La Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda: un análisis desde el prisma competencial.

El 26 de mayo de 2023, tras más de un año de tramitación parlamentaria, entró en vigor la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda. Uno de los aspectos más reseñables del debate —político, social y académico— suscitado en torno a esta norma ha sido, sin duda, el de si el Estado cuenta o no con cobertura competencial suficiente para dictarla. En el presente artículo se ofrece, esencialmente, una visión panorámica del contenido de la Ley a la luz los distintos fundamentos competenciales invocados por el Estado y, desde estas coordenadas, se apuntan posibles extralimitaciones y se señalan, además, algunas imprecisiones de técnica legislativa que afectan al plano competencial.

Ignacio Durbán Martín es Profesor Permanente Laboral de la Universitat de València

El artículo se publicó en el número 64 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, octubre 2023)

LAW 12/2023, OF MAY 24, FOR THE RIGHT TO HOUSING: AN ANALYSIS FROM A COMPETENTIAL PERSPECTIVE

ABSTRACT: On May 26, 2023, after more than a year of parliamentary processing, Law 12/2023, of May 24, for the right to housing entered into force. One of the most noteworthy aspects of the debate —political, social and academic— raised around this rule has undoubtedly been whether or not the State has sufficient jurisdictional coverage to dictate it. This article offers, essentially, a panoramic vision of the content of the Law in light of the different jurisdictional grounds invoked by the State and, from these coordinates, possible excesses are pointed out and, in addition, some inaccuracies of legislative technique that affect the jurisdictional level are pointed out.

I. COORDENADAS GENERALES DE LA LEY 12/2023, DE 24 DE MAYO, POR EL DERECHO A LA VIVIENDA

1. La oportunidad de la Ley

Aunque la Constitución y los Estatutos de Autonomía atribuyen la competencia exclusiva sobre vivienda a las comunidades autónomas (CCAA), el Tribunal Constitucional (TC) ha reiterado que dicha materia “no constituye un título competencial autónomo” (por todas, STC 37/2022, FJ 4). Esto quiere decir que, junto a este concreto título competencial de titularidad autonómica, existen otros, tanto estatales como autonómicos, que inciden igualmente sobre la materia en cuestión. Y esta complejidad competencial, como ha apuntado el propio TC, no es sino consecuencia de las distintas dimensiones constitucionales que presenta la vivienda. De este modo, el título competencial en materia de vivienda está inevitablemente condicionado por otros muchos, ya sean de titularidad autonómica (v. gr. asistencia social o urbanismo), compartida (v. gr. fiscalidad), o estatal (v. gr. legislación civil o procesal).

Lo anterior explica que, desde hace décadas, el Estado —entendiendo por tal las instituciones centrales del Estado español, esto es, Gobierno y Parlamento— venga dictando múltiples normas que inciden directamente en el ámbito de la vivienda. Tanto es así que la Agencia Estatal del Boletín Oficial del Estado ha editado, en el marco de su colección “códigos electrónicos”, un “Código de la Vivienda del Estado” donde se compilan todas las normas de origen estatal que afectan a este campo: propiedad horizontal, arrendamientos, mercado hipotecario, suelo, V.P.O., patrimonio, ordenación de la edificación, planes estatales de vivienda, etc. Teniendo, pues, en cuenta que el Estado lleva décadas dictando normas con incidencia directa en la vivienda parece lógico preguntarse por qué ha decidido, precisamente ahora, elaborar una ley de ámbito nacional en la materia. Pues bien, en respuesta a este interrogante, las propias instituciones estatales han ofrecido, tanto en el Preámbulo que encabeza la Ley como en la memoria de análisis de impacto normativo que la acompañó en su fase de anteproyecto, una serie de razones. De entre ellas, dos resultan, a mi juicio, particularmente reseñables.

De un lado, se esgrime que la Ley por el derecho a la vivienda forma parte de las reformas que el Gobierno se ha comprometido a llevar a cabo en el marco del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR). Y, en efecto, el PRTR, en su Componente 2 (denominado “Plan de rehabilitación de vivienda y regeneración urbana”), contempla, como Reforma 3, una “Ley de Vivienda”, de la cual se dice que “constituye la respuesta por parte del Estado de la obligación que, en el marco de sus competencias constitucionales, le incumbe en la protección del derecho a acceder a una vivienda digna y adecuada y a su disfrute y contribuye al principio clave de asequibilidad de la vivienda eficiente incluido en el Renovation Wave”.

De otro lado, se apunta que el TC, “en una suerte de reproche al legislador estatal, ha puesto en evidencia la inexistencia de una legislación estatal sobre vivienda que sirva como parámetro de constitucionalidad a la elevada producción normativa autonómica en la materia”. Se citan, en este sentido, las SSTC 16/2018, 32/2018, 43/2018 y 80/2018. El Estado considera, pues, que el TC le está instando indirectamente a que legisle en materia de vivienda para introducir un marco normativo común que aporte orden y estabilidad ante el creciente despliegue legislativo que han llevado a cabo las CCAA. Desde este punto de vista, el Estado esgrime una razón adicional para dictar una ley al respecto: los desiguales ritmos de producción normativa autonómica. Con esto quiere decirse, sencillamente, que unas CCAA han regulado prolijamente la materia y otras no. En este sentido, se hace referencia a “la ausencia de regulación en otras Comunidades Autónomas”, lo cual, según se afirma expresamente, “enfatiza la necesidad de establecer, precisamente por el Estado, unos mimbres legales comunes de aspectos () esenciales y básicos para las políticas de protección del derecho de acceso a una vivienda digna y adecuada”.

En resumidas cuentas, el Estado considera que, por los motivos indicados —y por otros accesorios en los que no entraré aquí—, el derecho a una vivienda digna y adecuada recogido en el art. 47 CE requiere de la aprobación de una ley estatal que regule las condiciones básicas y de igualdad que garanticen su ejercicio en todo el territorio español.

2. Aspectos relevantes de su tramitación prelegislativa y legislativa

Cabe clarificar, de entrada, que la Ley que en estas páginas se comenta no trae causa de la Proposición de Ley de garantía del derecho a la vivienda digna y adecuada, que fue, debe recordarse, una iniciativa presentada, en septiembre de 2021, por los Grupos Parlamentarios Republicano, Plural, Euskal Herria Bildu y Mixto, y que, apenas tres meses después, finalizó su periplo parlamentario al no superar el trámite de toma en consideración (57 votos a favor, 280 en contra y 6 abstenciones). El origen de la ley finalmente promulgada se encuentra en un Proyecto de Ley aprobado por el Consejo de Ministros y remitido a las Cortes Generales en febrero de 2022 y cuyos coproponentes fueron, de un lado, el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana (al frente del cual se hallaba Raquel Sánchez Jiménez, del PSOE) y, de otro, el Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030 (al frente del cual estaba Ione Belarra Urteaga, de Unidas Podemos).

Por lo que respecta a la tramitación prelegislativa de esta iniciativa debe decirse que ha habido, al menos, dos cuestiones reseñables:

En primer lugar, nadie desconoce que, tanto en la fase de consulta pública como en el trámite de audiencia e información pública(1), se tuvieron en consideración las observaciones de diversos sujetos potencialmente afectados por la futura norma, así como de múltiples organizaciones. Sin embargo, a excepción de algunos casos puntuales —en el trámite de audiencia e información pública presentaron alegaciones Galicia, Comunitat Valenciana e Illes Balears—, lo cierto es que las CCAA no fueron escuchadas en la etapa prelegislativa de esta iniciativa siendo como son, ex art. 148.1.3ª CE, las competentes en materia de vivienda. Desde este punto de vista, y según denunciaron varias CCAA, resulta llamativo que, en su fase de anteproyecto, este texto no fuese objeto de estudio en el marco de la Conferencia Sectorial de Vivienda, Urbanismo y Suelo (actualmente dependiente del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana), sobre todo teniendo en cuenta que, según su reglamento, una de sus principales funciones consiste, precisamente, en el “debate y análisis de los anteproyectos normativos () promovidos por el Departamento”.

En segundo lugar, ha de subrayarse que, en cumplimiento de lo previsto en el art. 561.1.6ª de Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, el Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) emitió, el 27 de enero de 2022, un informe preceptivo —aunque no vinculante— sobre el anteproyecto. Se trata de un informe claro y contundente que cuestiona la adecuación de buena parte de la iniciativa al orden constitucional de distribución de competencias. En los subsiguientes apartados de este breve trabajo se hará referencia expresa a diversas de las consideraciones que el CGPJ plantea en este informe.

