La responsabilidad patrimonial en caso de inundaciones a la luz de la jurisprudencia

Este trabajo tiene como objeto analizar la jurisprudencia dictada por los tribunales sobre la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública en caso de inundaciones. Concretamente, se profundiza en los elementos del daño indemnizable, el título de imputación de la responsabilidad a las distintas Administraciones Públicas y la fuerza mayor como eximente de la responsabilidad.

Fátima Ribas Rodríguez es Abogada y Doctoranda en Derecho Administrativo en la Universidad de Sevilla

El artículo se publicó en el número 71 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, enero 2026)

PUBLIC LIABILITY IN FLOOD CASES ACCORDING TO JURISPRUDENCE

ABSTRACT: The purpose of this paper is to analyze the case law issued by the courts regarding the liability of the Public Administration in cases of flooding. Specifically, it delves into the elements of compensable damage, the grounds for attributing liability to the various Public Administrations, and force majeure as an exemption from liability.

I. INTRODUCCIÓN

El fenómeno atmosférico denominado Depresión Aislada en Niveles Altos (“DANA”, en lo sucesivo), causó graves daños, personales y materiales, en octubre de 2024 en la Comunidad Valenciana, Castilla La-Mancha y Andalucía, debido a las fuertes inundaciones que se produjeron a raíz de las fuertes lluvias y crecidas de los cauces de los ríos. Este acontecimiento no es aislado en España, pues históricamente se han vivido acontecimientos similares, aunque con consecuencias no tan devastadoras.

La grave situación vivida por las poblaciones afectadas ha puesto de relieve la importancia, en orden a evitar situaciones similares en el futuro, no sólo de una adecuada planificación hidrológica, sino también de la necesidad de clarificar las responsabilidades que atañen a los poderes públicos implicados y de que estos cumplan con el principio de coordinación y colaboración que les impone el artículo 103.1 de la Constitución Española.

Partiendo de este contexto, el presente trabajo tiene por objeto el estudio, a la luz de la jurisprudencia dictada en la materia, de los elementos del instituto de la responsabilidad patrimonial en caso de inundaciones.

Este análisis permitirá dar un poco de luz sobre la posición de los tribunales en relación con el daño indemnizable en estos supuestos -con especial referencia al elemento de la antijuridicidad-, los deberes de las distintas Administraciones Públicas y el grado de imputabilidad de los daños a las mismas, así como el papel de la fuerza mayor como eximente de responsabilidad.

II. LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL EN CASO DE INUNDACIONES A LA LUZ DE LA JURISPRUDENCIA

1. El daño indemnizable

1.1. Daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación con una persona o grupo de personas

El daño indemnizable por la Administración Pública en virtud del instituto de la responsabilidad patrimonial, conforme al artículo 32.2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (“LRSJP”, en lo sucesivo), tiene ser efectivo (no potencial ni futuro), evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas. Asimismo, el particular no debe tener el deber jurídico de soportar el daño (requisito de antijuridicidad, que se trata en el trabajo de forma independiente en el siguiente punto).

Es importante destacar que este daño, su nexo causal con el funcionamiento de la Administración Pública y su evaluación económica, deben ser acreditados por la persona que presente la solicitud de responsabilidad patrimonial a través de cualquier medio de prueba válido en Derecho (artículos 67.2 y 77 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, “LPACAP” y artículo 217.2 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil). La relevancia de la prueba en este tipo de procedimientos se pone de manifiesto, por ejemplo, en la Sentencia de la Audiencia Nacional de 8 de julio de 2014 (Rec. 316/2012), en la que se desestimó la reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños ocasionados en una finca por el desbordamiento del río Guadalquivir por esta falta de acreditación:

“En consecuencia, no constando acreditada, no ya solo el valor de los daños causados, sino su verdadera entidad y alcance, al no resultar probada tanto la concreta superficie de la finca afectada por el desbordamiento del rio que debería reputarse definitivamente "desaparecida", como la definitiva e irreversible desaparición de la parte de la finca cuyo valor de mercado se reclama, no cabe apreciar la concurrencia de todos los elementos que configuran la responsabilidad patrimonial de la Administración Autonómica, cuya prueba incumbe solo a la reclamante”.

En caso de inundaciones, los daños materiales indemnizables son muy variados, destacando en la jurisprudencia aquellos que afectaron a las fincas y estructuras agrícolas, normalmente ubicadas cercanas a cauces de ríos, y los daños en viviendas ocasionados por falta de capacidad de las redes de alcantarillado.

En este sentido, dictada con ocasión del desbordamiento del río Ebro en enero, marzo abril y junio de 2013 destaca, por ejemplo, la Sentencia de la Audiencia Nacional de 17 de abril de 2018 (Rec. 90/2016), que estimó que el daño indemnizable comprendía los perjuicios sufridos en infraestructuras agrícolas, caminos, riegos, acumulación de gravas, desnivelación y arrastre de tierras de cultivo, así como en los propios cultivos.

