Coronavirus y Derecho (XXVII): nuestro Estado autonómico en tiempos de crisis extremas

La serie de artículos sobre “Coronavirus y Derecho" elaborados por Vicente Álvarez García, Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Extremadura, junto con su equipo, se detiene hoy a analizar nuestro Estado autonómico en tiempos de crisis extremas.

Coronavirus y Derecho (XXVII): nuestro estado autonómico en tiempos de crisis extremas

La declaración del estado de alarma ha supuesto un reajuste temporal de las reglas por las que se rige ordinariamente nuestro Estado autonómico.

Si en el funcionamiento normal de nuestro país, fuertemente descentralizado, el día a día de buena parte de la actividad está regida por las Comunidades Autónomas, la situación ha cambiado de manera sustancial desde que el Gobierno de la Nación decidió activar el Derecho constitucional de excepción.

Desde ese momento los niveles de centralización han sido enormes en todos los servicios necesarios para hacer frente a la pandemia, tal y como permite la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio (LOAES). La mínima regulación constitucional sobre el estado de alarma ha sido complementada por esta Ley Orgánica que designa al Gobierno estatal como autoridad competente para la gestión del estado de alarma, sin perjuicio de que pueda nombrar autoridades delegadas (entre las que se encuentran los Presidentes autonómicos) para el día a día de la lucha frente a la crisis. Estas autoridades delegadas actúan en todo caso bajo mandato de la autoridad delegante, esto es, del Ejecutivo estatal.

Con este marco jurídico ofrecido por el art. 7 LOAES, el Real Decreto de declaración del estado de alarma [1] designó al Gobierno como autoridad competente, procediendo, asimismo, al nombramiento de cuatro autoridades delegadas, que deben actuar bajo la superior dirección del Presidente del Ejecutivo estatal. Estas autoridades son cuatro Ministros; en concreto, los titulares de los Departamentos de Defensa, de Interior, de Transportes y de Sanidad. Los tres primeros dirigen la situación de necesidad en sus respectivas áreas de gobierno, mientras que el Ministro de Sanidad dirige, además de su campo de actividad, las materias no atribuidas a las demás autoridades delegadas (art. 4 del Real Decreto).

A partir de aquí, todas las autoridades de cualquier Administración española y todo el personal al servicio de las mismas están sometidas por la LOAES a una obligación general de colaboración con las autoridades delegadas estatales (art. 10). Esta obligación se singulariza por los arts. 5 y 12 del Real Decreto de declaración del estado de alarma en relación con los integrantes de diversos colectivos como: en primer término, las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad estatales, autonómicas y locales; en segundo término, los miembros de todos los servicios de protección civil del conjunto del Estado; en tercer término, las Fuerzas Armadas (que son, constitucionalmente, de exclusiva competencia estatal); y, en cuarto término, las autoridades civiles sanitarias de las Administraciones públicas de todo el territorio nacional, así como todo el personal a su servicio.

Es cierto que esta recentralización de las competencias de decisión política no impide que las Comunidades Autónomas y las Administraciones Locales continúen con la “gestión ordinaria” de sus servicios, aunque siempre bajo las órdenes de las autoridades delegadas (arts. 6 y 12.2 del Real Decreto).

Las respuestas ante los eventuales incumplimientos de las obligaciones impuestas por el estado de alarma

Esta cuestión está regulada por el art. 20 del Real Decreto de declaración del estado de alarma, que efectúa una remisión total al art. 10 LOAES.

Este precepto establece tres tipos de posibles incumplidores: en primer término, los ciudadanos, que serán sancionados conforme a la legislación en materia de protección de la seguridad ciudadana y de salud pública (sin perjuicio de la potencial aplicación del Código Penal); en segundo lugar, los funcionarios, que podrán ser suspendidos de inmediato de sus cargos, con independencia de las posibles consecuencias penales y administrativas (en particular, disciplinarias); y en tercer término, las autoridades, que además de las consecuencias penales y administrativas correspondientes, podrán verse despojadas del ejercicio de las facultades que fuesen necesarias en aras al cumplimiento de las medidas acordadas para la ejecución de la declaración del estado de alarma, para “ser asumidas por la autoridad competente durante su vigencia”.