En cuanto al iter parlamentario cabe mencionar, de entrada, que el Proyecto de Ley por el derecho a la vivienda, cuya andadura en la Cámara Baja comenzó en los primeros compases del mes de febrero de 2022, decidió tramitarse —en aplicación de lo dispuesto en los arts. 93 y 94 RCD— por el procedimiento de urgencia. Fue remitido a la Comisión de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana del Congreso de los Diputados —a la que se atribuyó competencia legislativa plena— y, habida cuenta de que se plantearon diversas enmiendas a la totalidad —cinco de devolución y una de texto alternativo(2)—, hubo debate de totalidad en el Pleno (que tuvo lugar el 10 de marzo de 2022) del que salieron rechazadas todas y cada una de las citadas enmiendas. A partir de ese momento, debido a la falta de acuerdo inicial entre las distintas fuerzas políticas, la iniciativa legislativa —que contaba en esta fase incipiente con más de 800 enmiendas a su articulado(3)— estuvo más de un año, a la espera de la conclusión del informe de la Ponencia, en la mencionada Comisión. Ante la misma comparecieron, a lo largo del mes de abril de 2022, una serie de profesores universitarios —Luciano Parejo Alfonso, Benito Arruñada, Joan Manuel Trayter Jiménez y Sergio Nasarre Aznar— y de representantes de diversas entidades —como el Colegio de Registradores de la Propiedad, Mercantiles y Bienes Muebles de España o el Sindicato de Inquilinas e Inquilinos de Madrid—(4). El caso es que, tras intensas y prolongadas negociaciones entre los grupos parlamentarios(5), la situación terminó desbloqueándose y, en unas pocas semanas comprendidas entre los meses de abril y mayo de 2023, se recorrió el resto del iter legislativo. En el Congreso de los Diputados se completó el informe de la Ponencia(6), el dictamen de la Comisión(7) y el tránsito por el Pleno —pues éste había avocado para sí el debate y la votación de la iniciativa—, donde el Proyecto de Ley resultó aprobado por una holgada mayoría (176 votos a favor, 167 en contra y 1 abstención)(8). En el Senado, por su parte, también se declaró el procedimiento de urgencia y, en las sucesivas fases, esto es, en el informe de la Ponencia(9), en el dictamen de la Comisión de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana(10) y en el Pleno (por 134 votos a favor, 117 en contra y 1 abstención)(11) se acordó aprobar —pese a la existencia de 324 enmiendas al articulado y 6 propuestas de veto, todas las cuales resultaron rechazadas(12)— el Proyecto de Ley sin introducir variaciones en el texto remitido por el Congreso de los Diputados. De esta forma, el 17 de mayo de 2023, la iniciativa legislativa quedaba definitivamente aprobada por las Cortes Generales y, pocos días después, tras la preceptiva sanción real, se publicaba la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda (BOE 25 de mayo de 2023), entrando en vigor un día después.

Dejando a un lado los aspectos puramente procedimentales, debe subrayarse que existen diferencias apreciables entre el texto que el Gobierno presentó ante las Cortes Generales en febrero de 2022 y el que finalmente éstas aprobaron en mayo de 2023. Si nos ceñimos a la cuestión competencial, que es la que aquí interesa comentar, son varios los aspectos que procede destacar de forma concisa y global.

Como es sabido, el Proyecto de Ley fue, de entrada, duramente criticado por diversos grupos parlamentarios —tanto de la oposición como de la mayoría que venía dando su respaldo al Gobierno desde el inicio de la XIV Legislatura— porque consideraban —al igual que el CGPJ en el ya mencionado informe— que muchos de sus preceptos invadían la competencia exclusiva de las CCAA en materia de vivienda(13). A partir de ahí, comenzó una compleja y dilatada negociación entre grupos parlamentarios —sobre todo, aunque no sólo, entre los grupos del denominado “bloque de la investidura”— en las sucesivas fases de Ponencia y de Comisión en el Congreso de los Diputados. Como consecuencia de este largo proceso negociador el texto primigenio fue ampliamente enmendado(14). Y las enmiendas que prosperaron, además de en otras cuestiones, incidieron en la dimensión competencial de la iniciativa legislativa. Los cambios operados en este terreno fueron considerables y merecerían un análisis detallado que, por razones de espacio, no es viable acometer aquí. La idea esencial es, en todo caso, clara: el Proyecto de Ley se vio afectado por supresiones(15), modificaciones(16) y adiciones(17) cuyo propósito general fue el de salvaguardar, en la medida de lo posible, el espacio competencial autonómico. Con este conjunto de reformas se pretendió, pues, que la futura ley se ajustase a los —a menudo imprecisos— márgenes competenciales del Estado. Ahora bien, pese a la introducción de estos cambios, el texto resultante —que ya permaneció inalterado durante el resto de la tramitación parlamentaria— siguió siendo objeto de críticas por parte de una serie de fuerzas políticas — PNV, PDeCAT, Junts per Catalunya, CC, UPN, Geroa Bai, CUP y BNG— que continuaron apreciando en él una extralimitación competencial del Estado(18). Estas posiciones contrarias a la versión enmendada de la norma —y, en concreto, las sostenidas por partidos de tendencia liberal o conservadora— fueron, a su vez, criticadas por los partidos que la apoyaban dado que, a su juicio, tras las razones competenciales, lo que se escondía era una discrepancia sobre el fondo de la regulación. Así, por ejemplo, Oskar Matute, del Grupo Parlamentario Euskal Herria Bildu en el Congreso de los Diputados, dijo que el “gran mantra () de la invasión competencial” no era sino “otra cortina de humo para no hablar de lo importante, el debate ideológico de fondo”(19). En similar sentido se pronunció Sara Bailac, senadora de ERC perteneciente al Grupo Parlamentario Esquerra Republicana-Euskal Herria Bildu, cuando afirmó que: “En ocasiones como esta, nos da la sensación de que la defensa del autogobierno se utiliza como comodín para no reconocer que lo que pasa es que se defiende un modelo conservador y contra los avances sociales. Una cortina de humo que esconde un debate ideológico: regular o no regular el acceso a la vivienda; garantizar el derecho a una vivienda digna o proteger los intereses de los de siempre”(20). Con todo, lo cierto es que la cuestión competencial suscitó polémica hasta el final de la tramitación parlamentaria y, ciertamente, continuará generándola a la vista de los recursos de inconstitucionalidad planteados —y ya admitidos a trámite— por 50 diputados del PP en el Congreso, así como por el Parlamento de Cataluña y por los gobiernos autonómicos de Andalucía, Islas Baleares y Madrid.

3. Algunos apuntes sobre la estructura y el contenido de la Ley

Sin perjuicio de las consideraciones anteriores, debe apuntarse que la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda es larga y prolija. Además de por una extensa parte expositiva, está compuesta por 36 artículos, seis disposiciones adicionales, cuatro transitorias, una derogatoria y nueve finales. No se trata, pues, de una norma de mínimos —como sí pretendía serlo, en cambio, la propuesta realizada por el Grupo Parlamentario Republicano en su enmienda a la totalidad de texto alternativo—, es decir, no constituye un mero paraguas para dotar a las CCAA de la cobertura que, según se deriva de la jurisprudencia del TC, les falta para poder legislar determinados aspectos del ámbito de la vivienda sin invadir competencias estatales como son las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13ª CE) o las bases de las obligaciones contractuales (art. 149.1.8ª CE in fine). Este texto legislativo ahonda en muchas cuestiones y regula (valiéndose, según los casos, de instrumentos de derecho público o privado), desde el contenido del derecho de propiedad de la vivienda hasta la vivienda protegida, pasando por cuestiones tales como las medidas de contención de precios de alquileres o el régimen de información y transparencia en este ámbito.

Por lo demás, y antes de entrar en el análisis estrictamente competencial, hay que decir que algunas partes de esta Ley se ocupan de aspectos ya regulados —en ocasiones de forma exhaustiva— en otras normas estatales. En ciertos casos, además, esa regulación previa no se deroga expresamente y, en consecuencia, se crea un escenario de superposición normativa que podría ser fuente de inseguridad jurídica. Así, por ejemplo, el CGPJ señaló en su informe (§ 78 y § 93) que los arts. 8 y 9 —relativos a los derechos y deberes del ciudadano en relación con la vivienda— y los arts. 30 y 31 —sobre derechos e información en las operaciones de compra y arrendamiento— se superponen a la normativa vigente en materia de consumo(21) toda vez que ésta no se deroga. Con esto quiere subrayarse que la Ley que aquí se analiza no plantea únicamente —como ahora veremos— problemas desde el prisma de sus relaciones con el derecho autonómico, sino que también introduce algunas incertidumbres en el plano de la propia normativa de origen estatal.

II. OBSERVACIONES A LA LEY DESDE EL PRISMA COMPETENCIAL

1. Los títulos competenciales que el Estado invoca: consideraciones de orden global

Teniendo en cuenta que existe una abundante bibliografía que analiza los títulos competenciales estatales que afectan a la materia de vivienda, me limitaré a dar aquí unas breves pinceladas sobre los mismos en la medida en que hayan sido invocados en esta Ley.

