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Público General, T. III: La organización territorial del Estado. Las Administraciones Públicas, Iustel, 2009, págs. 1115 y ss. (“Las comarcas”), las págs. 1120 y ss. (“Los consorcios”), las págs. 1105 y ss. (“Las áreas metropolitanas”), y las págs. 1097 y ss. (“Las mancomunidades de municipios”); Nieto Garrido, E., “El consorcio administrativo”, en Muñoz Machado, S. (Dir.), Tratado de Derecho Municipal, T. II, 3ª Ed., Iustel, 2011; Toscano Gil, F., El fenómeno metropolitano y sus soluciones jurídicas, Iustel, 2010; Morillo-Velarde Pérez, J.I., “Mancomunidades y asociaciones de municipios”, en Muñoz Machado, S. (Dir.), Tratado de Derecho Municipal, T. II, 3ª Ed., Iustel, 2011; y Muñoz Machado, S., Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Público General, T. III: La organización territorial del Estado. Las Administraciones Públicas, Iustel, 2009; Menéndez, P., “Las entidades de ámbito territorial inferior al municipio”, en Muñoz Machado, S. (Dir.), Tratado de Derecho Municipal, T. II, 3ª Ed., Iustel, 2011; y Pizarro Nevado, R., Las entidades de ámbito territorial inferior al municipio, CEMCI, 2002.

Con respecto a las potestades y prerrogativas de los entes locales en general, y a las potestades reglamentarias y de autoorganización de este tipo de administraciones en particular, pueden consultarse, por todos, los estudios siguientes: Embid Irujo, A., La potestad reglamentaria de las entidades locales, Iustel, 2010; Embid Irujo, A., “Ordenanzas y reglamentos municipales”, en Muñoz Machado, S. (Dir.), Tratado de Derecho Municipal, T. I, 3ª Ed., Iustel, 2011; Fanlo Loras, A., “Las prerrogativas locales”, en Muñoz Machado, S. (Dir.), Tratado de Derecho Municipal, T. I, 3ª Ed., Iustel, 2011; Fernández Farreres, G., “La potestad local de autoorganización: contenido y límites”, en Muñoz Machado, S. (Dir.), Tratado de Derecho Municipal, T. II, 3ª Ed., Iustel, 2011; Muñoz Machado, S., Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Público General, T. II: El ordenamiento jurídico, Iustel, 2006, págs. 1020 y ss. (“Ordenanzas y otras normas municipales”); y Velasco Caballero, F., Derecho local. Sistema de fuentes, Marcial Pons, 2009.

En cuanto a las competencias de los entes locales, pueden consultarse, por todos, los trabajos siguientes: Baño León, J.Mª., “La ordenación de las normas reguladoras del régimen local”, en Muñoz Machado, S. (Dir.), Tratado de Derecho Municipal, T. I, 3ª Ed., Iustel, 2011; Galán Galán, A., “Crisis económica y competencias impropias de los gobiernos locales”, en Cosculluela Montaner, L./Medina Alcoz, L. (Dirs.), Crisis económica y reforma del régimen local, Thomson-Reuters, 2012; Muñoz Machado, S., Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Público General, T. III: La organización territorial del Estado. Las Administraciones Públicas, Iustel, 2009, págs. 997 y ss. (“Delimitación de las competencias de las entidades locales”); y Ortega Álvarez, L., “Las competencias propias de las corporaciones locales”, en Muñoz Machado, S. (Dir.), Tratado de Derecho Municipal, T. I, 3ª Ed., Iustel, 2011. Sobre la prestación de los servicios públicos municipales, véanse, por todos, los estudios siguientes: Albi Cholvi, F., Tratado de los modos de gestión de las corporaciones locales, Aguilar, 1960; Mestre Delgado, J.F., “Contratos de gestión de servicio público”, en Muñoz Machado, S., Diccionario de Derecho Administrativo, T. I, Iustel, 2005; Mestre Delgado, J.F., “Las formas de prestación de los servicios públicos locales. En particular, la concesión”, en Muñoz Machado, S. (Dir.), Tratado de Derecho Municipal, T. II, 3ª Ed., Iustel, 2011; y Sosa Wagner, F., La gestión de los servicios públicos locales, 7ª Ed., Civitas, 2008; Jiménez Asensio, R., “Competencias municipales tras la reforma local y su revisión por el Tribunal Constitucional”, Diario de Derecho Municipal, Edición de 28/10/2016.

Las relaciones interadministrativas en el ámbito local han propiciado estudios como los de Font i Llovet, T./Vilalta Reixach, M., “Los órganos de participación local en las Comunidades Autónomas”, en Muñoz Machado, S. (Dir.), Tratado de Derecho Municipal, T. II, 3ª Ed., Iustel, 2011; Grifo Benedicto, Mª.A., Las entidades locales y las relaciones interadministrativas, Iustel, 2009; Jiménez-Blanco, A., “Las relaciones interadministrrativas de supervisión y control”, en Muñoz Machado, S. (Dir.), Tratado de Derecho Municipal, T. I, 3ª Ed., Iustel, 2011; y Muñoz Machado, S., Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Público General, T. III: La organización territorial del Estado. Las Administraciones Públicas, Iustel, 2009, págs. 1127 y ss. (“La cooperación y colaboración del Estado y las Comunidades Autónomas con las entidades locales. La colaboración intermunicipal”).

