La solidaridad flexible en el Pacto sobre Migración y Asilo de la Unión Europea: hacia una solidaridad principalmente financiera entre los estados miembros

Aprobado en 2024, El Pacto sobre Migración y Asilo de la Unión Europea constituye la reforma más ambiciosa del Sistema Europeo Común de Asilo (SECA) desde su creación, con el objetivo de superar las deficiencias estructurales evidenciadas por la crisis migratoria iniciada en 2015. Aunque mantiene los criterios anteriores para determinar el Estado responsable del examen de solicitudes —basados en la entrada irregular y el primer país de registro—, introduce por primera vez un mecanismo de solidaridad obligatorio pero flexible, que permite a los Estados optar entre reubicaciones, contribuciones financieras o apoyo técnico.

Jorge Urbaneja Cillán es Profesor Titular de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales en la Universidad de Alicante (1)

El artículo se publicó en el número 69 de la Revista General de Derecho Europeo (Iustel, mayo 2026)

RESUMEN: El Pacto sobre Migración y Asilo de la Unión Europea, aprobado en 2024, constituye la reforma más ambiciosa del Sistema Europeo Común de Asilo (SECA) desde su creación, con el objetivo de superar las deficiencias estructurales evidenciadas por la crisis migratoria iniciada en 2015. Aunque mantiene los criterios anteriores para determinar el Estado responsable del examen de solicitudes —basados en la entrada irregular y el primer país de registro—, introduce por primera vez un mecanismo de solidaridad obligatorio pero flexible, que permite a los Estados optar entre reubicaciones, contribuciones financieras o apoyo técnico. Este mecanismo, regulado en el Reglamento sobre Asilo y Migración y reforzado en el Reglamento sobre Crisis y Fuerza Mayor, pretende compensar la carga desproporcionada que soportan los Estados con fronteras exteriores. Sin embargo, la solidaridad prevista no es automática: requiere decisiones acumuladas de la Comisión y del Consejo, lo que añade complejidad y margen de discrecionalidad. Además, la flexibilidad del sistema ha suscitado críticas por convertir la solidaridad en una “solidaridad a la carta”, donde las contribuciones financieras prevalecen sobre las reubicaciones. La primera aplicación práctica en 2025, con la identificación de Grecia, Italia, España y Chipre como Estados bajo presión migratoria, ha revelado tensiones políticas y un incumplimiento del umbral mínimo previsto para el contingente anual de solidaridad, lo que pone en duda la eficacia real del principio de solidaridad y reparto equitativo de la responsabilidad proclamado en el artículo 80 TFUE.

FLEXIBLE SOLIDARITY IN THE EUROPEAN UNION'S PACT ON MIGRATION AND ASYLUM: TOWARDS A PRIMARILY FINANCIAL SOLIDARITY AMONG MEMBER STATES

ABSTRACT: The European Union Migration and Asylum Pact, adopted in 2024, represents the most ambitious reform of the Common European Asylum System (CEAS) since its creation, aiming to overcome the structural shortcomings revealed by the migration crisis that began in 2015. Although it maintains the previous criteria for determining the Member State responsible for examining applications—based on irregular entry and the first country of registration—it introduces, for the first time, a mandatory but flexible solidarity mechanism, allowing Member States to choose between relocations, financial contributions, or technical support. This mechanism, regulated in the Asylum and Migration Regulation and reinforced in the Regulation on Crisis and Force Majeure, seeks to offset the disproportionate burden borne by States with external borders. However, the envisaged solidarity is not automatic: it requires cumulative decisions by the Commission and the Council, adding complexity and a margin of discretion. Moreover, the system’s flexibility has drawn criticism for turning solidarity into “solidarity à la carte,” where financial contributions prevail over relocations. The first practical application in 2025, identifying Greece, Italy, Spain, and Cyprus as States under migratory pressure, has revealed political tensions and a failure to meet the minimum threshold for the annual solidarity quota, casting doubt on the real effectiveness of the principle of solidarity and fair sharing of responsibility proclaimed in Article 80 TFEU.

I. INTRODUCCIÓN

Durante la última década, la Unión Europea (UE) está haciendo frente a situaciones migratorias de diferente naturaleza, que han constatado importantes deficiencias en algunos ámbitos de la “política común de asilo, inmigración y control de las fronteras exteriores”, además de la complejidad de gestionar una situación que afecta de manera sustancialmente diferente a los Estados miembros(2).

Aunque las iniciativas impulsadas por la UE y sus Estados miembros comprenden diversos ámbitos de las políticas sobre control en las fronteras, asilo e inmigración, el principal fundamento de las medidas adoptadas ha sido desarrollar instrumentos de control migratorio. Estos instrumentos de control migratorio tienen como objetivo primordial evitar y/o disuadir la llegada de migrantes al territorio de los Estados de la UE. Por un lado, se acuerdan medidas de carácter preventivo o medidas de interceptación, que son el conjunto de actuaciones legales, administrativas y ejecutivas dirigidas a bloquear o interrumpir la entrada en los Estados de destino a todos los migrantes que no accedan de conformidad con las normas migratorias. A esta lógica responden elementos como: la mayor cooperación e información compartida a través de la Guardia de Fronteras y Costas; la armonización mejorada de las reglas y estándares comunes aplicados en el marco del Código de Fronteras Schengen; y el análisis de riesgos, proporcionando planes de contingencia y capacidades de respuesta rápida. Por otro lado, se adoptan medidas de carácter reactivo, que tienen como finalidad promover la salida de los inmigrantes irregulares del territorio de los Estados de la UE, a través de políticas de retorno y readmisión hacia los Estados de origen o tránsito (Sánchez Legido, 2020: 23-39).

En ambos casos, uno de los elementos nucleares de la política migratoria de la UE es la conformación de mecanismos de control de los flujos migratorios más allá de las fronteras exteriores de la UE. Así, con el objetivo de potenciar el control de las fronteras, la UE y sus Estados miembros han desarrollado progresivamente una política de “externalización”, “deslocalización” o “desterritorialización” de los controles fronterizos. Aunque con matices diferentes, estos conceptos hacen referencia a una diversidad de actuaciones destinadas al establecimiento de controles fronterizos y de funciones de política migratoria fuera del territorio (terrestre, aéreo o marítimo) de los Estados miembros; ya sea bien por actuaciones de los Estados más allá de sus fronteras o por actividades realizadas por terceros Estados (Abrisketa Uriarte, 2017: 125-131; Del Valle Gálvez, 2019: 148-150; García Andrade, 2018: 177-192; González Morales, 2025: 17-18).

Sin embargo, los instrumentos de control migratorio adoptados por la UE no abordan algunos de los problemas estructurales de la política migratoria de la UE, entre otros, la mayor responsabilidad que asumen los Estados de la UE que tienen fronteras con terceros Estados (Morgades Gil, 2023: 125 y ss.). En efecto, el número de llegadas a los Estados miembros de la UE se ha reducido desde el máximo alcanzado en 2015 y 2016, cuando en ambos años se registraron más de un millón de llegadas irregulares a la UE. A pesar de ello, durante los últimos años, se ha vuelto a producir un incremento general de la presión migratoria irregular desde el Norte de África y África Subsahariana. Después de cuatro años consecutivos experimentado un aumento, en 2024, la llegada de migrantes irregulares a los Estados de la UE se redujo un 38%. Así, en 2024 se registraron un total de 239.000 entradas irregulares (frente a las 442.000 experimentados durante 2023), tratándose de la cifra más baja desde 2021(3).

La disminución del número total se debió principalmente a una caída del 59% en las llegadas a través de la ruta del Mediterráneo central y una reducción del 78% en las detecciones en la ruta de los Balcanes occidentales. A pesar de ello, no todas las rutas experimentaron las mismas tendencias, ya que los patrones cambiaron en el conjunto de la UE. Entre las principales tendencias pueden destacarse:

A. La Ruta del Mediterráneo Central. Las travesías se redujeron un 59% debido a la disminución de salidas desde Túnez y Libia. A pesar de la significativa disminución, esta ruta registró aproximadamente 67.000 travesías, la segunda más alta de todas.

B. La Ruta de los Balcanes Occidentales. Una pronunciada caída del 78% tras los grandes esfuerzos de los países de la región para frenar el flujo migratorio hacia la UE.

C. La Ruta del Mediterráneo oriental. Las detenciones aumentaron un 14% hasta 69.400, impulsadas por nuevos corredores desde el este de Libia, con migrantes predominantemente procedentes de Siria, Afganistán y Egipto.

D. La Ruta de África occidental. Las Islas Canarias registraron un aumento del 18% en las llegadas, hasta alcanzar casi 47.000, que es la cifra más alta desde que Frontex comenzó a recopilar datos en 2009. Este aumento fue impulsado por las salidas desde Mauritania, aunque los flujos desde otros puntos de partida disminuyeron.

E. La Ruta de las Fronteras Orientales. Se informó de un aumento de tres veces en los cruces, principalmente a lo largo de las fronteras con Ucrania y Bielorrusia. Como se analizará en el epígrafe V, estas cifras responden a una creciente instrumentalización de la migración por parte de Bielorrusia y de la Federación Rusa, que es una situación regulada en el nuevo Reglamento sobre Crisis y Fuerza Mayor(4).

En particular, la ruta de África occidental, que va desde el noroeste de África hasta el sur de España, durante 2024, experimentó un aumento del 14%; lo que viene a sumarse a un aumento del 12% durante 2023. En concreto, durante el año 2024, se registraron un total de 46.877 llegadas irregulares a las Islas Canarias. Esta tendencia ha cambiado durante el año 2025, ya que hasta el mes de noviembre han llegado a las Islas Canarias 16.829 migrantes en situación irregular, lo que supone un descenso del 60% respecto del mismo período de 2024(5). No obstante, durante los últimos años, la ruta de África occidental ha soportado un sobresaliente incremento en el número de llegadas irregulares. A ello debe añadirse que, entre el 1 de enero y el 30 de noviembre de 2025, el número de inmigrantes irregulares llegados a las Islas Baleares se ha incrementado en un 28,3%(6). Indudablemente, estos datos reflejan la existencia de una presión migratoria constante sobre el Estado español, lo que hace completamente imprescindible la activación de medidas de solidaridad por parte de la UE.

II. EL PACTO SOBRE MIGRACIÓN Y ASILO

1. Una prolija reforma: ¿solución a una crisis migratoria crónica?

El art. 78 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) prevé que la UE desarrollará una política común en materia de asilo, protección subsidiaria y protección temporal destinada a ofrecer un estatuto apropiado a todo nacional de un tercer país que necesite protección internacional y a garantizar el respeto del principio de no devolución. Esta política deberá ajustarse a la Convención de Ginebra de 28 de julio de 1951 y al Protocolo Adicional de 31 de enero de 1967 sobre el Estatuto de los Refugiados, así como a los demás tratados pertinentes. Con ello, la UE dispone de la base competencial para poder desarrollar la aplicación uniforme de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados y de su Protocolo Adicional de 1967(7).

De conformidad con estas previsiones, la UE ha desarrollado el Sistema Europeo Común de Asilo (SECA), que incluye los siguientes aspectos: un estatuto uniforme de asilo; un estatuto uniforme de protección subsidiaria; un sistema común de protección temporal; procedimientos comunes para conceder o retirar el estatuto uniforme de asilo o de protección subsidiaria; criterios y mecanismos para determinar el Estado miembro responsable de examinar una solicitud; normas relativas a las condiciones de acogida; y la asociación y cooperación con terceros países (art. 78.2 TFUE).

Además, como uno de las novedades introducidas por el Tratado de Lisboa, el art. 80 TFUE dispone que las políticas de la UE de asilo, inmigración y control de las fronteras exteriores y su ejecución se regirán por el principio de solidaridad y de reparto equitativo de la responsabilidad entre los Estados miembros, también en el aspecto financiero. Si bien, algunos elementos de la regulación del asilo en la UE, como la determinación del Estado responsable del examen de una solicitud de protección internacional, están lejos de materializar este principio de solidaridad y de reparto equitativo de la responsabilidad entre los Estados miembros (Arenas Hidalgo, 2025: 63-77).

La realidad demuestra que un número reducido de Estados de la UE reciben el mayor volumen de solicitudes de protección internacional; bien por tratarse de Estados con frontera exterior, o bien por tratarse de Estados que tradicionalmente presentan una política favorable para los solicitantes de protección internacional, como es el caso de Alemania. Además, en ejecución de las normas del SECA, el criterio mayoritariamente aplicado para determinar el Estado responsable de examinar una solicitud de protección internacional es el criterio del Estado por el que se produce la entrada irregular. Esta regulación genera una responsabilidad extraordinaria para los Estados de la UE que disponen de fronteras con terceros Estados, ya que tienen la obligación de examinar la mayoría de solicitudes de protección internacional (epígrafe III.1). La constante presión migratoria experimentada en algunos Estados de la UE ha evidenciado las limitaciones estructurales del SECA; especialmente, en situaciones de llegadas masivas (como sucedió en 2015 y 2016) y en las operaciones de rescates en el mar (Abrisketa Uriarte, 2020: 183 y ss.). Además, las soluciones provisionales, a través de mecanismos de reubicación ad hoc también se han demostrado insuficientes, debido a su incumplimiento sistemático por la mayoría de Estados miembros, ocasionando una “crisis migratoria crónica” (Ferrer Lloret, 2024: 22) o “crisis migratoria estructural” en la UE (Moreno Lax, 2024: 180-184).

Úrsula von der Leyen, Presidenta de la Comisión Europea, en el Discurso sobre el Estado de la Unión en 2020 y en plena crisis sanitaria, consideraba la migración como uno de los principales retos para la UE y señalaba la necesidad de un nuevo enfoque en materia de política migratoria. De forma particular, la Presidenta de la Comisión situaba como uno de los elementos centrales de las posibles reformas, la revisión del SECA. Atendiendo a estas circunstancias, en septiembre de 2020, la Comisión Europea presentó el Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo, que tenía como objetivo impulsar un marco europeo común para la gestión de la migración y el asilo(8).

Tras varios años de negociaciones y posturas divergentes entre los Estados miembros, el 20 de diciembre de 2023, el Consejo y el Parlamento Europeo alcanzan un acuerdo sobre la reforma del asilo y la migración en la UE. Finalmente, el 22 de mayo de 2024 se publica en el Diario Oficial de la Unión Europea (DOUE) un total de 10 actos legislativos (nueve reglamentos y una directiva), que integran la mayor parte de la normativa de la UE sobre política común de asilo, inmigración y control de las fronteras exteriores(9). Con carácter general, la entrada en vigor de esta normativa se ha producido a los 20 días de su publicación en el DOUE, pero su aplicación efectiva se ha diferido más de dos años(10): a partir del 12 de junio de 2026, en el caso del Reglamento de Procedimiento Común en materia de protección internacional(11), el Reglamento de Procedimiento Fronterizo de Retorno(12), los dos Reglamentos de triaje de nacionales de terceros países(13) y el Reglamento EURODAC(14); y a partir del 1 de julio de 2026, el Reglamento de Reconocimiento(15), el Reglamento de Gestión de Asilo y Migración(16) y el Reglamento de Crisis y Fuerza Mayor(17). En el caso de la Directiva de Acogida, los Estados miembros disponen hasta el 12 de junio de 2026 para su transposición a los ordenamientos internos(18).

Como puede observarse de una lectura del DOUE, las normas integrantes del Pacto sobre Migración y Asilo, que presentan un enfoque de conjunto o integral (“package approach”), suponen una reforma excepcionalmente extensa (integrada por más de 380 páginas) y establece una compleja regulación, con párrafos extensísimos, abundantes conceptos jurídicos indeterminados y múltiples referencias cruzadas entre los diferentes actos normativos (Woollard, 2023)(19).

Con carácter general, los cuatro grandes objetivos del Pacto sobre Migración y Asilo son: garantizar unas fronteras exteriores seguras, fomentar procedimientos rápidos y eficaces, impulsar un equilibrio entre solidaridad y responsabilidad, e integrar la inmigración en las asociaciones internacionales, reforzando la cooperación con terceros Estados. La finalidad última de la reforma está marcada por establecer controles más intensos, destinados a la contención y el rechazo de los migrantes que no llegan de forma regular, y a la expulsión de quienes no pueden permanecer legalmente en el territorio de los Estados miembros de la UE (Porras Ramírez, 2025: 202).

Entre las principales novedades de la nueva legislación de la UE, se encuentra la introducción de un mecanismo de solidaridad, incorporado en el Reglamento de Gestión de Asilo y Migración y en el Reglamento de Crisis y Fuerza Mayor. No obstante, la solidaridad prevista en estos Reglamentos presenta una naturaleza particular, debido a que se trata de una solidaridad de naturaleza flexible, ya que los Estados contribuyentes pueden optar entre admitir reubicaciones, realizar contribuciones financieras al contingente anual de solidaridad o medidas de apoyo de carácter técnico y operativo (epígrafes IV y V).

En ejecución de la legislación integrante del Pacto sobre Migración y Asilo, el 14 de noviembre de 2025, la Comisión Europea reconoce que cuatro Estados miembros se encuentran sometidos a presión migratoria: Grecia, España, Italia y Chipre. Por tanto, estos Estados serán beneficiarios de las medidas solidaridad previstas en el Reglamento sobre Asilo y Migración (epígrafe VI). Sin embargo, la aplicación efectiva de estas medidas está sufriendo un importante cuestionamiento, incluso antes de su primera aplicación efectiva (epígrafe VII).