De entrada, debe llamarse la atención sobre el hecho de que el Preámbulo de la Ley, en su apartado segundo, hace referencia a más títulos competenciales (8) de los que finalmente se terminan mencionando en los apartados 1 y 2 de la Disposición final séptima para dar soporte al articulado concreto de la norma (5). Existe, pues, una discordancia en este punto entre la parte expositiva y dispositiva de la Ley que resulta a todas luces reprochable por la confusión que genera. En concreto, las bases de la ordenación de crédito, banca y seguros (art. 149.1.11ª CE); la legislación básica sobre protección del medio ambiente (art. 149.1.23ª CE); y las bases del régimen minero y energético (art. 149.1.11ª CE) sólo se nombran en la parte expositiva del texto y, por lo tanto, no pueden desplegar efecto alguno sobre el articulado de la norma. Así las cosas, conviene aclarar, desde un inicio, que los títulos competenciales en los que se ampara expresamente esta Ley son sólo cinco: condiciones básicas para la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales (149.1.1ª CE); bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (149.1.13ª CE); legislación civil (149.1.8ª CE); legislación procesal (149.1.6ª CE) y hacienda general (149.1.14ª CE).

Por lo que respecta al título competencial del art. 149.1.1ª CE, cuya función y alcance ha ido perfilando el TC a lo largo de los años, es preciso señalar que, en el caso de esta Ley, opera sobre dos ámbitos materiales diferentes: el derecho de propiedad (art. 33 CE) y el derecho a la vivienda (art. 47 CE). Sin embargo, es su proyección sobre este último —el derecho a la vivienda— la que, debido a la ausencia de experiencia al respecto, genera ciertas incógnitas. Y es que, aunque existe algún pronunciamiento jurisprudencial que reconoce esta posibilidad (STC 152/1988, FJ 2), esta Ley es la que, realmente, ha dado el primer paso en la configuración de la competencia del Estado para regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio del derecho constitucional a disfrutar de una vivienda digna y adecuada.

Por el contrario, la incidencia del art. 149.1.13ª CE en el ámbito de la vivienda constituye, a estas alturas, un factor sobradamente conocido. En los últimos años, el TC ha venido realizando una interpretación amplia de este precepto constitucional que ha tenido como contrapartida la eliminación de abundantes normas aprobadas por las CCAA en ejercicio de diversas competencias exclusivas —como la de vivienda— con alguna proyección económica. En efecto, la doctrina del TC en relación con la materia que aquí interesa(22) ha considerado —si bien con alguna fluctuación— que la competencia estatal básica para diseñar las líneas directrices de la ordenación económica en el sector de la vivienda justifica una regulación global, única y hasta cierto punto uniforme de la materia. El correlato de lo anterior no ha sido otro que un vaciamiento efectivo de la competencia exclusiva en vivienda de las CCAA. Tanto es así que, en su voto articular a la STC 93/2015, el magistrado Juan Antonio Xiol Ríos llegó a afirmar que:

“Con esta nueva Sentencia se opera una segunda inflexión conforme a la cual, una vez <<ejercitada>> la competencia estatal de regulación de las bases o planificación de un sector económico de competencia de la comunidad autónoma, la comunidad autónoma queda <<expropiada>> de esa competencia. Esto es, la aplicación del art. 149.1.13 CE por el Estado produce, en opinión de la mayoría, un efecto de bloqueo de la competencia sectorial autonómica exclusiva, el cual, a mi juicio, no era el pretendido por el constituyente cuando se diseñó el Estado autonómico y se redactó el art. 149.1.13 CE utilizando las expresiones <<bases>> y <<coordinación>>.”

De modo que la elaboración y tramitación de esta Ley se ha producido en un contexto de interpretación jurisprudencial en clave expansiva de este título competencial —no exenta, por lo demás, de abundantes y sólidas críticas doctrinales(23)— y ello, como a continuación se verá, se refleja con claridad en el contenido de la iniciativa legislativa.

En cuanto al art. 149.1.8ª CE hay que decir que, aunque en esta Ley sólo se invoca el título genérico en “legislación civil” —que deja un posible espacio, al menos a priori, a los territorios con derecho civil propio—, lo cierto es que, como habrá ocasión de comentar después, al menos un precepto tiene un encaje más claro en la —infranqueable— reserva estatal en materia de “bases de las obligaciones contractuales”, que recientemente también ha gozado de una lectura jurisprudencial en favor del Estado en un asunto directamente relacionado con la vivienda (STC 37/2022). Y, al margen de ello, también cabrá extenderse más adelante sobre lo que a mi parecer constituye un error de técnica legislativa debido al cual un grupo de preceptos de esta Ley se encuentran —incorrectamente— amparados en la competencia estatal en materia de legislación civil.

El art. 149.1.6ª CE, que se invoca en su vertiente de legislación procesal, no suscita, en el contexto de esta Ley, particulares controversias toda vez que se utiliza, de un lado, para dar cobertura a la regulación de la acción pública en materia de vivienda —pues el TC ha determinado que las CCAA no son competentes en la materia, exceptuando la acción pública de carácter administrativo (SSTC 80/2018 y 97/2018)— y, de otro, para introducir un conjunto de modificaciones en la regulación del procedimiento de desahucio en situaciones de vulnerabilidad, así como otras cuestiones conexas.

Y, en fin, la apelación a la competencia estatal en materia de hacienda general, es decir, al art. 149.1.14ª CE, no entraña tampoco problemática alguna teniendo en cuenta que lo que se pretende es que dé cobertura a dos reformas muy concretas de la legislación tributaria.

Cabría apuntar, antes de dar por concluido este apartado, dos cuestiones que, desde el prisma competencial, resultan llamativas en esta Ley(24). La primera es que no se invoca título competencial alguno para justificar el conjunto de artículos (22, 23, 24, 26 y Disposición adicional segunda) que, según indica la Disposición final séptima de la Ley, se aplicarán únicamente a la Administración General del Estado. Y la segunda es que, sorprendentemente, no se ha considerado necesario amparar ningún precepto de la norma —ni siquiera a modo de refuerzo— en la competencia estatal sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas (art. 149.1.18ª CE) cuando salta a la vista que se regula la actividad de éstas.

2. El articulado de la Ley a la luz de las competencias estatales invocadas y su posible afectación a la esfera competencial autonómica

Para dotar de un cierto orden y sistemática a este epígrafe, estructuraré mis consideraciones en torno a los distintos títulos competenciales en que se ampara el articulado de esta Ley. Recuérdese que los apartados 1 y 2 de la Disposición final séptima de la Ley son los que explicitan cuáles son las competencias que dan cobertura a unos u otros preceptos del texto.

2.1. Los artículos dictados al amparo del 149.1.1ª y 13ª CE

En primer lugar, corresponde aclarar que, a excepción de los concretos preceptos indicados en el apartado 2 de la Disposición final séptima de la Ley (un total de doce), se entiende —pues así lo dispone el apartado primero de la propia Disposición final séptima— que el resto de la norma se dicta al amparo del art. 149.1.1ª y 13ª CE. Así pues, más de un 70% de la Ley halla su fundamento en estos dos títulos competenciales. Lo que ocurre es que se trata de una mención conjunta e inespecífica, es decir, no se aclara en ningún momento qué preceptos se amparan en una u otra competencia —o en las dos—. Este defecto de técnica legislativa fue señalado por el CGPJ con particular contundencia en su informe:

“Esa carencia, por mucho que se repita en las leyes estatales, va más allá de la mera incorrección formal ya que afecta al fundamento objetivo mismo de la regulación prevista y hace precisa una ardua labor de comprobación que, en última instancia deberá hacer el Tribunal Constitucional, de si cada uno de los artículos sobre los que se proyectan los referidos títulos competenciales cumple o no los requisitos que la jurisprudencia constitucional exige para su utilización. Es evidente, por otra parte, que ambos son diversos entre sí, ya que, en principio, las condiciones de ejercicio del derecho a la vivienda (artículo 149.1.1º CE) no tienen por qué coincidir con las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (artículo 149.1.13º CE) y resulta muy improbable que los dos confluyan en tan numerosos artículos” (§ 40).

Así las cosas, el Estado invoca las reglas 1ª y 13ª del art. 149.1 CE como marco de referencia uniforme, sin mayores especificaciones, con la aparente pretensión de reforzar su soporte competencial. Sin embargo, se trata de una práctica del todo inadecuada pues introduce una gran distorsión debido a que, como se ha dicho en los párrafos anteriores, nos hallamos ante dos competencias que la Constitución distingue y regula de diferente forma.