Con respecto a las haciendas locales, véanse, entre otros, los siguientes trabajos: García-Andrade Gómez, J., “La aplicación del principio constitucional de estabilidad presupuestaria a las entidades locales”, en Cosculluela Montaner, L./Medina Alcoz, L. (Dirs.), Crisis económica y reforma del régimen local, Thomson-Reuters, 2012; López Díaz, A., “Las haciendas locales en España: situación actual y perspectivas de futuro”, en Cosculluela Montaner, L./Medina Alcoz, L. (Dirs.), Crisis económica y reforma del régimen local, Thomson-Reuters, 2012; Martín Queralt, J., “La participación en los tributos del Estado y de las Comunidades Autónomas”, en Muñoz Machado, S. (Dir.), Tratado de Derecho Municipal, T. IV, 3ª Ed., Iustel, 2011; y Vázquez del Rey, A./Villaverde Gómez, Mª.B., “Tributos locales”, en Muñoz Machado, S. (Dir.), Tratado de Derecho Municipal, T. IV, 3ª Ed., Iustel, 2011. En relación con la doctrina constitucional sobre el principio de suficiencia financiera de las entidades locales, véase, Medina Guerrero, M., “Comentario al art. 142 CE”, en Casas Baamonde, Mª. E./Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, M. (Dirs.), Comentarios a la Constitución Española. XXX Aniversario, Fundación Wolters Kluwer España, 2008. En relación con el principio de solidaridad, véanse, por todos, Alonso de Antonio, J.A., “El principio de solidaridad en el Estado Autonómico. Sus manifestaciones jurídicas”, RDP, nº. 21, 1984; Alonso de Antonio, J.A., El Estado Autonómico y el principio de solidaridad como colaboración legislativa, Congreso de los Diputados, 1986; y Real Ferrer, G., “La solidaridad en el Derecho Administrativo”, RAP, nº. 161, 2003.

NOTAS:

(1). Nos estamos refiriendo a la STC 41/2016, de 3 de marzo, y a la STC 111/2016, de 9 de junio. La Asamblea legislativa de la Comunidad Autónoma de Extremadura, en el primer caso, y el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía, en el segundo caso, consideraban que la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local vulnera las atribuciones estatutarias, además de otros preceptos constitucionales. Los recursos de inconstitucionalidad interpuestos plantean la extralimitación de la legislación básica en materia de régimen local en los siguientes escenarios: el mapa local en relación con los municipios y las entidades locales tanto inframunicipales como asociativas o instrumentales; las competencias locales; el sistema de financiación (en relación con el cumplimiento de objetivos de estabilidad presupuestaria); y, el control de la actividad económico-financiera.

(2). Los Estatutos de Autonomía no pueden propiciar la desaparición de la Provincia. La doctrina del Tribunal Constitucional tiene establecido en este sentido: “La provincia es una entidad asumida y asegurada en su existencia por la Constitución”, presentando, simultáneamente, una doble dimensión: a) Por un lado, como entidad local con personalidad jurídica propia, dotada de autonomía, y determinada por la agrupación de municipios; y b) Por otro, como “división territorial del Estado para el cumplimiento de sus actividades”. En ninguna de ambas dimensiones, que están garantizadas constitucionalmente, puede verse condicionada la configuración de la provincia por los Estatutos de Autonomía (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 40).

La protección constitucional de la Provincia (ex arts. 137 y 141), no obstante, no asegura el mantenimiento de esta denominación tradicional a nivel constitucional: “[] la veguería podría no ser una nueva entidad local, sino la nueva denominación de la provincia en Cataluña (/) Nada se opone, por tanto, a que, a efectos estrictamente autonómicos, las provincias catalanas pasaran a denominarse veguerías” (STC 31/2010, FJ 41). Y, en el caso de que la denominación de la Provincia en Cataluña fuese la de veguería, nada impediría que “los Consejos de veguería sustituyeran a las Diputaciones” como órgano de gobierno, “pues el art. 141.2 CE prescribe que el gobierno y la administración autónoma de las Provincias han de encomendarse a Diputaciones u otras Corporaciones de carácter representativo (/) De sustituir los Consejos de veguería a las Diputaciones corresponderá a la legislación del Estado determinar su composición y el modo de elección de sus miembros, correspondiendo también a la normativa básica estatal regular sus competencias en el orden local” (STC 31/2010, FJ 41).