2. El proceso de implementación: un proceso caracterizado por la falta de transparencia

Como se acaba de mencionar, el Pacto sobre Migración y Asilo es un paquete legislativo complejísimo, por lo que se ha previsto un largo período transitorio de dos años para su aplicación efectiva.

Con el objetivo de homogeneizar la implementación de dichos actos legislativos, en junio de 2024, la Comisión Europea adoptó el Plan de ejecución común del Pacto sobre Migración y Asilo(20). Este Plan de ejecución es de aplicación a todos los Estados miembros y se refiere a la totalidad de los actos legislativos integrantes del Pacto y presenta como objetivo primordial que los sistemas nacionales estén bien preparados a la finalización del período transitorio.

Según establecen el Reglamento sobre Asilo y Migración (art. 84.3) y el Reglamento sobre el procedimiento de asilo (art. 75), el 12 de diciembre de 2024, a más tardar, cada Estado miembro debía establecer un plan de ejecución nacional en el que se determinen las distintas acciones y su calendario de aplicación.

Aunque la Comisión Europea reconoce el carácter integral e interconectado de todos los elementos de la reforma, con el objetivo de facilitar su aplicación realiza una división en diez bloques en función de las diferentes obligaciones derivadas de los actos jurídicos. Estos diez bloques son: un sistema común de información sobre migración y asilo; un nuevo sistema para gestionar las llegadas a las fronteras exteriores de la UE; replantear la recepción para garantizar niveles de vida adecuados, evitando al mismo tiempo movimientos no autorizados; racionalizar el proceso de toma de decisiones sobre las solicitudes de asilo a nivel de la UE; agilizar los procesos de retorno; activar los nuevos criterios de responsabilidad para determinar el país responsable de una solicitud de asilo y para prevenir movimientos no autorizados; hacer cumplir la solidaridad mediante la introducción de un mecanismo de solidaridad permanente, jurídicamente vinculante pero flexible; reducir los riesgos de situaciones de crisis; proteger el derecho de asilo y la dignidad humana; e intensificar los esfuerzos en materia de reasentamiento, inclusión e integración.

Hasta junio de 2025, el proceso de implementación de los actos legislativos del Pacto sobre Migración y Asilo ha estado presidido por la ausencia total de transparencia, tanto por parte de las autoridades de la UE como por parte de los Estados miembros. El 11 de junio de 2025, la Comisión ha publicado un informe en el que, de forma excesivamente genérica, se realiza una actualización sobre el estado de implementación del Pacto sobre Migración y Asilo(21). Con un carácter impreciso, la Comisión reconoce que, a mitad del período de transición, se han logrado avances considerables tanto a nivel nacional como de la UE, pero que es necesario redoblar los esfuerzos para garantizar la aplicación plena y oportuna de las nuevas normas. A nivel técnico, la Comisión destaca la puesta en funcionamiento de la Plataforma de Implementación del Pacto para orientar la aplicación, que se reunió por primera vez en enero de 2025. Si bien, no existen resultados públicos de los trabajos que se están realizando en el seno de dicha Plataforma de Implementación.

En cuanto a la elaboración de los planes de ejecución nacionales, la Comisión señala que 25 Estados miembros y los cuatro Estados asociados a Schengen (Islandia, Noruega, Suiza y Liechtenstein) han presentado sus planes nacionales de ejecución. No obstante, la Comisión no aclara cuáles son los Estados miembros que no han presentado sus planes nacionales. Simplemente, se incluye una breve referencia en la que se manifiesta la intención de Hungría de no presentar su plan nacional; lo cual no supone una novedad debido a los incumplimientos sistemáticos por parte de Hungría de las normas de la UE sobre migración.

Al igual que sucede en el conjunto de la UE, el proceso de implementación del Pacto sobre Migración y Asilo en España está caracterizado por una casi total ausencia de información, que hace imposible evaluar los progresos realizados por España. A este respecto, resulta sumamente ilustrativo que, hasta noviembre de 2025 (casi un año después de su adopción), no se ha hecho público el Plan Nacional de Implementación del Pacto sobre Migración y Asilo(22). Como se refleja en el citado Plan, el Estado español va a tener que realizar profundos cambios para aplicar de manera efectiva los actos legislativos integrantes del Pacto sobre Migración y Asilo.

En particular, se va a tener que producir una amplia reforma legislativa en normas esenciales de nuestro ordenamiento jurídico. En primer lugar, la Ley de Extranjería y su Reglamento, por ejemplo, para regular el triaje dentro del territorio y sincronizar los procedimientos de retorno con el procedimiento fronterizo de asilo. En segundo lugar, la Ley de Asilo y su Reglamento (ambos nuevos), entre otros aspectos para regular: el procedimiento fronterizo de asilo, la posibilidad de internar a los solicitantes de asilo en casos justificados o las garantías reforzadas para los menores(23). Hasta la fecha de cierre del presente trabajo, al menos formalmente, no se han iniciado los procedimientos legislativos necesarios sobre las reformas legislativas mencionadas.

Asimismo, también se van a tener que ejecutar cambios operativos, tales como: actualizar y mejorar los sistemas informáticos nacionales relacionados con la migración, asilo, acogida y biometría; nuevas infraestructuras (centros de acogida) y personal adicional (fundamentalmente, en la Oficina de Asilo y en la Policía Nacional).

III. LAS DEFICIENCIAS ESTRUCTURALES DEL SISTEMA EUROPEO COMÚN DE ASILO (SECA)

1. La determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional

Desde sus orígenes en el Consejo Europeo de Tampere de 1999, la UE ha adoptado normas comunes en el ámbito de la protección internacional, con el objetivo de desarrollar conceptos y criterios comunes, así como de armonizar la interpretación y la aplicación del Derecho de asilo entre los Estados miembros de la UE. En su configuración actual, el SECA garantiza la protección en tres supuestos: a) el reconocimiento del asilo para los nacionales de terceros Estados y apátridas, válido en toda la UE y de conformidad con las previsiones de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados y su Protocolo Adicional de 1967; b) la protección subsidiaria para nacionales de terceros Estados que, sin obtener asilo en la UE, necesiten protección internacional; y c) la protección temporal de personas desplazadas, en caso de afluencia masiva. Desde el punto de vista procedimental, el SECA regula: un procedimiento común de concesión o retirada de protección internacional y criterios para determinar el Estado miembro responsable del examen de las solicitudes de protección internacional presentadas por un nacional de un tercer país o apátrida. Desde el punto de vista material, el SECA incluye: un estatuto uniforme, tanto para los refugiados y asilados como para las personas a las que se otorgue protección subsidiaria, y normas comunes que disponen las condiciones materiales de acogida de los solicitantes de dicha protección internacional.

Aunque la presente contribución no tiene como principal objetivo analizar el funcionamiento del SECA, resulta imprescindible comprender cómo los criterios aplicables para determinar el Estado miembro responsable del examen de solicitudes de protección internacional ocasionan importantes disfunciones en el SECA. Con carácter general, estos criterios generan mayores responsabilidades para los Estados miembros con fronteras con terceros Estados, en especial los Estados con fronteras marítimas. En efecto, la finalidad del Reglamento 604/2013 (Reglamento Dublín III)(24), que ha sido calificado como la “clave de bóveda del SECA” es asignar la responsabilidad de tramitar las solicitudes de protección internacional a un solo Estado (Hruschka y Maiani, 2016: 1478-1604; Sánchez Legido, 2018: 193)(25). El Estado miembro responsable asume las siguientes obligaciones: acoger al solicitante, ofrecerle protección en su territorio y, en su caso, gestionar su salida. El objetivo fundamental de la regulación del “Sistema de Dublín” es garantizar que exista un Estado miembro responsable de la solicitud de protección internacional y evitar solicitudes múltiples (presentadas en diversos Estados miembros). De este modo, se consigue evitar los denominados “desplazamientos secundarios” y la búsqueda del Estado más favorable por parte de los solicitantes de protección internacional (asylum shopping) (Guild, 2019: 184-188).

El Reglamento Dublín III establece una serie de criterios jerárquicos para determinar el Estado miembro responsable, que se pueden agrupar en dos categorías: por un lado, los criterios destinados a garantizar derechos y libertades fundamentales del solicitante (interés superior de los menores y la protección de la unidad familiar) y, por otro lado, los criterios que determinan qué Estado ha contribuido en mayor o en menor medida a la entrada del solicitante de protección internacional para atribuirle la responsabilidad.

De forma sucinta, según el Reglamento Dublín III, la prelación de criterios para determinar el Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional es la siguiente:

i) El principio de interés superior de los menores determina que si el solicitante de asilo es un menor, el Estado miembro responsable será aquel en el que se encuentre legalmente un miembro de la familia o un hermano del menor no acompañado, siempre que ello redunde en el interés superior del menor. Subsidiariamente, será responsable el Estado en que está legalmente presente un pariente, siempre que dicho pariente pueda ocuparse del menor. En defecto de los criterios anteriores, será responsable el Estado miembro en el que el menor no acompañado haya presentado su solicitud de protección internacional, siempre que esto redunde en el interés superior del menor(26).

ii) La protección de la unidad familiar supone que será responsable el Estado miembro que hubiera autorizado la solicitud de protección internacional a algún miembro de la familia del solicitante, o bien el Estado que estuviera estudiando una solicitud de protección internacional de algún miembro de la familia; siempre que los interesados hubieran manifestado por escrito que así lo desean(27). En el caso de que varios miembros de una familia, y/o los hermanos menores solteros presenten una solicitud de protección internacional en un mismo Estado miembro simultáneamente o en fechas suficientemente cercanas como para que los procedimientos puedan desarrollarse conjuntamente, será responsable el Estado miembro al que los criterios designen responsable de hacerse cargo de la mayoría de procedimientos; en su defecto, será responsable el Estado miembro al que los criterios designen responsable del examen de la solicitud del de mayor edad(28).

iii) La expedición de documentos de residencia y visados. Si el solicitante es titular de un documento de residencia válido o de un visado, el Estado miembro que haya expedido dicho permiso de residencia o el visado será el responsable del examen de la solicitud de protección internacional(29). En el Asunto Jafari, el TJUE afirma que no procede calificar como visado, en el sentido del artículo 12 del Reglamento Dublín III, el hecho de que “las autoridades de un primer Estado miembro, obligadas a hacer frente a la llegada de un número excepcionalmente alto de nacionales de terceros países deseosos de atravesar dicho Estado miembro para presentar una solicitud de protección internacional en otro Estado miembro, hayan tolerado la entrada en su territorio de esos nacionales, que no cumplen las condiciones de entrada en principio exigidas en ese primer Estado miembro”(30). En otros términos, la entrada mediante un visado exige un acto formal adoptado por las autoridades de un Estado miembro y no es equivalente a una actitud permisiva con la llegada al Estado.

iv) La entrada y estancia irregular. Cuando se determine que el solicitante ha cruzado la frontera de un Estado miembro de forma irregular por vía terrestre, marítima o aérea, procedente de un tercer país, el Estado miembro en el que haya entrado de tal forma será responsable del examen de la solicitud de protección internacional. Esa responsabilidad cesará 12 meses después de la fecha en que se haya producido el cruce irregular de fronteras(31). En el mencionado Asunto Jafari, el TJUE considera que el cruce irregular de frontera debe entenderse como “el cruce de una frontera sin respetar las condiciones exigidas por la normativa aplicable en el Estado miembro de que se trate”(32). Según el Reglamento de Ejecución del Reglamento Dublín III, los medios de prueba que pueden utilizarse para determinar si se ha producido un cruce irregular de fronteras son: sello de entrada estampado en un pasaporte; sello de salida de un Estado limítrofe de un Estado miembro, teniendo en cuenta el itinerario realizado por el solicitante y la fecha del cruce de la frontera; documento de transporte que permita determinar formalmente la entrada por una frontera exterior; y el sello de entrada o inscripción correspondiente en el pasaporte(33).

v) La cláusula de cierre de Reglamento Dublín III prevé que cuando, con arreglo a los criterios anteriores, “no pueda determinarse el Estado miembro responsable del examen de la solicitud de protección internacional, será responsable del examen el primer Estado miembro ante el que se haya presentado la solicitud de protección internacional” (cursiva propia)(34).

Además, el Reglamento Dublín III incluye un criterio relativo a la protección de las personas dependientes. Este criterio implica que, cuando un solicitante dependa de la asistencia de sus hijos, hermanos o padres que residan legalmente en uno de los Estados miembros, por razones de embarazo, nacimiento reciente de un hijo, enfermedad grave, minusvalía importante o edad avanzada, o cuando los hijos, hermanos o padres que residan legalmente en uno de los Estados miembros dependan de la asistencia del solicitante, los Estados miembros normalmente mantendrán reunidos o agruparán al solicitante(35). Por tanto, para actuar como criterio de determinación del Estado miembro responsable, la dependencia puede ser tanto del solicitante de protección internacional respecto de una persona establecida en un Estado miembro o viceversa. Este criterio se encuentra en el Capítulo IV del Reglamento Dublín III, y no en el Capítulo III dedicado a los “criterios de determinación del Estado miembro responsable”; por ende, no puede considerarse que resulta aplicable el orden jerárquico previsto en el art. 7 del Reglamento Dublín III. No obstante, el art. 16 del Reglamento Dublín III es un criterio de responsabilidad vinculante y, además, se podría considerar que prevalece sobre los criterios relativos al Estado de entrada del solicitante, en la medida en que tiene como objetivo proteger intereses individuales de los solicitantes de protección internacional (Morgades Gil, 2023: 130)(36).

Por último, el Capítulo IV establece dos cláusulas discrecionales que pueden ser utilizadas por los Estados miembros y que constituyen una excepción a la aplicación de los criterios de asignación de responsabilidad. Por un lado, la cláusula de soberanía autoriza a un Estado miembro a examinar una solicitud de protección internacional y asumir la responsabilidad de su estudio, incluso cuando según los criterios su examen correspondiera a otro Estado miembro(37). Por otro lado, la cláusula humanitaria permite a un Estado miembro no responsable asumir una solicitud de protección internacional, con el objetivo de agrupar a cualesquiera otros familiares, por motivos humanitarios basados, en particular, en consideraciones familiares o culturales; siempre que se cuente con el consentimiento manifestado por escrito de los solicitantes de protección internacional(38).

En definitiva, la solicitud ha de ser examinada por un solo Estado miembro, que será seleccionado siguiendo criterios objetivos, atendiendo a la situación existente en el momento en que el solicitante presentó su petición por primera vez (Cano Linares, 2016: 222; Sánchez Legido, 2018: 192 y ss.). Sin embargo, el Sistema de Dublín presenta importantes deficiencias estructurales, ya que los criterios de concreción del Estado responsable establecen obligaciones desproporcionadas para los Estados por donde se produzca la entrada de los solicitantes de protección internacional; en especial, los Estados con fronteras exteriores.

En 2024, las solicitudes de protección internacional disminuyeron un 11% respecto a 2023, situándose en 1.014.00 nuevas solicitudes(39). A pesar de esta reducción, por primera vez desde 2015 y 2016, se han registrado durante dos años consecutivos más de un millón de nuevas solicitudes de protección internacional. Casi cuatro quintas partes de las solicitudes presentadas en los países de la EU+ se recibieron en solo cinco países: Alemania (237.000 solicitudes), España (166.000), Italia (159.000), Francia (159.000) y Grecia (74.000). Si se consideran las solicitudes de asilo en relación con el tamaño de la población, Chipre y Grecia fueron los países que recibieron el mayor número de solicitudes per cápita. Las cinco nacionalidades principales de las personas solicitantes de protección internacional en los países de la EU+ siguieron siendo las mismas que en 2023: siria (151.000 solicitudes), afgana (87.000), venezolana (74.000), turca (56.000) y colombiana (52.000)(40).

En los primeros seis meses del año 2025, se observan algunos cambios relevantes en las solicitudes de protección internacional. Por primera vez en una década, Alemania ha dejado de ser el Estado de la UE que recibe más solicitudes de protección internacional, situándose España en la primera posición. Así, entre el 1 de enero y el 30 de junio, en Alemania se registraron 65.495 solicitudes de protección internacional, lo que supone una disminución del 43 % en comparación con el mismo período del año anterior. En ese mismo período, España registró el mayor número de solicitudes de asilo en los Estados EU+ (76.020), seguida de Francia (75.428) (Schiltz, 2025).

Este cambio de tendencia en las solicitudes de protección internacional tiene su origen en diversos motivos. En primer lugar, el endurecimiento de la política migratoria en Alemania, aplicando criterios más restrictivos respectos de los solicitantes de protección internacional, incluyendo la figura del rechazo en frontera, ya que los inmigrantes pueden ser rechazados si no pueden presentar documentos de entrada válidos, o si ya han presentado una solicitud en otro país de la UE (Hasselbach, 2025). En segundo lugar, el restablecimiento de los controles fronterizos entre Estados miembros, cuestionando uno de los elementos estructurales del proceso de integración, como es la libre circulación de personas(41). A la fecha de cierre del presente trabajo, 14 Estados miembros del EU+ (incluido Alemania) tienen en vigor medidas que implican el restablecimiento de controles fronterizos en las fronteras interiores. En la totalidad de los supuestos, los Estados miembros fundamentan el restablecimiento de los controles fronterizos en riesgos de seguridad relacionados con la migración irregular, el tráfico de migrantes y/o los altos niveles de solicitudes de asilo. En tercer lugar, la prolongada situación de inestabilidad política en algunos Estados de América Latina y la consecuente llegada de solicitantes a través de los aeropuertos; principalmente con destino en España. Según los datos del Ministerio del Interior de España, entre el 1 de enero y el 30 de noviembre de 2025, se recibieron 134.401 solicitudes de protección internacional, de las cuales 78.984 tuvieron como país de origen a Venezuela, 14.791 a Mali y 13.784 a Colombia(42).