Pero, al margen de la problemática anterior, nos encontramos con otra cuestión controvertida. Y es que varios de los preceptos dictados bajo esta amplia e imprecisa cobertura competencial abordan aspectos que ya se encuentran regulados en diversas leyes autonómicas. Como expresó el CGPJ en la conclusión sexta de su informe, hay artículos cuyo “enunciado normativo es coincidente o muy próximo al empleado por las leyes y disposiciones autonómicas o consiste en constantes remisiones a estas y a los instrumentos (autonómicos) de ordenación del territorio o (municipales) de planeamiento urbanístico. El resultado es la duplicación de lo que unos y otros contemplan”. Por su parte, Iñigo Barandiaran, del Grupo Parlamentario Vasco (EAJ-PNV), puso de manifiesto en el debate de totalidad del Proyecto de Ley que éste contenía materias ya reguladas en la Ley 3/2015, de 18 de junio, de vivienda del País Vasco —y mencionó también la Ley Foral 10/2010, de 10 de mayo, del Derecho a la Vivienda en Navarra—. En concreto, afirmó que:

“La Ley 3/2015 del País Vasco concreta algunos de esos caracteres y derechos. Señala, primero, la función social de la vivienda -se define lo que es el derecho subjetivo a la vivienda-; la planificación, entre la que está, entre otras, la calificación permanente de vivienda de protección pública o de afección pública; el compromiso de que todas las viviendas que se vayan a ejecutar en Euskadi van a ser destinadas al alquiler; el régimen jurídico de las viviendas de protección pública y alojamientos dotacionales, y las normas reguladoras de su adjudicación y promoción; la caracterización de la vivienda deshabitada, la infravivienda y la sobreocupada, y otras que abundan en el direccionamiento de políticas propias, que ejercidas además suponen determinados hitos. Hay un parque público de viviendas, un parque público de viviendas también de alquiler; el impulso de medidas dirigidas al fomento de la emancipación de personas jóvenes mediante reserva de un porcentaje de viviendas de promoción pública a ese colectivo; la de reserva de suelo también destinadas para ese colectivo, con ayudas para su promoción y hasta los veintinueve años; alternativas habitacionales; plan específico para personas mayores en colaboración con servicios sociales, de colaboración entre ayuntamientos y diputaciones forales; medidas relativas al fomento de rehabilitación de edificios y eliminación de barreras de viviendas; mejoras de accesibilidad o de eficiencia energética, etcétera. Muchas -no voy a decir todas- de las medidas que se contemplan en este proyecto de ley, señora ministra, se contemplan ya en las normas que existen en Euskadi.”(25)

Es preciso apuntar que, en el propio Preámbulo de la Ley, se reconoce “que buena parte de estos contenidos normativos [en referencia a algunos aspectos del Título I, si bien esto mismo podría afirmarse de otros ubicados en partes distintas de la iniciativa] ya se encontraban presentes, de una u otra forma, en algunas leyes autonómicas”. Y, a continuación, se aduce que la ausencia de regulación en ciertas CCAA es la razón que justifica “la necesidad de establecer, precisamente por el Estado, unos mimbres legales comunes de aspectos tan esenciales y básicos para las políticas de protección del derecho de acceso a una vivienda digna y adecuada”. Ahora bien, como expresó con rotundidad el CGPJ, “la garantía de la igualdad no autoriza () la innecesaria superposición sobre la actual legislación autonómica de otra estatal que en gran medida viene a duplicarla o sustituirla ni a cubrir supuestas lagunas de la legislación autonómica” (§ 49). Un argumento éste que el CGPJ desarrolló en los términos que a continuación se transcriben:

“la traslación a la ley estatal de lo ya dispuesto por las leyes autonómicas no puede sustentarse en la necesidad de garantizar ninguna condición básica que aquellas deban respetar, pues ya lo hacen y, además, motu proprio. A ello se suma que esa “expropiación” de la regulación autonómica por el legislador estatal generará, sin duda, una situación de gran inseguridad jurídica al resultar ciertamente difícil determinar qué norma habrá de aplicarse, la estatal o la autonómica, cuando no concuerden completamente entre sí. No en vano, una y otra pertenecen a distintos ordenamientos, al estatal y a los autonómicos, por lo que no juega entre esas normas el principio de derogación de la ley anterior por la posterior, sino que habrá de ser el Tribunal Constitucional quien deba decidirlo comprobando, en primer lugar, que la ley estatal que resulte de este anteproyecto se desenvuelva en el ámbito competencial propio del Estado y, hecho, esto si existe verdadera contradicción con la ley autonómica que sea insalvable como consecuencia de la inconstitucionalidad sobrevenida o mediata de esta última” (§ 50).

Por lo que respecta a esta cuestión, es cierto que muchos preceptos de la Ley contienen —pues se introdujeron durante su tramitación parlamentaria— referencias explícitas a la necesidad de respetar el espacio competencial de las administraciones autonómica y local —cuya normativa, además, se declara, en el marco de los arts. 3 y 16.1, de carácter prevalente—. Sin embargo, teniendo en cuenta la envergadura de esta Ley y la casuística a la que puede dar lugar en su interacción con las diferentes regulaciones territoriales, no cabe descartar por completo la hipótesis de que algunas normas autonómicas pudieran llegar a declararse nulas por inconstitucionalidad sobrevenida o, incluso, verse desplazadas por aplicación del principio de prevalencia del derecho estatal según la interpretación que se ha hecho del mismo —no sin cierta división en el seno del TC— en resoluciones como las SSTC 102/2016 o 204/2016. Y es que, como certeramente han expuesto Lasagabaster Herrarte (2018) o Setuáin Mendía (2018), esta nueva lectura del principio de prevalencia se traduce en una capacidad inmediata de los operadores jurídicos —Tribunales de justicia, pero también Administraciones públicas— para inaplicar preceptos de leyes autonómicas cuando estemos ante uno de los dos siguientes supuestos: 1) el de la repetición por la ley autonómica de contenidos de una ley básica estatal (leges repetitae) sin la necesaria adaptación a las posteriores modificaciones de esta última (siempre, cabe subrayarlo, que la constitucionalidad de dichas modificaciones no se cuestione por el operador jurídico); 2) el de una ley autonómica promulgada en ausencia de legislación básica estatal previa que resulta incompatible con una ley básica del Estado dictada posteriormente (cuya constitucionalidad, tampoco en este caso, debe resultar dudosa para el operador jurídico). No parece descabellado, pues, pensar que el segundo de los supuestos indicados pudiera llegar a plantearse en este nuevo contexto normativo.

Sea como fuere, las circunstancias que, desde la óptica de las fuentes del derecho, rodean a esta Ley son ciertamente singulares. Así, por ejemplo, con respecto a la citada noción de leges repetitae, el panorama es confuso, pues, de acuerdo con la doctrina del TC sobre este tema, una ley autonómica incurre en inconstitucionalidad, por invasión competencial, cuando reproduce el contenido de una ley estatal sobre un ámbito en el que la comunidad autónoma que legisla carece de competencias materiales(26). Pues bien, en el caso que ahora se analiza, el escenario parece ser más bien el inverso ya que es el Estado el que está reproduciendo normativa autonómica en su legislación para regular materias sobre las cuales no está en absoluto claro —y no lo estará hasta que, en su caso, el TC resuelva las eventuales impugnaciones— que tenga competencias.

Partiendo de las anteriores premisas, no es de extrañar que el CGPJ afirmase que el anteproyecto del cual proviene esta Ley —que, cabe subrayarlo, pese a las modificaciones sufridas a lo largo de la tramitación parlamentaria, sigue resultando reconocible en diversos aspectos de su estructura y contenido— era “un texto sobrecargado y en gran medida contradictorio con la finalidad de ser la norma básica y de referencia para dar efectividad plena al derecho a la vivienda” (§ 20) y que incurría en un “claro dirigismo de la actuación de las instituciones autonómicas y locales” (§ 17). Desde este punto de vista, la Ley plantea el problema de fijar, al menos en parte de sus contenidos, regulaciones bastante precisas que, por más que ofrezcan posibilidades de actuación a las CCAA, son en gran medida uniformizadoras por cuanto condicionan aquéllas en detalle. Pueden mencionarse, a título ejemplificativo, los siguientes preceptos: art. 15.1.d) (que fija en un 50% la reserva para vivienda sujeta a algún régimen de protección pública) y e) (que establece obligaciones de construcción y gestión de viviendas sociales o dotacionales en zonas de mercado residencial tensionado); art. 17 (que establece reglas precisas en materia de vivienda asequible incentivada); art. 18 (que fija el procedimiento, el período y las causas para la declaración de zonas de mercado residencial tensionado) o el Título III en su integridad (que regula detalladamente, a lo largo de tres extensos artículos, los parques públicos de vivienda).

En este sentido, no cabe duda de que el Estado se está acogiendo a la generosa interpretación de estos títulos competenciales —sobre todo del 149.1.13ª CE— que ha realizado a menudo el TC. Sobre esta cuestión cabría recordar, como hizo el CGPJ en su informe, que:

“una cosa es que la fijación de las condiciones básicas del artículo 149.1.1º CE sirva para garantizar la igualdad de todos los ciudadanos y que el 149.1.13º CE sea útil para que la política económica del Estado y las de los distintos gobiernos autonómicos guarden coherencia entre sí y no se produzcan distorsiones que afecten a la unidad económica y, otra bien distinta, que se pretenda uniformizar a través de ellos, de forma exhaustiva, la legislación autonómica sobre vivienda” (§ 48).