(3). En los Estatutos de Autonomías, en tanto que “norma institucional básica” (art. 147.1 CE), pueden concurrir tres tipos de contenidos constitucionalmente legítimos (uno realmente obligatorio y dos posibles): a) el contenido mínimo o necesario, que es el establecido en el artículo 147.2 CE; b) el contenido adicional, que es aquel al que se refieren las restantes remisiones expresas que la Constitución realiza a los Estatutos (por ejemplo, el artículo 3.2 CE relativo al régimen lingüístico de las comunidades autónomas que tengan lenguas cooficiales); c) el contenido por conexión o, como literalmente dice el Tribunal Constitucional, “el contenido que, aun no estando expresamente señalado por la Constitución, es complemento adecuado por su conexión con las aludidas previsiones constitucionales, adecuación que ha de entenderse referida a la función que en sentido estricto la Constitución encomienda a los Estatutos, en cuanto norma institucional básica que ha de llevar a cabo la regulación funcional, institucional y competencial de cada Comunidad Autónoma” [por ejemplo, la regulación por los Estatutos de la inviolabilidad e inmunidad de los diputados de las Asambleas Legislativas autonómicas, encuentra su conexión, por un lado, con las previsiones del artículo 147.1 CE, que configura los Estatutos como normas institucionales básicas de las respectivas Comunidades Autónomas; y, por otro, con el artículo 147.2.c) CE, que incluye en el contenido estatutario “la denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias” entre las cuales se encuentran, evidentemente, las Asambleas Legislativas].

La constatación de la existencia de estos tres tipos de contenidos de las normas estatutarias se realiza de forma expresa por primera vez en la STC 247/2007, de 12 de diciembre, (FJ 12), dictada en relación con la constitucionalidad del estatuto de Autonomía de Valencia, y se recoge, en sus términos esenciales, en la STC 31/2010, de 28 de junio, (FJ 4), en relación con el Estatuto de Autonomía de Cataluña.

(4). Los Estatutos de Autonomía en nuestro actual modelo de Estado sirven para completar el sistema de reparto competencial pergeñado en nuestra Constitución: las competencias del Estado vienen determinadas directamente por la Norma Fundamental, pero no ocurre así, sin embargo, con las competencias autonómicas, que, en virtud del principio dispositivo que ha presidido la formación y el desarrollo del Estado Autonómico, están fijadas para cada Comunidad Autónoma por su correspondiente Estatuto de Autonomía, categoría normativa ésta que, dentro del marco de la Constitución, y en tanto que “norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma”, dota de especial protección y rigidez a las mismas.

(5). Dictado previa habilitación al Gobierno por la D.F. 1ª de la LRBRL de 1985. En parte, contiene preceptos básicos; en parte, preceptos de alcance supletorio con respecto a la legislación autonómica. Su finalidad consiste en la refundición de las disposiciones vigentes (esto es, las aprobadas antes de 1985 –la mayor parte preconstitucionales: p. ej. provenientes del Texto Articulado y Refundido de la Ley de Régimen Local de 24 de junio de 1955-, que no fuesen contrarias a la nueva LRBRL de 1985 (que apenas contaba inicialmente con 120 artículos).

(6). Otras normas en materia de régimen local a tener en cuenta, pero de naturaleza reglamentarias son: el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales (RD 1372/1986, de 13 de junio); el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales (RD 1690/1986, de 11 de julio); el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (RD 2568/1986, de 18 de noviembre); o, el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (Decreto de 17 de junio de 1955).

(7). El Preámbulo de la Ley justifica la reforma local en la situación de crisis económica, así como la necesaria estabilidad presupuestaria y la sustenta sobre la reforma del artículo 135 CE operada en el año 2011 y su desarrollo en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. La Ley 27/2013 se presenta como mecanismo destinado a la adaptación “de la normativa básica en materia de Administración Local para la adecuada aplicación de los principios de estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera o eficiencia en el uso de los recursos públicos locales”.

(8). Las líneas maestras de la reordenación competencial en materia local son, según el Preámbulo de la Ley 27/2013, las siguientes: A) El principio “una Administración una competencia”. B) Los problemas detectados en la vieja normativa local que resultan de la concurrencia competencial y las duplicidades en la prestación de servicios, así como de la prestación de estos por los Ayuntamientos “sin un título competencial específico que les habilite y sin contar con los recursos adecuados”. C) Las medidas adoptadas suponen la reordenación de las competencias locales, “diferenciándolas de las competencias estatales y autonómicas”, y distinguiendo entre tres categorías: a) las competencias propias; b) las competencias delegadas por la Administración del Estado y por las Administraciones Autonómicas [“debe(n) ir acompañada de la correspondiente dotación presupuestaria”; “su duración no será inferior a los 5 años”; y la Administración delegante “se reservará los mecanismos de control precisos]; y, c) las llamadas tradicionalmente “competencias impropias” que pasan a denominarse “competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegación”. Para que las entidades locales puedan ejercer este tercer tipo de competencias deben concurrir dos requisitos: “cuando no se ponga en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal”; y, “no se incurra en un supuesto de ejecución simultánea del mismo servicio público con otra Administración Pública”.

Debe tenerse en cuenta, en todo caso, que la STC 41/2016 ha declarado inconstitucionales (y nulas) las Disposiciones Transitorias 1ª y 2ª de la Ley 27/2013 (relativas a la asunción por las Comunidades Autónomas de las competencias a la salud (D.T. 1ª) y a servicios sociales (D.T.2ª), “que quedan referenciadas al que será el nuevo sistema de financiación autonómica y de las Haciendas Locales”). En relación con la también Disposición Adicional 15ª (relativas a la educación), la STC 41/2016 considera que resulta constitucional en la interpretación que el propio Alto Tribunal hace de la misma en el FJ 13 e) de la Sentencia.

