Raquel Bonachera Villegas y Jesús del Águila Martínez

Las reclamaciones administrativas en materia de consumo y la potestad sancionadora de la administración

 22/06/2022
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El presente artículo versa sobre las reclamaciones administrativas en materia de consumo y la potestad sancionadora de las Administraciones públicas en esta materia. Centramos nuestra atención en la posible responsabilidad civil que pueda derivar del ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración, poniendo de relieve la existencia de una multiplicidad de regímenes sancionadores relacionados con la protección administrativa de los consumidores. Al tiempo, hacemos hincapié en los principios inspiradores de la potestad sancionadora, especialmente en el principio de tipicidad, acotando el estudio de la potestad sancionadora de la Administración por la introducción de cláusulas abusivas en los contratos de adhesión o por prácticas comerciales desleales con los consumidores.

Raquel Bonachera Villegas es Profesora titular de Derecho procesal en la Universidad de Almería

Jesús Del Águila Martínez es Profesor de Derecho procesal en la Universidad de Almería

El artículo se publicó en el número 60 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, mayo 2022)

I. LA RESPONSABILIDAD CIVIL VERSUS LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN (1)

Se puede afirmar que las reclamaciones que formulen los consumidores frente a los empresarios/profesionales —a las que denominaremos reclamaciones seudo-administrativas, pues se formulan ante una Administración pública—, podrán desembocar en un intento de que aquellos intenten solucionar extrajudicialmente los conflictos, a través de la mediación o de cualquier otro sistema de resolución alternativa de conflictos, pero también, en algunos supuestos, podrán desembocar en la apertura de un procedimiento administrativo sancionador, cuando los hechos que motivaron la reclamación sean susceptibles de constituir una infracción administrativa en materia de consumo.

En cuyo caso, los servicios administrativos correspondientes podrán iniciar la vía sancionadora de oficio. Vía, que también puede iniciarse por cualquier sujeto, incluido el consumidor, que ponga en conocimiento de la Administración pública competente, la posible comisión de la infracción de consumo (ex art. 58 y 61 LPAC)(2). Asimismo, sin mediar denuncia, queja o reclamación previa, el órgano administrativo que tenga atribuido el ejercicio de la potestad sancionadora, podrá iniciar de oficio este procedimiento, si por cualquier cauce tiene constancia de la infracción de la normativa de protección de los consumidores.

Estas infracciones pueden deberse a multitud de razones, bien porque se haya incumplido la normativa en materia sanitaria, por la existencia de fraudes o engaños a los consumidores por prácticas que lesionen su seguridad o sus legítimos intereses, o bien por la inclusión de cláusulas abusivas en los contratos celebrados con aquellos, etc. Y todas estas infracciones, pueden dar lugar a la apertura de un expediente administrativo sancionador aunque la infracción derive de una relación jurídico-privada, porque las Administraciones públicas que tienen reconocida por ley el ejercicio de tal potestad, podrán sancionar a los empresarios o profesionales para proteger el interés general de los consumidores. Es el caso del Banco de España, de la Comisión Nacional del Mercado de Valores, de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones, de la Agencia Española de Seguridad Aérea (AESA), de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) y de la Agencia Española de Protección de Datos (AEPD), entre otras entidades de supervisión que tienen atribuida la competencia para iniciar un expediente administrativo sancionador.

De ahí, que una parte de los procedimientos de resolución de reclamaciones de consumo hayan dado lugar a una sanción administrativa, habida cuenta de que la infracción se ha proyectado sobre los intereses colectivos o difusos de los consumidores(3).

En cambio, no sucede lo mismo si la entidad de resolución de conflictos es de naturaleza privada, como es el caso del Jurado de la Publicidad de AUTOCONTROL. Sin perjuicio de que sea el órgano que tiene atribuido el control de cumplimiento de los códigos de conducta en materia publicitaria, no tiene atribuido el ejercicio de la potestad sancionadora. Ello no impide que pueda poner en conocimiento de la autoridad administrativa competente, las infracciones en materia publicitaria que afecten a los consumidores, para que aquella inicie, en su caso, el correspondiente expediente sancionador(4).

Así pues, que una reclamación seudo-administrativa del consumidor pueda derivar en un procedimiento administrativo sancionador y, eventualmente en una sanción, nos pone en la tesitura determinar qué naturaleza jurídica se ha de atribuir a aquella reclamación, sobre todo en aquellos supuestos en los que el consumidor no se limita a solicitar la reparación o restitución del derecho o interés lesionado por el empresario o profesional, sino que a su vez está formulando denuncia. Cuestión que se complica, si se observan la mayoría de los impresos de reclamaciones/denuncias de las Administraciones públicas de consumo, pues disponen de un único formulario para ambas pretensiones.

Si el procedimiento administrativo sancionador es iniciado por el órgano administrativo sin que medie denuncia o reclamación del consumidor, es meridianamente claro que nos encontramos ante un acto administrativo puro propiamente dicho, que si es recurrido en vía administrativa, su impugnación se llevará a cabo únicamente ante los jueces del orden jurisdiccional contencioso-administrativo.