Ahora bien, debe puntualizarse que la Ley también contiene preceptos dictados al amparo de estas competencias frente a los cuales no cabe plantear ninguna objeción en los términos anteriormente apuntados. Así, por ejemplo, la Disposición adicional primera, que prevé la creación de una base de datos de contratos de arrendamiento de vivienda, no parece interferir negativamente en la esfera de potestades autonómicas —máxime cuando se parte del presupuesto de la “colaboración con las comunidades autónomas y otros organismos e instituciones, para disponer de la información veraz sobre los contratos de arrendamiento de vivienda vigente”—, es decir, que no resulta a priori controvertida en términos competenciales, más allá de que, como el resto de artículos que integran este bloque, se haya dictado al amparo genérico de las reglas 1ª y 13ª del art. 149.1 CE. Cabría, por cierto, preguntarse en qué medida este precepto podría haberse amparado también en la competencia exclusiva del Estado en materia de “ordenación de los registros e instrumentos públicos” (art. 149.1.8ª in fine)(27). En este sentido, Rocío Perteguer Prieto, quien compareció en abril de 2022 en representación del Colegio de Registradores de la Propiedad, Mercantiles y Bienes Muebles de España en el Congreso de los Diputados con motivo de la tramitación de esta Ley, defendió, con sólidos argumentos, la idoneidad y la conveniencia de utilizar el Registro de la Propiedad —y no la base de datos de nueva creación que prevé la norma— para la inscripción de los arrendamientos(28).

2.2. Los artículos dictados al amparo del art. 149.1.8ª CE

Según lo dispuesto en el apartado 2 de la Disposición final séptima de la Ley, son ocho los preceptos dictados al amparo de “la competencia que el artículo 149.1.8ª CE atribuye al Estado en materia de legislación civil”. Y es importante leer en su literalidad el pasaje transcrito porque, como puede observarse, en él se invoca la noción de “legislación civil” mencionada en la primera parte del art. 149.1.8ª CE, pero nada se dice de una de las seis submaterias reservadas “en todo caso” al Estado en la última parte del mismo precepto constitucional que, como ahora veremos, tiene indudable relevancia en esta Ley: las “bases de las obligaciones contractuales”.

Cabe recordar que la competencia exclusiva del Estado en materia de “legislación civil” es una regla general que opera “sin perjuicio de la conservación, modificación y desarrollo por las Comunidades Autónomas de los derechos civiles, forales o especiales, allí donde existan”. Sin embargo, las “bases de las obligaciones contractuales”, como ocurre con el resto de submaterias enunciadas en el art. 149.1.8ª in fine —con algún matiz, ciertamente, como es el de la determinación de las fuentes del derecho—, conforman un ámbito del ordenamiento jurídico indisponible para las CCAA toda vez que el constituyente quiso que contasen con una regulación unitaria y uniforme en todo el territorio del Estado. En efecto, el TC viene manifestando en su jurisprudencia con nitidez desde hace tiempo la idea de que este pasaje constitucional debe ser visto como una “segunda reserva competencial en favor del legislador estatal” cuyo sentido no es otro que “delimitar un ámbito dentro del cual nunca podrá estimarse subsistente ni susceptible, por tanto, de conservación, modificación o desarrollo, Derecho civil especial o foral alguno; y ello sin perjuicio, claro está, de lo que en el último inciso del artículo 149.1.8 se dispone en orden a la determinación de las fuentes del Derecho” [STC 88/1993 FJ 1 b) y reiterada jurisprudencia posterior].

Así las cosas, es determinante saber cuándo una determinada regulación estatal se incardina dentro de la categoría general de “legislación civil” —pues su existencia es compatible con el derecho civil autonómico que determinados territorios pueden promulgar— y cuándo lo hace dentro de la categoría de “bases de las obligaciones contractuales” u otras de las submaterias enunciadas en el art. 149.1.8ª in fine —dado que, en tal caso, estaremos, necesariamente, ante una regulación única para todo el Estado—.

Pues bien, de los ocho preceptos que la Disposición final séptima de la Ley dice que se han dictado al amparo de “la competencia que el artículo 149.1.8ª CE atribuye al Estado en materia de legislación civil”, hay al menos uno —y es, sin duda, uno de los preceptos “estrella” de toda la Ley— que cabe subsumir inequívocamente dentro de la categoría de “bases de las obligaciones contractuales”: la Disposición final primera. Es en ésta donde se incluyen, mediante una modificación de varios artículos de la Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de Arrendamientos Urbanos, las medidas de contención de precios de los alquileres(29). Y afirmo con rotundidad que estas medidas son “bases de las obligaciones contractuales” porque, con carácter reciente, la STC 37/2022(30) ha determinado expresamente que el “principio de libre estipulación de la renta en los arrendamientos urbanos ha de considerarse una base de las obligaciones contractuales”, de lo cual se deriva que el Estado es “el competente para fijar legalmente el principio de libertad de pactos en el establecimiento de la renta del contrato de alquiler de vivienda, así como para, en su caso, determinar sus eventuales modificaciones o modulaciones en atención al designio del legislador estatal respecto a la necesidad de ajustar o no el funcionamiento del mercado inmobiliario en atención a lo dispuesto en el art. 47 CE o en otros preceptos constitucionales”. De acuerdo con todo ello, la citada resolución concluye que: “La reserva al legislador estatal de la competencia para la regulación tanto de la regla general como de sus posibles excepciones o modulaciones excluye, por tanto, que cualquier legislador autonómico pueda condicionar o limitar la libertad de las partes para determinar la renta inicial del alquiler de viviendas” [FJ 4 c)]. De modo que, a la luz de la citada jurisprudencia constitucional, queda claro que sólo el Estado es competente para establecer medidas de contención de precios de los alquileres y eso es, precisamente, lo que se pretende en esta Ley. La única observación que cabría realizar al respecto es que, en atención a lo expuesto supra, el título competencial habilitante para el Estado no sería el genérico sobre la “legislación civil”, sino el específico sobre las “bases de las obligaciones contractuales”. Pese a que ambos se ubiquen dentro del art. 149.1.8ª CE, quizás sería aconsejable que, en consonancia con la jurisprudencia constitucional, el legislador estatal hubiese realizado esta distinción.

Debe señalarse que el apartado 4 a) de la Disposición final séptima de la Ley establece que lo dispuesto en la misma se aplicará sin perjuicio de: “Las previsiones de los regímenes civiles, forales o especiales en el ámbito reservado a las mismas por el artículo 149.1.8.ª de la Constitución, allí donde existan”. Se trata de una puntualización que, según acaba de verse, no puede operar de ningún modo en relación con la Disposición final primera de la Ley (pues son “bases de las obligaciones contractuales”) y habría que valorar en qué medida puede resultar de aplicación respecto de algunos de los restantes preceptos de la norma que se amparan en el art. 149.1.8ª CE(31).

Dichos preceptos, acerca de los cuales convendría realizar unas breves consideraciones más allá de la anterior línea de reflexión, son, de un lado, los arts. 10 y 11 y, de otro, los arts. 32 a 36. Veamos unos y otros.

Los arts. 10 y 11 regulan el régimen jurídico básico del derecho de propiedad de la vivienda y, sobre ellos, el CGPJ dijo en su informe que “suponen una clara huida de las pautas civiles para encuadrarse en la normativa administrativa que pasa a regular novedosamente tanto el contenido estatutario de la propiedad de la vivienda como de precisar el alcance de su función social”, añadiendo que “resulta por ello difícil de justificar una competencia que, aunque se dice fundada en la legislación civil, puede chocar con la exclusividad autonómica en materia de vivienda” (§ 79). Es interesante esta apreciación del CGPJ puesto que, de acuerdo con ella, estos dos preceptos de la Ley podrían estar, por razón de su contenido, incorrectamente amparados en el art. 149.1.8ª CE e invadiendo, por ello, la competencia autonómica en materia de vivienda. Y esta interpretación debe ponerse, a mi juicio, en conexión con la doctrina que el TC mantiene al respecto, según la cual: “la regulación de la dimensión institucional del derecho de propiedad privada, dado que no puede desligarse de la regulación de los concretos intereses generales que la justifican, incumbe al titular de la competencia sectorial para tutelar tales intereses y no al que lo es en materia de legislación civil ex artículo 149.1.8 CE” [STC 16/2018, FJ 8 b)].

