Del favor descentralizador a la defensa del Estado. Síntesis evolutiva de la jurisprudencia constitucional autonómica

El texto refleja el tratamiento por el intérprete supremo de la Constitución española, el Tribunal Constitucional, de un aspecto del Estado tan esencial como es su organización territorial. Con dos particularidades. La primera, única en el ámbito comparado, que tal aspecto aparece constitucionalmente posibilitado, pero no concretado, en la Norma Fundamental, lo que ha conferido al Tribunal Constitucional un papel extraordinario en su construcción. La segunda, la existencia en el seno del Estado español de potentes nacionalismos secesionistas que condicionan grandemente la vida política del conjunto del Estado. La evolución de la doctrina del Alto Tribunal pone de manifiesto el difícil equilibrio entre facilitar la división vertical del poder y el mantenimiento del Estado como garante del interés general y de su propia unidad frente a los intentos secesionistas.

César Aguado Renedo es Catedrático de Derecho Constitucional en la Universidad Autónoma de Madrid

El artículo se publicó en el número 40 de la Revista General de Derecho Constitucional (Iustel, abril 2024)

FROM DECENTRALIZING FAVOR TO THE DEFENSE OF THE STATE. EVOLUTIONARY SYNTHESIS OF AUTONOMIC CONSTITUTIONAL JURISPRUDENCE

ABSTRACT: The text shows the handling by the supreme exegete of the Spanish Constitution, the Constitutional Court, about an aspect of the State as essential as its territorial organization. With two peculiarities. The first one, unique in the comparative field, is that such an aspect appears constitutionally possible, but not specified, in the Fundamental Norm, which has given the Constitutional Court an extraordinary role in its construction. The second one, the existence within the Spanish State of powerful secessionist nationalisms that greatly condition the political life of the State as a whole. The evolution of the doctrine of the High Court reveals the difficult balance between facilitating the vertical division of power and maintaining the State as guarantor of the general interest and its own unity in the face of secessionist attempts.

Se expone a continuación la evolución de la principal doctrina del Tribunal Constitucional español (en adelante, de habitual TC) sobre la organización territorial del Estado. Una evolución de la que cabe deducir como idea general la sensibilidad mostrada por el Alto Tribunal en materia de descentralización, tanto en los inicios del sistema constitucional, como en su posterior consolidación; y que termina en lo que en los últimos años, hasta hoy mismo, ha constituido su principal fuente de preocupación y, en no poca medida, de su misma ocupación: el proceso independentista catalán, con las consiguientes consecuencias tanto en forma de las Sentencias y Autos emitidos, como en sus propias atribuciones, incrementadas por el legislador como se dirá en su momento. La exposición se estructura con cierta elementalidad dado el destino de estas páginas(1).

I. PREMISAS PARA EL ENTENDIMIENTO DE LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DESCENTRALIZACIÓN

Los datos esenciales de la división territorial del Estado en el sistema español que aquí interesan como fundamento de lo que se expone son los siguientes. Por un lado, la existencia de potentes nacionalismos identitarios (antes que culturales o económicos o, si se quiere, de naturaleza por encima de estas connotaciones) y de carácter a su vez marcadamente centrífugo. Atendiendo tanto a su historia como a la representación política en el territorio en el que se asientan sus representantes parlamentarios en las Cortes Generales, esos nacionalismos son evidentemente el catalán y el vasco. Aunque estos, desde luego, resultan los nacionalismos más significados, hay otros con más (el gallego) o menos (el canario, p.ej.) historia, pero sin ese característico componente identitario y de alcance político bastante menor hasta hoy. El conjunto de los nacionalismos condicionan el sistema político nacional, en función de dos variables: de sus resultados electorales (no sólo, pero sí sobre todo, en los comicios a las Cortes generales), y de la disposición del partido mayoritario nacional que más opciones tenga para formar gobierno en cada correspondiente momento.

Por otro lado, dato esencial de la organización territorial española es lo que se ha dado en llamar su “desconstitucionalización”(2), en tanto en cuanto la Constitución no establece un modelo territorial propiamente dicho, sino solamente algunos aspectos, sin duda relevantes, pero no determinantes del mismo. Esto es, el constituyente permitió, y aun propició, la descentralización del Estado, e incluso descartó -implícita, pero claramente- el tipo concreto por defecto de ella, la federación (que de modo expreso prohíbe entre Comunidades Autónomas: art.145.1 CE) pero, por falta de acuerdo, las razones consabidas, no dispuso un modelo específico y dejó un campo muy amplio a su hermenéutica, que el “intérprete supremo de la Constitución” (art. 1.1 LOTC) se ha visto impelido a efectuar, jugando un papel mucho mayor en relación con la distribución vertical del poder que el que sus instituciones equivalentes juegan en los demás sistemas descentralizados para determinar su desenvolvimiento.

Finalmente, entre los elementos de la descentralización territorial establecidos en la Constitución que decimos interesan aquí, destacan la naturaleza y el contenido obligatorio o mínimo de los Estatutos de Autonomía (EEAA) como normas principales (<<institucionales básicas>>, en la expresión definidora de ellos que utiliza el art. 147.1 CE) de los entes territoriales que han acabado conformando territorialmente el Estado, y la reserva de las competencias exclusivas de éste (en el art. 149.1 CE).

II. DEMOSTRACIÓN DEL FAVOR DESCENTRALIZADOR DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL ESPAÑOL

En su calidad de órgano de un Estado que históricamente ha sido unitario y centralizado (salvo las dos breves y no precisamente ideales experiencias republicanas de 1873-1874 y 1931-1936), el TC mostró desde los mismos inicios de su actuación una indudable sensibilidad descentralizadora dentro del indefinido marco constitucional en este ámbito. Sensibilidad que contribuyó de forma decisiva a su construcción, en el sentido más jurídico-literal del término(3). Tan decisiva que, para algunos ha resultado excesiva a la vista de los resultados, pues ha convertido un Estado tradicionalmente centralizado en uno de los más descentralizados en el ámbito comparado, cuando su ciudadanía y, sobre todo, su clase política, carece de la cultura que es propia de las formas más exitosas de estos, producto de su experiencia a lo largo del tiempo en el desenvolvimiento de tal forma de distribución del poder. Una conversión que parece que no acaba de ser asimilada del todo por una parte de la comunidad política que, a la vista de los sucesos acaecidos en los últimos años en el solar español, y como reacción a ellos, se ha institucionalizado políticamente, contribuyendo más que cualquier otra causa a generar en nuestro sistema una dinámica política (en menor grado una dinámica social hasta el momento), inexistente hace apenas década y media, que ha dado lugar a la tercera fuerza parlamentaria en número de representantes en las dos últimas legislaturas cuya tendencia coincide con una deriva inquietante, para no pocos, en varios países europeos.

Las páginas que siguen vienen a ser una crónica jurídico-constitucional de esa concreta sensibilidad institucional descentralizadora, siguiendo un orden aproximadamente cronológico seccionalizado (§) con la intención de mostrar la evolución que acaba convirtiéndose en consolidación.