Los datos de solicitudes de protección internacional en los Estados EU+ evidencian que un número reducido de Estados reciben la mayor parte de las solicitudes de protección internacional. Además, los criterios de determinación del Estado responsable establecidos por el Reglamento Dublín III (fundamentalmente, el criterio de la entrada irregular y del primer Estado ante el que se haya presentado la solicitud) atribuyen una responsabilidad desproporcionada a los Estados con fronteras exteriores con terceros Estados. Por ello, resulta imprescindible arbitrar mecanismos de solidaridad que mitiguen la mayor responsabilidad que vienen asumiendo algunos Estados durante los últimos años.



2. Los insuficientes resultados de las respuestas de la Unión Europea ante la constante presión migratoria en algunos Estados miembros

Las llegadas masivas de personas a Estados miembros de la UE a partir de 2015 evidenciaron las debilidades de los instrumentos de la UE sobre la política común de asilo, inmigración y control de las fronteras exteriores. La denominada “crisis de los refugiados” o “crisis migratoria”, que se prolonga desde 2015, implicó el traslado de centenares de miles de personas desde zonas en conflicto, especialmente, aunque no exclusivamente, procedentes de Siria, Iraq, Afganistán y Libia hacia la UE en busca de protección internacional. En 2015, 1.255.600 personas solicitaron protección internacional por primera vez en los Estados miembros de la UE, que representaba más del doble de solicitudes que en el año anterior. En 2016, las cifras fueron prácticamente similares, los Estados miembros recibieron 1.204.300 solicitudes de protección internacional. La dimensión de los desplazamientos colapsó los sistemas de asilo de los Estados miembros y demostró las ineficacias del SECA; en especial, de los criterios para determinar el Estado miembro responsable del examen de las solicitudes de protección internacional. Como se ha mencionado, el “Sistema de Dublín” carece de mecanismos capaces de compensar las diferencias geográficas entre los Estados miembros de la UE (Favilli, 2018: 370 y ss.).

De manera indubitada, la Comunicación de la Comisión, Hacia una reforma del Sistema Europeo Común de Asilo y una mejora de las vías legales a Europa de 2016 reconocía el fracaso del SECA para garantizar un reparto equitativo de la responsabilidad entre los Estados miembros:

El sistema de Dublín no fue concebido para garantizar un reparto de responsabilidad sostenible en relación con los solicitantes de asilo en toda la UE, una deficiencia que ha quedado de manifiesto en la actual crisis. En la práctica, el principal criterio para determinar quién es responsable del examen de las solicitudes de asilo en la UE es la entrada irregular a través del territorio de un Estado miembro. () Además, la experiencia de los últimos años ha demostrado que, especialmente en situaciones de afluencia masiva a lo largo de rutas migratorias específicas, el actual sistema hace recaer la responsabilidad, por ley, para la gran mayoría de los solicitantes de asilo, en un número limitado de Estados miembros concretos, una situación que podría tensar las capacidades de cualquier Estado miembro. Esto explica asimismo en parte por qué en los últimos años ha ido en aumento el incumplimiento de las normas de la UE. Los migrantes también se niegan a menudo a presentar solicitudes de asilo o a cumplir las obligaciones de identificación en el Estado miembro de la primera llegada, y posteriormente se desplazan al Estado miembro en el que desean instalarse y solicitan asilo allí. Estos movimientos secundarios se han saldado con la presentación de un gran número de solicitudes de asilo en Estados miembros que no son los del primer punto de entrada, una situación que, a su vez, ha llevado a varios Estados miembros a restablecer los controles en las fronteras interiores para gestionar la afluencia(43).

El número de solicitudes de protección internacional en Grecia e Italia, obligó a introducir mecanismos de solidaridad ad hoc a favor de estos Estados, acordándose un mecanismo de reparto y de reubicación temporal. Así, se adoptaron la Decisión 2015/1523 y la Decisión 2015/1601, relativas al establecimiento de medidas provisionales en el ámbito de la protección internacional en favor de Italia y Grecia (Decisiones de reubicación)(44). A través de estas Decisiones, los Estados miembros de la UE se comprometían a acoger, por medio de un sistema de cuotas y en un período de dos años, a 160.000 solicitantes que hubieran presentado su petición de protección internacional en los dos Estados beneficiarios. En las propias Decisiones mencionadas, se define la reubicación como el “traslado de un solicitante desde el territorio del Estado miembro que los criterios establecidos en el capítulo III del Reglamento señalen como responsable de examinar su solicitud hasta el territorio del Estado miembro de reubicación”(45).

Los flujos migratorios excepcionales en el Mar Mediterráneo exigieron medidas concretas de solidaridad con los Estados miembros de primera línea. Ambas Decisiones se adoptaron con los votos en contra del Grupo de Visegrado: Eslovaquia, Hungría, Polonia y la República Checa. Posteriormente, en 2016, la Decisión 2015/1601 fue modificada por la Decisión 2016/1754, que fue adoptada tras la Declaración UE-Turquía, de 18 de marzo de 2016(46).

El fundamento jurídico utilizado para la adopción de las Decisiones de reubicación es el art. 78.3 TFUE. Este artículo permite que “si uno o varios Estados miembros se enfrentan a una situación de emergencia caracterizada por la afluencia repentina de nacionales de terceros países, el Consejo podrá adoptar, a propuesta de la Comisión, medidas provisionales en beneficio de los Estados miembros afectados. El Consejo se pronunciará previa consulta al Parlamento Europeo”. Las propias Decisiones de reubicación reconocen que las medidas acordadas representan una excepción a los criterios del Reglamento Dublín III, ya que según estos criterios Italia y Grecia serían los Estados responsables de estudiar las solicitudes de protección internacional(47).

Sin duda, parece incuestionable que la afluencia masiva a Grecia e Italia exigía adoptar medidas de solidaridad en beneficio de ambos Estados. A pesar de ello, como se ha mencionado anteriormente, las Decisiones de reubicación se adoptaron con los votos en contra de Eslovaquia, Hungría, Polonia y la República Checa. Incluso, estos Estados presentaron una Declaración conjunta, según la cual la política migratoria de la UE debía basarse en una “solidaridad flexible”, que permitiría a los Estados miembros decidir sobre las formas específicas de contribuir y, con ello, que cualquier mecanismo de distribución debía ser voluntario(48). Como se analiza en los epígrafes IV y V, resulta especialmente llamativo que ocho años después las normas adoptadas en el marco del Pacto sobre Migración y Asilo recojan esta solidaridad flexible que ha sido defendida por los Estados de Visegrado y, por tanto, que cualquier medida de reubicación debe tener un carácter voluntario.

Las posiciones enfrentadas de los Estados miembros respecto de los mecanismos de reubicación también se pusieron de manifiesto con el recurso de anulación presentado por Eslovaquia y Hungría (apoyada por la República de Polonia) contra la Decisión 2015/1601 relativa al establecimiento de medidas provisionales en el ámbito de la protección internacional en favor de Italia y Grecia (segunda Decisión de reubicación). El TJUE rechazó todos los motivos de anulación presentados por Eslovaquia y Hungría, confirmando la validez de la Decisión de reubicación(49). Entre otros argumentos, el TJUE admitió la validez de la Decisión del Consejo sosteniendo el margen de apreciación del Consejo(50), la ausencia de errores manifiestos en la Decisión impugnada(51) o la excepcionalidad de las medidas adoptadas como consecuencia de las deficiencias de los sistemas nacionales de acogida y asilo griego e italiano(52). A diferencia de las Conclusiones del Abogado General(53), el TJUE apenas abordó el principio de solidaridad como principio rector de las políticas migratorias de la UE y como fundamento de la Decisión de reubicación (Abrisketa Uriarte, 2018: 134-142)(54). Además, el TJUE admitió que el art. 78.3 TFUE es el fundamento jurídico adecuado para adoptar la Decisión de reubicación, ya que esta Decisión no se trata de un acto legislativo. El TJUE consideró que el art. 78.3 TFUE habilita a que se puedan establecer excepciones a disposiciones de actos legislativos; incluso, aunque las medidas puedan tener por objeto la sustitución o la modificación de actos legislativos. El TJUE admite tales excepciones a actos legislativos, ya que presentan un ámbito de aplicación temporal y material limitado, siendo su objetivo responder a una situación de emergencia caracterizada por la afluencia repentina de nacionales de terceros países(55).

A pesar de los modestos objetivos en el número de reubicaciones que suponían las Decisiones de reubicación (160.000 reubicaciones, frente a las 821.008 llegadas a Grecia), los Estados miembros de la UE incumplieron sistemáticamente las obligaciones establecidas en estas Decisiones(56). En el Decimoquinto Informe sobre Reubicación y Reasentamiento, publicado en septiembre de 2017 (a los dos años de la adopción de las Decisiones de reubicación), la Comisión Europea constataba que se habían reubicado a un total de casi 27.700 personas, frente al compromiso de 160.000 reubicaciones(57).

En la Sentencia Comisión c. Polonia, Hungría y República Checa (Mecanismo temporal de reubicación de solicitantes de protección internacional), el TJUE estima los recursos por incumplimiento interpuestos por la Comisión contra estos tres Estados, con el objetivo de que se declarase que habían incumplido sus obligaciones derivadas de las Decisiones de reubicación(58). En concreto, la Comisión Europea alegaba que los tres Estados miembros no habían ejecutado sus obligaciones en materia de reubicación, ya que no se había comunicado, a intervalos regulares (y, como mínimo, cada tres meses) un número adecuado de solicitantes de protección internacional que podían reubicar rápidamente en sus respectivos territorios. En aplicación de las Decisiones de reubicación, en diciembre de 2015, Polonia comunicó que podía reubicar rápidamente en su territorio a 100 personas. Sin embargo, no efectuó ninguna reubicación ni volvió a asumir ningún compromiso de reubicación. Por su parte, Hungría no comunicó en ningún momento un número de personas que podía reubicar en su territorio en virtud de la Decisión de reubicación que le vinculaba. Por último, en febrero y mayo de 2016, la República Checa comunicó que se podía reubicar en su territorio a 50 personas. En concreto, sólo 12 personas fueron reubicadas desde Grecia en la República Checa y, además, este Estado no volvió a asumir ningún compromiso de reubicación.

Polonia y Hungría alegaban que el mantenimiento del orden público y la salvaguardia de la seguridad interior (art. 72 TFUE) justificaban el incumplimiento de las Decisiones de reubicación(59). El TJUE afirma que este artículo no confiere a los Estados miembros la facultad para establecer excepciones a disposiciones del Derecho de la UE mediante la mera invocación de los intereses relacionados con el mantenimiento del orden público y la salvaguardia de la seguridad interior, sino que los obliga a demostrar la necesidad de hacer uso de la excepción prevista en ese artículo a los efectos de ejercer sus responsabilidades en estas materias. De forma contundente, el TJUE ha precisado que, para invocar los citados motivos, dichas autoridades debían basarse, tras un examen caso por caso, en elementos coherentes, objetivos y precisos que permitieran sospechar que el solicitante en cuestión constituía un peligro actual o potencial. Por ende, el TJUE declara que es contrario al Derecho de la UE que, en el marco del procedimiento de reubicación, un Estado miembro invoque perentoriamente el artículo 72 TFUE, a los solos fines de prevención general y sin demostrar la relación directa con un caso individual, para justificar la suspensión, o incluso, el cese del cumplimiento de las obligaciones que le incumben en virtud de las Decisiones de reubicación(60).

Incluso, el Tribunal Supremo de España (TS), en sentencia de 9 de julio de 2018, condenó al Estado por incumplir su obligación de tramitar las solicitudes de asilo de 19.449 solicitantes(61). La Sala estima de forma parcial el recurso contencioso-administrativo planteado por la Associació de Suport a Stop Mare Mortum contra la desestimación, por silencio administrativo, de la solicitud formulada el 21 de abril de 2017 ante el Gobierno de España. Los recurrentes solicitaban en su demanda que se declarase que España había incumplido las obligaciones periódicas (ofertar plazas de reubicados, aprobar las listas enviadas y acoger a los reubicados), así como las obligaciones finales establecidas en las referidas Decisiones de reubicación, y que se ordenase al Gobierno que cumpliese inmediatamente y con carácter urgente las citadas obligaciones(62). Según el TS, a fecha de 4 de marzo de 2018 (seis meses después de finalizar el plazo impuesto por las citadas Decisiones) de las 19.449 plazas que el Estado español estaba obligado a ofertar -y a reubicar efectivamente- había ofertado 2.500 plazas (1.875 de Grecia y 625 de Italia); esto es, únicamente un 12,85% del total al que estaba obligada(63). Asimismo, el TS añade que la existencia de graves dificultades administrativas para el cumplimiento de tales obligaciones, “no puede constituir causa de exención de las mismas, dado que la citada Decisión, recoge medidas flexibilizadoras, que no han sido alegadas ni utilizadas por el Gobierno español”(64).

En definitiva, la inmensa mayoría de Estados miembros incumplieron los compromisos asumidos por las Decisiones de reubicación de carácter temporal, por lo que estas Decisiones fueron insuficientes para asegurar un reparto equitativo de la responsabilidad entre los Estados miembros (Olesti Rayo, 2024: 36 y ss.).

IV. LA SOLIDARIDAD EN EL REGLAMENTO SOBRE ASILO Y MIGRACIÓN

1. El carácter continuista en la determinación del Estado miembro responsable

En septiembre de 2020, la Comisión Europea presentó el Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo. Tal y como se expresaba en la Comunicación de la Comisión relativa al Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo, se necesita un enfoque de la migración y asilo que supere las limitaciones del Reglamento Dublín III, aliviando la carga de aquellos Estados que reciben un mayor número de migrantes en sus territorios(65). Además, la Comisión reconoce que “ningún Estado miembro debe asumir una responsabilidad desproporcionada y que todos los Estados miembros deben contribuir a la solidaridad de forma constante”(66).

Las posiciones de los Estados miembros en las negociaciones de los procedimientos legislativos han reflejado la existencia de posturas profundamente discrepantes, cuando no contradictorias, entre los diferentes Estados miembros. En efecto, los Estados miembros del “grupo de Visegrado” (Hungría, Polonia, Eslovaquia y República Checa) reiteraron su oposición a cualquier medida de solidaridad obligatoria para la reubicación de los solicitantes de protección internacional. Por otro lado, los Estados miembros de “primera entrada” (principalmente, Grecia, Italia y España) consideraban que asumen una responsabilidad excesiva en el estudio de las solicitudes de protección internacional. Además, un tercer grupo de Estados miembros (entre otros Francia o Alemania) presentaban como objetivo prioritario suprimir los movimientos secundarios de solicitantes de asilo; esto es, solicitudes de asilo presentadas por migrantes que ya han solicitado asilo en otro Estado miembro o procedentes de Estados de primera entrada y registrados en ese país en el sistema Eurodac (Abirsketa Uriarte, 2021: 313-318; Fernández Pérez, 2023).

Sólo en la recta final de la legislatura 2019-2024, los colegisladores de la UE consiguieron alcanzar un acuerdo sobre los actos legislativos integrantes del Pacto sobre Migración y Asilo. Entre ellos, se adopta el Reglamento sobre Asilo y Migración, que deroga el Reglamento Dublín III.

El Reglamento sobre Asilo y Migración presenta un carácter continuista respecto del Reglamento Dublín III, ya que se introducen cambios mínimos en relación con los criterios jerárquicos para determinar el Estado responsable de estudiar una solicitud de protección internacional (Morgades Gil, 2024).

i) En el caso de los menores, la principal novedad del Reglamento sobre Asilo y Migración hace referencia a que, en caso de ausencia de miembros de la familia y parientes en la UE, la responsabilidad del estudio de la solicitud de protección internacional corresponde al Estado miembro donde se registró por primera vez la solicitud de protección internacional del menor; siempre si ello redunda en el interés superior del niño(67). El Reglamento sobre Asilo y Migración abre la posibilidad de traslado del menor solicitante de protección internacional. Este tercer criterio supone un notable retroceso respecto del Reglamento Dublín III y la jurisprudencia del TJUE, ya que el Estado miembro responsable era aquel en el que el que se encontrase el menor en el momento de presentar la solicitud(68).

ii) Con el objetivo de mejorar la protección de la unidad familiar, el Reglamento sobre Asilo y Migración amplia los miembros de la familia, ya que se incluyen los vínculos familiares que se formaron en el trayecto, antes de llegar al territorio de los Estados miembros(69). Esta ampliación de los miembros de la familia a la que se haya formado en los Estados de tránsito debe considerarse como un aspecto positivo, también en relación con la protección de los menores solicitantes de protección internacional. En línea continuista con el Reglamento Dublín III, el Reglamento sobre Asilo y Migración continúa exigiendo el consentimiento por escrito de los interesados para atribuir la competencia a un Estado miembro donde tengan su residencia legal los miembros de la familia(70).

iii) El Reglamento sobre Asilo y Migración continúa atribuyendo la responsabilidad a los Estados miembros que hayan expedido documentos de residencia y visados a favor del solicitante de protección internacional(71).

iv) El Reglamento sobre Asilo y Migración incorpora un nuevo criterio de atribución de responsabilidad, según el cual será responsable el Estado miembro del centro de enseñanza que haya expedido un título académico o cualificación a favor del solicitante; siempre que la solicitud se haya registrado menos de seis años después de la expedición del título académico o cualificación(72).

v) Al igual que en el Reglamento Dublín III, si un nacional de un tercer país o un apátrida entra en el territorio de los Estados miembros a través de un Estado en que se le ha dispensado de la obligación de visado, dicho Estado miembro será responsable del examen de su solicitud de protección internacional.

vi) El Reglamento sobre Asilo y Migración prosigue utilizando el criterio de la entrada irregular. En el caso de que un solicitante haya cruzado la frontera de un Estado miembro de forma irregular (por vía terrestre, marítima o aérea) procedente de un tercer país, será responsable el primer Estado miembro por el que haya entrado el solicitante(73).