(9). A diferencia del nuevo Estatuto de Autonomía de 2011 (aprobado por Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero), que, como veremos, recoge, entre las materias sobre las que la Comunidad Autónoma de Extremadura tiene “competencias exclusivas”, las relativas a la “organización territorial propia de la Comunidad Autónoma y [al] régimen local” (art. 9.1.3), el art. 8.1 del Estatuto de Autonomía de 1983 (aprobado por la Ley Orgánica 1/1983, de 25 de febrero), al regular las “competencias compartidas” entre el Estado y la Comunidad extremeña, incluía la relativa al régimen local, en los siguientes términos (sin que, salvo error, se produjese ninguna alteración en este concreto precepto en las distintas ocasiones en las que se reformó el originario texto estatutario): “En el marco de la legislación básica del Estado, y en los términos que la misma establezca, corresponde a la Comunidad Autónoma el desarrollo legislativo y ejecución de: 1. Régimen local en la forma prevista en el artículo 148.1.2, de la Constitución y, en especial, la alteración de los términos y denominaciones de los municipios comprendidos en su territorio, así como la creación de organizaciones de ámbito inferior y superior a los mismos, en los términos establecidos en el artículo 2.2, de este Estatuto”.
El art. 148.1.2ª CE dispone, por su parte, que: “1. Las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en las siguientes materias: (...) 2ª. Las alteraciones de los términos municipales comprendidos en su territorio y, en general, las funciones que correspondan a la Administración del Estado sobre las Corporaciones locales y cuya transferencia autorice la legislación sobre Régimen Local”.

La redacción originaria del artículo 2.2 del Estatuto de 1983 establecía que: “2. La Comunidad Autónoma podrá estructurar, mediante ley, su organización territorial en municipios y comarcas, de acuerdo con la Constitución. También podrá crear demarcaciones supracomarcales”. Esta redacción fue modificada por el artículo único.1 de Ley Orgánica 12/1999, de 6 de mayo, pasando a tener el siguiente tenor: “2. La Comunidad Autónoma podrá estructurar, mediante Ley, su organización territorial en municipios y comarcas, de acuerdo con la Constitución”. En todo caso, este artículo 2 no era el único ligado al régimen local en el viejo Estatuto de 1983. Y es que, a título ilustrativo de la anterior afirmación, aunque en el artículo 16 de dicho texto estatutario no se abordase la problemática de la tipología de entidades locales en Extremadura, el tema del régimen local sí que estaba presente en su regulación, fundamentalmente desde la perspectiva de las relaciones interadministrativas entre la Comunidad Autónoma de Extremadura y los entes locales que la integran. En este orden de ideas, se trataban en dicho precepto cuestiones, que ciertamente debían ser desarrolladas por las correspondientes leyes autonómicas tales como: la eventual gestión ordinaria de los servicios de la Comunidad Autónoma de Extremadura a través de sus entidades locales, la facultad de coordinar por parte de la Comunidad Autónoma de las funciones propias de las Diputaciones Provinciales que sean de interés general de Extremadura, o la habilitación a la Comunidad Autónoma para que transfiriese o delegase en “las Diputaciones y los municipios” facultades correspondientes a materias de su competencia.

(10). Esta idea del carácter jerárquicamente superior de las bases estatal del régimen local sobre la regulación de los entes locales efectuada por los Estatutos de Autonomía aparece claramente reiterada con posterioridad en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional: “() es verdad que, tal como destaca el recurso de inconstitucionalidad, el Estatuto de Autonomía, en tanto que ‘norma institucional básica’ (art. 147.1 CE), puede contener las ‘líneas fundamentales o la regulación esencial’ del régimen local en el ámbito territorial la Comunidad Autónoma. Ahora bien, también hemos dicho que esa regulación esencial vincula solo al legislador autonómico y únicamente en la medida en que no contradiga el régimen dictado en ejercicio de ‘la competencia básica que al Estado corresponde en la materia en virtud de la reserva del art. 149.1.18 CE’ (SSTC 31/2010, de 28 de junio, FJ 36; 103/2013, de 25 de abril, FJ 4)” [STC 41/2016, de 3 de marzo, FJ 12 a)].

(11). El alcance del nuevo sistema competencial establecido por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, ha sido enjuiciado por las SSTC 41/2016, de 3 de marzo, y 111/2016, de 9 de junio. Los fallos de ambos pronunciamientos han supuesto, en algunos casos la declaración de inconstitucionalidad de algunos preceptos de la Ley recurrida, en otros, se admite su constitucionalidad siempre que sean interpretados en los términos proferidos en estas sentencias.

