Coronavirus y Derecho (XXXI): una cronología jurídica comentada del vigente estado de alarma (desde su declaración hasta la finalización del segundo período de prórroga)

La serie de artículos sobre “Coronavirus y Derecho" elaborados por Vicente Álvarez García, Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Extremadura, junto con su equipo, se detiene hoy a hacer una cronología jurídica comentada del vigente estado de alarma (desde su declaración hasta la finalización del segundo período de prórroga).

Coronavirus y Derecho (XXXI): una cronología jurídica comentada del vigente estado de alarma (desde su declaración hasta la finalización del segundo período de prórroga)

La escasa actividad jurídica estatal previa al día 14 de marzo de 2020 se transformó en una hiperactividad desde ese día con la centralización de las potestades de lucha contra la pandemia en manos del Gobierno de la Nación a lo largo y ancho del territorio del Estado.

La inicial declaración del estado de alarma y su ulterior modificación.

A) La declaración inicial: el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

El hito central de esta centralización ha sido, sin duda ninguna, el primero de ellos: la declaración del estado de alarma. Esta activación del Derecho constitucional de excepción se produjo a través de la aprobación del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19. Esta norma fue publicada en el Boletín Oficial del Estado núm. 67 (extraordinario), del sábado 14 de marzo de 2020, entrando en vigor en el momento mismo de efectuarse esta publicación.

El texto de este Real Decreto, que, a pesar de esta forma jurídica, tiene valor de ley, comienza con un breve preámbulo en el que se justifica el recurso al Derecho constitucional de excepción. Este texto constata, en efecto, que la epidemia del coronavirus constituye “una crisis sanitaria sin precedentes y de enorme magnitud tanto por el muy elevado número de ciudadanos afectados como por el extraordinario riesgo para sus derechos”.

El Gobierno alude a las medidas extraordinarias que, en este contexto, se han venido adoptando “por todos los niveles de gobierno”, subrayando, asimismo, la necesidad de intensificarlas a través de la “indispensable” declaración del estado de alarma “para proteger la salud y seguridad de los ciudadanos, contener la progresión de la enfermedad y reforzar el sistema de salud pública”, y resultando necesario, además, “mitigar el impacto sanitario, social y económico”.

Con independencia de estas últimas palabras, y a diferencia de lo sucedido con la acción jurídica gubernamental de los días anteriores, el Real Decreto de declaración del estado de alarma sí que contiene múltiples medidas de necesidad sanitaria que su preámbulo califica de “imprescindibles” y “proporcionadas”, sin que supongan la suspensión de ningún derecho fundamental (que, recordemos, sólo resulta posible según el art. 55.1 CE [1] en los casos de declaración de los estados de excepción y de sitio). A pesar de lo que dice la disposición comentada, realmente no se contemplan en su texto medidas de naturaleza socioeconómica. La explicación de esta laguna parece deberse, según las diferentes opiniones periodísticas, a las disensiones en el seno del Gobierno, que hizo que se aplazase la comparecencia del Presidente del Gobierno desde las 14 horas hasta las 21 horas del día 14 de marzo. El propio Presidente anunció la adopción de estas medidas en días venideros.

En cuanto al contenido del Real Decreto, éste declara el estado de alarma en virtud de dos de las causas previstas en el art. 4 LOAES [2]: por un lado, y principal, la existencia de una crisis sanitaria, como es la epidemia de coronavirus (COVID-19) [letra b)]; y, por otro, las situaciones de desabastecimiento de productos de primera necesidad [letra d)].

El resto del Real Decreto se destina a la fijación de las condiciones del estado de alarma: a) su ámbito territorial, que se extiende a todo el Estado (art. 2); b) la autoridad competente (art. 4) y la obligación de colaboración con ella (art. 5); c) la gestión ordinaria de los servicios (art. 6); d) las medidas de necesidad previstas (arts. 7 a 19, disposiciones adicionales segunda a quinta y anexo); e) el régimen sancionador (art. 20); y f) la ratificación de las medidas adoptadas por las autoridades competentes de las Administraciones autonómicas y locales (disposición final primera).

La declaración inicial del estado de alarma se extiende durante todo el plazo legal máximo posible de quince días desde la publicación oficial del Real Decreto (art. 3).