A diferencia del Reglamento Dublín III, la responsabilidad del primer Estado de entrada se extiende a los 20 meses después de la entrada (frente a los 12 de la regulación anterior) y se elimina el criterio de la estancia irregular, por lo que se aumenta la responsabilidad de los Estados con fronteras exteriores. Asimismo, el Reglamento sobre Asilo y Migración incorpora unas previsiones específicas para los supuestos en que la entrada se haya producido tras una operación de búsqueda y salvamento. En este supuesto, será responsable el Estado en el que se haya producido el desembarco del solicitante, pero esta responsabilidad cesará si la solicitud se registra más de doce meses después de la fecha del desembarco(74).

vii) La cláusula de cierre se sigue formulando exactamente en los mismos términos que en el Sistema Dublín. Cuando, de conformidad con los criterios anteriores, no pueda determinarse el Estado miembro responsable del examen de la solicitud de protección internacional, será responsable del examen el primer Estado miembro en el que se haya registrado la solicitud de protección internacional(75).

Además, el Reglamento sobre Asilo y Migración sigue regulando un criterio relativo a las personas dependientes. Este criterio se aplica cuando debido a un embarazo, al nacimiento reciente de un hijo, a una enfermedad mental o física grave, minusvalía importante, trauma psicológico grave o edad avanzada un solicitante dependa de la asistencia de sus hijos, hermanos o progenitores que residan legalmente en uno de los Estados miembros o cuando los hijos, hermanos o progenitores que residan legalmente en uno de los Estados miembros dependan de la asistencia del solicitante(76). Como novedad, se incorpora que la Comisión, mediante actos de ejecución, establecerá métodos uniformes para la consulta y el intercambio de información entre los Estados miembros para la aplicación de este criterio. Ahora bien, el Reglamento sobre Asilo y Migración continúa sin establecer una regulación precisa sobre la relación de este criterio con el resto de criterios mencionados anteriormente. Por ello, con el objetivo de mejorar los derechos de los solicitantes de protección internacional, debía haberse incluido en el orden jerárquico de criterios, en términos similares a los menores y a la protección de la unidad familiar (Morgades Gil, 2024).

Por último, el Reglamento sobre Asilo y Migración apenas incluye aspectos novedosos en relación con la cláusula de soberanía y la cláusula humanitaria. En términos similares al Reglamento Dublín III, la asunción de responsabilidades por los Estados con base en estos criterios será sumamente reducida(77).

En definitiva, el Reglamento sobre Asilo y Migración no modifica sustancialmente el sistema de prelación de criterios propio del Sistema Dublín. La nueva regulación continúa incluyendo los criterios del Estado de primera llegada y Estado en el que se haya presentado la primera solicitud. Es fácilmente previsible que, como sucede con el Sistema de Dublín, estos criterios sean los más utilizados para determinar el Estado miembro responsable de examinar las solicitudes de protección internacional (Apatzidou, 2024: 223 y ss.). En consecuencia, las medidas de solidaridad aparecen vinculadas a la mayor responsabilidad que asumen algunos Estados miembros en el examen de las solicitudes de protección internacional.

2. La activación de las medidas de solidaridad

2.1. Un Estado miembro sujeto a presión migratoria

Aunque el Reglamento sobre Asilo y Migración se fundamenta en los criterios de determinación del Estado responsable del Sistema Dublín, por primera vez, introduce en el SECA un mecanismo de solidaridad con el objetivo de compensar la mayor responsabilidad que asumen algunos Estados miembros. Tal y como reconoce la Exposición de Motivos del Reglamento sobre Asilo y Migración:

Para garantizar un reparto equitativo de la responsabilidad, la solidaridad conforme a lo señalado en el artículo 80 del TFUE y un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros, debe establecerse un mecanismo de solidaridad obligatorio que ofrezca apoyo eficaz a los Estados miembros que se encuentren bajo presión migratoria y que garantice un acceso justo y eficiente a los procedimientos por los que se concede protección internacional. Dicho mecanismo debe ofrecer diferentes tipos de medidas de solidaridad de igual valor y debe ser flexible y poder adaptarse rápidamente al carácter cambiante de los desafíos migratorios. La respuesta de solidaridad debe diseñarse caso por caso, para que se adapte a las necesidades del Estado miembro en cuestión(78).

Una vez se produzca la aplicación integral del Reglamento sobre Asilo y Migración, la gestión de la política migratoria europea se estructura sobre “el ciclo anual de la gestión de la migración”, que tiene como elemento esencial el informe anual sobre migración y asilo elaborado por la Comisión Europea. En este informe, la Comisión evaluará la situación en materia de asilo, acogida y migración durante los 12 meses anteriores y cualquier posible evolución, sirviendo como herramienta de alerta temprana y sensibilización para la UE(79). La Comisión deberá adoptar este informe como muy tarde el 15 de octubre de cada año y debe remitirlo al Parlamento Europeo y al Consejo. De conformidad con las previsiones del Reglamento, el primer informe se debía publicar a más tardar el 15 de octubre de 2025. Con casi un mes de retraso, el 11 de noviembre de 2025, la Comisión Europea publicó el primer Informe europeo anual sobre asilo y migración(80).

Sobre la base del citado Informe anual sobre migración y asilo, la Comisión debe adoptar una Decisión de ejecución, en la que se determine los Estados que están sujetos a presión migratoria o corren el riesgo de estarlo durante el año siguiente, o si afrontan una situación migratoria importante. Con un plazo idéntico al del Informe anual, la Decisión de ejecución de la Comisión debe adoptarse a más tardar el 15 de octubre de cada año(81). Como se analiza en el apartado VI, con fecha 14 de noviembre de 2025, la Comisión Europea adopta la primera Decisión de ejecución en la que se determina los Estados miembros que están sujetos a presión migratoria, corren riesgo de estarlo o afrontan una situación migratoria importante(82).

El Reglamento sobre Asilo y Migración prevé que la Decisión de ejecución puede distinguir tres situaciones:

i) Estados miembros que están sujetos a presión migratoria. La presión migratoria es una situación causada por las llegadas por tierra, mar o aire o por las solicitudes de nacionales de terceros países o apátridas que son de tal magnitud que crean obligaciones desproporcionadas para un Estado miembro, teniendo en cuenta la situación general en la Unión, incluso en un sistema de asilo, acogida y migración bien preparado, y que requieren una acción inmediata(83). Con el objetivo de delimitar si un Estado afronta una situación de presión migratoria, la Comisión deberá tener en cuenta los siguientes factores: el número de solicitudes de protección internacional; entradas ilegales; movimientos no autorizados de nacionales de terceros países y apátridas entre Estados miembros; decisiones de retorno dictadas y ejecutadas; decisiones de traslado dictadas y efectuadas; número de llegadas por mar, también en desembarcos tras operaciones de búsqueda y salvamento; vulnerabilidades de los solicitantes de asilo y capacidad de un Estado miembro para gestionar los casos de asilo y acogida; las características específicas derivadas de la situación geográfica de los Estados miembros y las relaciones con los terceros países; y las posibles situaciones de instrumentalización de los migrantes(84).

Además, debido a la influencia de Italia durante las negociaciones de los procedimientos legislativos, el Reglamento sobre Asilo y Migración añade que, en todo caso, se entenderá que un Estado está sometido a presión migratoria cuando, durante los últimos doce meses, un Estado miembro se haya enfrentado a un gran número de llegadas debido a desembarcos recurrentes tras operaciones de búsqueda y salvamento; siempre que dichas llegadas sean de tal magnitud que creen obligaciones desproporcionadas incluso sobre el sistema de asilo, acogida y migración bien preparado del Estado miembro de que se trate(85).

ii) Estados miembros que, de conformidad, con los criterios anteriores, corren el riesgo de estar sometidos a presión migratoria. Estos países tendrán acceso prioritario al conjunto de instrumentos de apoyo de la UE en materia de migración, que incluye asistencia de las agencias y apoyo de fondos de la UE, aunque no directamente del contingente de solidaridad.

iii) Estados miembros que afrontan una situación migratoria importante. Una situación migratoria importante es una situación diferente a la presión migratoria, en la que el efecto acumulado de las llegadas anuales actuales y anteriores de nacionales de terceros países o apátridas hace que un sistema de asilo, acogida y migración bien preparado alcance los límites de su capacidad(86). Por tanto, para concretar si existe una situación migratoria importante se tiene en cuenta el efecto acumulativo de las llegadas anuales actuales y anteriores de nacionales de terceros países y apátridas. En una situación migratoria importante, el factor determinante no es el número de llegadas (que no tienen por qué producirse a gran escala), sino su impacto acumulativo. Por ejemplo, esta situación se puede producir cuando los Estados miembros hagan frente a desplazamientos secundarios durante un período prolongado.

En aquellos supuestos en los que la Decisión de ejecución de la Comisión considera que un Estado está sujeto a presión migratoria será beneficiario automáticamente del contingente anual de solidaridad(87). A diferencia de ello, el Reglamento sobre Asilo y Migración no prevé ninguna medida de solidaridad en el caso de que un Estado corra el riesgo de estar sujeto a presión migratoria o afronte una situación migratoria importante. La única medida prevista para estos Estados es la posibilidad de reducir, total o parcialmente, las contribuciones de ese Estado al contingente anual de solidaridad(88). La diferencia en la práctica entre estos conceptos parece sumamente compleja y la Decisión de Ejecución de la Comisión está dotada de una vital importancia, ya que la valoración de la Comisión determina la activación del mecanismo de solidaridad (Arenas Hidalgo, 2025: 169 y 170).

De conformidad con el art. 291 TFUE, los actos de ejecución son adoptados por la Comisión (excepcionalmente por el Consejo) y están destinados a garantizar la aplicación uniforme del Derecho de la UE en todos los Estados miembros(89). Según el citado artículo del TFUE, el objetivo de los actos de ejecución es establecer las condiciones uniformes de ejecución de los actos jurídicamente vinculantes de la UE. Debido a la relevancia que presenta la Decisión de ejecución de la Comisión en este supuesto, se considera que las previsiones del Reglamento sobre Asilo y Migración están en el límite del objetivo de los actos de ejecución (Janer Torrens, 2012: 11 y ss.). La concreción de si un Estado se encuentra sometido a presión migratoria y, con ello puede beneficiarse del mecanismo de solidaridad, parece ir más allá que la aplicación uniforme del Derecho de la UE.

En definitiva, se requieren dos requisitos cumulativos para que la Comisión considere que un Estado se encuentra sometido a presión migratoria: afluencias masivas (incluidas las operaciones de búsqueda y salvamento) y que éstas generen obligaciones desproporcionadas incluso sobre un sistema de asilo, acogida y migración bien preparado. En ambos casos, no se establecen umbrales ni se concretan tales conceptos jurídicos indeterminados, por lo que la Comisión tiene un amplio margen de discrecionalidad para determinar si un Estado se encuentra sometido a presión migratoria (Arenas Hidalgo, 2025: 170; Olesti Rayo, 2024: 46-47). Con el objetivo de concretar la diferenciación entre estas situaciones (presión migratoria, riesgo o situación migratoria importante), la Comisión Europea ha elaborado una metodología que considera que la presión migratoria está relacionada con la creación de obligaciones desproporcionadas para un Estado miembro teniendo en cuenta la situación migratoria general en la UE. Así, para determinar qué constituye una obligación desproporcionada, se compara la situación de cada Estado miembro con la situación general de la UE(90).

2.2. La solidaridad flexible

Una vez que la Decisión de ejecución de la Comisión ha identificado a un Estado miembro como sujeto a presión migratoria, procede la activación automática del contingente anual de solidaridad con el objetivo de mitigar la situación del Estado afectado.

En el ya mencionado informe anual sobre migración y asilo elaborado por la Comisión Europea, se debe incluir una propuesta de acto de ejecución del Consejo en el que se establezca el contingente anual de solidaridad que se considere necesario para hacer frente a la situación migratoria en el año siguiente. En consecuencia, el contingente anual de solidaridad es el conjunto de instrumentos de los que se va a dotar la UE, con periodicidad anual, para apoyar a los Estados miembros que están sometidos a presión migratoria.

El Reglamento sobre Asilo y Migración establece un mínimo para el contingente anual de solidaridad a escala de la UE, que se cifra en: 30.000 reubicaciones o 600 millones de euros en el caso de las contribuciones financieras. En función de la situación migratoria, la Comisión Europea podrá proponer mayores reubicaciones o contribuciones financieras en el contingente anual de solidaridad, pero siempre respetando la proporción de las cifras mencionadas. En aplicación de la dotación mínima prevista para el contingente anual de solidaridad, los Estados deben contribuir con 20.000 € por cada solicitante de protección internacional que no sea reubicado.

Además, el Reglamento vuelve a contemplar previsiones específicas para los supuestos de un gran número de llegadas derivadas de desembarcos producidos tras operaciones de búsqueda y salvamento, ya que, en estos supuestos, la Comisión concretará el porcentaje indicativo del contingente anual de solidaridad que podrá ponerse a disposición de los Estados miembros(91).

La principal característica del mecanismo de solidaridad creado por el Reglamento sobre Asilo y Migración es que las contribuciones de los Estados al contingente anual de solidaridad presentan un carácter flexible. Esto es, los Estados miembros pueden elegir entre las siguientes opciones para realizar sus contribuciones al contingente anual de solidaridad: reubicaciones, contribuciones financieras y otras medidas de solidaridad complementarias (fundamentalmente, referidas a apoyo técnico, material y personal). Expresamente, el Reglamento sobre Asilo y Migración establece que los diversos tipos de solidaridad son de igual valor y las medidas de solidaridad deben tener un carácter flexible(92). De esta forma, parece muy previsible que los Estados miembros contribuyentes a este mecanismo de solidaridad optarán por realizar sus aportaciones en forma de contribuciones financieras u otras medidas de solidaridad complementarias, no asumiendo los costes sociales, políticos y económicos derivados de las reubicaciones.

El Reglamento sobre Asilo y Migración exige que los Estados miembros beneficiarios de las medidas de solidaridad destinen, principalmente, las contribuciones financieras a acciones relacionadas con la migración, la acogida, el asilo, la gestión de fronteras o a mejorar el sistema de asilo, de acogida y de migración de terceros países, incluidos los programas de retorno voluntario(93). Por tanto, aunque de forma amplia, el Reglamento establece una condicionalidad material o temática respecto de las contribuciones financieras acordadas en función del mecanismo de solidaridad, ya que los Estados miembros deben destinar tales fondos a mejorar los sistemas de migración y asilo, incluyendo la cooperación con terceros Estados.

En la versión final del Reglamento sobre Asilo y Migración se eliminaron dos medidas de solidaridad contempladas en la propuesta de la Comisión, que son el patrocinio de los retornos y las medidas de solidaridad específicas para las situaciones de los desembarcos tras operaciones de búsqueda y salvamento(94). El patrocinio de retornos implicaba que la solidaridad con un Estado miembro sometido a presión migratoria podía consistir en que los Estados miembros contribuyentes proporcionaban todo el apoyo necesario al Estado miembro beneficiario, con el objetivo de proceder al retorno de las personas que no tienen derecho a permanecer en la UE. El Estado contribuyente asumía la responsabilidad si el retorno no se llegaba a materializar, ya que si el retorno no se realiza en un plazo de ocho meses (o cuatro en situación de crisis), los migrantes deben ser trasladados al territorio del Estado patrocinador(95). El patrocinio de los retornos fue rechazado por la mayoría de los Estados. Por un lado, los Estados del Grupo de Visegrado, junto con Austria, Dinamarca y Eslovenia, rechazaban la obligación de trasladar a los migrantes si el retorno no se materializaba. Por otro lado, España, Italia, Grecia y Malta apostaban por reubicaciones obligatorias, considerando que el patrocinio estaba lejos de una materialización real del principio de solidaridad (Santos Vara, 2024: 110-116). Estas divergencias evidenciaban que la propuesta de la Comisión estaba lejos de encontrar un nuevo consenso en la UE en materia de migración y asilo, sino que reforzaban a cada Estado en sus posturas diferenciadas (De Bruycker, 2020).