En cuanto a la cobertura competencial de los arts. 32 a 36 todo apunta a que nos hallamos ante un error de técnica legislativa. Si se acude al texto del Proyecto de Ley aprobado por el Consejo de Ministros y remitido a las Cortes Generales en febrero de 2022, se observa que el apartado 2 b) de la entonces Disposición final sexta señalaba —en términos muy similares a la finalmente aprobada Disposición final séptima— que: “Los artículos 10, 11, 32, 33, 34, 35, 36 y disposición final primera que se amparan en la competencia que el artículo 149.1.8.ª CE atribuye al Estado en materia de legislación civil”. Lo que ocurre es que, en aquella versión primigenia del texto, el grupo de cinco preceptos que aquí interesan, esto es, los arts. 32 a 36, eran diferentes a los que finalmente se han promulgado bajo esa numeración. En aquella fase inicial los arts. 32 a 36 estaban integrados en el marco de un Capítulo intitulado “Percepción de cantidades a cuenta del precio antes o durante la construcción en operaciones de compra de vivienda” (arts. 32 a 38) y, habida cuenta de que dicha la regulación poseía una dimensión contractual, era coherente —aunque no del todo indiscutible— que su cobertura competencial fuese la del art. 149.1.8.ª CE(32). Sin embargo, como se ha indicado supra, el referido Capítulo fue suprimido en su totalidad y con carácter definitivo en la fase de Ponencia(33). Por esta razón, el articulado definitivo fue renumerado y los antiguos arts. 39 a 43 —pertenecientes al Capítulo final sobre “Información y transparencia en materia de vivienda y suelo”— pasaron a ser los nuevos arts. 32 a 36. Sin embargo, parece que no se reparó en el hecho de que el apartado 2 a) de la Disposición final relativa a los títulos competenciales —en origen la sexta y finalmente la séptima— seguía dando cobertura competencial, con base en el art. 149.1.8ª CE, a los arts. 32 a 36, cuyo contenido, como acaba de precisarse, era ahora distinto. De modo que, al no haberse suprimido —en paralelo a la eliminación del Capítulo sobre “Percepción de cantidades a cuenta del precio antes o durante la construcción en operaciones de compra de vivienda”— esa referencia del apartado 2 a) de la Disposición final séptima, la Ley finalmente promulgada ha terminado amparando los arts. 32 a 36, sobre “Información y transparencia en materia de vivienda y suelo” —difícilmente subsumibles en el ámbito del derecho privado(34)—, en la competencia que el artículo 149.1.8ª CE atribuye al Estado en materia de legislación civil.

2.3. Los artículos dictados al amparo del art. 149.1.6ª y 14ª CE

Dos son los preceptos de la Ley que hallan su fundamento en la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación procesal (ex art. 149.1.6ª CE): el art. 5 y la Disposición final quinta.

El primero de ellos regula la acción pública en materia de vivienda y, al respecto, cabe señalar que, desde una óptica competencial, el legislador estatal ha sido coherente con la doctrina del TC en este tema. Y es que, de entrada y con carácter general, el Alto Tribunal ha determinado que:

“solo el Estado, en ejercicio de la competencia que le atribuye el art. 149.1.6 CE, puede determinar los supuestos de legitimación para accionar en vía judicial, ya sea por el título general del <<derecho o interés legítimo>>, ya sea por los títulos especiales, entre los que se encuentra la acción popular, respecto de la cual ya advertimos que <<la Ley 29/1998 [art. 19 h)] ha optado por excluir la acción popular jurisdiccional, salvo que una ley estatal la haya previsto específicamente>> (STC 97/2018, de 19 de septiembre, FJ 6).” [STC 15/2021, FJ 4]

Pero, además, debe tenerse en cuenta que el TC ya ha declarado inconstitucionales normas autonómicas de carácter procesal que regulaban la acción pública en materia de vivienda(35) por vulnerar la competencia del Estado atribuida por el art. 149.1.6ª CE, al exceder del ámbito permitido a las CCAA para introducir “las necesarias especialidades que en este orden se deriven de las particularidades del derecho sustantivo de las Comunidades Autónomas” (SSTC 80/2018, FJ 5 y 97/2018, FJ 6). No obstante, debe aclararse que, en estos casos, el TC ha avalado la acción pública de carácter meramente administrativo conforme a la que cualquier ciudadano puede exigir ante las autoridades administrativas la observancia de la correspondiente legislación autonómica de vivienda.

La extensa Disposición final quinta introduce una serie de modificaciones en la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil con el propósito principal de mejorar la regulación del procedimiento de desahucio en situaciones de vulnerabilidad. Se trata, pues, de un precepto que no plantea problemas de orden competencial.

En cuanto a los dos preceptos dictados al amparo del art. 149.1.14ª CE nada hay que objetar pues los dos se limitan a operar modificaciones sobre legislación tributaria estatal. Así, la Disposición final segunda reforma, con el propósito de incorporar una serie de incentivos fiscales en materia de arrendamiento, la Ley del IRPF. Y la Disposición final tercera modifica la regulación del recargo a los inmuebles de uso residencial desocupados que contiene la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.

III. A MODO DE CONCLUSIÓN

Sabemos que, por más que la competencia sobre vivienda recaiga de forma exclusiva en las CCAA, el Estado puede incidir en su regulación a través de diversos títulos competenciales —algunos transversales y otros no—. Esta es la premisa desde la que se ha elaborado la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda. Y hay que decir que esta norma, lejos de pretender frenar los avances autonómicos de los últimos años en la subjetivación del derecho a la vivienda (Quintiá Pastrana, 2017), se ha concebido como un plausible instrumento para progresar en esa misma dirección después de que el TC haya declarado nulas, por invasión competencial, diversas regulaciones de las CCAA que pretendían dar respuesta a una situación generalizada de emergencia habitacional. Desde estas coordenadas, las Cortes Generales han dado forma a un texto legislativo que —a diferencia del Proyecto de Ley inicialmente remitido por el Gobierno— trata de respetar el criterio según el cual la intervención del Estado en el sector de la vivienda debe realizarse, sobre todo, a través de principios o reglas generales que dejen, en todo caso, un margen a las CCAA para ejercitar su competencia exclusiva en la materia (Santolaya Machetti, 2007: 126).

Ahora bien, no puede negarse que estamos ante una Ley extensa —y, en algunos puntos, prolija— que incide sobre múltiples cuestiones y, desde este punto de vista, es cierto que se plantean algunas dudas a propósito del modo en que interaccionará con la copiosa regulación promulgada desde las distintas administraciones territoriales —autonómicas y locales—. No se trata, como se ha dicho supra, de una norma básica instrumental y mínima concebida únicamente para dotar a las CCAA de la cobertura que ahora les falta —por verse involucrados títulos competenciales estatales— para la implementación efectiva de políticas públicas propias en este ámbito. Sobre esta cuestión, Maribel Vaquero Montero, del Grupo Parlamentario Vasco en el Senado (EAJ-PNV), realizó el pasado 23 de mayo de 2023 en el Pleno de la Cámara Alta una serie de consideraciones de interés:

“¿Era necesaria la extensa regulación de este proyecto de ley para que las comunidades autónomas pudieran tener un paraguas normativo que diera seguridad a sus parlamentos a fin de adoptar las medidas conducentes a garantizar el acceso a una vivienda digna y asequible? () la regulación que recoge este proyecto de ley es tan exhaustiva que condiciona las facultades del legislador autonómico para establecer, conforme a la orientación política de sus parlamentos, la regulación en materia de vivienda. A nuestro juicio () hubiera bastado con crear un marco para que las comunidades autónomas pudieran desarrollar con seguridad jurídica medidas necesarias en su propio ámbito () Con otra ley del Estado o modificaciones puntuales de otras leyes, que se limitaran a ofrecer a las comunidades autónomas un marco jurídico mínimo y suficiente para regular aquellos aspectos para los que carece de cobertura suficiente, como la limitación de renta o las zonas tensionadas, Euskadi y otras comunidades autónomas podrían disponer de herramientas para actuar en aquellos aspectos necesarios a fin de garantizar el acceso a una vivienda digna y asequible.”(36)

A la vista de estas —y otras muchas— discrepancias respecto de la cobertura competencial de la recientemente promulgada ley estatal, no es de extrañar que ésta haya sido objeto de varios recursos de inconstitucionalidad (de 50 diputados del PP en el Congreso, así como del Parlamento de Cataluña y de los Gobiernos autonómicos de Andalucía, Islas Baleares y Madrid). Así las cosas, volveremos a estar, una vez más, a la espera —que probablemente será larga— de una resolución que clarifique —o enmarañe aún más— el panorama. No parece, pues, que, tras la promulgación de esta Ley, vaya a disiparse la inseguridad jurídica que, de un tiempo a esta parte, viene menoscabando la realización efectiva del mandato del art. 47 CE.

Quisiera concluir estas páginas manifestando que las controversias competenciales —que apenas preocupan a la generalidad de la ciudadanía— no deberían, a mi parecer, eclipsar la dimensión sustantiva de la cuestión que, en este caso, no es otra que el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Parece que se haya olvidado que los derechos de la ciudadanía deberían ser satisfechos y garantizados por los poderes públicos con independencia del modo en que se concrete —normativa o jurisprudencialmente— el reparto territorial del poder entre éstos (Valcárcel Bustos, 2018: 369). Desde este punto de vista, Joaquín Tornos (2017: 46) ha recalcado que, si se quieren implementar políticas públicas eficaces y eficientes en un sector como es el de la vivienda, hay que asumir que los títulos competenciales se entrecruzan y que, por lo tanto, no queda más remedio que buscar fórmulas equilibradas de coordinación o colaboración entre niveles de gobierno. Este es, sin duda, el horizonte deseable y, en ese marco, lo razonable sería que tales principios operasen siempre a la hora de elaborar, aplicar e interpretar la normativa con incidencia en la materia.