También la Sentencia de la Audiencia Nacional de 22 de enero de 2018 (Rec. 1308/2015), estimó en parte la reclamación por los daños causados en los cultivos, si bien se excluyó de la indemnización el coste de replantar, pero por una cuestión probatoria(1). El lucro cesante (calculado descontando de los ingresos previstos del cultivo los gastos pendientes de ejecución y aplicando el correspondiente porcentaje de daño y superficie afectada) se descartó como daño indemnizable, también por falta de prueba, en la Sentencia de la Audiencia Nacional de 19 de enero 2022 (Rec. 148/2018).

Los daños en viviendas ocasionados por la insuficiente capacidad de la red de alcantarillado para evacuar las aguas pluviales se consideraron indemnizables por la Sentencia del Tribunal Supremo, de 3 de abril de 2001 (Rec. 9216/1996). Por su parte, la Sentencia de la Audiencia Nacional de 19 de abril de 2005 (Rec. 1411/2002) incluyó como indemnizables, en caso de daños en la vivienda por inundaciones, no sólo la estructura del inmueble y los bienes muebles, sino también el importe del alquiler de la vivienda que se vio obligado alquilar el reclamante ante la imposibilidad de residir en la vivienda inundada.

En lo relativo a los daños personales indemnizables, destaca la Sentencia de la Audiencia Nacional de 21 de diciembre de 2005 (Rec. 1976/2001), dictada con ocasión de los daños y perjuicios ocasionados como consecuencia de la inundación ocurrida, el 7 de agosto de 1996, en el camping <<Las Nieves>> de la localidad oscense de Biescas. Esta inundación provocó numerosos daños materiales y la muerte de ochenta y siete personas. La Audiencia Nacional incluyó en este caso, dentro de la indemnización por fallecimiento, no sólo el denominado “precio del dolor”, sino también los perjuicios morales y económicos que el fallecimiento de seres queridos hubiera causado a los reclamantes:

“En los casos de fallecimiento de una persona, la indemnización económica es el único y siempre insuficiente remedio --puesto que la reparación absoluta es imposible-- de reparación del daño que causa tal evento; estas circunstancias han conducido a esta Sala a establecer una cantidad única por cada fallecido, actualizada a fecha de esta sentencia, que cubre la totalidad de los posibles perjuicios, ya sean los de carácter estrictamente económicos como los morales (el llamado precio del dolor), que la catástrofe ha causado a los perjudicados”.

Esta indemnización por fallecimiento se incrementó con las cantidades correspondientes a los daños materiales sufridos (enseres de las personas acampadas(2), vehículos).

Por último, cabe señalar que conforme reiterada jurisprudencia, las cantidades que se soliciten como indemnización deben actualizarse actualizarla, pues la misma debe cubrir los daños y perjuicios hasta conseguir la reparación integral de los mismos, en virtud del principio de indemnidad (por citar alguna, Sentencias del Tribunal Supremo de 28 de febrero; de 14 de marzo de 1998 y de 14 de abril de 2003). Esta actualización puede llevarse a cabo de distintas formas, bien mediante la utilización del coeficiente actualizador basado en la aplicación del índice de precios al consumo, o bien con el pago de intereses (por todas, Sentencias del Tribunal Supremo de 2 de julio de 1994, de 18 de febrero de 1998 y de 3 de octubre de 2000).

1.2. La antijuridicidad del daño: inmuebles en zonas inundables

La antijuridicidad del daño “constituye la falta de justificación del daño, es decir, la inexistencia de una causa legal que legitime la lesión patrimonial del particular y le imponga el deber de soportarlo” (Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de junio de 2021, Rec. 3070/2020).

En materia de inundaciones, según la jurisprudencia analizada, muchas Administraciones se oponen a las reclamaciones de responsabilidad patrimonial alegando que los inmuebles afectados se encontraban ubicados en zonas inundables y, por tanto, defienden que los particulares afectados tenían el deber jurídico de soportar este daño, lo que excluiría la responsabilidad administrativa.

Sobre esta cuestión destacan, entre otras, las Sentencias de la Audiencia Nacional de 30 de septiembre de 2014 (Rec. 307/2012) y de 8 de julio de 2014 (Rec. 296/2012), dictadas con ocasión del desbordamiento del río Guadalquivir, en las que se establece que “la mera inclusión de las fincas dañadas en la Cartografía de Zonas Inundables no conlleva per se un riesgo tal de inundación de sus terrenos por circunstancias naturales que determine el deber jurídico de su propietario de soportar cualesquiera daños causados por el desbordamiento de los cauces, con independencia de las causas de este(3)”. Esta doctrina se reitera en posteriores Sentencias de la Audiencia Nacional (entre otras, Sentencias de 14 de abril de 2015, Rec. 396/ 2013, de 12 de mayo de 2015, Rec. 293/2012 y de 19 de enero de 2022, Rec. 148/2018)(4).