La concreción de las contribuciones de los Estados miembros al contingente anual de solidaridad será el resultado de aplicar una “clave de referencia”, que tendrá como criterios: el tamaño de la población (ponderado al 50%) y el Producto Interior Bruto total (ponderado al 50%)(96). La combinación de estos criterios para determinar la contribución de cada Estado miembro al contingente anual de solidaridad permite garantizar el principio de reparto equitativo en las aportaciones al mecanismo de solidaridad.

La propuesta de acto de ejecución de la Comisión en la que se concreta el contingente anual de solidaridad debe ser aprobada por el Consejo, por mayoría cualificada; pudiendo el Consejo también modificar dicha propuesta de la Comisión por mayoría cualificada. En este acto de ejecución adoptado por el Consejo también se debe incluir el porcentaje indicativo del contingente anual de solidaridad que se va a poner a disposición de los Estados miembros sometidos a presión migratoria(97). En consecuencia, la negociación interestatal sigue siendo necesaria para concretar las medidas de solidaridad; esto es, las “medidas de solidaridad serán las que acuerden los Estados en sus negociaciones” (Arenas Hidalgo, 2025: 177).

En definitiva, de conformidad con el Reglamento sobre Asilo y Migración, para que un Estado miembro sea beneficiario de una medida de solidaridad se requiere un complejo proceso en el que son necesarios dos requisitos. En primer lugar, que una Decisión de ejecución de la Comisión, sobre la base del informe anual sobre migración y asilo, constate que el Estado se encuentra sometido a presión migratoria. En segundo lugar, que una Decisión de ejecución, adoptada por mayoría cualificada del Consejo, concrete el contingente anual de solidaridad.

Una vez cumplidos estos dos requisitos, el Estado miembro identificado bajo presión migratoria informará a la Comisión (y ésta al Parlamento Europeo) y al Consejo sobre su intención de hacer uso del contingente anual de solidaridad. El Estado miembro beneficiario deberá informar sobre el tipo y el nivel de medidas de solidaridad que son necesarias para hacer frente a la situación. Una vez recibida esta información, las medidas de solidaridad se harán operativas en el marco del Foro de nivel técnico, que deberá convocarse en el plazo de 10 días desde que el Estado afectado haya comunicado su intención de hacer uso del contingente anual de solidaridad(98). De esta forma, una vez que se ha decido que un Estado miembro debe ser beneficiario de medidas de solidaridad, se pretende garantizar la celeridad en la puesta en funcionamiento de tales medidas.

El carácter flexible de las medidas de solidaridad ha sido objeto de importantes críticas, ya que se considera como una “solidaridad a la carta”, en la que los Estados contribuyentes asumirán en la inmensa mayoría de los casos contribuciones financieras, pero rechazarán aceptar reubicaciones(99). Los Estados miembros con fronteras exteriores seguirán asumiendo la obligación de tramitar las solicitudes de protección internacional y de respetar las normas sobre la acogida de los solicitantes de protección internacional. De manera gráfica, se ha señalado que el carácter flexible del mecanismo de solidaridad no es el reflejo del consenso entre los Estados miembros, sino de que evidencia su desacuerdo (De Bruycker, 2020). De este modo, debido a las posturas antagónicas de los Estados miembros ya referidas, quizás, este fuera el único acuerdo posible. Por ello, al menos, debe valorarse positivamente el carácter obligatorio de las contribuciones al contingente anual de solidaridad (Foucart, 2024: 100).

Además, como se ha mencionado, las contribuciones financieras a favor de los posibles Estados miembros beneficiarios presentan una condicionalidad material, ya que deben ser destinadas a mejorar los sistemas de migración y asilo. El Reglamento sobre Asilo y Migración prevé que la Comisión y diversas agencias y organismos especializados (principalmente, la Agencia de Asilo y la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras) garantizarán la aplicación y el funcionamiento correctos de las medidas de solidaridad financiera. No obstante, queda por concretar el nivel de fiscalización que utilizará la Comisión en la supervisión de las contribuciones financieras a favor de los posibles Estados miembros beneficiarios.

V. LA SOLIDARIDAD EN EL REGLAMENTO SOBRE CRISIS Y FUERZA MAYOR

1. La determinación de una situación de crisis: fuerza mayor o instrumentalización

El Reglamento sobre Crisis y Fuerza Mayor regula situaciones excepcionales de crisis y fuerza mayor en materia migratoria. El objetivo fundamental de la regulación prevista en este Reglamento es doble: por un lado, posibilitar la adopción medidas de solidaridad reforzadas en relación con las contempladas en el Reglamento sobre Asilo y Migración; por otro lado, establecer reglas temporales específicas que derogan las normas establecidas en el Reglamento sobre Asilo y Migración y en el Reglamento sobre los Procedimientos de Asilo (Diez Peralta, 2025: 196-202)(100). De tal modo, que el Reglamento sobre Crisis y Fuerza Mayor tiene como objetivo la integración plena en el SECA del conjunto de respuestas que la UE puede ofrecer a situaciones excepcionales que supongan la llegada masiva de inmigrantes. En consecuencia, se trata de situaciones que imposibilitan, debido a su magnitud, la actuación aislada de los Estados afectados (Porras Ramírez, 2024: 81).

1.1. Situaciones de crisis

Como se ha mencionado, el ámbito de aplicación del presente Reglamento se circunscribe a situaciones de crisis y de fuerza mayor. Las situaciones de crisis pueden ser provocadas por afluencias masivas o por una situación de instrumentalización.

En primer lugar, el Reglamento entiende como situación de crisis:

una situación excepcional de llegadas masivas de nacionales de terceros países o apátridas a un Estado miembro por tierra, aire o mar —incluidas las personas que hayan sido desembarcadas tras operaciones de búsqueda y salvamento—, de tal naturaleza y magnitud, teniendo en cuenta, entre otras cosas, la población, el PIB y factores geográficos específicos del Estado miembro, como el tamaño del territorio, que hagan que el sistema bien preparado de asilo, acogida, incluidos los servicios de protección de menores, o retorno del Estado miembro deje de ser operativo —por ejemplo como resultado de un problema a escala local o regional— hasta tal punto que pueda haber consecuencias graves para el funcionamiento del Sistema Europeo Común de Asilo(101).

De esta forma, el Reglamento ofrece criterios indicativos para valorar cuando el número de llegadas puede suponer una situación de crisis, debiendo valorarse en función de la población, el PIB o el tamaño del territorio del Estado. Además, con el objetivo de concretar el ámbito de aplicación del Reglamento, se exigen dos requisitos cumulativos: que el sistema bien preparado de asilo del Estado miembro deje de ser operativo y que pueda haber consecuencias graves para el funcionamiento del SECA.

En segundo lugar, se considera que una situación de crisis puede estar ocasionada por la instrumentalización de la migración, que supone que “un tercer país o un agente no estatal hostil fomente o facilite el desplazamiento de nacionales de terceros países o apátridas a las fronteras exteriores o a un Estado miembro, con el objetivo de desestabilizar a la Unión o a un Estado miembro, y en la que tales acciones pueden poner en peligro funciones esenciales de un Estado miembro, como el mantenimiento del orden público o la salvaguardia de su seguridad nacional”(102). Por tanto, el elemento esencial para que pueda apreciarse que existe una instrumentalización de la migración es el objetivo de terceros Estados o agentes no estatales de desestabilizar a la UE en su conjunto o a un Estado miembro poniendo en riesgo algunas de sus funciones esenciales.

La práctica reciente ofrece diversos ejemplos en que terceros Estados han utilizado los flujos migratorios con el objetivo de presionar y/o desestabilizar a Estados miembros de la UE. En 2020, Turquía anunció que no impediría el paso de migrantes que intentaran cruzar la frontera entre Grecia y Turquía y en un día se detectaron más de 5.000 intentos de cruzar la frontera. En mayo de 2021, más de 8.000 migrantes intentaron cruzar la frontera española de Ceuta, después de una disputa diplomática entre España y Marruecos debido a la asistencia sanitaria en España del líder del Frente Polisario Brahim Ghali. De forma más reciente, tras la decisión de la UE de imponer medidas restrictivas a Bielorrusia, este Estado comenzó a expedir visados turísticos a nacionales procedentes de Estados de Oriente Medio, lo que les permitía llegar de manera segura hasta Bielorrusia y proseguir hasta las fronteras de Estados de la UE (Polonia, Letonia, Lituania). En términos similares, desde el ingreso de Finlandia en la OTAN se detectaron afluencias masivas de migrantes provenientes de la Federación Rusa (Goldner Lang, 2024). Durante 2024, las llegadas irregulares a la frontera entre la UE y Bielorrusia, especialmente a la frontera entre Polonia y Bielorrusia, aumentaron un 66 % en comparación con 2023. El 90 % de los migrantes que cruzan ilegalmente la frontera entre Polonia y Bielorrusia tienen un visado de estudiante o de turista ruso. Estos ejemplos evidencian como los flujos migratorios pueden ser utilizados por diversos Estados con el objetivo de desestabilizar a Estados miembros de la UE, por lo que se hace necesario adoptar medidas de solidaridad a favor de los Estados que sufren estas situaciones(103). Sin embargo, resulta paradójico que, en determinadas ocasiones, esta presión migratoria tiene su origen en Estados aliados de la UE para el control de los flujos migratorios, como sucede con Turquía y Marruecos.

La UE muestra una preocupación constante en relación con aquellos supuestos en los que terceros Estados o grupos no estatales utilizan los flujos migratorios masivos como instrumento para desestabilizar a Estados miembros. Tras la reforma de junio de 2024, el Reglamento por el que se establece un Código de normas de la Unión para el cruce de personas por las fronteras (Código de Fronteras de Schengen), permite expresamente que los Estados miembros, tras una decisión del Consejo, puedan cerrar temporalmente pasos fronterizos específicos ante situaciones de instrumentalización de la migración(104). El Código de Fronteras de Schengen acoge el concepto de instrumentalización de la migración previsto en el Reglamento sobre Crisis y Fuerza Mayor, indicando que no deben considerarse casos de instrumentalización de migrantes cuando no haya intención de desestabilizar a la Unión o a un Estado miembro. Asimismo, el Código de Fronteras de Schengen establece unos límites que debe respetar cualquier cierre temporal de los pasos fronterizos, como son el respeto de los derechos de: a) los beneficiarios del derecho a la libre circulación con arreglo al DUE; b) los nacionales de terceros países residentes de larga duración; y c) los nacionales de terceros países que busquen protección internacional(105).

En esta misma línea, en 2024, la Comisión ha adoptado la Comunicación sobre la lucha contra las amenazas híbridas derivadas de la instrumentalización de la migración y sobre el refuerzo de la seguridad en las fronteras exteriores de la UE. En concreto, cabe destacar el apoyo financiero a través del del Instrumento de Apoyo Financiero a la Gestión de Fronteras y la Política de Visados (IGFV) para el período 2021-2027 (360 millones EUR). Así, la Comisión ha puesto en marcha otras acciones específicas en el marco del Mecanismo Temático del IGFV para aumentar las capacidades de vigilancia en las fronteras de los Estados miembros y afrontar los nuevos retos que están surgiendo en las fronteras exteriores. En concreto, los Estados beneficiarios de esta asistencia financiera de la UE en el contexto de instrumentalización de la migración son: Estonia (19,4 millones de euros), Finlandia (50 millones de euros), Letonia (17 millones de euros), Lituania (15,4 millones de euros), Polonia (52 millones de euros) y Noruega (16,4 millones de euros). Sin duda, esta asistencia se enmarca en el conjunto de medidas de la UE destinadas a apoyar a los Estados del Este en el contexto de la invasión de la Federación Rusa a Ucrania. Aun siendo medidas absolutamente necesarias, resulta esencial que la UE muestre la misma sensibilidad y preste asistencia a aquellos otros Estados miembros que puedan encontrarse en situaciones similares, tal y como ha sucedido en diversas ocasiones con España (Jordana Santiago, 2025: 99-102).

Tanto el Código de Fronteras de Schengen como la Comunicación de la Comisión aclaran que la gestión de las fronteras exteriores de la UE debe ser respetuosa con la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 y su Protocolo de 1967; el Convenio Europeo de Derechos Humanos y, en especial, el principio de no devolución (artículo 4 del Protocolo adicional n.º 4); y la Carta Europea de Derechos Fundamentales (CDFUE). No obstante, la propia Comisión reconoce la posibilidad de adoptar medidas que impliquen limitaciones a los derechos reconocidos en la CDFUE, siempre respetando el contenido del art. 52.1 de la Carta: límites establecidos por ley, respeto del contenido esencial de los derechos y respeto del principio de proporcionalidad. A pesar de estas previsiones, en el momento actual, prima el “componente securitario” en la gestión de las fronteras de exteriores, siendo el principal objetivo evitar o interceptar la llegada masiva de personas a los Estados de la UE (Porras Ramírez, 2024: 81-82).

1.2. Situaciones de fuerza mayor

Además, el Reglamento también será de aplicación a las situaciones de fuerza mayor, que son aquellas circunstancias anormales e imprevisibles que escapen al control de un Estado miembro, cuyas consecuencias no podrían haberse evitado aun habiendo ejercido la máxima diligencia y que impiden a un Estado cumplir con las obligaciones previstas en el Reglamento sobre Asilo y Migración y en el Reglamento de Procedimiento(106).

En la propuesta de la Comisión Europea, el Reglamento de Crisis y Fuerza Mayor preveía la posibilidad de acelerar las solicitudes de asilo de personas que huyeran de una situación de peligro extraordinario, como un conflicto armado. El régimen especial habría concedido a los refugiados un acceso más rápido a la residencia, el empleo, la educación y la asistencia social. En la negociación del Reglamento, se acordó eliminar estas previsiones, con el objetivo de que no constituyeran un “efecto llamada” que ocasionara mayores afluencias de migrantes.

En definitiva, la nueva legislación de la UE distingue entre situaciones de “presión migratoria”, “situación de crisis” o “fuerza mayor”, con respuestas diversas. La diferenciación real entre estos supuestos es sumamente compleja y, además estas tres situaciones se pueden superponer. En esencia, una situación de “presión migratoria” implica una “crisis”, y normalmente una “crisis” puede identificarse con una situación de “fuerza mayor” (Abrisketa Uriarte, 2022: 481). Por este motivo, la concreción de cuando un Estado se encuentra en cada una de estas situaciones es uno de los principales retos de la aplicación del Reglamento sobre Asilo y Migración y el Reglamento sobre Crisis y Fuerza Mayor.

2. Una solidaridad reforzada, pero también de carácter flexible

El objetivo del Reglamento sobre Crisis y Fuerza Mayor es permitir una aplicación más ágil del mecanismo de solidaridad establecido en el Reglamento sobre Asilo y Migración; esto es, la solidaridad para situaciones de crisis continúa presentado la misma naturaleza flexible, pero se aplica con mayor celeridad y de forma reforzada.

La determinación de una situación de crisis o fuerza mayor en un Estado miembro requiere un procedimiento, que se inicia con la solicitud del propio Estado afectado. En esta solicitud, el Estado debe justificar a la Comisión que se encuentra en una situación de crisis o fuerza mayor, así como las medidas de solidaridad que pretende que sean activadas(107). La Comisión estudiará rápidamente la situación y verificará si se cumplen las condiciones para considerar que el Estado está afrontando una situación de crisis o fuerza mayor. Después de estudiar la situación, la Comisión adoptará una Decisión de ejecución en la que verificará si se cumplen las condiciones para considerar que el Estado miembro se enfrenta a una situación de crisis o fuerza mayor(108). La Comisión dispone de un plazo de dos semanas para adoptar la mencionada Decisión de ejecución, debiendo constatar si el Estado se encuentra en una situación de crisis o de fuerza mayor, y deberá transmitir la Decisión de ejecución al Parlamento Europeo y al Consejo.

De forma simultánea a la adopción de la Decisión de ejecución de la Comisión en la que se constata la situación de crisis o fuerza mayor, la Comisión Europea debe presentar una propuesta de Decisión de ejecución del Consejo en la que se concreten las excepciones aplicables a dicho Estado y las medidas de solidaridad, garantizando el respeto de los principios de necesidad y proporcionalidad(109). Así pues, la Decisión de ejecución del Consejo debe incluir un proyecto de plan de respuesta de solidaridad, que incluirá las medidas de solidaridad: reubicaciones, medidas de solidaridad financiera o medidas de solidaridad complementarias. En cualquier caso, el plan de respuesta de solidaridad debe garantizar la plena discrecionalidad de los Estados miembros contribuyentes para elegir entre los diferentes tipos de solidaridad. Desde la propuesta de la Comisión Europea, el Consejo tendrá un plazo de dos semanas para adoptar la Decisión de ejecución(110). En este supuesto, el Reglamento sobre Crisis y Fuerza Mayor no concreta la mayoría necesaria para la adopción de la Decisión de ejecución del Consejo. No obstante, al tratarse de una decisión adoptada sobre la base una propuesta de la Comisión, se requiere mayoría cualificada, que alcance el voto favorable del 55% de los miembros del Consejo y que representen como mínimo el 65% de la población total de la UE(111).