(12). Esta forma de proceder no parece que se ajuste mucho a las reglas de calidad normativa existentes en nuestro país en general y, en particular, en la propia Comunidad Autónoma de Extremadura, cuyo Estatuto de Autonomía establece en su artículo 39.3 que: “Los poderes públicos de Extremadura redactarán sus normas y acuerdos con sencillez y claridad. Se procurará la permanente ordenación sistemática y la codificación de las normas autonómicas”.

(13). Así lo hemos destacado en otro lugar, recogiendo en esta línea jurisprudencia del Tribunal Supremo que, con independencia de cómo se caracterice la autonomía municipal, sanciona la idea de que los Ayuntamientos están sujetos a la dimensión negativa del principio de legalidad, de manera que no necesitarían una habilitación expresa de una norma estatal o autonómica para poder dictar una ordenanza, siempre que la misma no fuese contraria al ordenamiento jurídico preexistente (Álvarez García, V., “La regulación del régimen local en el Estatuto de Autonomía de Extremadura”, Revista General de Derecho Administrativo, 2013, pp. 6-9.)

(14). El referido Título II está conformado por un artículo inicial (el art. 11) y cuatro Capítulos. El artículo 11 define el municipio como “la entidad local básica de la organización territorial del Estado” y que está dotada de “personalidad jurídica y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines” (apartado 1); y establece que sus elementos son: “el territorio, la población y la organización” (apartado 2). El Capítulo I se refiere al territorio y a la población. El Capítulo II se consagra a la organización, estableciendo como regla esencial que el gobierno y la administración municipal corresponde al Ayuntamiento. Existen, no obstante, formas organizativas específicas para los municipios que funcionen en régimen de concejo abierto y para los municipios de gran población. Dentro de este Capítulo, el artículo 24 bis se refiere a los “entes de ámbito territorial inferior al municipio”. El Capítulo III regula las competencias municipales, que se clasifican en propias (arts. 7.2 y 25), delegadas (arts. 7.3 y 27) y “distintas de las propias y de las atribuidas por delegación” (art. 7.4). El art. 26 regula, además, los servicios municipales obligatorios (apartado 1), refiriéndose específicamente a la competencia de las Diputaciones Provinciales para coordinar la prestación de diversos servicios en municipios de población inferior a 20.000 habitantes (apartado 2). El Capítulo IV se destina a la ordenación de los regímenes especiales, regulándose el concejo abierto (art. 29).

(15). El artículo 56.1 EAEx dispone que: “La provincia tiene personalidad jurídica propia, autonomía y capacidad plena para la gestión de sus intereses. Su gobierno y administración están encomendados a la respectiva Diputación” (la cursiva es nuestra). Por su parte, el artículo 141.2 CE establece que: “El gobierno y la administración autónoma de las provincias estarán encomendados a Diputaciones u otras Corporaciones de carácter representativo” (la cursiva es nuestra). Finalmente, el artículo 31.3 LRBRL prevé que: “El gobierno y la administración autónoma de la Provincia corresponden a la Diputación u otras Corporaciones de carácter representativo”.

(16). El referido Título III contiene un artículo inicial (el art. 31) y tres Capítulos. El artículo 31 define la Provincia como “una entidad local determinada por la agrupación de municipios, con personalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines” (apartado 1); determina sus “fines propios y específicos”, que consisten en “garantizar los principios de solidaridad y equilibrio intermunicipales, en el marco de la política económica y social, y, en particular: a) Asegurar la prestación integral y adecuada en la totalidad del territorio provincial de los servicios de competencia municipal. b) Participar en la coordinación de la Administración local con la de la Comunidad Autónoma y la del Estado” (apartado 2); y dispone que el gobierno y la “administración autónoma” de la Provincia “corresponden a la Diputación u otras Corporaciones de carácter representativo” (apartado 3). El Capítulo I regula la organización estableciendo, entre otras muchas cosas, que en todas las Diputaciones existirán “(E)l Presidente, los Vicepresidentes, la Junta de Gobierno y el Pleno” (art. 32.1). Debe tenerse en cuenta que “la Constitución, a la vez que garantiza la autonomía de la Provincia (art. 141.1 CE), exigiendo del legislador las intervenciones que la materialicen, deja deliberadamente abierto el tipo de legitimidad (directa o indirecta) que exige su carácter representativo (art. 141.2 CE)”. Pues bien, dentro de los modelos constitucionalmente posibles, la LOREG, “de acuerdo con una arraigada tradición histórica y en consonancia con una concepción instrumental de la Provincia, ha optado por que el Pleno de esta corporación local cuente con legitimidad democrática indirecta: los miembros de la Diputación Provincial son elegidos de entre los concejales municipales en los términos previstos en los arts. 202 a 209 LOREG” (STC 111/2016, FJ 9). El Capítulo II ordena las competencias provinciales (“de la Diputación o entidad equivalente”), que se clasifican en propias (arts. 7.2 y 36), en competencias delegadas (arts. 7.3 y 37) y en “competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegación” (tradicionalmente conocidas como impropias) (art. 7.4)

El cuadro de las competencias de las Diputaciones, según la Nota Explicativa de la Reforma Local del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas de 5 de marzo de 2014 (y teniendo en cuenta la STC 111/2016), es el siguiente:

A) Las competencias propias: a) Las que le atribuyan en este concepto las leyes del Estado y de las Comunidades Autónomas en los diferentes sectores de la acción pública (art. 36.1); b) En todo caso, las enumeradas en el listado del apartado 1 del art. 36; y c) La coordinación en la prestación de prestación de servicios en municipios con población inferior a 20.000 habitantes (art. 26.2).