Además de esta doctrina jurisprudencial sobre las construcciones en zonas inundables, destacan otras como las que tratan supuestos en que los inmuebles dañados se han ejecutado incumpliendo las condiciones impuestas por la Administración en relación con las infraestructuras a ejecutar para evitar, precisamente, daños por las posibles inundaciones. En este sentido encontramos, por ejemplo, la Sentencia de la Audiencia Nacional de 12 de marzo de 2019 (Rec. 133/2017), que desestimó la reclamación de responsabilidad patrimonial al no apreciar existencia de relación de causalidad entre los perjuicios sufridos por las inundaciones y la actuación de la Administración:

“Por todo ello considera esta Sala, al igual que entiende la Administración, que la inundación cuyos daños se reclaman está relacionada con la existencia de una (importante) abertura en el muro de cierre de la vivienda por el lado del río, a pesar de que una de las condiciones de la autorización de la construcción era, precisamente, que se cerrara completamente el acceso por ese lado. Dicho en otros términos, que el diseño de la vivienda no es el que se había autorizado, lo cual implica un riesgo que no es imputable a la Confederación Hidrográfica, por lo que no se aprecia la existencia de la necesaria relación de causalidad entre la actuación administrativa y los perjuicios sufridos, y procede dictar un pronunciamiento desestimatorio de la demanda”.

De lo anterior puede concluirse que el hecho de que los inmuebles dañados se encuentren en zonas inundables no implica, en todos los casos, que el perjudicado por las inundaciones tenga el deber jurídico de soportar el daño. Para analizar la antijuridicidad del daño por este motivo deben valorarse todas las circunstancias concurrentes y, muy especialmente, si los damnificados cumplieron con las obligaciones impuestas por la normativa, normalmente, la obtención de una autorización con unos requisitos técnicos específicos, dirigidos a evitar o, al menos, reducir al máximo los riesgos inherentes a la ubicación del inmueble en zona inundable.

2. La imputación del daño a la Administración

La imputación del daño a las distintas Administraciones Públicas(5) (Confederaciones Hidrográficas(6), Comunidades Autónomas y Ayuntamientos) en la jurisprudencia que se analiza a continuación se produce, fundamentalmente, a través del estudio de las causas técnicas que provocaron o coadyuvaron a la inundación.

En muchas ocasiones, los tribunales han entendido que existe concurrencia de responsabilidades entre varias Administraciones, modulando la indemnización a abonar por cada una de ellas.

La imputación de los daños provocados por las inundaciones a las Confederaciones Hidrográficas deriva de sus competencias en el mantenimiento y conservación de los cauces de acuerdo con el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas(7) (“TRLA”). Sin embargo, en el caso de los Ayuntamientos y las Comunidades Autónomas encontramos títulos de imputación más variados, conforme a las distintas competencias de estos entes que se pueden ver involucradas en este tipo de siniestros.

2.1. La responsabilidad de las Confederaciones Hidrográficas

La Sentencia de la Audiencia Nacional de 22 de febrero de 2024, Rec. 1775/2021, dictada también con ocasión del desbordamiento del río Ebro del año 2013, resulta muy clarificadora sobre la imputación del daño a las Confederaciones Hidrográficas cuando omiten su obligación de mantener y conservar los cauces para reducir los daños por inundación, por exceso de sedimentos, la acumulación de maleza u otras circunstancias que puedan producir desbordamientos peligrosos.

Así, esta Sentencia, en su Fundamento Jurídico Cuarto, lleva a cabo una recopilación de la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo más relevante sobre la responsabilidad que tienen las Confederaciones Hidrográficas en este sentido, destacando al respecto lo siguiente:

- El deber de responder en el supuesto de desbordamiento de un cauce en circunstancias climáticas normales como consecuencia del incumplimiento de la Administración de mantenerlo en debidas condiciones o de evitar la actuación de terceros que puedan suponer un obstáculo al curso de las aguas no se manifiesta sólo en la elaboración y ejecución de planes, sino también, y de modo quizá menos característico, pero más continuo, directo e inmediato, en la función de policía de aguas que corresponde a la Administración (Sentencias del Tribunal Supremo de 31 de octubre de 2006, Rec. 3952/2002, y de 26 de abril de 2007, Rec. 2102/2003).

- La Confederación Hidrográfica responde, además, por no actuar diligentemente tolerando actuaciones que provocan obstrucciones a un torrente: "a lo largo de los últimos cincuenta años se han realizado construcciones y obras abusivas, transformando progresivamente la vaguada en una galería" y, "pese al peligro previsto y anunciado, durante años y años se ha tolerado el cegamiento progresivo de la vaguada" (Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de marzo de 1993, Rec. 694/1988). También por la dejación de funciones de policía, la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de enero de 1992 (Rec. 50/1987), establecía la responsabilidad del Organismo de cuenca por el abandono del cauce de un rio que debió ser dragado para que tuviera capacidad de desagüe.