En consecuencia, se garantiza una mayor celeridad en la adopción de las medidas de solidaridad en situaciones de crisis y fuerza mayor. Si bien, incluso en estas situaciones, la solidaridad prevista en la nueva legislación de la UE presenta un carácter flexible, ya que los Estados miembros contribuyentes tienen plena libertad para elegir la forma en la que materializan la solidaridad a favor del Estado que está afrontando una situación de crisis o fuerza mayor.

El cualquier caso, las medidas de solidaridad adoptadas ante situaciones de crisis y fuerza mayor presentan un carácter excepcional. De conformidad con el Reglamento sobre Gestión de Crisis y Fuerza Mayor, las medidas previstas en la Decisión de ejecución del Consejo tendrán una duración máxima de tres meses, pudiendo ampliarse exclusivamente una vez, por otro período de tres meses. Si la situación de crisis o fuerza mayor persiste, será necesario que la Comisión presente una nueva propuesta de Decisión de ejecución y su aprobación por el Consejo(112).

A diferencia de lo previsto en el Reglamento sobre Asilo y Migración, en el caso de las situaciones de crisis y fuerza mayor las medidas de solidaridad pueden superar las cantidades previstas en el contingente anual de solidaridad. Así, de conformidad con el plan de respuesta de solidaridad aprobado por el Consejo, los Estados contribuyentes pueden llegar a asumir la responsabilidad hasta del 100% de las necesidades de reubicación de las solicitudes de protección internacional respecto de las cuales se haya determinado la responsabilidad del Estado miembro que se enfrenta a una situación de crisis. En estos supuestos, los Estados miembros contribuyentes asumirán su responsabilidad incluso por encima de la parte equitativa con la que deben contribuir al contingente anual de solidaridad. En los casos en que los Estados miembros hayan asumido responsabilidades por encima de su parte equitativa podrán deducirse tales contribuciones del próximo contingente anual de solidaridad o de otras medidas de solidaridad que se adopten en futuras situaciones de crisis o fuerza mayor(113). Por tanto, en los supuestos de crisis y fuerza mayor se establecen medidas de solidaridad reforzadas, ya que, cuando sea necesario, los Estados miembros contribuyentes asumirán la responsabilidad por encima de la parte proporcional que les corresponda, aunque podrán deducirse tales aportaciones adicionales con posterioridad.

VI. LA ACTIVACIÓN DEL MECANISMO DE SOLIDARIDAD

1. El primer ciclo anual de gestión de la migración: la identificación de los Estados sujetos a prisión migratoria

Como se ha mencionado en el epígrafe IV.2, el Reglamento sobre Asilo y Migración prevé que la gestión de la política migratoria europea se estructura sobre “el ciclo anual de la gestión de la migración”, que tiene como elemento esencial el informe anual sobre migración y asilo elaborado por la Comisión Europea. En este informe, la Comisión evalúa la situación en materia de asilo, acogida y migración durante los 12 meses anteriores y cualquier posible evolución. Aunque el Reglamento establece que el primer Informe debería haberse publicado antes del 15 de octubre de 2025, finalmente, la Comisión lo hizo público con fecha 11 de noviembre(114). Sobre la base del citado Informe anual sobre migración y asilo, la Comisión adoptó la Decisión de Ejecución 2025/2323 de 11 de noviembre de 2025, en la que se identifica a los Estados que están sujetos a presión migratoria o corren el riesgo de estarlo durante el año siguiente, o si afrontan una situación migratoria importante(115).

De conformidad con la metodología aprobada por la propia Comisión Europea, el Informe se centra en determinar en qué medida los Estados miembros están asumiendo obligaciones desproporcionadas, con el objetivo de concretar si afrontan una situación de presión migratoria(116). Los criterios utilizados por la Comisión se agrupan en dos dimensiones: indicadores cuantitativos (ponderados por PIB y población) y factores cualitativos. En cuanto a los indicadores cuantitativos, la Comisión tiene en cuenta los siguientes: cruces ilegales de fronteras exteriores (volumen y proporción relativa); solicitudes de protección internacional y decisiones positivas; registros de protección temporal (especialmente vinculados a la guerra en Ucrania); órdenes de salida y tasa de retorno efectivo; y llegadas tras operaciones de búsqueda y salvamento (factor crítico en Italia y España). En relación con los factores cualitativos, la Comisión toma en consideración: la capacidad del sistema nacional de asilo y acogida; los movimientos no autorizados dentro de la UE (impacto en países de destino como Alemania, Francia y Países Bajos); y las amenazas híbridas e instrumentalización de la migración (caso de la frontera oriental con Rusia y Bielorrusia).

En aplicación de estos criterios, la Comisión Europea identifica a cuatro Estados como sujetos a presión migratoria, por tanto, beneficiarios del contingente de solidaridad: Grecia, Chipre, Italia y España. En el caso de Grecia, es el Estado con un mayor número de cruces ilegales y solicitudes en relación PIB/población; además, de presentar una alta carga en decisiones positivas y órdenes de salida con baja tasa de retorno. En Chipre, la Comisión registra una elevada proporción de solicitudes y registros de protección temporal pese al descenso de llegadas, lo que ocasiona un sistema tensionado por tamaño económico reducido. En los supuestos de Italia y España, la Comisión constata que más del 80% de los desembarcos tras operaciones de salvamento se concentran en ambos países, generando obligaciones desproporcionadas.

Además, la Comisión determina que un total de 11 Estados miembros corren el riesgo de estar sujetos a presión migratoria durante el año siguiente. Estos países tendrán acceso prioritario al conjunto de instrumentos de apoyo de la UE en materia de migración, que incluye asistencia de las agencias y apoyo de fondos de la UE, aunque no podrán beneficiarse directamente del contingente de solidaridad. En los casos de Bulgaria y Croacia, debido a la exposición a las rutas de los Balcanes Occidentales y del Mediterráneo Oriental y a las elevadas solicitudes de menores no acompañados. Concretamente en el caso de Croacia, se vio afectada por los cruces ilegales de fronteras y las denegaciones de entrada, registrando el 76 % de todas las llegadas a lo largo de la ruta de los Balcanes Occidentales, el segundo mayor número de cruces ilegales de fronteras a escala de la Unión en relación con el PIB y la población, y registrando el mayor número de denegaciones de entrada en la Unión en términos relativos. En Alemania, Francia, Países Bajos, Bélgica e Irlanda, la Comisión identifica el riesgo de presión migratoria debido a un elevado número de desplazamientos no autorizados que ejercen una presión particular sobre sus sistemas de asilo, migración y acogida. Por último, el riesgo de presión migratoria para Polonia, Estonia, Letonia y Lituania se deriva por el riesgo de instrumentalización migratoria en la frontera oriental (epígrafe V.1).

Aunque la Comisión reconoce que la instrumentalización de la migración supone un riesgo para la estabilidad de Polonia y de los Estados Bálticos, no se han activado las medidas de solidaridad previstas en el Reglamento sobre Crisis y Fuerza Mayor. Como se ha mencionado previamente, este Reglamento exige que la determinación de una situación de crisis o fuerza mayor en un Estado miembro requiere un procedimiento, que se inicia con la solicitud del propio Estado afectado. Aunque ningún Estado ha presentado dicha solicitud, es previsible que estos Estados decidan activar las previsiones del Reglamento sobre Crisis y Fuerza Mayor con el objetivo de poder beneficiarse de algunas de las medidas de solidaridad previstas en el Reglamento.

Por último, la Comisión reconoce que Austria, Chequia, Polonia, Estonia, Bulgaria y Croacia se encuentran sometidos a una situación migratoria importante. En todos los casos, el origen de la situación se sitúa en el efecto acumulativo de solicitudes y registros de protección temporal, especialmente tras la guerra en Ucrania. Como se ha señalado, los Estados que así lo soliciten podrán reducir, total o parcialmente, sus contribuciones al contingente anual de solidaridad, ajustando sus compromisos en función de su situación migratoria. A la fecha de cierre del presente trabajo, todos los Estados identificados como sujetos a una situación migratoria importante (menos Bulgaria) han solicitado una reducción total o parcial de sus contribuciones al fondo de solidaridad.

A pesar del avance que suponen el Informe Anual y la Decisión de la Comisión Europea, continúa siendo sumamente complejo diferenciar entre los conceptos de presión migratoria, riesgo de presión migratoria y situación migratoria importante; y, además, tales conceptos pueden superponerse. Como se puede observar, existen Estados (Polonia) que corren el riesgo de presión migratoria, debido a la instrumentalización de la migración, y al mismo tiempo afronta una situación migratoria importante, como consecuencia del elevado número de solicitudes de protección temporal.

2. La reducción sobrevenida del contingente de solidaridad: un nuevo descrédito de las medidas de solidaridad

El contingente anual de solidaridad es el conjunto de instrumentos de los que se va a dotar la UE, con periodicidad anual, para apoyar a los Estados miembros que están sometidos a presión migratoria. Como se ha analizado, el art. 12 del Reglamento sobre Asilo y Migración establece un mínimo para el contingente anual de solidaridad a escala de la UE, que se cifra en: 30.000 reubicaciones o 600 millones de euros en el caso de las contribuciones financieras; admitiéndose cantidades superiores en función de las circunstancias. A estos efectos, resulta sumamente ilustrativa la Exposición de Motivos del Reglamento sobre Asilo y Migración: “la escala numérica y los tipos de medidas que se determinen en la propuesta de la Comisión deben corresponder, al menos, con los umbrales mínimos anuales para la reubicación y las contribuciones financieras. Dichos umbrales deben establecerse en el presente Reglamento para garantizar la planificación previsible por parte de los Estados miembros contribuyentes y ofrecer garantías mínimas para los Estados miembros beneficiarios”(117).

A pesar de este tenor literal del Reglamento sobre Asilo y Migración, en la reunión del Consejo de Justicia y Asuntos de Interior de 8 de diciembre de 2025, se alcanza un acuerdo político para fijar la cifra de referencia del contingente de solidaridad de 2026 en 21.000 reubicaciones o 420 millones de euros en contribuciones financieras(118). Este acuerdo se ha articulado jurídicamente en la Decisión de Ejecución del Consejo sobre el establecimiento del contingente anual de solidaridad para 2026(119). Por tanto, antes de su primera aplicación, los Estados están incumpliendo el límite mínimo del contingente anual de solidaridad previsto en el Reglamento sobre Asilo y Migración (30.000 reubicaciones o 600 millones de euros en el caso de las contribuciones financieras). Como se ha mencionado previamente, el art. 291 TFUE permite que la Comisión y el Consejo adopten actos de ejecución destinados a garantizar la aplicación uniforme del Derecho de la UE en los Estados miembros. Sin embargo, en este caso la Decisión de Ejecución del Consejo está realizando una modificación de un elemento sustancial del Reglamento sobre Asilo y Migración, como es una reducción de la dotación mínima del contingente anual de solidaridad.

El art. 12.4 del Reglamento sobre Asilo y Migración prevé que cuando el Informe Anual de la Comisión y la Decisión de ejecución no indiquen la necesidad de medidas de solidaridad para el año siguiente, la propuesta de la Comisión sobre el contingente de solidaridad lo tendrá debidamente en cuenta. Si bien, se entiende que no se cumple el supuesto previsto en este artículo, ya que el Informe Anual y la Decisión de ejecución de la Comisión identifican a un total de cuatro Estados sometidos a presión migratoria, por tanto, susceptibles de ser beneficiarios de las medidas de solidaridad. Por ello, la cifra de referencia pactada para el contingente de solidaridad de 2026 debería haberse efectuado necesariamente mediante una reforma del Reglamento sobre Asilo y Migración y no por una decisión del Consejo que incumple el límite mínimo acordado.

Por tanto, la solidaridad va a tener un carácter flexible o “a la carta”, ya que los compromisos de los Estados miembros pueden consistir en reubicaciones, contribuciones financieras o medidas alternativas (asistencia material o en especie). Además, en la primera ocasión en la que se está aplicando el mecanismo de solidaridad, los Estados acuerdan un límite inferior al previsto en un acto legislativo vinculante de la propia UE. Sin duda, esta situación no sólo refleja posiciones discordantes entre los Estados miembros ante la mayor responsabilidad que asumen algunos Estados; sino que también representa un importante descrédito, debido al incumplimiento de las previsiones de un acto legislativo adoptado por los co-legisladores de la UE.

VII. CONSIDERACIONES FINALES

El Pacto sobre Migración y Asilo de la UE representó un programa de trabajo presentado por la Comisión Europea en 2020 con el objetivo de constituir un marco de la UE para gestionar la migración a largo plazo, ofreciendo respuestas en tiempos normales, en situaciones de presión migratoria y en situaciones de crisis. Las afluencias masivas de personas a Estados de la UE en 2015 y en 2016 constataron importantes deficiencias en el Sistema Europeo Común de Asilo (SECA), así como la complejidad de gestionar una situación que afecta a los Estados miembros de manera muy diversa.

En concreto, el conocido como “Sistema Dublín” establece los criterios para determinar el Estado miembro responsable para el estudio de una solicitud de protección internacional. En aplicación de estos criterios, los Estados miembros de la UE que tienen fronteras con terceros Estados deben asumir una responsabilidad desproporcionada. Así lo demuestra que, para las solicitudes de protección internacional presentadas durante 2024, en más del 90% de los casos, la determinación del Estado responsable se realizó sobre la base de criterios relacionados con la entrada y estancia irregular en un Estado miembro. Además, se establece una cláusula de cierre según la cual, en ausencia de ningún otro criterio, el Estado responsable de examinar una solicitud de protección internacional será el primer Estado en que se presente dicha solicitud. Esta regulación se demostró ineficiente ante la llegada masiva de personas, ya que no garantizaba la tramitación ágil de las solicitudes de protección internacional y no evitó los movimientos secundarios de migrantes entre los Estados de la UE. Esta circunstancia ha ocasionado que, en reiteradas ocasiones, numerosos Estados de la UE hayan acordado el restablecimiento de los controles fronterizos entre Estados miembros, cuestionando uno de los elementos estructurales del proceso de integración, como es la libre circulación de personas.

Las medidas ad hoc adoptadas para reaccionar ante las llegadas masivas (Decisiones de reubicación) fueron sistemáticamente incumplidas por la inmensa mayoría de los Estados miembros. Además, las propuestas de la Comisión Europea relativas a la revisión del Reglamento Dublín III fracasaron debido a las posturas absolutamente divergentes entre los Estados miembros.

Por estos motivos, el Pacto sobre Migración y Asilo incluía propuestas de actos legislativos que suponían la modificación de la mayor parte de la normativa de la UE sobre política común de asilo, inmigración y control de las fronteras exteriores. Entre los objetivos esenciales del Pacto, se encontraba el establecimiento de un marco común de solidaridad y reparto de responsabilidades, superando las limitaciones del Reglamento Dublín III. La propuesta de la Comisión Europea asumía la necesidad un nuevo instrumento, que incorporara un marco común para la gestión del asilo y la migración y garantizara un reparto equitativo de responsabilidades.

Después de salvar profundas diferencias entre los Estados miembros, el 22 de mayo de 2024 se publicaron en el DOUE un total de 10 actos legislativos (nueve reglamentos y una directiva), que serán plenamente aplicables a partir de junio y julio de 2026. Entre ellos, el Reglamento sobre Asilo y Migración y el Reglamento sobre Crisis y Fuerza Mayor incluyen un mecanismo de solidaridad de carácter obligatorio, pero flexible. Las medidas de solidaridad que integran el contingente anual de solidaridad pueden consistir en reubicaciones, contribuciones financieras y medidas de apoyo de carácter técnico y operativo (o una combinación de estas medidas). En todos los casos, el Reglamento sobre Asilo y Migración y el Reglamento sobre Crisis y Fuerza Mayor admiten que los distintos tipos de solidaridad tienen el mismo valor y los Estados tienen plena discrecionalidad para elegir entre ambos tipos de solidaridad.

El Reglamento sobre Asilo y Migración establece unos umbrales mínimos para las reubicaciones y las contribuciones de financieras, con el objetivo de permitir una planificación previsible para los Estados miembros contribuyentes y ofrecer unas garantías mínimas a los Estados miembros beneficiarios. El contingente anual de solidaridad a escala de la UE estará integrado, como mínimo, por 30.000 reubicaciones o por 600 millones de euros en el caso de las contribuciones financieras. En aquellos supuestos en los que sea necesario, la Comisión Europea, a través de una Decisión de ejecución, podrá proponer que el contingente anual de solidaridad esté integrado por un número superior de reubicaciones o por mayores contribuciones financieras; pero siempre respetando la proporcionalidad de las cifras previstas para las contribuciones mínimas. En aplicación de la dotación mínima prevista para el contingente anual de solidaridad, los Estados deben contribuir con 20.000 € por cada solicitante de protección internacional que no sea reubicado. Atendiendo a estas circunstancias parece previsible que la inmensa mayoría de los Estados decidan realizar sus contribuciones al contingente de solidaridad en forma de contribuciones financieras y no asumir los elevados costes políticos, sociales y económicos que supone admitir las reubicaciones.