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NOTAS:

(1). Véanse, a este respecto, el art. 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno; el art. 133 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas; y la Orden PRE/1590/2016, de 3 de octubre, por la se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de septiembre de 2016, por el que se dictan instrucciones para habilitar la participación pública en el proceso de elaboración normativa a través de los portales web de los departamentos ministeriales.

(2). Las cinco enmiendas a la totalidad de devolución fueron presentadas por el Grupo Parlamentario Ciudadanos, Grupo Parlamentario Popular en el Congreso, Grupo Parlamentario Plural —que presentó dos: una correspondiente al PDeCAT y otra a Junts per Catalunya— y Grupo Parlamentario Vasco (EAJ-PNV). La enmienda a la totalidad de texto alternativo fue presentada por el Grupo Parlamentario Republicano. Véanse todas ellas en el siguiente enlace: https://web.archive.org/web/20220303134633/https://www.congreso.es/backoffice_doc/prensa/notas_prensa/88510_1646314101262.pdf

(3). Véanse las enmiendas al articulado en el siguiente enlace: https://www.congreso.es/public_oficiales/L14/CONG/BOCG/A/BOCG-14-A-89-3.PDF#page=1

(4). Véanse las comparecencias en el siguiente enlace: https://www.congreso.es/busqueda-de-iniciativas?p_p_id=iniciativas&p_p_lifecycle=0&p_p_state=normal&p_p_mode=view&_iniciativas_mode=view&_iniciativas_legislatura=XIV&_iniciativas_iniciativas_relacionadas=121%2F000089

(5). Existía la posibilidad —y de ella se hicieron eco los medios de comunicación— de que, ya fuera por falta de acuerdo entre las fuerzas políticas o por las notorias dilaciones que venía sufriendo el procedimiento legislativo, el Proyecto de Ley no pudiera ser aprobado en el marco de la XIV Legislatura. Adviértase que la norma se terminó promulgando pocos días antes de la disolución anticipada de las Cortes Generales decretada por el Presidente del Gobierno el 29 de mayo de 2023. Si, en el momento de la disolución del Parlamento, la iniciativa se hubiese encontrado en medio del iter legislativo, la consecuencia inevitable habría sido, de acuerdo con lo previsto en el art. 207 RDC y en la D. A. 1ª RS, su caducidad. Ahora bien, debe recordarse, que esa consecuencia —la de la caducidad— no concurre si existe acuerdo definitivo de las Cortes Generales antes de su disolución, estando la ley sólo pendiente de sanción, promulgación o publicación —o de los tres trámites—, porque entonces el asunto no estaría ya en curso de “examen y resolución” por las Cámaras, sino únicamente pendiente de condiciones de eficacia. Véase, al respecto, García-Escudero Márquez (2006: 216-217).

(6). Véase el informe de la Ponencia en el siguiente enlace: https://www.congreso.es/public_oficiales/L14/CONG/BOCG/A/BOCG-14-A-89-4.PDF#page=1

(7). Véase el dictamen de la Comisión en el siguiente enlace: https://www.congreso.es/public_oficiales/L14/CONG/BOCG/A/BOCG-14-A-89-5.PDF

(8). El Proyecto de Ley fue aprobado en el Pleno de la Cámara Baja —el 27 de abril de 2023— con los siguientes apoyos: Grupo Parlamentario Socialista; Grupo Parlamentario Confederal de Unidas Podemos-En Comú Podem-Galicia en Común; Grupo Parlamentario Republicano; Grupo Parlamentario Euskal Herria Bildu; tres diputados del Grupo Parlamentario Plural —los pertenecientes a Más País y Compromís—; y dos diputados del Grupo Mixto —los pertenecientes a Teruel Existe y al Partido Regionalista de Cantabria—. Véase el texto aprobado por el Pleno en el siguiente enlace: https://www.congreso.es/public_oficiales/L14/CONG/BOCG/A/BOCG-14-A-89-6.PDF#page=1

(9). Véase el informe de la Ponencia en el siguiente enlace: https://www.senado.es/legis14/publicaciones/pdf/senado/bocg/BOCG_D_14_493_4163.PDF

(10). Véase el dictamen de la Comisión en el siguiente enlace: https://www.senado.es/legis14/publicaciones/pdf/senado/bocg/BOCG_D_14_493_4164.PDF

(11). El Proyecto de Ley fue aprobado en el Pleno de la Cámara Alta —el 17 de mayo de 2023— con los siguientes apoyos: Grupo Parlamentario Socialista; Grupo Parlamentario Esquerra Republicana-Euskal Herria Bildu; Grupo Parlamentario de Izquierda Confederal (Més per Mallorca, Más Madrid, Compromís, Geroa Bai y Agrupación Socialista Gomera), si bien el representante de Geroa Bai votó en contra; y una parte del Grupo Parlamentario Democrático (Ciudadanos, Agrupación de electores “Teruel Existe” y Partido Regionalista de Cantabria), pues el representante de Ciudadanos votó en contra y el del PRC se abstuvo. Véase el texto aprobado por el Pleno en el siguiente enlace:

https://www.senado.es/legis14/publicaciones/pdf/senado/bocg/BOCG_D_14_495_4172.PDF

(12). Véanse las enmiendas al articulado y las propuestas de veto en el siguiente enlace: https://www.senado.es/web/actividadparlamentaria/iniciativas/enmiendas/index.html?id1=621&id2=000089&legis=14

(13). Puede consultarse, al respecto, el referido debate de totalidad (DSCD, 10/03/2022, pp. 31-54). En su transcurso, Juan Ignacio López-Bas, del Grupo Parlamentario Ciudadanos, calificó la iniciativa de “profundamente intervencionista desde el punto de vista de las competencias propias del Estado frente a las comunidades autónomas”. Ana María Zurita, del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso, se dirigió al Gobierno en los siguientes términos: “no regulen doblemente lo que ya está regulado y, además, donde el Estado no tiene competencias”. Ana Oramas, de Coalición Canaria y perteneciente al Grupo Parlamentario Plural, dijo que “este proyecto de ley invade competencias en la Comunidad Autónoma de Canarias y como nacionalistas no podemos avalar una ley que vulnera nuestro estatuto de autonomía”. Por parte del Grupo Parlamentario Plural, Ferran Bel i Accensi, del PDeCAT, habló de “invasión competencial” y Mariona Illamola Dausà, de Junts per Catalunya, dijo que el proyecto de ley vulneraba competencias “sin ningún tipo de pudor”. Sergio Sayas, de UPN y perteneciente al Grupo Mixto, dijo que “nadie de esta Cámara que diga respetar las competencias de las comunidades autónomas puede estar a favor o permitir esta ley”. Iñigo Barandiaran, del Grupo Parlamentario Vasco (EAJ-PNV), manifestó, entre otras cosas, que el orden constitucional de distribución de competencias “no autoriza al Estado a la superposición de su iniciativa legislativa sobre la () autonómica, a la que en gran medida este proyecto de ley viene a pretender sustituir”. Desde el Grupo Parlamentario Republicano, Pilar Vallugera, expresó con rotundidad que su grupo no aceptaría “la invocación del artículo 149.1.1.ª de la Constitución como presupuesto transversal habilitante” de la norma y, además, anunció que se opondrían a cualquier disposición que pudiera poner en peligro las competencias exclusivas de Cataluña en materia de derecho civil, vivienda urbanismo o consumo. En este sentido, señaló que era su pretensión reducir “la regulación considerada básica a los mínimos imprescindibles y no contradictorios con nuestra propia legislación”. Y Albert Botran, de la CUP e integrado en el Grupo Mixto, dijo que la iniciativa presentada por el Gobierno comportaría una “pérdida de competencias” para los parlamentos autonómicos.

(14). Pilar Vallugera, del Grupo Parlamentario Republicano, dijo sobre esta cuestión lo siguiente: “Déjenme hacer un pequeño comentario: 405 días de negociación, artículo por artículo. No ha quedado ni uno igual que en el proyecto de ley, ¡ni uno! El proyecto de ley no tiene nada que ver con lo que ha salido finalmente, porque, es cierto, era impresentable y nos pusimos a trabajar y lo modificamos () lo que era una invasión competencial con lo que es el texto final de la ley no tiene nada que ver.” (DSCD, 27/04/2023, p. 30).

(15). La más reseñable de todas ellas fue la supresión en bloque —al aceptarse las enmiendas 642, 643, 644, 645, 646, 647 y 648 del Grupo Parlamentario Republicano— de lo que en el Proyecto de Ley constituía el Capítulo II del Título IV, intitulado “Percepción de cantidades a cuenta del precio antes o durante la construcción en operaciones de compra de vivienda” (arts. 32 a 38), pues abordaba cuestiones ya reguladas en normas autonómicas como la Ley 18/2007, de 28 de diciembre, del derecho a la vivienda de Cataluña.