En el mismo sentido encontramos la más reciente Sentencia de la Audiencia Nacional de 19 de enero de 2022, ya citada, que concluye que existe responsabilidad patrimonial del Organismo de cuenca por no haber ejecutado las infraestructuras hidráulicas necesarias para evitar daños por inundaciones: “() se pone de manifiesto el conocimiento y la preocupación de la Confederación Hidrográfica del Ebro del problema de los daños por las reincidentes inundaciones del río Ebro, y que, sin embargo y pese a sus consecuencias cada vez más evidentes y extensas, aún con caudales menores, no terminaron de ejecutarse las infraestructuras necesarias para mitigar las afecciones provocadas por las inundaciones, ni a realizarse las actuaciones tendentes a mantener la limpieza del cauce en sus múltiples posibilidades”.

También debemos traer a colación la Sentencia de la Audiencia Nacional de 29 de febrero de 2008 (Rec. 139/2005), que condenó a la Confederación Hidrográfica del Ebro, conjunta y solidariamente con la Comunidad Autónoma de La Rioja, por haber consentido la instalación de un camping y su normal funcionamiento dentro de los 100 metros de la zona de policía, a pesar de no haberlo autorizado expresamente, en los siguientes términos(8): “En el presente caso, el camping se situaba dentro de los 100 metros de la zona de policía, por lo que esa autorización era necesaria para que ocupara ese lugar. La Confederación, sin embargo, no autorizó expresamente esa ocupación porque no resolvió definitivamente el expediente incoado a petición del promotor del camping, pero consintió con actos posteriores y concluyentes su instalación y normal funcionamiento hasta la misma fecha en que tuvieron lugar los hechos ahora enjuiciados. Resulta, por tanto, que la intervención de la Confederación Hidrográfica del Ebro en el acaecimiento de los hechos enjuiciados fue decisiva porque, aunque su intervención, legalmente, sólo se circunscribía al ámbito relacionado con el cauce y sus zonas de policía, es ésta una materia en la que tiene competencia exclusiva y, como consecuencia de ello, todos los medios legalmente a su alcance en tal sentido”.

Por tanto, existe una consolidada jurisprudencia sobre los títulos de imputación de responsabilidad a los Organismo de cuenca, centrados en su mayoría en la falta de ejercicio de sus funciones de mantenimiento en adecuadas condiciones de los cauces de los ríos, así como de sus competencias en materia de policía hidráulica, que habrán de analizarse caso por caso.



2.2. La responsabilidad de las Comunidades Autónomas

En la ya citada Sentencia de la Audiencia Nacional de 29 de febrero de 2008, se condenó también a la Comunidad Autónoma de La Rioja por la inundación del camping, en aplicación del artículo 8.1 de la Ley Orgánica 3/1982, de 9 de junio, que aprueba su Estatuto de Autonomía, el cual recoge su competencia exclusiva en "la promoción y ordenación del turismo en su ámbito territorial", así como la competencia de dicha Comunidad Autónoma en "las obras públicas de interés para La Rioja en su propio territorio" (Art. 8.1.14), siendo igualmente de su competencia el servicio meteorológico en la Comunidad Autónoma, así como la coordinación de la Policías Locales de La Rioja y la protección civil (Art. 8.1, 35 y 36) de donde resulta su directa implicación en las medidas de prevención y salvamento el siniestro.

Recuerda la Sentencia, además, que la Comunidad Autónoma autorizó provisionalmente la apertura del camping, sin exigir la adopción de medida alguna tendente a proteger o salvaguardar dicha actividad de campamento del riesgo de inundación. Por último, la Comunidad Autónoma también se considera responsable por ser la propietaria y la encargada de gestionar la presa de Leiva, embalse que coadyuvó a la producción del desbordamiento del río Tirón que causó los daños en el camping.

Por su parte, la Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de octubre de 2010 (Rec. 4439/2008) confirmó que la Comunidad Autónoma de Andalucía tenía parte de responsabilidad(9) en los daños sufridos por una inundación provocada tras la caída de unas lluvias en el año 2003, en una finca colindante a una carretera de la que es titular pues no cumplió su deber “de mantener esta en correctas condiciones de conservación procurando, entre otras cosas, la existencia y/o adecuación de unos sistemas de drenaje apropiados así como su mantenimiento y adecuada limpieza”.

De ello se puede concluir que los títulos de imputación de la responsabilidad patrimonial a las Comunidades Autónomas deben estudiarse a la luz de las circunstancias concurrentes en cada caso y de las obligaciones asumidas por estas Administraciones, en función de sus competencias legales, cuyo incumplimiento haya podido generar o coadyuvar en los daños producidos por las inundaciones.

2.3. La responsabilidad de los Ayuntamientos

La responsabilidad patrimonial de los Ayuntamientos en caso de inundaciones viene determinada, en la mayoría de las ocasiones, aunque no de forma exclusiva, por sus competencias sobre el mantenimiento de la red de alcantarillado en adecuadas condiciones.