De conformidad con el Reglamento sobre Asilo y Migración, para que un Estado miembro sea beneficiario de una medida de solidaridad se requiere un complejo proceso integrado por dos fases. En primer lugar, una Decisión de ejecución de la Comisión, sobre la base del informe anual sobre migración y asilo, que constate que un Estado miembro se encuentra sujeto a presión migratoria. La concreción de cuándo un Estado está sujeto a presión migratoria es una de las principales incertidumbres que plantea la aplicación del mecanismo de solidaridad. Por ello, la elaboración de unos umbrales e indicadores a partir de los cuales se considere que existe presión migratoria para un Estado miembro constituye un elemento que permitiría mejorar la aplicación del Reglamento sobre Asilo y Migración y dotar de mayor credibilidad al mecanismo de solidaridad. En segundo lugar, se requiere una Decisión de ejecución, adoptada por mayoría cualificada del Consejo, a través de la cual se concreta el contingente anual de solidaridad.

El Reglamento sobre Crisis y Fuerza Mayor prevé unas medidas de solidaridad reforzadas, aplicables en supuestos excepcionales de crisis (provocadas por afluencias masivas y por la instrumentalización de la migración) y en situaciones de fuerza mayor en el ámbito de la migración y el asilo. Nuevamente, la activación de las medidas de solidaridad requiere un arduo proceso con dos etapas. Primeramente, se requiere una Decisión de ejecución de la Comisión que determine que un Estado se encuentra en la situación de crisis o fuerza mayor. Seguidamente, una Decisión de ejecución del Consejo en la que se concreta el plan de solidaridad en relación con el Estado miembro beneficiario y que incluirá: las reubicaciones, contribuciones financieras, las medidas de solidaridad complementarias y, si son necesarios, los compromisos adicionales a los previstos en el contingente anual de solidaridad.

En términos similares al Reglamento sobre Asilo y Migración, en las situaciones de crisis y fuerza mayor la solidaridad también presenta un carácter flexible, ya que se reconoce que las respuestas a estas situaciones deben garantizar la plena discrecionalidad de los Estados miembros contribuyentes a la hora de elegir entre los diferentes tipos de solidaridad; esto es, reubicaciones, contribuciones financieras y medidas de solidaridad complementarias. Ahora bien, en estos supuestos, se contemplan medidas de solidaridad reforzadas, ya que los Estados miembros contribuyentes deberán hacer frente al 100% de las necesidades de reubicación (o su equivalente en solidaridad financiera), incluso aunque estas medidas impliquen superar los límites del contingente anual de solidaridad.

En definitiva, con el Reglamento de Asilo y Migración y el Reglamento sobre Crisis y Fuerza Mayor, por primera vez, la UE dispone de un mecanismo de solidaridad que permite compensar la mayor responsabilidad que asumen algunos Estados miembros. Este mecanismo de solidaridad presenta un carácter flexible, ya que se reconoce el mismo valor a las medidas de solidaridad financiera que a las reubicaciones. Además, no se ha previsto la activación automática del mecanismo de solidaridad, sino que se requiere un complejo proceso en el que se precisan decisiones acumuladas de la Comisión y el Consejo. Atendiendo a estas circunstancias parece previsible que la inmensa mayoría de los Estados miembros decidan realizar sus contribuciones al contingente de solidaridad en forma de contribuciones financieras y no asumir los elevados costes que supone admitir las reubicaciones.

Tal y como era previsible, uno de las principales incógnitas sobre el mecanismo de solidaridad era garantizar su aplicación efectiva. En efecto, con fecha 11 de noviembre de 2025, la Comisión Europea identifica a cuatro Estados (Grecia, España, Italia y Chipre) sujetos a prisión migratoria y, por tanto, pueden beneficiarse del contingente anual de solidaridad. En los casos de Grecia y Chipre, debido a que el número de cruces ilegales y las pocas devoluciones efectivas crean obligaciones desproporcionadas sobre los sistemas de asilo, acogida y migración de estos Estados. En los supuestos de España e Italia, la situación de presión migratoria está originada por elevado número de desembarcos tras operaciones de búsqueda y salvamento, ya que entre los dos Estados suman más del 80% de los desembarcos tras operaciones de salvamento.

Ahora bien, el mecanismo de solidaridad está enfrentando su primera crisis, incluso antes de su aplicación efectiva. En la reunión del Consejo de 9 de diciembre de 2025, los Estados acuerdan un contingente de solidaridad por debajo de los límites previstos en el Reglamento sobre Asilo y Migración. El Reglamento establece que el contingente de solidaridad estará integrado, como mínimo, por 30.000 reubicaciones o 600 millones de euros en el caso de las contribuciones financieras. El Consejo, incumpliendo estas previsiones, acuerda que el contingente de solidaridad para 2026 esté integrado por 21.000 reubicaciones o 420 millones de euros en contribuciones financieras. Indudablemente, esta situación no sólo implica el incumplimiento de las previsiones del Reglamento sobre Asilo y Migración, sino que también refleja las graves dificultades para una realización efectiva del principio de solidaridad y responsabilidad compartida proclamado en el art. 80 TFUE.

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NOTAS:

(1). Este trabajo forma parte de las actividades de investigación desarrolladas en el marco de la Cátedra Jean Monnet “The European Union and the Right to Asylum 2.0” (ERASMUS-JMO-2025-HEI-TCH-RSCH. Project: 101235015 —EURA2.0—); y del Proyecto de Investigación del Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades “Las empresas transnacionales y la debida diligencia en materia de derechos humanos y medio ambiente: la normativa de la Unión Europea y su cumplimiento por España” (PID2023-149643NB-I00). Todas las direcciones webs citadas en este trabajo han sido consultadas por última vez con fecha 15 de diciembre de 2025.

(2). Capítulo 2 del Título V del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). Debe tenerse presente que las materias referentes al Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia pertenecen a la categoría de competencias compartidas entre la UE y los Estados miembros (art 4.2.j del TFUE).

(3). A diferencia de ello, la cifra de llegadas durante 2023 se trató del nivel más alto desde 2016. Informe Anual de Frontex 2023. (Disponible en: ENLACE).

(4). Informe Anual de Frontex, 2024. (Disponible en: ENLACE).

(5). Los datos de llegadas durante 2025, actualizados por meses, pueden consultarse en el sitio web de la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas (FRONTEX): ENLACE. Los datos incluidos en el presente trabajo han sido consultados por última vez con fecha 15 de diciembre de 2025.

(6). Según datos del Ministerio del Interior, entre el 1 de enero y el 30 de noviembre de 2025, han llegado a las Islas Baleares un total de 6.688 migrantes irregulares, representando 1.476 más que en el mismo período de 2024. Datos disponibles en: ENLACE.

(7). En esta misma línea, el art. 18 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea reconoce el derecho de asilo en los siguientes términos: “Se garantiza el derecho de asilo dentro del respeto de las normas de la Convención de Ginebra de 28 de julio de 1951 y del Protocolo de 31 de enero de 1967 sobre el Estatuto de los Refugiados”. Aunque, ni el TFUE, ni la CDFUE definen los términos “asilo” y “refugiado”, ambos textos se refieren específicamente a la Convención de Ginebra y a su Protocolo; por tanto, la UE regula estos conceptos mediante una remisión a estas normas convencionales.

(8). Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, relativa al Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo, COM/2020/609 final, Bruselas, 23 de septiembre de 2020. El Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo propuesto por la Comisión Europea es un programa o documento de orientación política para guiar a las Instituciones de la UE y a sus Estados miembros en el diseño y aplicación de las políticas de la UE sobre migración y asilo en la legislatura 2014-2019. (García Andrade, 2024).

(9). Entre la legislación previa que mantiene su vigencia cabe destacar la Directiva sobre protección temporal. (Directiva 2001/55/CE del Consejo, de 20 de julio de 2001, relativa a las normas mínimas para la concesión de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas y a medidas de fomento de un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros para acoger a dichas personas y asumir las consecuencias de su acogida, DOUE L-212, de 7 de agosto de 2001). En una medida sin precedentes, en maro de 2022, la UE decidió activar la Directiva de Protección Temporal a raíz de la invasión de Ucrania por la Federación Rusa, con el objetivo de responder a la afluencia masiva de personas desplazadas desde Ucrania (Decisión de Ejecución (UE) 2022/382 del Consejo de 4 de marzo de 2022, por la que se constata la existencia de una afluencia masiva de personas desplazadas procedentes de Ucrania en el sentido del artículo 5 de la Directiva 2001/55/CE y con el efecto de que se inicie la protección temporal, DOUE L-71, de 4 de marzo de 2022). Resulta especialmente destacable que la Comunicación de la Comisión relativa al Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo propusiera la derogación de la Directiva de Protección Temporal, en la medida en que se trataba de un instrumento que no había sido aplicado (ni se preveía que fuera a serlo) y su contenido quedaría parcialmente incorporado en el Reglamento de Crisis y Fuerza Mayor. En la medida en que constituye el fundamento para la protección de los desplazados ucranianos, la versión final del Reglamento de Crisis y Fuerza Mayor mantiene la vigencia de la Directiva de Protección Temporal. Sobre la aplicación de la Directiva de Protección Temporal, entre otros: Abrisketa Uriarte, 2023: 13 y ss.; Arenas Hidalgo, 2022: 6 y ss.; Cano Linares, 2022: 73 y ss.; Soler García, 2024: 489 y ss.

(10). La única excepción es el Reglamento por el que se establece el Marco de Reasentamiento y Admisión Humanitaria de la Unión, que se aplica (con excepción del art. 9.24) a los 20 días de su publicación en el DOUE. Reglamento (UE) 2024/1350 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de mayo de 2024, por el que se establece el Marco de Reasentamiento y Admisión Humanitaria de la Unión y se modifica el Reglamento (UE) 2021/1147 (DOUE L, de 22 de mayo de 2024).

(11). Reglamento (UE) 2024/1348 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de mayo de 2024, por el que se establece un procedimiento común en materia de protección internacional en la Unión y se deroga la Directiva 2013/32/UE (DOUE L, de 22 de mayo de 2024) (Reglamento de Procedimiento).

(12). Reglamento (UE) 2024/1349 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de mayo de 2024, por el que se establece un procedimiento fronterizo de retorno y se modifica el Reglamento (UE) 2021/1148 (DOUE L, de 22 de mayo de 2024) (Reglamento de Procedimiento Fronterizo de Retorno).

(13). Reglamento (UE) 2024/1352 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de mayo de 2024, por el que se modifican los Reglamentos (UE) 2019/816 y (UE) 2019/818 a efectos de la introducción del triaje de los nacionales de terceros países en las fronteras exteriores (DOUE L, de 22 de mayo de 2024); Reglamento (UE) 2024/1356 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de mayo de 2024, por el que se introduce el triaje de nacionales de terceros países en las fronteras exteriores y se modifican los Reglamentos (CE) n.° 767/2008, (UE) 2017/2226, (UE) 2018/1240 y (UE) 2019/817 (DOUE L, de 22 de mayo de 2024).

(14). Reglamento (UE) 2024/1358 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de mayo de 2024, sobre la creación del sistema <<EURODAC>> para la comparación de datos biométricos a efectos de la aplicación efectiva de los Reglamentos (UE) 2024/1351 y (UE) 2024/1350 del Parlamento Europeo y del Consejo y de la Directiva 2001/55/CE del Consejo y de la identificación de nacionales de terceros países y apátridas en situación irregular, y sobre las solicitudes de comparación con los datos de EURODAC presentadas por los servicios de seguridad de los Estados miembros y Europol a efectos de aplicación de la ley, por el que se modifican los Reglamentos (UE) 2018/1240 y (UE) 2019/818 del Parlamento Europeo y del Consejo y se deroga el Reglamento (UE) n.° 603/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo (DOUE L, de 22 de mayo de 2024) (Reglamento EURODAC).

(15). Reglamento (UE) 2024/1347 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de mayo de 2024, sobre normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional, a un estatuto uniforme para los refugiados o para las personas que pueden acogerse a protección subsidiaria y al contenido de la protección concedida, y por el que se modifica la Directiva 2003/109/CE del Consejo y se deroga la Directiva 2011/95/UE del Parlamento Europeo y del Consejo (DOUE L, de 22 de mayo de 2024) (Reglamento de Reconocimiento).

(16). Reglamento (UE) 2024/1351 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de mayo de 2024, sobre la gestión del asilo y la migración, por el que se modifican los Reglamentos (UE) 2021/1147 y (UE) 2021/1060 y se deroga el Reglamento (UE) n.° 604/2013 (DOUE L, de 22 de mayo de 2024) (Reglamento de Gestión de Asilo y Migración).

(17). Reglamento (UE) 2024/1359 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de mayo de 2024, por el que se abordan las situaciones de crisis y de fuerza mayor en el ámbito de la migración y el asilo y por el que se modifica el Reglamento (UE) 2021/1147 (DOUE L, de 22 de mayo de 2024) (Reglamento de Crisis y de Fuerza Mayor).

(18). Directiva (UE) 2024/1346 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de mayo de 2024, por la que se establecen normas para la acogida de los solicitantes de protección internacional (DOUE L, de 22 de mayo de 2024) (Directiva de Acogida).

(19). Incluso, debido a la relevancia jurídica de las materias objeto de regulación, se ha señalado que el Pacto sobre Migración y Asilo supone un “asunto constitucional para la Unión Europea” (Fernández Alles, 2024).

(20). Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, Plan común de aplicación del Pacto sobre Migración y Asilo, COM(2024) 251 final, Bruselas, 12 de junio de 2024.

(21). Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, State of play on the implementation of the Pact on Migration and Asylum, COM(2025) 319 final, Bruselas, 11 de junio de 2025.

(22). Disponible en: ENLACE. Con carácter previo exclusivamente estaba disponible en la web del Ministerio del Interior un resumen ejecutivo de 3 páginas de dicho Plan Nacional de Implementación (disponible en: ENLACE). Durante el proceso de elaboración del Plan Nacional, el Ministerio del Interior activó una consulta pública previa relativa al proceso de adaptación al Pacto Europeo de Migración y Asilo. Uno de los elementos más relevantes de la citada consulta son las posibles soluciones regulatorias para la adaptación de los actos legislativos del Pacto. Si bien, el plazo para la presentación de aportaciones fue sumamente escaso, ya que finalizó el día 11 de febrero de 2025. El texto de la consulta pública previa está disponible en: ENLACE.

(23). Además, se precisarán reformas en otras normas, tales como: Ley del Poder Judicial, Ley de lo Contencioso-administrativo, Reglamento del Sistema de Acogida, Ley de Enjuiciamiento Civil y otras leyes sectoriales (educación, salud, protección de menores).

(24). Reglamento (UE) nº 604/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo de 26 de junio de 2013, por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país o un apátrida (Texto refundido) (DOUE L-180, de 29 de junio de 2013).

(25). Párrafos 4 y 5 de la Exposición de Motivos del Reglamento Dublín III.

(26). Art. 8 del Reglamento Dublín III. Sobre la protección de los menores solicitantes de asilo, entre otros:

Requejo Isidro, 2017: 482 y ss.

(27). Arts. 9 y 10 del Reglamento Dublín III.

(28). Art. 11 del Reglamento Dublín III.

(29). Art. 12 del Reglamento Dublín III. Este criterio presenta la excepción de que dicho visado hubiere sido expedido en nombre de otro Estado miembro con arreglo a un acuerdo de representación.

(30). Sentencia del TJUE, de 27 de julio de 2017, Procedimiento incoado por Khadija Jafari y Zainab Jafari, C-646/16, EU:C:2017:586, apdo. 102.

(31). Art. 13 del Reglamento Dublín III. Este artículo debe situarse en el contexto del artículo 3 del Código de Fronteras Schengen, que dispone que el mencionado Código es de aplicación “a cualquier individuo que cruce las fronteras, tanto interiores como exteriores, de los Estados miembros”, aunque no afectará a los derechos de los refugiados y solicitantes de protección internacional, en particular en lo relativo a la no devolución”.

(32). Sentencia del TJUE, de 27 de julio de 2017, Procedimiento incoado por Khadija Jafari y Zainab Jafari, cit. apdo. 74.

(33). Reglamento de Ejecución (UE) n.º 118/2014 de la Comisión, de 30 de enero de 2014, que modifica el Reglamento (CE) n.º 1560/2003, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n.º 343/2003 del Consejo, por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de asilo presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país (DOUE L 39/1, de 8 de febrero de 2014, Anexo 2, punto 7).

(34). Art. 3.2 del Reglamento Dublín III.

(35). Art. 16 del Reglamento Dublín III.

(36). Aunque sin pronunciarse de una manera expresa, en el Asunto K, dictado en interpretación del Reglamento Dublín II, el TJUE parece sostener que la dependencia opera como criterio preferente de asignación de responsabilidad, en la medida en que servía a la protección de los Derechos Humanos del solicitante. Sentencia del TJUE de 6 de noviembre de 2012, K., C-245/11, EU:C:2012:685, apdo. 72.

(37). Art. 17.1 del Reglamento Dublín III.

(38). Art. 17.2 del Reglamento Dublín III.

(39). La mayoría de las estadísticas facilitadas por la Agencia de Asilo de la Unión Europea se refieren a los Estados UE+, que engloba a los 27 Estados miembros de la UE y 4 Estados asociados (Islandia, Noruega, Suiza y Liechtenstein).

(40). Agencia de Asilo de la Unión Europea, Asylum Report 2025: Annual Report on the Situation of Asylum in the European Union, junio, 2025, pp. 31-33. (Disponible en: ENLACE).