§ Cronológicamente habrían de comenzar esas referencias muestra de la sensibilidad descentralizadora del TC por las expresiones “bases”, “legislación básica” y “normas básicas”, no inhabituales en el art. 149.1 CE, precepto que enumera hasta treinta y dos materias, o quizá mejor, ámbitos, que se atribuyen como competencias exclusivas al Estado, en la medida en que se dispone en cada uno de ellos: en unos casos legislación y ejecución, en otros sólo legislación y en otros más sólo la parte “básica” de su regulación con alguna de las tres expresiones antes referidas, que son las que ahora interesan. Las tres designan concreciones(4) de una misma idea, la de ‘lo básico’, que consiste en el común denominador normativo para todo el territorio nacional sobre determinadas materias, común denominador en el que se proyecta el interés general y, por tanto, supracomunitario. Se comprende, pues, que esas materias sean de la mayor relevancia en el ejercicio del poder político: así, planificación general económica, sanidad, Seguridad Social, régimen jurídico de las Administraciones Públicas, medio ambiente o régimen de los medios de comunicación, entre otras, sobrentendiéndose que esa relevancia fue la razón por la que el constituyente confió ‘lo básico’ de su regulación al Estado en exclusiva. Ahora bien, tratándose de los comienzos del sistema, tal determinación dejaba a la voluntad del Estado el momento en que podía hacerse efectiva, real, la autonomía de los territorios en relación con tales materias. Así lo demostró la experiencia italiana de puesta en marcha de las Regiones ordinarias, que tardó tres décadas desde la nueva Constitución acordada al inicio de la posguerra, que contempla la estructuración regional(5). Experiencia que se tuvo muy en cuenta por el TC, en esa línea de sensibilidad hacia la descentralización que permitía la Constitución y que el período de la Transición mostró que los nacionalismos más vindicativos querían hacer realidad a la mayor brevedad y, por emulación, el resto de los territorios. En lo que ello se tradujo fue en idear muy tempranamente un concepto “material” de ‘lo básico’, presuponiendo que había de ser un concepto subsidiario, en principio, del concepto formal.

Así es. El TC determinó a los pocos meses de comenzar a dictar sentencias, concretamente en su STC 32/1981, de 28 de julio, que lo que correspondía era que las bases no sólo se regulasen mediante ley formal, sino que se explicitase su carácter de legislación básica. Ahora bien, en tanto no se determinasen de esa manera, las CCAA podrían deducirlas de las normas existentes (comenzando por las preconstitucionales, mayoría en los inicios del régimen constitucional), de modo que pudieran ejercer su propia competencia en la materia correspondiente, dictando la legislación para el desarrollo de tales “bases”. Ello sin perjuicio de que el TC pudiera enjuiciar ese ejercicio competencial si el Estado entendiera que las CCAA se excedían en ese desarrollo. Una concepción de las bases esta, ideada en favor de la efectividad inmediata de autonomía territorial que, ciertamente, ha tenido un muy trascendental reverso en la virtualidad del concepto material de bases y su uso no infrecuente hasta hoy, como se verá más adelante indicando la calificación del tipo de autonomía devenida por ello, según algún relevante autor.

§ Antes de finalizar ese primer año de sentencias, el TC enunció también la concepción misma de la “autonomía” política en relación con los derechos y obligaciones. Quiere decirse con ello que fijó el sentido del principio igualdad tal y como lo formula el art. 139.1 CE: “Todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado”. Una formulación que, en su literalidad, comporta una restricción más que importante de la capacidad de autogobierno en su proyección sobre los ciudadanos de cada territorio con autonomía. Lo que aclaró la STC 37/1981, de 16 de noviembre es que “Es obvio que tal principio no puede ser entendido en modo alguno como una rigurosa y monolítica uniformidad del ordenamiento de la que resulte que, en igualdad de circunstancias, en cualquier parte del territorio nacional, se tienen los mismos derechos y obligaciones” (FJ 2). Ha de repararse en que, a la fecha de emanación de tal Sentencia, únicamente se habían constituido las tres Comunidades Autónomas (CCAA) a las que se refiere la Disposición Transitoria Segunda CE y, aunque ciertamente unos meses antes (el 31 de julio, concretamente) de dicha Sentencia ya se habían firmado los Acuerdos Autonómicos entre los dos principales partidos políticos en los años iniciales del nuevo régimen constitucional, Unión de Centro Democrático (UCD) y Partido Socialista Obrero Español (PSOE)(6), en los que se preveía la descentralización generalizada del poder, difícilmente podía tenerse una idea cierta de cómo se iba a desenvolver el proceso autonómico.

§ En esa misma línea de evolución del sistema de descentralización territorial, el Tribunal cambió también su postura inicial respecto de la legitimación de las CCAA para impugnar la constitucionalidad de las leyes y normas con su fuerza, impugnación para la que el art. 32.2 LOTC requiere “que puedan afectar a su propio ámbito de autonomía”. Inicialmente entendió este requisito en sentido estricto (STC 25/1981, de 14 de julio); pero antes de finalizar el año siguiente lo matiza de forma importante, dotándole de una vertiente objetiva, pues obviamente objetiva es la depuración del ordenamiento: “El haz de competencias de la Comunidad Autónoma, plasmación positiva de su ámbito propio de autonomía es, simplemente, el lugar en donde ha de situarse el punto de conexión entre el interés de la Comunidad y la acción que se intenta, pero el objetivo que ésta persigue, la pretensión a que da lugar, no es la preservación o delimitación del propio ámbito competencial, sino la depuración objetiva del ordenamiento mediante la invalidación de la norma inconstitucional” (STC 84/1982, de 23 de diciembre, FJ 1). A partir de ese momento será una doctrina que reitere y aun enfatice(7).

§ Cabe complementar lo que se acaba de señalar acerca de la generosidad interpretativa del requisito de la afectación del propio ámbito competencial para impugnar las CCAA la constitucionalidad de leyes estatales, con la interpretación de la ventaja procesal que supone para el Estado la suspensión automática prevista en el art. 161.2 CE de disposiciones y resoluciones autonómicas que, como es sabido, luego extendió el legislador del Tribunal Constitucional a las leyes autonómicas (art. 30 LOTC). Ya muy pronto, el ATC 116/1981, de 13 de noviembre, levantó parcialmente la suspensión de los Decretos autonómicos impugnados algo antes de los cinco meses que señala el precepto constitucional, razonando que no veía motivos para mantenerla. Y, aunque en el propio seno del Tribunal no siempre ha sido pacífica tal decisión en el caso concreto, ni incluso la interpretación acerca de su grado de generalización de la jurisprudencia constitucional (cfr. el ATC 30/2003, de 28 de enero vs. ATC 300/2005, de 5 de julio, y los respectivos votos particulares), la doctrina generada desde el inicio de contraponer los intereses de los afectados y los perjuicios de imposible o difícil reparación que puedan derivarse del mantenimiento o levantamiento de la suspensión, hace que en no pocas ocasiones el TC alce la suspensión a petición de la Comunidad autónoma afectada antes de que finalice el plazo referido.

§ Que el Tribunal Constitucional fundacional tenía clara la idea de cómo había de entenderse el proceso de descentralización desde la perspectiva de los nuevos entes territoriales autonómicos, parece que pocas veces se puso tan de manifiesto como con el Proyecto de Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico (LOAPA). La Constitución española contempla un instrumento legal que permite <<armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas>> cuando ambas Cámaras de las Cortes Generales aprecien por mayoría absoluta que así lo exige el interés general (art. 150.3). Instrumento este de las leyes de armonización que supone la incidencia negativa en su autonomía normativa y, en tanto tal, el detrimento correspondiente en su autogobierno.