Así lo señaló, entre otras, la Sentencia de la Audiencia Nacional de 3 de diciembre de 2015 (Rec. 234/2013), en un caso particular, en el que el encauzamiento del arroyo Argamansilla que se desbordó a su paso por el núcleo urbano de Écija, formaba parte de la red de saneamiento de pluviales de dicha población(10):

“En consecuencia, al formar parte de la red de saneamiento de pluviales de dicha población, resulta claro que el Ayuntamiento tiene competencias sobre el citado encauzamiento y debe mantenerlo en condiciones adecuadas para permitir que las aguas fluyan o circulen a través del mismo y no rebosen o salgan al exterior debido a los sedimentos existentes y puedan causar daños a las edificaciones del núcleo urbano, por lo que le es imputable la existencia de responsabilidad patrimonial derivada de las citadas inundaciones”.

También la Sentencia del Tribunal Supremo, de 3 de abril de 2001 (Rec. 9216/1996) estimó la reclamación de responsabilidad patrimonial frente al Ayuntamiento, por los daños sufridos en algunas viviendas tras una inundación en Alicante como consecuencia de la insuficiente capacidad de la red de alcantarillado para la evacuación de las aguas pluviales.

La reciente Sentencia de la Audiencia Nacional de 24 de abril de 2025 (Rec. 70/2022), estimó la concurrencia de responsabilidad entre la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir el Ayuntamiento de Montilla, por haber sido el ente local el promotor de la construcción del puente cuyas deficiencias coadyuvaron a las inundaciones, conforme a los informes técnicos obrantes en el expediente: “la construcción del puente del camino del Jarata o de la Monclova se ha realizado de tal manera que acelera el depósito y acumulación de barros en el cauce. Por lo tanto, la infraestructura constituida por el camino del Jarata o de la Monclova y su puente sobre el Arroyo Salado está construida de manera que ejerce la función de una represa que retiene las aguas en los Llanos de Malabrigo, facilitando la acumulación de barros y la colmatación del cauce” (en el mismo sentido encontramos la Sentencia de la Audiencia Nacional de 21 de julio 2017, Rec. 273/2012, pero en esta resolución se condena a la Junta de Andalucía porque en la fecha de los hechos regía el traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad Autónoma de Andalucía, en materia de recursos y aprovechamientos hidráulicos correspondientes a la cuenca del Guadalquivir, operado por Real Decreto 1666/2008).

Por otro lado, la Sentencia de la Audiencia Nacional de 21 de junio de 2019 (Rec. 517/2016), concluyó que el Ayuntamiento de Teruel era responsable de los daños y perjuicios causados en las fincas de los reclamantes por el desbordamiento de una rambla en la ciudad. Ello por haber permitido el aparcamiento en una zona en la que estaba prohibido estacionar vehículos, pues de no ser así no se hubiera producido la inundación:

“La responsabilidad cabe atribuirla, en este caso, a la vista de las circunstancias concurrentes expuestas, al Ayuntamiento de Teruel al permitir, o al menos, no impedir el aparcamiento en la calle existente aguas arriba de la obra de desagüe, en la rambla, a pesar de que el Ayuntamiento diga que esa zona no es urbana, pues la responsabilidad es de dicho Ayuntamiento que pavimentó el terreno y se ha atribuido la competencia de prohibir aparcar en la zona, por ser zona inundable, después de estos hechos. Por lo expuesto, considera la Sala que concurren los elementos que permiten concluir que existe responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento de Teruel por los daños causados a los recurrentes, pues de no ser por los vehículos que se hallaban estacionados en dicha "calle-rambla" pavimentada el agua habría pasado a través de las obras de desagüe bajo la carretera sin problemas”.

En conclusión, la responsabilidad de los Ayuntamientos en los daños provocados por las inundaciones se determinará en función de las obligaciones que la normativa sobre bases de régimen local atribuye a los municipios y su grado de incumplimiento por los Consistorios, de ahí que puedan existir múltiples títulos de imputación de la responsabilidad patrimonial a los mismos, al igual que ocurre con las restantes Administraciones.

3. La fuerza mayor como eximente de la responsabilidad

El artículo 32.1 de la LRJSP excluye la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas en los casos de fuerza mayor, que “no sólo exige que obedezca a un acontecimiento que sea imprevisible e inevitable, como el caso fortuito, sino también que tenga su origen en una fuerza irresistible extraña al ámbito de actuación del agente” (por todas, Sentencias del Tribunal Supremo de 31 de octubre de 2006, Rec. 3952/2002 y de 26 de abril de 2007 (Rec. 2102/2003).

Asimismo, conforme a reiterada jurisprudencia, el carácter objetivo de la responsabilidad impone que corresponde a la Administración la prueba de la concurrencia de acontecimientos de fuerza mayor para considerar roto el nexo de causalidad.