B) Las competencias delegadas (Nota Explicativa, página 6): a) Tanto el Estado como las Comunidades Autónomas pueden delegar competencias en las Diputaciones provinciales. En ambos supuestos el ejercicio por las Diputaciones provinciales de las facultades delegadas se acomodará a lo dispuesto en el artículo 27 LRBRL. Este precepto (referido a las competencias municipales atribuidas por delegación) establece distintos elementos que son necesarios para que sea posible la delegación: 1) La delegación habrá de mejorar la eficiencia de la gestión pública, contribuir a eliminar duplicidades administrativas y ser acorde con la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera (art. 27.1); 2) La Administración delegante controlará el ejercicio de los servicios delegados (art. 27.4); 3) La efectividad de la delegación requerirá su aceptación por el Municipio interesado (art. 27.5); y 4) La delegación habrá de ir acompañada en todo caso de la correspondiente financiación (art. 27.6). b) Las Comunidades Autónomas pueden encomendarles además la gestión ordinaria de servicios propios. c) La delegación por el Estado precisará consulta e informe previo de la Comunidad Autónoma y sólo podrá referirse a competencias de mera ejecución cuando el ámbito provincial sea el más idóneo para la prestación de los servicios.

C) Las competencias impropias: “Las Diputaciones provinciales podrán ejercer competencias distintas de las propias y de las delegadas cuando concurran todos y cada uno de los requisitos materiales y procedimentales previstos en el artículo 7.4 LRBRL” (Nota Explicativa, página 7). Estos requisitos son: a) Requisitos materiales para su eventual existencia: 1) “cuando no se ponga en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal, de acuerdo con los requerimientos de la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera”; y 2) “no se incurra en un supuesto de ejecución simultánea del mismo servicio público con otra Administración Pública”. b) Requisitos procedimentales: 1) será necesario y vinculante el informe previo “de la Administración competente por razón de materia, en el que se señale la inexistencia de duplicidades”; y 2) será necesario y vinculante el informe previo “de la Administración que tenga atribuida la tutela financiera sobre la sostenibilidad financiera de las nuevas competencias”. c) Las competencias impropias que ya se vinieran ejerciendo en el momento de entrar en vigor deben ser objeto de evaluación “en los términos que señala este artículo [art. 7.4]” (Nota Explicativa, página. 5).

(17). La atribución general de competencias a las Comunidades Autónomas para crear comarcas (o entidades asimilables) está contenida en el artículo 42 LRBRL materializando la previsión constitucional contenida en el artículo 141.3 CE (“Se podrán crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia”). En esta línea, debe tenerse en cuenta como punto de partida que “la garantía constitucional de la Provincia como entidad local no excluye la existencia de otras entidades de gobierno supramunicipal, fuera, claro está, de aquellas que pudieran perjudicar la existencia y autonomía de la única que en ese ámbito está constitucionalmente garantizada” (STC 31/2010, FJ 40).

(18). En estos términos se refiere la exposición de motivos de la Ley 17/2010, de 22 de diciembre, de mancomunidades y entidades locales menores de Extremadura. La LRBRL no contiene una definición de qué sean las comarcas, si bien, en el sustrato de esta entidad local no territorial voluntaria subyace el reconocimiento normativo de una realidad geográfica, social, económica y política de determinadas zonas del territorio español en las que los municipios que las comprenden comparten relaciones específicas y concretas. En este sentido han sido definidas por algunos Estatutos de Autonomía (así: art. 83.1 Estatuto de Autonomía de Aragón; art. 92.1 Estatuto de Autonomía de Cataluña; o, art. 97.1 Estatuto de Autonomía de Andalucía).

(19). En la actualidad están regulados por el artículo 57 LRBRL –en la redacción dada al mismo por la Ley 27/2013- y, de manera general, por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. La regulación de los consorcios locales establecida por la legislación en materia de régimen local (en particular por el art. 57 LRBRL) tiene carácter supletorio en relación con la Ley 40/2015 (art. 119 de esta última Ley). La regulación efectuada por la Ley 40/2015 no los incluye en su Título III (relativo a las relaciones interadministrativas), sino en su Título II (rubricado “Organización y funcionamiento del sector público institucional”). En concreto, en su Capítulo VI (“De los consorcios”), que engloba los arts. 118 a 127. Estos preceptos tienen carácter básico (salvo el art. 123.2 –relativo a los consorcios en los que participe la Administración General del Estado o sus organismos públicos y entidades vinculados o dependientes-). Los consorcios se definen como “entidades de derecho público, con personalidad jurídica propia y diferenciada, creadas por varias Administraciones Públicas o entidades integrantes del sector público institucional, entre sí o con participación de entidades privadas, para el desarrollo de actividades de interés común a todas ellas dentro del ámbito de sus competencias” (art. 118.1 de la Ley 40/2015). Por su parte, el artículo 57 LRBRL configura los consorcios como formas de “cooperación económica, técnica y administrativa entre la Administración Local y las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas”. Los consorcios tienen un carácter subsidiario respecto a los convenios: la constitución de un consorcio sólo podrá tener lugar cuando la cooperación no pueda formalizarse a través de un convenio.