Durante las semanas que ha durado el estado de alarma, ha habido distintas amenazas de incumplimiento de las medidas estatales de necesidad y, en definitiva, de no respetar la dirección de la crisis conferida a la autoridad estatal competente, según algunas declaraciones difundidas por todos los medios de comunicación. Pues bien, con independencia de las consecuencias penales y administrativas derivadas de una actuación de este tipo, la suspensión en el ejercicio de sus funciones debería ser inmediata, sin necesidad de recurrir al complejo procedimiento del art. 155 CE. Debe tenerse en cuenta, a este respecto, que durante la vigencia del Derecho constitucional de emergencia todas las funciones de cualquier autoridad estatal, autonómica y local están dirigidas de manera absolutamente prioritaria a la lucha sin cuartel para atajarla, sin que ninguna autoridad pueda poner en el más mínimo peligro esta finalidad. Ésta es, me parece, la finalidad última del apartado 3 del art. 10 LOAES. Indudablemente, terminada la crisis, es posible para estas autoridades (pero también para todos los ciudadanos) la activación de todos los medios de exigencia de responsabilidades mediante las acciones que se estimen pertinentes contra los órganos estatales (y, naturalmente, sus integrantes).

Los problemas prácticos de la actual recentralización y la necesidad de corregir sus debilidades

Durante la etapa de vigencia del estado constitucional de alarma, el Ministerio de Sanidad se ha convertido, en una amplísima medida, en el centro rector de la lucha contra la crisis de salud pública originada por la COVID-19. Después de tantísimos años, el Ministerio de Sanidad ha recuperado sus históricas competencias.

El problema evidente es que este departamento estatal ya no contaba con los medios y la praxis que una vez tuvo. Se concentraron jurídicamente inmensos poderes en una Administración que no tenía la capacidad de gestionarlos (desde efectuar grandes compras públicas de material necesario para superar la crisis, hasta el tratamiento homogéneo de los datos epidemiológicos aportados por las Administraciones autonómicas).

Esta situación resulta necesario corregirla. Es imprescindible prever las respuestas frente a las crisis. Hay crisis de carácter autonómico, pero las hay de una magnitud estatal, y, para luchar frente a ellas, la Administración General del Estado debe disponer de las armas suficientes. Esta es una de las grandes fallas a las que resulta necesario hacer frente de inmediato.

Sería preciso o bien dotar al Ministerio de Sanidad de competencias reales y de medios suficientes para hacer frente a las crisis de salud pública o bien crear un departamento o una agencia gubernamental dotada de la capacidad para luchar contra todo tipo de catástrofes de grandes dimensiones, de la misma forma que ya se creó una unidad militar especializada para ello. En efecto, la idea con la que nació la UME, crear una estructura militar capaz de hacer frente a las crisis severas, debería ser profundizada, construyendo una estructura civil, que agrupase de manera efectiva las capacidades civiles y militares para luchar contra todo tipo de peligros graves de la categoría que fuesen.

La idea de crear una agencia o una autoridad administrativa independiente garantizaría la suficiente autonomía de la entidad como para asegurar que la política se mantiene al margen de la toma de decisiones diarias sobre el funcionamiento de esta estructura (igual que sucede con el Banco de España, la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia o el Consejo de Seguridad Nuclear, por citar algunas de las autoridades dotadas de la máxima descentralización funcional en nuestro país), lo que impediría errores cruciales de actuación como los vividos en las semanas previas a la declaración del estado de alarma como la celebración de actos deportivos masivos (dentro y fuera de España), de enormes manifestaciones o de grandes fiestas populares.

Vicente Álvarez García

Catedrático de Derecho Administrativo

Flor Arias Aparicio

Profesora Contratada Doctora

Enrique Hernández-Diez

Personal Científico e Investigador

[1] Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

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