La fuerza mayor en caso de inundaciones cobra especial relevancia, sobre todo cuando las mismas son consecuencia de lluvias torrenciales extraordinarias o a destiempo. Así, existen casos en los que, cuando se acredita a través de los niveles pluviométricos que las lluvias fueron totalmente extraordinarias, se excluye la responsabilidad patrimonial de la Administración.

En este sentido encontramos, entre otras muchas, las Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de Granada, de 6 de junio de 2016 (Recs. 627/2013 y 628/2013), confirmadas en sede casacional. También merece la pena traer a colación la Sentencia de la Audiencia Nacional de 30 de julio de 2019 (Rec. 828/2016), que cita la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo (por todas, la Sentencia de 7 de octubre de 2008, Rec. 5106/2004) sobre la concurrencia de fuerza mayor en caso de inundaciones por lluvias torrenciales y su relación con la obligación de las Administraciones de mantener en buenas condiciones los cauces de los ríos:

“Y que en el caso de autos hubo fuerza mayor es claro, desde el momento en que la desproporción entre la capacidad del canal y el enorme caudal del agua proveniente de las extraordinarias lluvias hacía inevitable la inundación, como afirma la sentencia impugnada. En estas circunstancias, carece de sentido interrogarse si la Administración observó escrupulosamente o no su deber de velar por el buen estado del cauce: incluso si hubiera incumplido dicho deber -lo que, por lo demás, no ha sido probado- ello habría carecido de influencia en la producción del evento lesivo”.

También admite la concurrencia de fuerza mayor, por el carácter torrencial y extraordinario de las lluvias caídas en septiembre de 2012 en Lorca, la Sentencia de la Audiencia Nacional de 5 de abril de 2022 (Rec. 1830/2015):

“Unas precipitaciones de 170 litros por metro cuadrado en un día (67,6 1/m en tan sólo 60 minutos) en una llanura que recoge las escorrentías de varias serranías que la circundan, es un hecho previsible si se considera un periodo de diez años, pero patentemente inevitable, insuperable e irresistible. Resulta intrascendente la anchura de una rambla cuando una tormenta descarga hectómetros cúbicos en la zona y la orografía del terreno la deriva íntegramente a la llanura; sea cual sea la capacidad de la rambla, el agua se embalsa e inunda la zona.

() Es evidente que hubo fuerza mayor, desde el momento en que la desproporción entre la capacidad de la rambla, que es un bien que ha sido configurado por la naturaleza y cuya funcionalidad es la de servir de drenaje natural para las aguas, y el enorme caudal del agua proveniente de las extraordinarias lluvias, hacía inevitable la inundación. En estas circunstancias, carece de sentido cuestionar si la Administración observó escrupulosamente o no su deber de velar por el buen estado del cauce: incluso si hubiera incumplido dicho deber -lo que, por lo demás, no ha sido probado-, ello habría carecido de influencia en la producción del evento lesivo”.

Por su parte, la Sentencia de la Audiencia Nacional de 10 de noviembre de 2017 (Rec. 1385/2015), que desestimó la reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños causados por el desbordamiento del río Noguera Pallaresa (Lérida), como consecuencia de las crecidas provocadas por las lluvias y el deshielo de nieve acumulado en las montañas: “según el informe de la Confederación Hidrográfica del Ebro de 6 de noviembre de 2014, no desvirtuado de contrario, se dice que, según datos del caudal y nivel recogidos en la estación de aforo de Escaló, la más próxima al lugar de la finca en cuestión, en junio de 2013, y especialmente, el día 18, se produjo una crecida extraordinaria, con un caudal de 232 metros cúbicos por segundo, casi dos veces superior al valor de la media de los caudales de máxima crecida ordinaria en ese punto, que es de 129 metros cúbicos por segundo”.

Excluye la concurrencia de fuerza mayor la Sentencia de la Audiencia Nacional de 8 de febrero de 2022 (Rec. 421/2021), puesto que del informe obrante en los autos se acredita que se había avisado de las lluvias con antelación, así como que la Administración conocía el mal estado de mantenimiento de los cauces: “el servicio meteorológico avisó con dos días de antelación de esa posibilidad; además, la conocida situación del cauce del río hubiera exigido contemplar la adopción de medidas en los embalses de la zona para paliar los efectos de la posible crecida del caudal, que no puede calificarse de extraordinaria y que es inferior a la prevista para un período de retorno de veinticinco años, de todo lo cual se deduce que concurren las condiciones para apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial por el funcionamiento del servicio”.