B) La ulterior modificación: el Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo, por el que se modifica el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

Unos pocos días después de la declaración del estado de alarma, el Gobierno de la Nación modificó el Real Decreto inicial mediante el Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo, que fue publicado por el BOE, núm. 73, del miércoles 18 de marzo de 2020. Es cierto que esta norma originaria contenía en su disposición final segunda una habilitación al propio Gobierno para modificar o ampliar las medidas inicialmente previstas, dando cuenta al Congreso de los Diputados.

Una medida de esta naturaleza adoptada por el Gobierno, sin previa autorización parlamentaria, no presenta ninguna objeción desde el punto de vista jurídico porque la modificación se ha producido dentro de los quince días de vigencia inicial del estado de alarma, pero sería imposible una vez que este estado excepcional se hubiese prorrogado (entonces cualquier modificación del Real Decreto de prórroga exigiría la autorización previa de la Cámara Baja).

El objeto de este Real Decreto 465/2020 se circunscribe a la realización de modificaciones técnicas de cuatro categorías de medidas de necesidad previstas por el Real Decreto de declaración del estado de alarma, y que afectan, en concreto, a: en primer término, la libertad de circulación de las personas; en segundo término, las medidas de contención en el ámbito de la actividad comercial, equipamientos culturales, establecimientos y actividades recreativas, actividades de hostelería y restauración, y otras adicionales; en tercer término, las medidas en materia de transporte; y, en cuarto término, la suspensión de los plazos administrativos.

La primera prórroga del estado de alarma.

La prórroga del estado de alarma requiere de tres actos sucesivos: en primer lugar, una solicitud del Gobierno de la Nación en tal sentido; en segundo lugar, la autorización expresa del Congreso de los Diputados; y en tercer lugar, la aprobación definitiva del Real Decreto de prórroga del estado de alarma por el Consejo de Ministros.

A) La solicitud de la prórroga: el Gobierno estatal solicitó la primera prórroga del estado de alarma mediante Acuerdo del Consejo de Ministros de 24 de marzo de 2020, esto es, antes de que hubiese finalizado el plazo de vigencia de la inicial declaración de este estado excepcional.

B) La autorización parlamentaria de la prórroga: la Resolución de 25 de marzo de 2020, del Congreso de los Diputados, por la que se ordena la publicación del Acuerdo de autorización de la prórroga del estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo.

La autorización de la Cámara Baja fue otorgada por 321 votos a favor, 28 abstenciones y ningún sufragio en contra. La mayor parte de estos votos fue emitida telemáticamente en una sesión terminada bien entrada la madrugada del 26 de marzo. No obstante, la Resolución de la Presidencia del Congreso de los Diputados por la que se ordena publicar el acuerdo parlamentario de autorización tiene fecha del día anterior, el día 25 de marzo, que es cuando comenzó la maratoniana sesión de la Cámara. La efectiva publicación oficial se produjo finalmente en el BOE núm. 86, del sábado 28 de marzo de 2020.

Las condiciones en las que se expide la autorización son las mismas que las contenidas en el originario Real Decreto de declaración del estado de alarma (con las modificaciones introducidas por el Real Decreto 465/2020), aunque es cierto que se añade una nueva disposición adicional a estas condiciones con el objeto de obligar al Gobierno de la Nación a la remisión semanal al Congreso de “información documental estructurada” sobre la ejecución de las medidas de necesidad adoptadas durante la prórroga del estado de alarma, así como de la valoración gubernamental de su eficacia para la lucha contra la epidemia.

La autorización temporal de la prórroga se extiende por un plazo de quince días hasta las cero horas del día 12 de abril.

C) El acuerdo gubernamental de la prórroga: el Real Decreto 476/2020, de 27 de marzo, por el que se prorroga el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

Esta norma jurídica con valor de ley, que fue publicada por el BOE núm. 86, de 28 de marzo de 2020, respeta plenamente, y como no podía ser de otra forma, los términos fijados por la autorización parlamentaria de prórroga.

El preámbulo del Real Decreto da cuenta de que la declaración del estado de alarma habría permitido adoptar, por un lado, medidas inmediatas que “han resultado esenciales para contener la propagación de la enfermedad” y movilizar, por otro, “todos los recursos disponibles para mitigar los efectos de la pandemia”. No obstante, ante la crisis de salud pública que todavía vive el país, “se estima imprescindible prorrogar el estado de alarma”.

Esta prórroga se acuerda hasta el plazo máximo autorizado por el Congreso de los Diputados, esto es, hasta las cero horas del día 12 de abril (art. 2).