(20). Tras la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, las mancomunidades de municipios deben adaptarse a las exigencias de la LRBRL (esto es, del art. 44) en el plazo de seis meses, incurriendo, en caso contrario, en causa de disolución, que será apreciada por el órgano de gobierno de la correspondiente Comunidad Autónoma. La referencia a que sea el órgano de gobierno de la Comunidad Autónoma (destacado por nosotros en cursiva) el que aprecie la existencia de la causa de disolución “vulnera los arts. 148.1.1ª CE y 9.1.1 del Estatuto de Autonomía de Extremadura” (esto es, las competencias de la Comunidad Autónoma de Extremadura en materia de autoorganización administrativa), resultando, pues, “inconstitucional y nula dicha previsión” (STC 41/2016, de 3 de marzo, FJ 8).

(21). Los artículos 3.2 y 19 a 24 de la Ley 17/2010, de 22 de diciembre, de mancomunidades y entidades locales menores de Extremadura, regulan específicamente las mancomunidades integrales. El primero contiene una definición de las mismas al disponer: “2. En los supuestos, con los requisitos y mediante los procedimientos previstos en la presente ley, los municipios y las entidades locales menores de Extremadura podrán constituirse y asociarse en una mancomunidad calificada como integral con otros con los que tengan continuidad territorial, siempre que la asociación en ella tenga por objeto la prestación en común de obras y servicios que contribuyan a la vertebración económica y social de sus territorios y el desarrollo sostenible, equilibrado e igualitario de su entorno.” (art. 3.2). El artículo 19 (que abre el Capítulo III rubricado “Calificación y descalificación como integral de las mancomunidades) establece los requisitos que deben cumplir las mancomunidades “para ser calificadas como integrales y para conservar como tal”. El artículo 20 se refiere a la solicitud de calificación como integral (“el Presidente de la Comisión Promotora la solicitará a la Consejería competente en materia de Administración Local tras la adopción por la Asamblea del acuerdo definitivo de aprobación de los estatutos”). El artículo 21 determina el procedimiento y los términos de la resolución de clasificación. El artículo 22 dispone la publicación y el registro. El artículo 23 establece las causas de la desclasificación de la mancomunidad integral. Y, por último, el artículo 24 contiene el procedimiento de desclasificación.

(22). La regulación de las relaciones interadministrativas en el Estatuto de Autonomía se contiene en su Título V (“De las relaciones institucionales de la Comunidad Autónoma”). Este Título regula, en efecto, las relaciones de la Comunidad Autónoma de Extremadura con las instituciones del Estado, las relaciones con otras Comunidades Autónomas y la acción exterior de Extremadura. La regulación general de las relaciones interadministrativas en la legislación básica estatal se contiene en el Título III (arts. 140 a 158) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

La regulación específica de las relaciones interadministrativas en materia de régimen local en la legislación básica estatal se efectúa en el artículo 59 LRBRL. Establece el apartado primero de este artículo de manera general la posibilidad de que se atribuya al Gobierno de la Nación, o al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma correspondiente, “la facultad de coordinar la actividad de la Administración Local y, en especial, de las Diputaciones Provinciales en el ejercicio de sus competencias”. En su apartado segundo se señala que “la Ley deberá precisar, con el suficiente grado de detalle, las condiciones y los límites de la coordinación, así como las modalidades de control que se reserven las Cortes Generales o las correspondientes Asambleas Legislativas”.

(23). Esta Ley distingue claramente entre competencias transferidas y delegadas, partiendo de la base de que, en todo caso, “la transferencia o delegación se efectuará a ambas Diputaciones Provinciales” (art. 3): a) La transferencia significa el traspaso de la titularidad de la competencia: “Las funciones atribuidas a las Diputaciones Provinciales mediante una ley de transferencia son asumidas por éstas como propias” (art. 4), ejerciendo “sus competencias propias en régimen de autonomía” (art. 5); b) En el caso de las competencias delegadas, la Comunidad Autónoma mantendrá la titularidad competencial, reservándose esta Administración Territorial distintas facultades de dirección y de control del ejercicio que de las competencias efectúen las Diputaciones (art. 6).