La fuerza mayor tampoco se aprecia en la Sentencia de la Audiencia Nacional de 22 de enero de 2018 (Rec. 1308/2015), por considerar que las inundaciones se debieron a una avenida ordinaria del río Ebro y no una crecida extraordinaria del mismo: “Así las cosas, y como hemos señalado en numerosos recursos, se consideran avenidas ordinarias toda crecida que no supere los datos de caudal asignados a la máxima crecida ordinaria, y extraordinarias el resto. Pues bien, a tenor de lo expuesto, no podemos estimar que las avenidas acontecidas en enero de 2013 que produjeron los daños en las parcelas cultivadas por los actores tuvieran carácter extraordinario, pues como se recoge en los numerosos testimonios e informes periciales, no llegaron en ningún momento al caudal de 2.000 metros cúbicos por segundo, considerado por la Confederación Hidrográfica del Ebro como caudal máximo de la avenida ordinaria del río Ebro”.

De estas Sentencias se puede concluir, por tanto, que la concurrencia de fuerza mayor se debe acreditar por la Administración a través de informes pluviométricos, que recojan con datos históricos no sólo el carácter torrencial o a destiempo de las lluvias, sino también si las crecidas sufridas en los ríos que provocan las inundaciones son ordinarias o extraordinarias.

En caso de que la Administración no acredite estas circunstancias, no podrá apreciarse fuerza mayor en los acontecimientos como causa eximente de la responsabilidad patrimonial.

NOTAS:

(1). La Audiencia Nacional rechazó este daño por carecer de elementos probatorios sobre el coste de replantar “como facturas que acrediten que las fincas se volvieron a plantar de forma efectiva y con qué tipo de cultivos, siendo la carga de la prueba incumbencia de la actora”.

(2). Para su valoración, dada la dificultad probatoria, la Audiencia Nacional estableció lo siguiente: “En este punto, al igual que en el caso anterior, en la mayoría de los casos --no en todos, como luego se expondrá al analizarse uno por uno--, no se especifican los concretos enseres que portaban sus titulares el día de la tragedia ni cuáles se dañaron. Hemos de incidir en el dato de que, efectivamente, la acreditación de la preexistencia de objetos cotidianos como los que normalmente llevan un campista no es tarea fácil, pero lógicamente para poder valorar esta circunstancia se hace necesario que, con carácter previo y primero, se diga, al menos, los objetos que portaban los reclamantes el día de la tragedia y resultaron dañados o inservibles. Normalmente, los titulares de esos objetos no poseen las facturas de su adquisición u otros elementos que prueben su existencia, pero la aplicación de los principios de equidad y prudencia, imprescindibles en la valoración y cuantificación del daño que se ha de reparar en un caso como el presente, a lo que se ha de añadir el hecho de que la experiencia nos dice los objetos que habitualmente son usados por una familia u otros grupos humanos cuando hacen acampada al aire libre, ha de llevarnos a presumir como regla general, y siempre partiendo de que los interesados aporten esos elementales datos necesario par tal apreciación, su preexistencia. Con respecto a la valoración de esos enseres, y dada la ausencia de prueba pericial, sin embargo se hará teniendo en cuenta también las normas de experiencia existentes sobre el valor habitual de los mismos, incidiendo en ello el criterio corrector de que normalmente no son objetos nuevos, a no ser que se acredite fehacientemente lo contrario, y, además, se actualizará a fecha de hoy orientándonos con el IPC (Índice de Precios al Consumo) acumulado desde la fecha en que ocurrió el siniestro”.

(3). Por la relevancia de la motivación que ofrecen estas Sentencias para la exclusión del deber jurídico de soportar el daño de los titulares de fincas incluidas en zonas inundables nos parece adecuado transcribir una parte de sus fundamentos jurídicos: “El artículo 14 del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, que aprueba el Reglamento de Dominio Público Hidráulico, considera zonas inundables las delimitadas por los niveles teóricos que alcanzarían las aguas en las avenidas cuyo período estadístico de retorno sea de quinientos años, atendiendo a estudios geomorfológicos, hidrológicos e hidráulicos, así como de series de avenidas históricas y documentos o evidencias históricas de las mismas, a menos que el Ministerio de Medio Ambiente, a propuesta del organismo de cuenca fije, en expediente concreto, la delimitación que en cada caso resulte más adecuada al comportamiento de la corriente. Dispone también que la calificación como zonas inundables no alterará la calificación jurídica y la titularidad dominical que dichos terrenos tuviesen, si bien podrá incidir en las autorizaciones de usos que se acuerden en las tales zonas, pues podrán establecerse las limitaciones en el uso de las zonas inundables que se estimen necesarias para garantizar la seguridad de las personas y bienes. Pues bien, la mera inclusión de las fincas dañadas en la Cartografía de Zonas Inundables no conlleva per se un riesgo tal de inundación de sus terrenos por circunstancias naturales que determine el deber jurídico de su propietario de soportar cualesquiera daños causados por el desbordamiento de los cauces, con independencia de las causas de este. Cuando, como aquí ha ocurrido, se reprochan a la Junta de Andalucía actuaciones y omisiones que causaron el desbordamiento del rio Guadalquivir, tanto por el deficiente estado de conservación de sus cauces como por la inadecuada gestión de desembalses, la antijuridicidad del daño se muestra evidente, no teniendo el perjudicado el deber jurídico de soportar los daños sufridos”.