La segunda prórroga del estado de alarma.

A) La solicitud de la prórroga: el Gobierno estatal solicitó la segunda prórroga del estado de alarma mediante Acuerdo del Consejo de Ministros de 7 de abril de 2020, esto es, antes de que hubiese finalizado el plazo de vigencia de la primera prórroga de este estado excepcional vigente hasta la finalización completa del día 11 de abril.

B) La autorización parlamentaria de la prórroga: la Resolución de 9 de abril de 2020, del Congreso de los Diputados, por la que se ordena la publicación del Acuerdo de autorización de la prórroga del estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo.

Esta prórroga fue autorizada por el Pleno de la referida Cámara parlamentaria con un apoyo, aunque muy mayoritario, también muy sensiblemente inferior al obtenido en la primera autorización, puesto que esta vez contó con 270 votos a favor de un Hemiciclo semivacío, mientras que los sufragios en contra fueron 54 y las abstenciones 25.

La Resolución de la Presidencia del Congreso de los Diputados por la que se ordena publicar el acuerdo parlamentario de autorización fue publicada oficialmente en el BOE núm. 101, del sábado 11 de abril de 2020.

Las condiciones en las que se expide la autorización son las mismas que las contenidas en el originario Real Decreto de declaración del estado de alarma con las modificaciones introducidas por el Real Decreto 465/2020 y por el Real Decreto 476/2020, antes citados.

La duración de esta segunda prórroga se autoriza hasta las cero horas del 26 de abril de 2020.

C) El acuerdo gubernamental de la prórroga: el Real Decreto 487/2020, de 10 de abril, por el que se prorroga el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

Esta norma jurídica legal fue publicada por el BOE núm. 101, de 11 de abril de 2020, entrando en vigor ese mismo día, sin añadir ninguna condición nueva con respecto a las aprobadas en el primer Real Decreto de prórroga del estado de alarma, al no haberlo impuesto en su autorización el Congreso de los Diputados.

La mínima extensión de la parte dispositiva de este segundo Real Decreto contrasta con las dimensiones de su preámbulo. En la parte más significativa de este texto se informa, en primer término, de la documentación remitida por el Gobierno de la Nación al Congreso de los Diputados, mediante la que se acredita, a juicio gubernamental, que “se han alcanzado los objetivos de asegurar la unidad de acción y movilizar todos los recursos humanos y materiales disponibles para contener la pandemia y mitigar sus efectos”, gracias a la “estrecha colaboración” de las autoridades competentes delegadas con el resto de las Administraciones competentes. Y, en segundo término, se da cuenta de que las medidas aplicadas durante la vigencia del estado de alarma han estado permitiendo “alcanzar gradualmente el objetivo de disminuir la transmisión de la enfermedad”, reduciendo paralelamente el riesgo de colapso en las unidades de cuidados intensivos hospitalarios, si bien el carácter dinámico de la enfermedad obliga a extremar la prudencia. Por este último motivo, considera el Gobierno que “una segunda prórroga”, que constituiría “una medida indispensable”, contribuiría “a reforzar de forma decisiva en todo el territorio nacional la contención de la propagación de la enfermedad para salvar vidas, evitar la saturación de los servicios sanitarios y mantener posibles rebrotes en niveles asumibles por el sistema sanitario”.

Con este soporte argumentativo, se procede por el Real Decreto gubernamental reseñado, tras la obligada previa autorización parlamentaria, a efectuar una extensión de la prórroga por un plazo de quince días; hasta, en concreto, las cero horas del 26 de abril de 2020.

El anuncio de una tercera prórroga del estado de alarma.

En la tarde de ayer sábado 18 de abril el Presidente del Gobierno de la Nación anunció en una de sus largas ruedas de prensa a las que nos tiene acostumbrados durante esta pandemia su voluntad de solicitar durante los días venideros la emisión de una nueva autorización al Congreso de los Diputados para proceder a una tercera prórroga del estado de alarma en el que vivimos inmersos, que, como novedad, contendría una flexibilización del confinamiento de la infancia. En una próxima entrega analizaremos los términos jurídicos en los que se verifica esta nueva prórroga del actual estado constitucional de emergencia.

Vicente Álvarez García

Catedrático de Derecho Administrativo

Flor Arias Aparicio

Profesora Contratada Doctora

Enrique Hernández-Diez

Personal Científico e Investigador

[1] Constitución Española de 1978.

[2] Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio.

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