(41). Información disponible en: ENLACE. Sobre el restablecimiento de controles fronterizos entre Estados miembros del Espacio Schengen, entre otros: Janer Torrens, 2018: 905 y ss.

(42). Ministerio del Interior de España, Avance de solicitudes y propuestas de resolución de protección internacional, Datos provisionales acumulados entre el 1 de enero y el 30 de noviembre de 2025. (Disponible en: ENLACE).

(43). Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo, Hacia una reforma del Sistema Europeo Común de Asilo y una mejora de las vías legales a Europa, COM(2016) 197 final, Bruselas, 6 de abril de 2016.

(44). Decisión (UE) 2015/1523 del Consejo, de 14 de septiembre de 2015, relativa al establecimiento de medidas provisionales en el ámbito de la protección internacional en favor de Italia y Grecia (DOUE L-239, de 15 de septiembre de 2015) y Decesión (UE) 2015/1601 del Consejo, de 22 de septiembre de 2015, por la que se establecen medidas provisionales en el ámbito de la protección internacional en beneficio de Italia y Grecia (DOUE L-248, de 24 de septiembre de 2015).

(45). Arts. 2.e) de las Decisiones de reubicación.

(46). Decisión (UE) 2015/1601 del Consejo, de 22 de septiembre de 2015, por la que se establecen medidas provisionales en el ámbito de la protección internacional en beneficio de Italia y Grecia (DOUE L- 268 de 1 de octubre de 2016).

(47). Párrafo 18 de la Decisión 2015/1523 y párrafo 23 de la Decisión 2015/1601.

(48). Joint Statement of the Heads of Governments of the V4 Countries, Bratislava, 16 September 2016. (Disponible en: ENLACE).

(49). Sentencia del Tribunal de Justicia de 6 de septiembre de 2017, República Eslovaca y Hungría c. Consejo de la Unión Europea, C-643/15 y C-647/15, EU:C:2017:631.

(50). Ibid. apdos. 113 y 207.

(51). Ibid., apdos. 123, 236, 242, 245, 250, 253, 272.

(52). Ibid., apdos. 94, 216 y 295.

(53). Conclusiones del Abogado General Bot en el asunto República Eslovaca y Hungría c. Consejo de la Unión Europea, C-643-15 y C-647/15, EU:C:2017:618, apdos. 21, 22, 84, 254 y 290.

(54). Como señala la autora, “quizás, el incumplimiento generalizado de la Decisión de reubicación —que ya pudo constatar en el momento de la redacción de la sentencia— llevó al TJUE a eludir este aspecto de manera más señalada”. (Abrisketa Uriarte, 2018: 136).

(55). Sentencia del Tribunal de Justicia de 6 de septiembre de 2017, República Eslovaca y Hungría c. Consejo de la Unión Europea, loc. cit., apdos. 57 y ss.

(56). Malta y Letonia fueron los únicos Estados que reubicaron a la totalidad de su contingente y Finlandia se situó en el 90% de sus compromisos. Algunos Estados miembros, Austria y Suecia, obtuvieron una suspensión temporal de reubicación de los solicitantes de protección internacional asignados por las Decisiones de reubicación. Así, Austria consiguió una reducción del 30% del número de solicitantes establecidos; mientras que Suecia logró la suspensión de las obligaciones de reubicación durante un período de un año (desde el 16 de junio de 2016 hasta el 16 de junio de 2017). En ambos casos, estas medidas se justificaban por la excepcional presión ejercida sobre sus respectivos sistemas de asilo y de inmigración. Decisión de Ejecución (UE) 2016/408 del Consejo, de 10 de marzo de 2016, sobre la suspensión temporal de la reubicación del 30% de los solicitantes asignados a Austria de conformidad con la Decisión (UE) 2015/1601, por la que se establecen medidas provisionales en el ámbito de la protección internacional en beneficio de Italia y Grecia (DOUE L-74 de 19 de marzo de 2016); Decisión (UE) 2016/946 del Consejo, de 9 de junio de 2016, relativa al establecimiento de medidas provisionales en el ámbito de la protección internacional en beneficio de Suecia de conformidad con el artículo 9 de la Decisión (UE) 2015/1523 y el artículo 9 de la Decisión (UE) 2015/1601, por las que se establecen medidas provisionales en el ámbito de la protección internacional en beneficio de Italia y Grecia (DOUE L-157 de 15 de junio de 2016).

(57). Informe de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo Europeo y al Consejo, Decimoquinto informe sobre reubicación y reasentamiento, COM(2017) 465 final, Bruselas, 6 de septiembre de 2017. Al cumplirse los dos años de las Decisiones de reubicación, este fue el último Informe publicado por la Comisión Europea.

(58). Sentencia del TJUE de 2 de abril de 2020, Comisión c. Polonia, Hungría y República Checa, Asuntos Acumulados C-715/17, C-718/17 y C-719/17, EU:C:2020:257.

(59). El art. 72 TFUE establece que las obligaciones asumidas en el marco del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia se entienden “sin perjuicio del ejercicio de las responsabilidades que incumben a los Estados miembros en cuanto al mantenimiento del orden público y la salvaguardia de la seguridad interior”.

(60). Ibid. apdo. 161. Hungría presenta una larga saga de procedimientos abiertos ante el TJUE por incumplimientos de normas de Derecho de la UE sobre migración y asilo. En la Sentencia Comisión c. Hungría (Acogida de los solicitantes de protección internacional II), el TJUE, por primera vez, condena a un Estado a pagar una suma a tanto alzado y una multa coercitiva por incumplir normas de la UE sobre migración y asilo. Sentencia del TJUE de 13 de junio de 2024, Comisión c. Hungría, C-123/22, ECLI:EU:C:2024:493. (Ferrer Lloret, 2024: 30 y ss.).

(61). Sentencia del TS de 8 de julio de 2018, 2546/2018, ES:TS:2018:2546. En el caso de España, al igual que otros Estados miembros, la Comisión decidió no iniciar ningún procedimiento de infracción (y posterior recurso de incumplimiento) por el incumplimiento de las Decisiones de reubicación.

(62). Dada la eficacia directa de las Decisiones, resulta posible que “el control de su cumplimiento pueda realizarse por los tribunales nacionales, atendiendo a la acción ejercitada por personas o entidades legitimadas, posibilidad que no contradice los poderes y competencias de la Comisión para plantear, si lo considera oportuno y de forma potestativa, un procedimiento por incumplimiento frente al Estado miembro”. Ibid. Fundamento de Derecho Séptimo.

(63). Ibid. Fundamento de Derecho Decimosexto.

(64). Ibid. Fundamento de Derecho Decimoséptimo.

(65). Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, relativa al Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo, loc. cit. pp. 5 y ss.

(66). Ibid. p. 2. Sobre el contexto en el que surgen el Pacto sobre Migración y Asilo, Santos Vara, 2024: 46 y ss.

(67). Art. 25.5 del Reglamento sobre Asilo y Migración.

(68). Artículo 8, apartado 4 del Reglamento Dublín III y Sentencia del TJUE de 6 de junio de 2013, MA y otros, C-648/11, ECLI:EU:C:2013:367. Además, el Reglamento sobre Asilo y Migración prevé la creación de la figura del mediador cultural durante la fase de entrevista personal del procedimiento (art. 22.4 Reglamento sobre Asilo y Migración). Sobre el régimen jurídico de los menores tras los cambios regulatorios del Pacto sobre Migración y Asilo, Soler García, 2025: 102 y ss.

(69). Art. 2.8 del Reglamento sobre Asilo y Migración.

(70). Art. 26.1 del Reglamento sobre Asilo y Migración. La única excepción al consentimiento por escrito será en los procedimientos de toma a cargo de un menor, cuando se ha designado el Estado miembro responsable aplicando el criterio de los miembros de la familia con residencia legal (art. 36.2 del Reglamento sobre Asilo y Migración).

(71). Art. 29 del Reglamento sobre Asilo y Migración.

(72). Art. 30 del Reglamento sobre Asilo y Migración.

(73). Art. 33.1 del Reglamento sobre Asilo y Migración.

(74). Art. 33.2 del Reglamento sobre Asilo y Migración.

(75). Art. 16.2 del Reglamento sobe Asilo y Migración.

(76). Art. 34 del Reglamento sobre Asilo y Migración.

(77). Así lo demuestra que, a pesar del incremento en el recurso a la cláusula de soberanía, durante el año 2023, sólo se invocó unas 7.500 veces en el total de más de un millón procedimientos de protección internacional tramitados en los Estados miembros. Agencia de Asilo de la Unión Europea, Asylum Report 2024: Annual Report on the Situation of Asylum in the European Union, junio, 2024, p. 88. (Disponible en: ENLACE). El Informe del año 2025 no ofrece datos sobre los casos en los que se acudió a la cláusula de soberanía.

(78). Párrafo 22 de la Exposición de Motivos del Reglamento sobre Asilo y Migración.

(79). El art. 9 del Reglamento sobre Asilo y Migración concreta cuál es el contenido que debe incluir el informe sobre en materia de asilo, acogida y migración.

(80). Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo, Informe europeo anual sobre asilo y migración (2025), COM(2025) 795 final, Bruselas, 11 de noviembre de 2025.

(81). Art. 11.1 del Reglamento sobre Asilo y Migración.

(82). Decisión de Ejecución (UE) 2025/2323 de la Comisión de 11 de noviembre de 2025, de conformidad con el artículo 11 del Reglamento (UE) 2024/1351 del Parlamento Europeo y del Consejo (DOUE L, de 14 de noviembre de 2025).

(83). Art. 2.24) del Reglamento sobre Asilo y Migración.

(84). Párrafo 28 de la Exposición de Motivos del Reglamento sobre Asilo y Migración.

(85). Art. 11.3 del Reglamento sobre Asilo y Migración.

(86). Art. 2.25) del Reglamento sobre Asilo y Migración.

(87). Art. 57.1 del Reglamento sobre Asilo y Migración. Como establece el párrafo 14 de la Exposición de Motivos del Reglamento sobre Asilo y Migración, “los Estados miembros bajo presión migratoria deben ser capaces de poder contar con el uso de las contribuciones de solidaridad incluidas en el contingente anual de solidaridad” (cursiva propia).

(88). Art. 62 del Reglamento sobre Asilo y Migración. El Consejo, a través de un acto de ejecución y sobre la base de la propuesta de la Comisión, determinará si un Estado miembro se encuentra sometido a una situación migratoria importante.

(89). Además, el art. 291 TFUE añade que, a través de reglamentos adoptados de conformidad con el procedimiento legislativo ordinario, se establecen las modalidades de control, por parte de los Estados miembros, del ejercicio de competencias de ejecución. Como se analiza en el epígrafe VI, la determinación del contingente anual de solidaridad se realiza mediante un acto de ejecución del Consejo, garantizando el control de los Estados miembros en la concreción de las medidas de solidaridad.

(90). Metodología a efectos de la Decisión de Ejecución de la Comisión con arreglo al artículo 11 del Reglamento (UE) 2024/1351 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de noviembre de 2025 [SWD(2025) 792].

(91). Art. 12 del Reglamento sobre Asilo y Migración.

(92). Párrafos 15 y 22 de la Exposición de Motivos y art. 56.2 del Reglamento sobre Asilo y Migración.

(93). Art. 56.2.b) del Reglamento sobre Asilo y Migración.

(94). Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la gestión del asilo y la migración y por el que se modifica la Directiva 2003/109/CE del Consejo y la propuesta de Reglamento, COM(2020) 610 final, Bruselas, 23 de septiembre de 2020; en especial, arts. 45 y ss.

(95). Ibid. art. 55.

(96). Art. 66 del Reglamento sobre Asilo y Migración.

(97). Art. 57.1 del Reglamento sobre Asilo y Migración.

(98). Art. 58 y art. 60 del Reglamento sobre Asilo y Migración. Además de las Instituciones y agencias especializadas de las UE, el propio Reglamento crea una estructura administrativa y que tendrá competencias sobre su algunos de los aspectos de su aplicación y ejecución. Así, el Reglamento sobre Asilo y Migración contempla la creación del Foro de la UE de alto nivel sobre solidaridad, el Foro de nivel técnico de la UE sobre solidaridad y el Coordinador de la UE para la solidaridad. El Foro de alto nivel estará integrado por representantes de los Estados miembros a nivel ministerial u otro nivel político de alto nivel. El Foro de alto nivel debe examinar el informe anual de Comisión sobre migración y asilo, la decisión y la propuesta de la Comisión para un acto de ejecución del Consejo por el que se establezca el contingente anual de solidaridad y hacer balance de la situación migratoria general de la UE. El Foro de alto nivel aportará sus conclusiones sobre las medidas de solidaridad necesarias y sus niveles necesarios para el establecimiento del contingente anual de solidaridad (art. 13 del Reglamento sobre Asilo y Migración). El Foro de nivel técnico sobre solidaridad estará integrado por representantes de rango suficientemente alto (por ejemplo, funcionarios de alto nivel de las autoridades pertinentes de los Estados miembros) y está presidido por el Coordinador de la UE para solidaridad nombrado por la Comisión Europea. La principal competencia del Foro de nivel técnico es hacer operativas las medidas de solidaridad previstas en el acto de ejecución del Consejo en el que se concreta el contingente anual de solidaridad. (art. 14 del Reglamento sobre Asilo y Migración).

(99). Así, se ha señalado que esta solidaridad flexible supone “una claudicación en la defensa del respeto al principio de solidaridad porque ni prevé una aplicación automática () ni implica la asunción de compromisos equivalentes por los Estados miembros” (Morgades Gil, 2022: 32-33).

(100). En el presente trabajo se analizan exclusivamente los mecanismos de solidaridad en las situaciones de crisis y fuerza mayor. Para un análisis de las reglas específicas y los procedimientos en estas situaciones, entre otros: Abrisketa Uriarte, 2022: 484-485; Díez Peralta, 2025: 200-2024; Durán Ruiz, 2023: 221-224; Horst Neidhardt, 2024: 15-17.

(101). Art. 1.4.a) del Reglamento sobre Crisis y Fuerza Mayor. (Cursiva propia).

(102). Art. 1.4.b) del Reglamento sobre Crisis y Fuerza Mayor.

(103). Esta realidad responde a lo que se ha venido en denominar “amenazas híbridas”, que buscan desequilibrar las condiciones de seguridad de un Estado, sin acudir a la agresión armada convencional. Con ello, se pueden poner en peligro funciones esenciales de un Estado, como el mantenimiento del orden público o la salvaguardia de su seguridad nacional. (Jordana Santiago, 2025: 115-118; Porras Ramírez, 2024)

(104). Reglamento (UE) 2024/1717 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de junio de 2024, que modifica el Reglamento (UE) 2016/399 por el que se establece un Código de normas de la Unión para el cruce de personas por las fronteras (DOUE de 20 de junio de 2024).

(105). Art. 5.4 del por el que se establece un Código de normas de la Unión para el cruce de personas por las fronteras (Código de fronteras Schengen). La versión consolidada del Reglamento está disponible en: ENLACE.

(106). Art. 1.5 del Reglamento sobre Crisis y Fuerza Mayor.

(107). Art. 2 del Reglamento sobre Crisis y Fuerza Mayor.

(108). Art. 3 del Reglamento sobre Crisis y Fuerza Mayor.

(109). Como se ha mencionado anteriormente, no es objeto de análisis las medidas de excepción que un Estado puede aplicar cuando se enfrenta a una situación de crisis o fuerza mayor, pero, con carácter general, se refieren a: la posibilidad de ampliar el ámbito de aplicación del procedimiento fronterizo, ampliar la duración del examen de una solicitud, establecer excepciones a las disposiciones sobre el registro de las solicitudes durante un plazo mayor de tiempo (excepciones al Reglamento sobre procedimientos), ampliar el plazo y los supuestos para llevar a cabo el procedimiento fronterizo de retorno (excepción a la Directiva sobre retorno) (Arts. 10-13 del Reglamento sobre crisis y Fuerza Mayor).

(110). Art. 4 del Reglamento sobre Crisis y Fuerza Mayor.

(111). Art. 238.3 TFUE.

(112). Art. 5 del Reglamento sobre Crisis y Fuerza Mayor.

(113). Art. 9 del Reglamento sobre Crisis y Fuerza Mayor.

(114). Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo, Informe europeo anual sobre asilo y migración (2025), COM(2025) 795 final, Bruselas, 11 de noviembre de 2025.

(115). Decisión de Ejecución (UE) 2025/2323 de la Comisión de 11 de noviembre de 2025, de conformidad con el artículo 11 del Reglamento (UE) 2024/1351 del Parlamento Europeo y del Consejo (DOUE L, de 14 de noviembre de 2025).

(116). Vid. Supra nota al pie nº. 90.

(117). Párrafo 15 de la Exposición de Motivos del Reglamento sobre Asilo y Migración. En este mismo párrafo se prevé que “cuando lo considere necesario, la Comisión puede identificar en su propuesta una cifra anual mayor de reubicaciones o contribuciones financieras”. Sin embargo, no se menciona la posibilidad de acordar un contingente anual de solidaridad por debajo de la clave de referencia prevista en el propio Reglamento.

(118). Información disponible en: ENLACE.

(119). Decisión de Ejecución (UE) 2025/2642 del Consejo, de 19 de diciembre de 2025, sobre el establecimiento del contingente anual de solidaridad para 2026 (DOUE L, de 23 de diciembre de 2025).