(16). Entre las múltiples modificaciones operadas sobre el texto inicialmente presentado por el Gobierno podría hacerse mención, a modo de ejemplo, de la realizada en el art. 12 que, en origen, llevaba por título “Acción de los poderes públicos en materia de vivienda, rehabilitación, regeneración y renovación urbana” y cambió a “Acción del Estado en materia de vivienda, rehabilitación, regeneración y renovación urbana”.

(17). Puede señalarse, a título meramente ejemplificativo, la inclusión en la Disposición final relativa a los títulos competenciales —en origen la sexta y finalmente la séptima— de un apartado específico —el 4. b)— según el cual: “Lo dispuesto en esta Ley se aplicará sin perjuicio de: El ejercicio de la competencia exclusiva que hayan asumido las comunidades autónomas en virtud del artículo 148.1.3.ª de la Constitución en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda”.

(18). Véanse, en este sentido, los debates parlamentarios reproducidos en los DSCD, 27/04/2023, pp. 17-37 y DSS, 17/05/2023, pp. 86-142. En el Congreso de los Diputados, Carlos García Adanero, del Grupo Mixto (UPN), habló de “ataque frontal” a “las competencias autonómicas y municipales”. Ana Oramas, del Grupo Parlamentario Plural (Coalición Canaria), reiteró que la vivienda es “competencia exclusiva de las comunidades autónomas” y calificó la norma en tramitación de “disparate”. Por parte del Grupo Parlamentario Plural, Ferran Bel i Accensi (PDeCAT) dijo de los promotores del texto estaban tratando “el tema de la vivienda como si fuera una competencia compartida con el Estado” y Mariona Illamola Dausà (Junts per Catalunya) se expresó en los siguientes términos: “Hemos intentado hasta el último momento mejorar un texto en el que todavía encontramos disposiciones cuyo redactado de forma directa, indirecta o según la interpretación que se le dé puede suponer una vulneración de competencias”. Iñigo Barandiaran, del Grupo Parlamentario Vasco (EAJ-PNV), dijo, entre otras cosas, que “esta ley se extralimita en sus competencias e invade las de las comunidades autónomas” y añadió que ésta era “una de las medidas de invasión competencial más flagrantes, de las más fuertes que se recuerdan”. Néstor Rego, del BNG y perteneciente al Grupo Parlamentario Plural, sostuvo que: “Este último texto de la ley de vivienda supone algunos pequeños avances en relación con la primera propuesta, especialmente en lo que tiene que ver con la invasión de competencias () Sin embargo, a nuestro juicio continúa siendo una ley que se queda corta en aquellos aspectos en los que sí podía entrar a regular, al tiempo que se excede en sus competencias”. En el Senado, Alberto Catalán, de UPN y perteneciente al Grupo Mixto, dijo que “este proyecto de ley lo que hace es una invasión totalmente descarada de las competencias que en materia de vivienda tienen las comunidades autónomas”. Josep Lluís Cleries, del Grupo Parlamentario Nacionalista en el Senado Junts per Catalunya-Coalición Canaria/Partido Nacionalista Canario, afirmó que: “Esta es una ley que () vuelve a limitar nuestro ya escaso autogobierno y no aporta soluciones. Esta ley huele a Loapa”. Maribel Vaquero Montero, del Grupo Parlamentario Vasco en el Senado (EAJ-PNV), dijo que “mediante esta ley, el Estado se excede allí donde no puede intervenir”. Ruth Goñi, exintegrante de Ciudadanos e integrada en el Grupo Mixto, afirmó que: “Esta ley caerá ante el primer recurso de cualquier comunidad autónoma por este asunto, porque es un ataque frontal a las competencias autonómicas y municipales”. Koldo Martínez Urionabarrenetxea, de Geroa Bai e integrado en el Grupo Parlamentario de Izquierda Confederal (Més per Mallorca, Más Madrid, Compromís, Geroa Bai y Agrupación Socialista Gomera), se expresó del siguiente modo: “no estamos para nada en desacuerdo con las medidas que propone la ley estatal () En lo que sí estamos en total desacuerdo es en el paternalismo de esta ley, donde papá Estado nos dice a las autonomías cómo tenemos que actuar en una materia que es de nuestra exclusiva competencia”.

(19). DSCD, 27/04/2023, p. 27.

(20). DSS, 17/05/2023, p. 106.

(21). Se alude, a propósito de estas cuestiones, a lo dispuesto a determinados preceptos del Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias, así como de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación o del todavía vigente Real Decreto 515/1989, de 21 de abril, sobre protección de los consumidores en cuanto a la información a suministrar en la compraventa y arrendamiento de viviendas.

(22). Véanse las SSTC 93/2015, 16/2018, 32/2018, 43/2018, 80/2018 y 97/2018.

(23). Véanse, entre otras, las formuladas por Arias Martínez (2019) y Valcárcel Bustos (2018).

(24). Se trata de dos apuntes de interés en los cuales yo no había reparado y que recojo e incorporo a este texto tras haber escuchado la intervención de Reyes Marzal Raga, profesora titular de Derecho administrativo de la Universitat de València, en la mesa redonda “El derecho a la vivienda. Normas autonómicas y futura Ley de vivienda estatal”, que tuvo lugar en el marco del X Congreso Internacional sobre Teoría y Práctica del Poder Constituyente, celebrado en la Universitat de València los pasados días 14 y 15 de noviembre de 2022.

(25). DSCD, 10/03/2022, p. 32.

(26). Una clasificación sistemática de la doctrina esencial del TC sobre las leges repetitae en Gómez de la Escalera (2007: 273-288).

(27). Para un panorama amplio de las posiciones doctrinales y de la interpretación jurisprudencial de esta submateria de competencia exclusiva del Estado véase Durbán Martín (2019: 111-114 y 387-398).

(28). DSCD, 25/10/2022, pp. 40-44.

(29). En el marco del XI Foro de las Autonomías, organizado por el Observatorio de Derecho Público IDP Barcelona y celebrado en el Senado el pasado 16/06/2022, Marcos Vaquer Caballería, Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid, pronunció una clarificadora conferencia titulada “La exangüe competencia autonómica en materia de vivienda” en la que manifestó, a propósito del entonces Proyecto de ley por el derecho a la vivienda y como muestra del grado de complejidad que ha ido adquiriendo el juego combinado de los distintos títulos competenciales estatales, que las referidas medidas de contención de precios de los alquileres de la Disposición final primera se dictan al amparo del art. 149.1.8ª CE, mientras que uno de sus presupuesto de hecho, esto es, la declaración previa de zona de mercado residencial tensionado, se regula en otro precepto de la Ley —el art. 18— dictado con fundamento en un título competencial distinto e indeterminado, pues no sabemos si se trata del art. 149.1.13ª o 1ª CE y, en caso de que fuera esta última regla, tampoco sabemos si se refiere a las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio del derecho a la vivienda (art. 47 CE) o de propiedad (art. 33 CE).

(30). Es la sentencia que ha resuelto el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso respecto de diversos preceptos de la Ley del Parlamento de Cataluña 11/2020, de 18 de septiembre, de medidas urgentes en materia de contención de rentas en los contratos de arrendamiento de vivienda y de modificación de la Ley 18/2007, de la Ley 24/2015 y de la Ley 4/2016, relativas a la protección del derecho a la vivienda.

(31). Sobre la conexión que existe entre las competencias autonómicas en materia civil y de vivienda véanse, entre otros, los trabajos de Cordero Lobato (2006) y Mesa Marrero (2019).

(32). Debe mencionarse, además, que este Capítulo comportaba que el Proyecto de Ley derogase, a través del entonces apartado 2 de su Disposición derogatoria única, la Disposición adicional primera —intitulada, precisamente, Percepción de cantidades a cuenta del precio durante la construcción— de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación.

(33). La supresión íntegra de este Capítulo supuso —aunque, curiosamente, ni el Informe de la Ponencia, ni el Dictamen de la Comisión lo reflejan expresamente— la consiguiente eliminación del apartado 2 de la Disposición derogatoria única aludido en la nota al pie anterior.

(34). Debe advertirse, en este sentido, que, en el Proyecto de Ley, el propio Gobierno consideró que estos mismos preceptos —los incardinados en el Capítulo sobre “Información y transparencia en materia de vivienda y suelo”— se amparaban el art. 149.1.1ª y 13ª CE.

(35). En concreto, se declararon inconstitucionales los incisos que hacían referencia a la proyección específicamente jurisdiccional de la acción pública presentes en el art. 6 de la Ley 2/2017, de 3 de febrero, por la función social de la vivienda de la Comunidad Valenciana (STC 80/2018) y en el art. 6.1 de la Ley 3/2015, de 18 de junio, de vivienda del País Vasco (STC 97/2018).

(36). DSS, 17/05/2023, pp. 96-97.

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