Los dos partidos políticos mayoritarios antes aludidos, a la vista de que el proceso de descentralización iniciado podía resultar descontrolado, encargó un dictamen a un grupo de los iuspublicistas más relevantes en el momento para llevar a cabo una ley que armonizarse el proceso autonómico que estaba teniendo lugar, y que se plasmó en el proyecto de ley citado. Proyecto que, a la vista de la incidencia que podía suponer en su recién estrenado autogobierno, las instituciones del País Vasco y de Cataluña, detentadas por los partidos nacionalistas mayoritarios en ambos territorios, se apresuraron a recurrir ante el Tribunal Constitucional(8).

El resultado fue la -por decirlo de modo expresivo- demoledora STC 76/1983, de 5 de agosto, que declaró inconstitucional la mayor parte de los preceptos impugnados, sobre la idea -expuesta de modo sucinto- de que el Estado solo puede utilizar este instrumento normativo cuando no tiene otros a su alcance para lograr el mismo fin armonizador, y siempre que corresponda a las CCAA toda la legislación sobre una materia(9).

La consecuencia práctica de esta decisión en lo que interesa aquí, esto es, en relación con su incidencia en el margen de autogobierno autonómico, fue que nunca se haya vuelto a intentar otra ley de armonización hasta la fecha, por más que el precepto constitucional que la prevé siga perfectamente vigente. Entre otras razones, en el sentido señalado por la propia Sentencia, porque la misma Constitución provee al Estado de otros instrumentos alternativos como es, en el caso de las tan relevantes materias antes señaladas, ‘lo básico’ (“legislación básica”, “normas básicas”, “bases”), cuyo uso ha sido relativamente frecuente.

§ En una línea similar, la Constitución prevé la supletoriedad del derecho estatal respecto del derecho autonómico <<en todo caso>> (art. 149.3 in fine). Esta expresión fue inicialmente entendida por parte de muy reconocida doctrina,(10) y por el propio TC(11), como posibilidad de que el Estado pudiese dictar normas en todas las materias, aunque las hubiesen asumido como competencias exclusivas las CCAA, sin perjuicio, eso sí, de que en las que éstas tuvieren capacidad normativa, no se vieran incididas por la regulación estatal.

El TC, sin embargo, iría cambiando su doctrina a partir de la STC 15/1989, de 26 de enero, continuó con la STC 118/1996 y puede decirse que se asienta con la STC 61/1997, de 20 de marzo. Conforme a esa doctrina, tal cláusula de supletoriedad ni es de naturaleza competencial, esto es, no comporta que corresponda al Estado la normación de cualquier materia, y tampoco determina una preferencia en favor de las normas estatales. El resultado de esa evolución de la jurisprudencia del Tribunal es que, cuando sobre una materia hayan asumido la competencia todas las CCAA, no le cabe al Estado la posibilidad de dictar normas sobre ella en virtud de esta cláusula, puesto que carecerá de título para ello. Lo que lleva a entender, tal y como se ha propuesto(12), que lo más idóneo sería la desaparición de la cláusula de supletoriedad en una eventual reforma constitucional de la organización territorial del Estado.

§ Más relevante es la previsión en ese mismo precepto (art. 149.3 CE) de la cláusula de prevalencia del derecho estatal sobre el autonómico, común en los sistemas descentralizados. En su virtud, las normas del Estado “ prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas”. Esta cláusula viene siendo objeto de una interpretación por el TC que la hace vacua, porque de darse tal conflicto, lo resuelve determinando en cada caso qué título competencial resultaba preponderante, es decir, convirtiendo el conflicto normativo en conflicto competencial. El paisaje de fondo de esta doctrina es la de que así se garantizan mejor las competencias autonómicas. Sin embargo, a partir de comienzos de este siglo ya hay votos particulares a esta interpretación de la cláusula de prevalencia (la primera y principal, STC 1/2003, de 16 de enero), y en 2016 se dictan varias sentencias con una doctrina diferente, pero no de forma general, sino para casos específicos, en favor de la prevalencia del derecho estatal (SSTC 102, de 25 de mayo, 116/2016, de 20 de junio, 127/2016, de 7 de julio y 204/2016, de 1 de diciembre). Desde entonces, ha venido produciéndose un zigzagueo interpretativo de tal cláusula, restrictivo y expansivo por así decir (STC 1/2017, 16 de enero; ATC 27/2019, de 26 de febrero), que en el momento en que se redactan estas líneas parece decantarse en el primero de los sentidos (STC 76/2022, de 15 de junio). Por lo demás, y como es fácil intuir, la virtualidad de esta cláusula de prevalencia se encuentra inextricablemente unida al fundamental concepto antes visto de ‘lo básico’(13).

§ En el caso de las <<relaciones internacionales>>, competencia exclusiva del Estado sin más indicación en el precepto que la dispone (art. 149.1.3ª CE), el TC también contribuyó, antes de que se cumpliera su primera década emanando sentencias, a la consolidación del proceso de descentralización. En este caso, más que una evolución fue propiamente un giro anunciado, porque en la STC 137/1989, de 20 de julio, llevó a cabo una interpretación estricta de tal título competencial (“ el constituyente -en un precepto de alcance perfectamente meditado e inequívoco, según se deduce de sus antecedentes parlamentarios- ha reservado en exclusiva a los órganos centrales del Estado la totalidad de las competencias en materia de relaciones internacionales” (FJ 3), pero con un voto particular discrepante firmado por cuatro magistrados; y prácticamente semanas después dio lugar a una interpretación más generosa, que ceñía sólo a la “relación nuclear” con tal materia de las relaciones internacionales la exclusividad de la competencia estatal (STC 153/1989, de 5 de octubre, FJ 8). Doctrina que mantiene hasta hoy.

§ Al año siguiente de estas decisiones acabadas de citar, tuvo lugar, siempre en el mismo sentido en favor de la descentralización, el reconocimiento de la virtualidad de las cláusulas subrogatorias de los EEAA en materia de “administración de la Administración de Justicia”, esto es, de los medios personales y materiales de dicha administración, entendiendo que las CCAA tienen competencia sobre ellos siempre de carácter de ejecución simple y reglamentaria, nunca de carácter legislativo. Naturalmente, tal competencia no puede afectar al “núcleo de la Administración de Justicia en sentido estricto”, vale decir, a la función de impartir justicia, que en el sistema español está reservada en exclusiva al Estado ex art.149.1.5ª CE, ni tampoco a lo confiado por el legislador (concretamente en la Ley Orgánica del Poder Judicial) al Gobierno de la Nación que esté relacionado con tal función (así, centros supracomunitarios como el Centro de Estudios Judiciales, etc.) (STC 56/1990, de 29 de marzo, FJ 8).

§ Exponente explícito de la consolidación del tipo de descentralización generada es la doctrina constitucional sobre la organización institucional de las CCAA. Efectivamente, la STC 225/1998, de 25 de noviembre, afirma que, habiendo experimentado la Comunidad Autónoma de cuyo Estatuto se estaba enjuiciando la constitucionalidad de un precepto, una "progresiva asimilación de competencias en relación con las Comunidades Autónomas del art. 151 CE", "[n]inguna duda existe sobre la utilización del art. 152.1 CE como canon de constitucionalidad” al haber optado dicha Comunidad por una Asamblea "como la prevista en el art. 152.1 CE para aquellas Comunidades que accedieron a la autonomía política por la vía regulada en el art. 151 CE". De donde necesariamente se infiere que, al haber experimentado todas las CCAA tal asimilación sustancial de competencias con motivo de los Pactos Autonómicos de 1992 y la legislación posterior consiguiente, y al haber optado también todas ellas por una Asamblea como la prevista para las comunidades de acceso rápido al autogobierno pleno, su organización institucional tiene por canon constitucional el de éstas, determinado en el citado art. 152.1 CE. Es decir, ex interpretatio del TC, el canon de las instituciones principales autonómicas se ha homogeneizado tomando como referencia el de las CCAA que la Constitución singulariza en mayor medida(14).