(24). El artículo 10.1 de la Ley autonómica 5/1990 declara de interés general de Extremadura “las siguientes funciones propias de las Diputaciones Provinciales: a) Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda. Construcción y conservación de caminos y vías locales y comarcales. Fomento, construcción y explotación de ferrocarriles y carreteras y el transporte desarrollado por este medio o por cable. Producción y suministro de energía eléctrica y abastecimiento de aguas. Encauzamiento y rectificación de cursos de agua, construcción de pantanos y canales de riego, y desecación de terrenos pantanosos. b) Agricultura y capacitación agraria. Ganadería y sus industrias derivadas. Fomento de la riqueza forestal. Protección de la naturaleza. c) Fomento y protección de la industria, la artesanía y el comercio. d) Instituciones de crédito popular agrícola, de crédito municipal, Cajas de Ahorro y Cooperativas. Promoción del empleo. e) Establecimientos de servicios sociales, sanidad e higiene. f) Fomento y difusión de la cultura, con la creación y sostenimiento de Escuelas Industriales, de Artes y Oficios, de Bellas Artes y de profesiones especiales y academias de enseñanza especializada. Centros de Investigación, Estudio y Publicaciones. Archivos, Bibliotecas y Centro coordinador de Bibliotecas, Museos, Hemerotecas y demás Centros de difusión cultural. Teatro, música, cine y artes plásticas. Promoción de deporte, educación física y ocio. Campamentos y colonias escolares. Conservación de monumentos y lugares artísticos e históricos. Turismo. Concursos y exposiciones, ferias y mercados. g) La asistencia y la cooperación jurídica económica y técnica a los municipios. h) La prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal y, en su caso, supracomarcal. i) La cooperación y coordinación de los servicios municipales para garantizar la prestación integral y adecuada de los servicios de competencia municipal. j) Aquellas otras cuya declaración de interés general se determine por Ley de la Asamblea de Extremadura, de acuerdo con el Estatuto de Autonomía y con la legislación básica del Estado”.

(25). Entre las funciones de la comisión de coordinación se encuentran, según el artículo 21 de la Ley 5/1990, entre otras, las siguientes: a) Conocer e informar los anteproyectos de Ley y proyectos de otras normas reguladoras de los distintos sectores de la acción pública que le sean sometidos por la Junta de Extremadura. b) Conocer e informar los anteproyectos de Ley por los que se transfieran o deleguen funciones de la Comunidad Autónoma en las Diputaciones Provinciales. c) Elaborar las propuestas de objetivos y prioridades de los Planes Provinciales de Cooperación a las Obras y Servicios de competencia municipal, que serán elevados al Consejo de Gobierno para su aprobación, así como llevar a efecto el seguimiento de la ejecución de dichos Planes. d) Conocer e informar sobre la cooperación económica de las Diputaciones Provinciales en programas de servicios municipales no obligatorios. e) Conocer los Convenios de Cooperación entre la Junta de Extremadura y las Diputaciones Provinciales. f) Elaborar y proponer al Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura los Planes sectoriales que afecten a las competencias de las Diputaciones Provinciales (art. 21).

(26). La regulación general de la hacienda en el Estatuto de Autonomía de Extremadura se realiza en el Capítulo II (“De la Hacienda Pública de Extremadura”) del Título VI (“De la Economía y de la Hacienda”), que comprende los artículos 77 a 85.

(27). El Tribunal Constitucional ha recordado que la autonomía local tiene una doble vertiente económica, que se desglosa en ingresos y gastos (SSTC 48/2004, de 25 de marzo, FJ 10; y 31/2010, de 28 de junio, FJ 139). En esta última resolución, el Alto Tribunal hace, en primer término, las siguientes declaraciones sobre los ingresos, indicando que, en relación con los mismos, “la autonomía local presupone la existencia de ‘medios suficientes’ para el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las corporaciones locales (art. 142 CE), siendo el principio de suficiencia de ingresos y no propiamente el de autonomía financiera el que garantiza la Constitución española en relación con las haciendas locales (STC 48/2004, de 25 de marzo, FJ 10). De acuerdo con el art. 142 CE son dos las fuentes primordiales de financiación de las corporaciones locales, la participación de éstas en los tributos del Estado y de las Comunidades Autónomas y los tributos propios, teniendo en cuenta que el apartado 1 del art. 133 CE reserva al Estado de manera exclusiva la potestad originaria para establecer tributos, mientras que el apartado 2 del mismo precepto permite a las corporaciones locales establecer y exigir tributos ‘de acuerdo con la Constitución y las leyes’, disposición que ha de conectarse con la reserva de ley en materia tributaria, impuesta por el art. 31.3 CE” (FJ 139).

Con respecto a la vertiente del gasto, precisa el Tribunal Constitucional, en segundo término, que: “Por lo que a la autonomía del gasto se refiere, pese a que el art. 142 CE no la contemple de modo expreso, la Constitución la consagra por la conexión implícita entre dicho precepto y el art. 137 CE (STC 109/1998, de 21 de mayo, FJ 10), comprendiendo la plena disponibilidad por las corporaciones locales de sus ingresos, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión para poder ejercer las competencias propias y la capacidad de decisión sobre el destino de sus fondos, también sin condicionamientos indebidos (STC 48/2004, de 25 de marzo, FJ 10). En todo caso, la autonomía financiera de que gozan los entes locales en la vertiente del gasto, ‘puede ser restringida por el Estado y las Comunidades Autónomas dentro de los límites establecidos en el bloque de la constitucionalidad’ (STC 109/1998, FJ 10)” (FJ 139).

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