(4). Esta no es la doctrina históricamente mantenida en la jurisprudencia. Por ejemplo, en la Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de noviembre de 1981 se desestimó la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada por el demandante, al estar ubicada la estación de servicio de la que era titular en una zona inundable, aplicando la doctrina de los propios actos: “es incuestionable que ante la realidad de que las inundaciones se producían antes y siguen produciéndose después de las obras ejecutadas en la carretera por ser las mismas consecuencia de desbordamiento del río Lagares, no se pueden imputar al Servicio público de carreteras, sino a causa de los desbordamientos y al hecho de haber instalado o ubicado el recurrente la referida Estación de Servicio en 1967 en una zona con riesgo de inundarse, debiendo, por tanto, cada uno sufrir las consecuencias adversas que se derivan de sus propios actos”. También en la Sentencia de la Audiencia Nacional de 15 de noviembre de 2002 (Rec. 112/1999) se estimó que el titular de una estación de servicio dañada por las inundaciones tenía el deber jurídico de soportar el daño por estar ubicada en una zona inundable, desestimando, por tanto, la reclamación de responsabilidad patrimonial: “Resulta por lo tanto esencial determinar si nos encontramos ante un supuesto en el que las obras realizadas por la Administración al construir la autovía han generado la inundación, o si por el contrario lo que ha ocurrido es que la estación de servicio se construyó dentro de los terrenos considerados como zona inundable en el art 14 del RD 849/1986, y al producirse una avenida extraordinaria, con causal superior al ordinario, el rió se desbordó naturalmente e inundó los terrenos objeto de autos. La Sala apreciando la prueba en su conjunto entiende que estamos ante una construcción edificada dentro del cauce natural del río, sin que haya quedado acreditado que la construcción de la autovía haya influido en la inundación de la finca objeto de autos, por lo que no existe responsabilidad de la Administración al no apreciarse vinculación causal entre la actividad administrativa, por acción u omisión y el resultado”.

(5). Se excluye el estudio sobre las deficiencias del sistema ES-Alert al no existir Sentencias sobre responsabilidad patrimonial relacionadas con el mismo. La base jurídica de este sistema no sólo se encuentra en el artículo 6 de la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civisino también en el artículo 110 de la Directiva (UE) 2018/1972 del Parlamento europeo y del Consejo de 11 de diciembre de 2018 por la que se establece el Código Europeo de las Comunicaciones Electrónicas.

(6). En el ámbito de la Administración General del Estado nos centraremos en los pronunciamientos en los que se estudia la imputación del daño a las Confederaciones Hidrográficas, sin obviar que otros organismos también pueden resultar responsables (por ejemplo, en la Sentencia de la Audiencia Nacional de 10 de mayo de 2016, Rec. 637/2015, se condenó al Ministerio de Fomento por los daños ocasionados como consecuencia de las inundaciones de las fincas anegadas por el desbordamiento de un Arroyo, por el mal funcionamiento de las obras de drenaje de los caminos de servicio de una autovía, bien por el efecto barrera de la autovía o bien por las dificultades de drenaje de la autovía para evacuar las aguas acumuladas).

(7). Como recuerda la Sentencia de la Audiencia Nacional de 22 de febrero de 2024, Rec. 1775/2021: “La obligación de los Organismos de cuenca de realizar las correspondientes actuaciones tendentes al mantenimiento y conservación de los cauces que constituyen parte del dominio público hidráulico se sustenta en los arts. 23, 40, 42, 92 y 94 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, de los que se deduce la obligación de las Administraciones públicas hidráulicas competentes, encargadas de la administración y control del dominio público hidráulico, de mantenerlo en buen estado y de asegurar su adecuada protección con arreglo a lo previsto en el correspondiente plan hidrológico de cuenca, que comprenderá los criterios sobre estudios, actuaciones y obras para prevenir y evitar los daños debidos a inundaciones, avenidas y otros fenómenos hidráulicos”.

(8). En este supuesto se produjo la inundación del "Camping de Haro" el 7 de mayo de 2003 por una avenida del río Tirón.

(9). Se estimó que existía concurrencia de responsabilidades entre la Comunidad Autónoma de Andalucía y el propietario de la finca inundada, por las actuaciones llevadas a cabo en la finca sin autorización. Así, concluye que los documentos obrantes en el expediente “demuestran la incidencia de una concurrencia causal imputable a distintos sujetos, y entre los que se encuentra la propia empresa reclamante que debe asumir el riesgo derivado de las modificaciones de la topografía de la zona (talas de arboleda, cultivos bajo plástico, cambio de escorrentías y cursos de agua) realizadas sin autorización y sin ningún estudio de las posibles consecuencias de esas actuaciones que han tenido lugar fuera de la zona de afección de la carretera”.

(10). Esta Sentencia también consideró responsable a la Junta de Andalucía.

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