§ A expensas de lo que señalaré en el punto siguiente y último de esta síntesis del favor con el que el TC ha encarado desde sus inicios la descentralización territorial del Estado español y de su interés -constitucionalmente debido- en facilitar que éste se desenvuelva en esa cualidad, ha de referirse finalmente, y como demostración fehaciente de esa sensibilidad territorial, que no declaró inconstitucional precepto alguno de Estatuto de Autonomía hasta 2010, es decir, hasta tres décadas largas desde la promulgación de la Constitución, en que se ve impelido a dictar la STC 31/2010, de 28 de junio, sobre el nuevo Estatuto de Autonomía catalán. Como recuerda P. Cruz, lo que venía haciéndose desde el inicio era interpretarlos de manera conforme con la Constitución(15): p. ej., y paradigmáticamente, si el Estatuto afirmaba como “exclusivas” de la Comunidad competencias que no lo eran, acudía al sencillo expediente de señalar que el término “exclusividad” es semánticamente equívoco (v. gr., la temprana STC 5/1982, de 8 de febrero, FJ 1).

§ Añado ahora a todo lo expuesto como una vertiente singular de la consolidación del sistema descentralizado por la jurisprudencia constitucional, lo referido a lo que, en terminología habitual se conocen como los “hechos diferenciales” más acusados de algunos territorios respecto de los demás: la lengua singular en aquellos territorios que la tienen, el régimen económico-fiscal y el derecho civil foral y especial(16) (si bien este es menos significativo a los efectos que aquí interesan). Sobre ellos, y en particular sobre la lengua, han versado un buen conjunto de resoluciones, y no pocas de ellas cruciales, del TC, como no podía ser de otro modo.

En relación con las lenguas autóctonas, cabría destacar las sucesivas SSTC 82, 83 y 84/1986, de 26 de junio, sobre la normalización del euskera, catalán y gallego; en relación específicamente con el catalán, la STC 337/1994, de 23 de diciembre y la decisión sobre el nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña, y la STC 31/2010, de 28 de junio, que aborda numerosas vertientes: el deber de conocimiento de dicha lengua: FJ 14.b), su uso por las administraciones públicas: FF.JJ. 6 y 23, presentación de escritos en tal lengua ante las instituciones estatales: FJ 21, o su uso en la enseñanza: FJ 24. Sobre el empleo de las diversas lenguas en distintos ámbitos, las SSTC también sucesivas 86, 87 y 88/2017, de 4 de julio: prestación de servicios audiovisuales, cooficialidad y extranjeros, lenguas y consumidores, respectivamente. Y sobre la enseñanza de las lenguas autóctonas y, en su caso, del castellano, las SSTC 15/2013, de 31 de enero, 48/2013, de 16 de febrero, 2/2014, de 16 de enero, 30/2018, de 22 de marzo, y 51/2019, de 11 de abril.

Por su parte, en relación con el régimen económico-fiscal diferenciado, en el caso de los territorios forales ex Disposición Adicional Primera CE, las SSTC 118/2016, de 23 de junio, 203/2016, de 1 de diciembre; 13/2018, de 8 de febrero y 158/2019, de 12 de diciembre, todas ellas en relación con la fiscalidad de los territorios forales. El caso de Canarias es obviamente de naturaleza muy distinto al de tales territorios forales, diferencia que deriva de la circunstancia natural en que consiste su situación geográfica y su distancia de la península (región ultraperiférica a efectos de la UE -constantemente recordada en el nuevo Estatuto canario- con la incidencia que ello tiene también en sede de jurisdicción constitucional: por todas, ente la las varias decisiones del TC que ha generado, STC 100/2012, de 8 de mayo), de manera que afecta en mucha menor medida al sentido de esta aportación.

Dejando a un lado ahora el mayor o menor acierto de los numerosos pronunciamientos concretos del TC en relación con ambos ámbitos apuntados, lengua y régimen económico-fiscal, el resultado ha sido un indudable afianzamiento de dichas singularidades. Pero un afianzamiento que, tal y como resulta, genera una importante opinión crítica, porque resulta incoherente con la finalidad que animó su reconocimiento expreso en la Constitución por quienes la elaboraron primero. Esa finalidad era, claro está, una integración suficientemente armónica de tales particularidades en el nuevo sistema constitucional aprovechando la descentralización territorial (entonces de incierto alcance) y, con ello, su aceptación por la comunidad política toda. Sucede, sin embargo, que el resultado viene siendo muy diferente a las expectativas generadas por aquella intención, en virtud de la maximización de tales particularidades; maximización que, si en el caso del hecho diferencial económico fiscal ha dado lugar a un enfrentamiento interterritorial (singularmente entre territorios colindantes a los territorios forales), en el caso de las lenguas ha supuesto situaciones problemáticas intraterritorialmente, es decir, entre los propios habitantes de las mismas CCAA que las tienen, en relación a la lengua común en el territorio nacional ex art. 3 CE, en materia de enseñanza, de acceso a la Administración Autonómica, de atención al público y de rotulación en los comercios, de etiquetado de productos, etc. Aquí nos limitamos a dar cuenta de ello, toda vez que es una realidad e ineludiblemente relacionada con la descentralización territorial tal y como ha devenido que, en cuanto tal, resulta contexto de la actuación del TC en materia de descentralización territorial, por lo que no puede dejar de aludirse a ello, sin más consideraciones en lo que es una suerte de crónica de esa evolución como la presente.

Del mismo modo que tampoco cabe dejar de acotar que todo lo visto en relación con el favor descentralizador del TC, no ha sido incompatible con una doctrina igualmente firme del mismo órgano en favor de la posición de superioridad del Estado como obligado constitucionalmente a velar por el interés general por medio de sus competencias. El punto de partida apareció con toda claridad ya en la cuarta sentencia que dicta el Alto Tribunal tras su constitución como tal (STC 4/1981, de 2 de febrero) que, significativamente, es la primera que dicta en Pleno y versa sobre organización territorial (las tres anteriores resolvieron sendos recursos de amparo y fueron dictadas en Sala). En lo que aquí interesa, en ella afirma, de un lado, que la autonomía que corresponde a las CCAA es política y no meramente administrativa, pero que esa “autonomía no es soberanía”; y, de otro, que el Estado ostenta una posición de superioridad sobre las CCAA como garante que es del interés general, según deriva de numerosos preceptos constitucionales (FJ 3).

Donde se visibiliza en la práctica esta posición de garante del interés general es, desde luego, en la financiación. Baste señalar qué es el estado el que decide si, y con qué alcance, corresponde a las comunidades autónomas participar en los ingresos estatales, con arreglo a los criterios correspondientes (capacidad del sistema financiero estatal, instrumentos de financiación con que cuenten las CCAA, concretas necesidades de cada una) (STC 217/2013, de 19 de diciembre, FJ 6). De esta capacidad fundada en los principios de coordinación de la financiación Estado-CCAA, sin que ello sea óbice para la colaboración entre uno y otras y de la participación de éstas en tal ámbito (STC 168/2006, de 6 de octubre). Porque esto es así, el Estado puede, v. gr., vincular a las CCAA a los topes salariales que disponga (STC 24/2002, de 31 de enero) o limitar la oferta de empleo público autonómico (STC 178/2006, de 6 de junio).

Más aún se visibiliza esa condición de garante del interés general que tiene el Estado frente a las CCAA en la distribución del poder en forma de títulos competenciales: de naturaleza concreta unos (p. ej., la autorización por el Estado de las consultas populares por vía de referéndum: art. 149.1.32ª CE); menos concreta otras (las aludidas “bases”, esto es, el común denominador normativo en todo el territorio nacional sobre determinadas materias: art. 149.1.8ª, 11ª, 16ª, 17ª, etc.); y decididamente genérica en los títulos transversales, que esencialmente vienen dados por los arts. art.149.1.1ª y 13ª CE(17). Va de suyo en relación con este último tipo de competencia que, por su formulación genérica, admite un amplio margen de interpretación que resulta de suma cero: cuanto más amplia sea en favor del Estado, menos margen de autogobierno en las materias de que se trate corresponderá a las CCAA

Y todavía más trascendencia en favor del Estado que estos títulos transversales ha tenido el concepto material de las “bases”, “normas básicas” o “legislación básica” que hemos visto que el TC posibilitó desde muy temprano. La generalización de su uso ha supuesto que ‘lo básico’ se disponga también en normas infralegales y aun en decisiones meramente ejecutivas, frente a lo que resultaría más propio, según también hemos dicho antes que indicó desde el inicio el Alto Tribunal, que es que se dispongan en leyes formales. El uso de un concepto amplio de ‘lo básico’ por parte del Estado, habida cuenta de la relevancia de los ámbitos materiales sobre los que la Constitución se lo concede, es para algunos, según hemos adelantado ya, excesivo y aun abusivo, de modo que -concluyen- se ha dado lugar a un sistema de autonomía territorial que, siendo competencialmente amplia, resulta sin embargo “de baja calidad”(18). Idea patente, en particular, para las CCAA más significadas en la vindicación de su autogobierno, País Vasco y Cataluña, a cuyo frente han estado -como hemos reiterado- fuerzas políticas nacionalistas la gran mayoría de las legislaturas que la esgrimen como una razón, no menor, para su secesión. De sus intentos en este sentido, el primero abortado de raíz, pero no así el segundo. En ambos ha sido decisivo, jurídico-constitucionalmente, el TC, y a ello se dedica la última parte de esta aportación.

III. EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL COMO GARANTE DE LA UNIDAD TERRITORIAL FRENTE A PROCESOS SECESIONISTAS

El enrarecido clima político que se gestó en España en general, y en el País Vasco y en Cataluña en particular, durante la primera parte de la década inicial del presente siglo, dio lugar en este segundo caso a un Estatuto de Autonomía totalmente renovado (L.O. 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña) y, dos años después, en el primero directamente a una Ley de convocatoria y regulación de una consulta popular al objeto de recabar la opinión ciudadana en la Comunidad Autónoma del País Vasco sobre la apertura de un proceso de negociación para alcanzar la paz y la normalización política (Ley 9/2008, de 27 de junio, aprobada en el Parlamento vasco muy ajustadamente, por tres votos de diferencia); con el adverbio directamente se quiere decir que con un esmerado cuidado por soslayar la expresión “referéndum de autodeterminación”, que no otra cosa era el objeto de la ley.

Esta ley fue constitucionalmente impugnada de inmediato por el Presidente del Gobierno, impugnación que se resolvió en menos de dos meses, sin votos particulares y declarando su inconstitucionalidad de forma terminante mediante la STC 103/2008, de 11 de septiembre, constituida en leading case de los supuestos en los que el TC aborde luego el referéndum. Ha de reseñarse que la Sentencia en cuestión fue muy bien acogida por la doctrina, y que las pretensiones del Lehendakari a la sazón (que dio su nombre al “plan” jurídico-político trazado en función de dicha Ley, el “Plan Ibarretxe”), encontraron con ella su final hasta ahora al menos.

No sucedió lo mismo, sin embargo, con el caso del nuevo Estatuto de Cataluña, fruto no sólo de un apoyo político autonómico más extenso (del nacionalismo y del socialismo catalanes), sino de la exclusión del partido liberal-conservador que en el Estado es, junto con la socialista, la otra gran fuerza mayoritaria, formalizada en un pacto escrito (“Pacto del Tinell”) entre aquellos partidos. En ese nuevo Estatuto las competencias (contenido obligado, y principal, de los Estatutos de Autonomía según la Constitución, como se ha recordado al comienzo de este trabajo) se reflejaron descriptivamente de tal forma (mediante un enunciado pormenorizado de sus contenidos y de su interpretación constitucional) que condicionase íntegramente al TC a la hora de resolver los conflictos competenciales que pudieren surgir entre la Generalitat y el Estado (lo que se conoció como “blindaje” de las competencias). Junto con esta pretensión, se incluyeron en el renovado Estatuto catalán contenidos, sustantivos y simbólicos, que hacían materialmente del mismo, no lo que la Constitución determina -una ley orgánica estatutaria-, sino una Constitución territorial. Aprobado por las Cortes Generales(19), y luego en el pertinente referéndum autonómico (si bien con una participación que no llegó a la mitad del cuerpo electoral autonómico(20), sensiblemente baja en comparación con las habidas hasta ese momento en elecciones y en otros referéndums), sería no obstante desactivado en gran medida por la STC 31/2010, de 28 de junio; esto es, formalmente se declararon inconstitucionales pocos preceptos en proporción a los muchos que fueron impugnados, pero la interpretación conforme a la Constitución que impone la Sentencia de bastantes y muy relevantes de ellos para salvarles de su nulidad, suponía la pérdida en importante medida de la finalidad pretendida por sus redactores(21).

La Sentencia fue muy contestada por las fuerzas nacionalistas y socialistas que lo habían gestado y, aunque la participación en el referéndum de reforma estatutaria fue, según se acaba de decir, llamativamente inferior a la gran mayoría de las consultas y elecciones previas de distinta índole habidas en la misma Comunidad, en lo que aquí interesa, la experiencia llevó -con indudable lógica- a reintroducir el recurso previo de inconstitucionalidad vigente en los primeros años del régimen constitucional para los Estatutos de Autonomía y demás leyes orgánicas, pero restringiéndolo sólo a los proyectos de Estatuto y a sus reformas: modificación de la LOTC mediante la L.O. 12/2015, de 22 de septiembre.

Con la Sentencia citada como pretexto, el nacionalismo catalán inició un proceso soberanista con el fin último de alcanzar la independencia de la Comunidad. Proceso que comienza en su Parlamento a principios de 2013 y continúa hasta la declaración unilateral de la República Catalana como estado independiente y soberano casi cinco años más tarde (si bien fue una declaración fugaz, según se recordará más adelante). En lo que aquí importa, que es la incidencia en el TC de tal proceso, ha de señalarse que, a medida que se van produciendo normas, acuerdos y actuaciones de las instituciones catalanas, van siendo impugnadas constitucionalmente y siendo anuladas por el TC, sin que el espacio de esta aportación permita exponer ni siquiera resumidamente las decenas de respuestas en sede constitucional a las actuaciones impugnadas de los órganos autonómicos catalanes. Sucede, sin embargo, que las decisiones de aquél son ignoradas por las autoridades y altos funcionarios, de adscripción nacionalista como ha quedado dicho. La consecuencia de tal inobservancia continuada será una nueva reforma de la LOTC, apenas semanas después del anterior (aunque nada tengan que ver entre ellas), mediante L.O. 15/2015, de 16 de octubre, atribuyendo al Alto Tribunal capacidades que van desde las sanciones pecuniarias a la previsión de responsabilidades penales para quienes obstaculicen o no observen sus determinaciones; pero también, y sobre todo, la posibilidad de suspender temporalmente de sus funciones hasta la ejecución de tales determinaciones a las autoridades o empleados públicos, así como requerir la colaboración del Gobierno de la Nación para ello (art. 92 LOTC, en su nueva redacción). No son atribuciones propias de tribunales constitucionales, cuya misión es la de declarar la conformidad o disconformidad constitucional de actuaciones del poder público, derivando los efectos de sus decisiones directamente de la ley o de los poderes concernidos por ellas. Sin salir del propio Tribunal, en relación específicamente con la capacidad de suspender a autoridades y empleados públicos y de requerir al Gobierno para la ejecución por sustitución de sus decisiones, los tres votos particulares disidentes a las dos Sentencias recaídas en sendos recursos de inconstitucionalidad presentados por los Gobiernos vasco y catalán, respectivamente, contra tal reforma (SSTC 185/2016, de 3 de noviembre y 215/2016, de 15 de diciembre), así lo ponen de relieve(22).

El proceso soberanista culmina en septiembre-octubre de 2017, siendo Presidente de la Generalidad el señor C. Puigdemont: en septiembre se aprueban la Ley de referéndum de autodeterminación y la Ley de transitoriedad jurídica y fundacional de la república, cuyos acuerdos de tramitación por la Mesa del Parlamento catalán son anulados por el TC en sendos incidentes de ejecución de sentencia(23). Ambas declaradas, naturalmente, inconstitucionales y nulas (SSTC 114/2017, de 17 de octubre y 124/2017, de 8 de noviembre). Pese a ello, en la línea que hemos indicado de deliberada ignorancia de las decisiones del Alto Tribunal por parte de las autoridades nacionalistas catalanas, se intenta llevar a cabo la consulta el día fijado en la Ley antecitada, el 1 de octubre (1-O), lo que genera disturbios relevantes de intervinientes en la sedicente consulta enfrentados a las fuerzas de seguridad del Estado.

La repercusión internacional que los propios protagonistas de la insurrección propiciaron(24) demanda hacer referencia a lo sucedido en el ámbito europeo con otros intentos secesionistas habidos durante el tiempo en que ha tenido lugar el proceso soberanista catalán, como elemento de contraste en relación con el modo de proceder del TC español.

Así, en 2014 había tenido lugar en Escocia un referéndum sobre su independencia que, en lo que aquí interesa, fue permitido por el Parlamento británico, acordado con los nacionalistas escoceses. (Su resultado fue contrario a la independencia con un margen de diez puntos: 55,3% frente al 44,7%).

Ese mismo año la Región del Véneto italiano aprobó dos leyes regionales consecutivas (Leyes 15 y 16/2014, ambas de 19 de junio) cuyo objeto era la convocatoria de dos referéndums: el de la primera para, entre otras cosas, consultar a la población acerca de si deseaba que la Región accediese a la condición de región especial(25); el de la segunda, si deseaba que el Véneto fuese una república independiente. La Corte Constitucional declaró tales pretensiones inconstitucionales mediante su Sentencia 118/2015, de 19 de abril, por contrarias a los principios de unidad e indivisibilidad de la República establecidos en el art. 5 de la Constitución italiana.

En 2016, el segundo Senat del Tribunal Constitucional Federal alemán respondió a un amparo de un ciudadano bávaro por denegarse la posibilidad de celebrar un referéndum sobre la independencia de Baviera, de un modo bastante lacónico, recordando simplemente que los Länder no son los dueños de la Constitución federal, que lo es el pueblo alemán como constituyente y que, en definitiva, constitucionalmente no cabe plantear por los Länder referéndums de separación (Auto de 16 de diciembre).

En los supuestos vistos, pues, o bien permitió el Parlamento nacional la consulta (caso de Gran Bretaña) o, declaradas jurisdiccionalmente nulas las pretensiones de convocar los referéndums, simplemente no se planteó la posibilidad de celebración(26). No hubo, pues, declaraciones unilaterales de independencia que es lo que, pese al frustrado intento de celebrar el referéndum convocado en Cataluña el 1-O, acabaría teniendo lugar el 27 del mismo mes por el Presidente de la Generalidad, Sr. Puigdemont. Aunque de inmediato tal declaración fue seguida de su suspensión por quien la declaraba, la consecuencia de la proclamación fue la detención de los miembros del Gobierno autonómico como imputados por varios delitos, para su posterior juicio. La excepción la constituyó, justamente, el Presidente autonómico, que abandono de forma clandestina el país encontrándose desde aquella fecha como prófugo de la justicia española.

Junto con esta actuación de las autoridades del Estado se aprobó por el Senado la aplicación de la cláusula de coerción federal (art. 155 CE).

En relación con el TC, a éste le siguieron llegando asuntos cuyo origen se debía a la insurrección habida. Pero, dejando a un lado los pendientes en relación con el proceso soberanista que venían de tiempo atrás y no habían podido ser resueltos aún, los nuevos asuntos resultaron en buena parte recursos de amparo de los condenados por sus responsabilidades y sus actuaciones en la situación de insurrección generada. Condenas de las que las principales fueron las de privación de libertad por el delito de sedición y por malversación de fondos públicos, además de multas. Junto con ellos también llegaron al TC amparos parlamentarios en relación con actuaciones contrarias al Reglamento del Parlamento autonómico interpuestos por integrantes de las fuerzas políticas minoritarias con representación en él, alegando la vulneración de su ius in officium consecuencia del modo de proceder de los órganos de gobierno de la Cámara con mayoría nacionalista que ha supuesto la obstaculización del ejercicio pleno de su derecho a la representación.

En cifras, han sido casi 130 las decisiones del TC que traen causa del proceso soberanista desde el año 2013 en que tuvo lugar la primera de ellas. Diríase que el saldo es sin duda frustrante para los interesados en el éxito de tal proceso en general, pero en particular para los responsables políticos y sociales más significados: condenados y encarcelados unos (luego indultados), huidos otros, encausados o pendientes de proceso otros más. Ese saldo parece liberar (al menos por ahora) al TC de una carga de impugnaciones como la que ha venido soportando a lo largo del mismo. Sin embargo, los resultados de las últimas elecciones generales cuando se entrega esta exposición (celebradas el 23 de julio de 2023) y -por así expresarlo- de su muy singular gestión, permite aventurar que al registro del Tribunal llegarán, con bastante probabilidad, impugnaciones de alguna ley nunca antes existente en nuestro sistema constitucional, y otras cuestiones menos novedosas pero acaso más trascendentales, como las referidas a la financiación autonómica o a la transferencia estatal de determinadas competencias que hasta hace poco no entraban en la consideración de transferibles. De manera que bien cabría preguntarse si, en sede jurisdiccional constitucional, el sistema (que no modelo, evidentemente) en el que ha devenido la descentralización territorial del Estado español, evoluciona, involuciona o si simplemente, camino del medio siglo que lleva, no hay punto de referencia que permita pronunciarse sobre él con certeza suficiente.

NOTAS:

(1). Esta aportación tiene su origen en el escrito presentado un congreso celebrado en las últimas semanas de 2022 en la milanesa Università Bocconi, y se enmarca en el Proyecto I + D PID2021-124370NB-I00, “La evolución del Tribunal Constitucional y la construcción de su identidad institucional (EVOLTC)”. Origen que explica las referencias forzosamente sintéticas a la doctrina constitucional por las limitaciones inherentes a uno y otro y que comportan el sacrificio de la exhaustividad de datos, del aparato bibliográfico y en algún caso de la precisión terminológica; y la presencia, en cambio, de algún esclarecimiento que para el lector español familiarizado con el tema resulta innecesario.

(2). Sin duda, la expresión por la que es más conocido P. Cruz Villalón (andando el tiempo luego Magistrado y Presidente del Tribunal Constitucional), y que señaló muy tempranamente (1981) en “La estructura del Estado o la curiosidad del jurista persa”, Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, nº. extra 4 (Las Comunidades Autónomas), 1981, pp. 53-63 (hoy en su obra recopilatoria La curiosidad del jurista persa, y otros estudios sobre la Constitución, CEPC, Madrid, 2006 (2ª ed.), p. 384. Aunque, no obstante, matizaría esta afirmación algunos años más tarde:" si bien a su entrada en vigor el texto constitucional no apuntaba, de forma definida, hacia un determinado modelo de Estado, conforme avanzaba el <<proceso autonómico>> diseñado en la propia Constitución, el carácter, en cierto modo, irreversible de cada paso dado en el proceso, hacía que pudiese hablarse ya, o en todo caso a partir de 1983, de un modelo <<implantado>>, en cuanto que garantizado, por la Constitución” ("La jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre autonomías territoriales", publicado, p ej., en el vol. IV de los Estudios sobre la Constitución Española. Homenaje al Profesor Eduardo García de Enterría, Cívitas, Madrid, 1991).

(3). Como entrevió pronto M. Aragón Reyes en “¿Estado jurisdiccional autonómico?”, Revista Vasca de Administración Pública, núm. 16, 1986 (hoy en su obra recopilatoria Estudios Derecho de Constitucional, CEPC., Madrid, 3ª ed., 2013, pp. 867 y ss.).

(4). Al respecto continúa resultando más que recomendable la entrada “Legislación básica”, de J. Jiménez Campo y J. C. Duque Villanueva, en Temas básicos de Derecho Constitucional, t. II, Organización general y territorial del Estado, M. Aragón Reyes (dir.) y C. Aguado Renedo (codir.), Civitas-Thomson Reuters, Madrid, 2011, pp. 424-429.

(5). La Disposición Transitoria y Final VIII de la Constitución italiana disponía, entre otros extremos, la convocatoria de elecciones de los Consejos regionales en el plazo de un año a partir de la entrada en vigor del texto constitucional (1948). Muestra de esa atipicidad en el iter del surgimiento de las Regiones ordinarias, es que la Ley Electoral Regional no fue aprobada hasta 1968 (Ley núm. 108, de 17 de febrero), esto es, veinte años después. Y, aunque la primera de las Disposiciones Transitorias (art. 22) de esta Ley fijaba el plazo de un año para la celebración de las primeras elecciones, las mismas no se celebraron hasta el 7 de junio de 1970, puesto que el plazo fue prorrogado por el art. 1º de la ley de 7 de noviembre de 1969, núm. 774. (Las razones de este retraso pueden verse de forma resumida en P. Caretti, "Il modelo di autonomia regionale nel disegno costituzionale e nei suoi successivi sviluppi", Associazione per gli studi e le ricerche parlamentari, Quaderno núm. 1, Seminari 1989-1990, pp. 209-219). Los Estatutos serían por fin aprobados entre mayo y julio de 1971, si bien en la práctica el proceso de constitución de las Regiones ordinarias no culmina hasta varios años después, en concreto en 1977, con las transferencias reguladas por los decretos del Presidente de la República (en particular el d.P.R. núm. 616), que permitieron hacer efectivas las previsiones del art. 118 de la Constitución.

(6). Importa, y mucho, subrayar que tales partidos sumaban entre ambos la gran mayoría de los integrantes de las Cortes Generales, y su acuerdo en relación con este ámbito de la descentralización territorial del Estado resultará capital durante el cuarto de siglo siguiente. La ruptura de tal acuerdo entre dichos partidos mayoritarios nacionales, entendiendo por tales las formaciones que cabe designar genéricamente como liberal y socialista, dará lugar a la contraposición que enuncia el primer inciso del título puesto a estas páginas.

(7). Ejemplo paradigmático de ese alcance objetivo de la legitimación autonómica para recurrir leyes estatales es la STC 199/1987, de 16 de diciembre, que resuelve el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por los Parlamentos vasco y catalán frente a numerosos preceptos de la Ley Orgánica 9/1984, de 26 de diciembre, contra la actuación de bandas armadas y elementos terroristas y de desarrollo del artículo 55.2 de la Constitución, y que comienza recordando (frente a las alegaciones del Abogado del Estado) dicha doctrina acerca de la legitimación de las CCAA para recurrir en inconstitucionalidad leyes estatales. Procede recordar, para entender mejor que fueran tales instituciones las impugnantes de la constitucionalidad de la ley antiterrorista, que en las dos CCAA se asentaban a la sazón sendos grupos terroristas de inspiración nacionalista (id est, de la misma ideología, pero en versión civilizada, de las fuerzas políticas preponderantes en ellas, como ha quedado dicho ya al inicio): ETA y Terra Lliure (éste, mucho menos nocivo que el primero, se disolvería pocos años después de esta Sentencia, mientras que el primero seguiría operando criminalmente durante casi un cuarto de siglo más).

(8). En los años iniciales del régimen constitucional actual, la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) preveía el recurso previo de inconstitucionalidad, es decir, antes de que la ley fuese promulgada y publicada y, por tanto, antes de que desplegase sus efectos. Fue suprimido en 1985 como consecuencia del abuso en su utilización por parte de la oposición frente a la mayoría parlamentaria que disponía de un número de integrantes capaz de aprobar sin mayor problema leyes, ordinarias o reforzadas. Será reintroducido a raíz de la experiencia habida con la declaración de inconstitucionalidad de preceptos del nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006, como se dirá más adelante. De esta reintroducción me he ocupado en “El recurso previo de inconstitucionalidad frente a proyectos de Estatutos de autonomía y de su modificación”, Teoría y Realidad Constitucional, núm. 38, 2016, pp. 683-699.

(9). Muestra de la gran relevancia de la Sentencia, fue el inmediato análisis que apareció de inmediato de tres de los más reconocidos iuspublicistas del momento en la Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 9, 1983: S. Muñoz Machado, “La interpretación de la Constitución, la armonización legislativa y otras cuestiones. (La sentencia del Tribunal Constitucional de 5 de agosto de 1983 asunto LOAPA); L. Parejo Alfonso, “Algunas reflexiones sobre la sentencia del Tribunal Constitucional, de 5 de agosto de 1983, relativa al Proyecto de Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico” y P. Cruz Villalón, “¿Reserva de Constitución? (Comentario al Fundamento Jurídico cuarto de la sentencia del Tribunal Constitucional 76/1983, de 5 de agosto, sobre la LOAPA)”.

(10). P. ej, por I. de Otto, “La prevalencia del derecho estatal sobre el derecho regional”, Revista Española de Derecho Constitucional, núm., 1981, p. 73; años después, en el mismo sentido L. Mª Díez-Picazo Giménez, “Ley autonómica y ley estatal”, Revista Española de Derecho Constitucional núm. 25, 1989, p. 71.

(11). P. ej., SSTC 85/1983, de 25 de octubre, FJ 3 o 95/1984, de 18 de noviembre, FJ 3.

(12). P. ej., por A. Arroyo Gil, “La reforma constitucional del Estado autonómico en clave federal. ¿Únicamente lista de competencias estatales, cláusula residual inversa y supresión de la regla de supletoriedad del derecho estatal?, en España: el federalismo necesario, R. Punset Blanco y L. Tolivar Alas (coords.), Reus ed., Madrid, 2020, pp. 33 y ss.

(13). Cfr., recientemente P. Ibáñez Buil, P., Recurso de inconstitucionalidad y delimitación de competencias, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2023, pp. 359 y ss.

(14). A la Sentencia en cuestión se acompaña un Voto Particular del Magistrado-Presidente, Pedro Cruz Villalón, que discrepa de tal razonamiento de la mayoría, y con el que, como en algún otro lugar he señalado, estoy de acuerdo: mientras la organización institucional de las CCAA de acceso rápido al autogobierno deriva directamente de la Constitución, la de acceso gradual deriva directamente del Estatuto de Autonomía, el cual puede disponer lo que, dentro del límite constitucional, estime por conveniente en virtud de la primera (y más propia o característica) de las competencias exclusivas (art. 148.1.1ª: <<Organización de sus instituciones de autogobierno>>) que todos los Estatutos han asumido.

(15). “ ‘los Estatutos se respetan’ se interpretan... pero no se les declara inconstitucionales. mientras materialmente pueda evitarse”, P. Cruz Villalón, Revista d'estudis autonòmics i federals, núm. 2, 2006, p. 85 (la cursiva es mía). El artículo obedece a su ponencia el año anterior (Es decir cuando aún estaba en elaboración la reforma del Estatuto catalán) en las XXVII Jornadas de lo Contencioso-Administrativo, y venía a advertir que podían declararse inconstitucionales preceptos estatutarios cuando no quedase margen material para evitarlo.

(16). A mi juicio, contra lo que no es inhabitual ver señalado, no constituyen hechos diferenciales competencias que sólo algunas CCAA han asumido (policía propia, administración de justicia, prisiones, etc.) y, en todo caso, tampoco tienen relevancia en lo que interesa a la cuestión en este apartado del texto.

(17). << las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales>> (art. 149.1.1ª CE) y << la planificación general de la actividad económica>> (art. 149.1.13ª CE).

(18). Así lo expuso quien fuera Magistrado y Vicepresidente (1998-2001) del TC, C. Viver Pi-Sunyer, en un artículo del periódico entonces de mayor tirada nacional: “Finalmente, una autonomía de baja calidad”, El País 08/09/2003. El autor luego ha colaborado jurídicamente con el movimiento secesionista en Cataluña.

(19). La aprobación parlamentaria del renovado Estatuto catalán no fue precisamente pacífica, porque tal y como salió del Parlamento catalán le eran imputados (también por servicios jurídicos de la Generalidad) como inconstitucionales numerosos preceptos. El Presidente del Gobierno entonces, Sr. Rodríguez Zapatero, se manifestó al respecto indicando que de las Cortes constitucionalmente “limpio como una patena”. La popular expresión fue objeto de crítica por varios parlamentarios durante su tramitación (p. ej., por el Sr. García-Escudero en la sesión plenaria del Senado de 19 de octubre de 2005, por los Srs. Durán i Lleida y Erkoreka en el debate de totalidad de propuestas de reforma de Estatutos de Autonomía habido en la sesión plenaria del Congreso de 2 de noviembre 2005 o por el Sr. Rajoy en la Sesión del Congreso de 30 de marzo de 2006; sirvió de título a un reportaje periodístico en el diario nacional de mayor tirada (El País, de 28 de diciembre de 2005) y fue la que utilizó el Presidente de la Comisión Constitucional del Congreso, Alfonso Guerra, cuando el texto salió de ella con algunas modificaciones, queriendo significar su conformidad constitucional.

(20). En concreto la participación fue del 48,8%, del cual votó a favor el 73,9%.

(21). Con todo, cuatro de los cinco votos particulares -procede recordar que el Pleno que la dicta estuvo integrado en tal ocasión por diez magistrados, al no haberse sustituido a uno fallecido y al ser aceptada la recusación de otro-, son severamente críticos con la Sentencia, viniendo a aseverar que la interpretación realizada conforme con la Constitución de los preceptos “salvados” era una interpretación realmente forzada, y que lo debido hubiera sido declararlos inconstitucionales. Del conjunto de lo acaecido con la Sentencia (atendiendo a lo referido en sus numerosos Antecedentes) se infiere que la mayoría trató de paliar las consecuencias políticas de un fallo cuantitativamente amplio en su inconstitucionalidad. Lo sucedido a partir de su publicación confirma, una vez más por si fuera necesario, que poca melancolía hay mayor que la que genera un denodado esfuerzo que resulta a la postre totalmente baldío.

(22). En la doctrina, se ha ocupado de esta reforma de la Ley reguladora del Tribunal, G. Fernández Farreres, “La reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional para la ejecución de sus resoluciones”, en Estudios de Derecho Público en homenaje a Luciano Parejo Alfonso, Vol. 1, Crisis y renovación del Derecho Público (M. Vaquer Caballería, Á. M. Moreno Molina, A. Descalzo González, coords.), Tirant lo blanch, 2018, pp. 379-401.

(23). Ejecución de la STC 259/2015, de 2 de diciembre, que a su vez anuló la resolución del mismo Parlamento catalán de 9 de noviembre de 2015 sobre el inicio del proceso político de Cataluña, como consecuencia de los resultados electorales del 27 de septiembre de 2015.

(24). Una muestra de esa repercusión internacional buscada por los independentistas catalanes fue la “carta abierta” que un conjunto de intelectuales en el ámbito internacional (algunos de ellos - como Toni Negri, Varoufakis, Boaventura de Sousa o Judtih Butler- conocidos por su determinada tendencia) dirigieron a los responsables máximos de la UE en aquel momento, señores Juncker y Tusk, lamentando la vulneración de las libertades de expresión y reunión y la inobservancia del Estado de Derecho en España: entre ellos, profesores de una marcada tendencia, (puede verse en The National, publicación proindependentista escocesa: ENLACE. En respuesta a tal carta poco tiempo después se publicó otra carta abierta dirigida a los mismos destinatarios (los responsables europeos Juncker y Tusk) que, redactada por los constitucionalistas Josu de Miguel y Francesc de Carreras, fue firmada a su vez por decenas de reconocidos juristas españoles (M. Aragón Reyes, S. Muñoz Machado, A. Mangas, J. Corcuera, P. Pérez Tremps, J. Tornos, J. Esteve Pardo, etc.: puede verse en “Cataluña: en defensa de la verdad”, diario El Mundo, 28 de noviembre de 2017: ENLACE); en ella se replican las incertezas objetivas de afirmaciones hechas en la primera carta.

(25). De las veinte regiones en que se divide territorialmente el Estado italiano según determina su Constitución italiana, cinco son especiales y el resto ordinarias. Los Estatutos de las primeras son leyes constitucionales; los de las ordinarias son leyes regionales.

(26). No incluyo el de Quebec porque el último de los referéndums de esta índole celebrados en la provincia fue en 1995, pero tampoco fue discutida su celebración, porque la permite el particular orden constitucional canadiense. El que no se llevó a convocar fue el anunciado para 1997 por los nacionalistas que, salvo un breve período (2012-2014), desde 2001 hasta la fecha no han vuelto a gobernar la provincia.

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