Más complejidad entraña la naturaleza que debemos otorgar a la resolución de la autoridad administrativa tras una reclamación/denuncia, y si aquella puede concluir con un pronunciamiento resarcitorio a favor del consumidor reclamante/denunciante. Esta es una de las cuestiones más polémicas en relación con la potestad sancionadora de las Administraciones públicas, habida cuenta de que ha de determinarse si la Administración puede, además de sancionar al infractor —empresario, profesional, etc.—, imponerle la obligación de indemnizar al perjudicado —consumidor o usuario— por la infracción cometida, así como fijar ella misma la cuantía de la indemnización, evitando con ello que el consumidor se vea forzado a ejercitar la acción en el proceso civil.

En determinados ámbitos del ordenamiento jurídico español, se ha ido admitiendo progresivamente esta posibilidad, emulando lo que ocurre en el proceso penal cuando se permite acumular la acción civil ex delicto a la acción penal principal; y ello, a pesar de la oposición de parte de la doctrina, que no ha visto de buen agrado que la Administración se convierta en “juez” en una cuestión entre particulares(5). Sin embargo, también es cierto que otra parte de la doctrina no pone impedimento a tal posibilidad, en aquellos casos en los que el interés público aconseje que un determinado tipo de conflictos sea resuelto con menos costes y de forma más rápida(6).

En esta línea se han movido nuestras normas administrativas generales. De ahí, que sobre la base de lo dispuesto en el artículo 130.2 de la derogada Ley 30/1992, de 26 de noviembre(7), la Ley 40/2015, de 1 de octubre, señale que:

<<Las responsabilidades administrativas que se deriven de la comisión de una infracción serán compatibles con la exigencia al infractor de la reposición de la situación alterada por el mismo a su estado originario, así como con la indemnización por los daños y perjuicios causados, que será determinada y exigida por el órgano al que corresponda el ejercicio de la potestad sancionadora. De no satisfacerse la indemnización en el plazo que al efecto se determine en función de su cuantía, se procederá en la forma prevista en el artículo 101 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas>>. (art. 28.2 LRSP).

Y, concretamente, en el ámbito del Derecho de consumo, el artículo 48 de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios(8) señalaba que:

<<Conforme a lo previsto en el artículo 102.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en el procedimiento sancionador podrá exigirse al infractor la reposición de la situación alterada por la infracción a su estado original y, en su caso, la indemnización de daños y perjuicios probados causados al consumidor que serán determinados por el órgano competente para imponer la sanción, debiendo notificarse al infractor para que en el plazo de un mes proceda a su satisfacción, quedando, de no hacerse así, expedita la vía judicial>>.

Preceptos estos que se complementan con lo dispuesto en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, que al regular el procedimiento de apremio indica que:

<<1. Si en virtud de acto administrativo hubiera de satisfacerse cantidad líquida se seguirá el procedimiento previsto en las normas reguladoras del procedimiento de apremio. 2. En cualquier caso no podrá imponerse a los administrados una obligación pecuniaria que no estuviese establecida con arreglo a una norma de rango legal>> (art. 101 LPAC).

Este principio, en teoría, indica que la indemnización fijada por la Administración a cargo del infractor se ejecutará como cualquier otro contenido de un acto administrativo, mientras que con anterioridad establecía que el perjudicado por la infracción administrativa tenía que acudir a los tribunales si el infractor no cumplía voluntariamente. Pues bien, a todas estas cuestiones dedicaremos nuestra atención en las siguientes líneas.

II. EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LA POTESTAD SANCIONADORA EN MATERIA DE CONSUMO

Para el análisis de esta cuestión, hemos de partir necesariamente de dos preceptos constitucionales: en primer lugar, del artículo 51.1 de la Constitución Española, que encomienda a los poderes públicos la defensa de los consumidores y usuarios, protegiendo mediante procedimientos eficaces, la seguridad, la salud y los legítimos intereses económicos de aquellos; y, en segundo lugar, del artículo 103.1 de la misma norma, que dispone lo siguiente:

<<La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho>>.

Al tiempo, en el ejercicio de la potestad sancionadora han de regir unos principios inquebrantables, dada la necesidad de que la Administración ejerza su poder de manera objetiva y ajustada a Derecho, a saber: el principio de legalidad, tipicidad y proporcionalidad(9). Principios estos que están presentes en el ejercicio de la potestad sancionadora, así como en el ejercicio del Derecho penal.

En cumplimiento de estos mandatos constitucionales, la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios recoge la base general del régimen administrativo sancionador, sin perjuicio de que el ordenamiento jurídico español dispone de un régimen sancionador en los distintos sectores económicos en los que puedan actuar los consumidores. Siendo la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios la base general en la que pivota el ejercicio de la potestad sancionadora en materia de consumo, y teniendo en cuenta que el estudio de todos los regímenes sancionadores desbordaría el objeto de esta investigación, nos centramos en analizar justamente aquella.

La Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios dedica el Título IV al ejercicio de la potestad sancionadora. Este Título se divide en 3 capítulos:

Un Capítulo I, dedicado a los principios generales de la potestad sancionadora de las Administraciones públicas (art. 46);

— Un Capítulo II, que recoge las infracciones en materia de defensa de los consumidores y usuarios (art. 47), la calificación y graduación de las infracciones (art. 48), las sanciones (art. 49), las sanciones accesorias (art. 50), las personas responsables de las infracciones de consumo (art. 51), la prescripción y caducidad en función de la gravedad de la pena (art. 52); y,

— Un capítulo III, relativo al régimen de competencias y puntos de enlace, en el que se recoge las Administraciones españolas que en cada caso son competentes para sancionar (art. 52 bis) y la actuación de la Dirección General competente en materia de consumo como Oficina de enlace (art. 52 ter).

Como hemos indicado en líneas anteriores, el régimen jurídico de la potestad sancionadora no se agota en la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, pues, “existen una multiplicidad de regímenes sancionadores relacionados directa o indirectamente con la protección administrativa de los consumidores”(10).

Estos regímenes se encuentran dispersos por toda la normativa sectorial(11), dado que la protección los consumidores no es una competencia exclusiva del Estado — por ejemplo, el artículo 149 CE—, sino que las comunidades autónomas tienen competencia para legislar en la materia, incluyendo en muchas ocasiones el régimen autonómico sancionador. Régimen que deberá adaptarse a las normas estatales, sin perjuicio de las competencias cedidas a las comunidades autónomas para legislar en esta materia(12).

Pero es que la dispersión normativa de la potestad sancionadora es tal, que incluso existen normas dentro de la propia normativa autonómica que regula otros sectores más específicos —v. gr. la elaboración de un modelo uniforme de reclamaciones de consumo que ha elaborado la Comunidad Autónoma de Cantabria— en la protección administrativa de los consumidores, remitiéndose a la normativa de protección de los consumidores de la comunidad autónoma en cuestión(13).

Así, se han aprobado multitud de disposiciones tendentes a proteger los intereses de los consumidores. Disposiciones, que tienen como finalidad la regulación de las oficinas y servicios de información de atención al cliente que las empresas deben poner a disposición del consumidor(14). Al tiempo, se incluyen los servicios de carácter básico de interés general como son: el suministro de agua, el de gas, el de electricidad, los financieros y los seguros, el del transporte aéreo, el ferroviario y por carretera y el de la protección de la salud, entre otros(15).

III. LOS PRINCIPIOS INSPIRADORES DEL EJERCICIO DE LA POTESTAD SANCIONADORA EN MATERIA DE CONSUMO: ESPECIAL REFERENCIA AL PRINCIPIO DE TIPICIDAD

Como hemos hecho referencia anteriormente, la potestad sancionadora está sometida al principio de legalidad (art. 25 CE), de tipicidad, de proporcionalidad y al principio de non bis in idem (no cabe sancionar dos veces por el mismo hecho).

El principio de legalidad es una garantía material o sustantiva del derecho administrativo sancionador que engloba tres garantías distintas: la reserva de ley, el principio de tipicidad y la irretroactividad de las normas administrativas sancionadoras in peius o desfavorables(16).

El principio de tipicidad, por su parte, debe proyectarse en el legislador a la hora de configurar el régimen sancionador con el fin de regular con precisión las conductas que sean tipificadas como infracciones administrativas en materia de defensa de los consumidores y usuarios, así como las consecuencias que se deriven de ellas.

En cumplimiento de las garantías que configuran la potestad sancionadora en materia de consumo, el legislador redactó el artículo 49 de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios. Artículo que ha sufrido importantes modificaciones tras la entrada en vigor del Real Decreto Ley 37/2020, de 22 de diciembre de medidas urgentes para hacer frente a las situaciones de vulnerabilidad social y económica en el ámbito de la vivienda y en materia de transportes(17).

El artículo 3 del Real Decreto Ley 37/2020, da una nueva redacción a las infracciones cometidas por los empresarios por la introducción de cláusulas abusivas en los contratos celebrados con los consumidores [letra h)]. Al tiempo, añade la letra p) al artículo 3, relativo al incumplimiento de las obligaciones en relación con los servicios de atención al cliente(18).

Lo que más nos interesa señalar del que era el anterior artículo 49 de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, es que el precepto parecía no cumplir con las exigencias del principio de tipicidad que deben cumplir las normas sancionadoras, puesto que aquel era parco, escueto y contiene varias normas en blanco con continuas remisiones a otros preceptos, algo que choca con las exigencias de la potestad sancionadora(19).

Tanto es así, que en orden a transponer la Directiva (UE) 2019/2161, de 27 de noviembre(20) y de dar cumplimiento a la Sentencia del Tribunal Constitucional de 2 de febrero de 2015(21), el Gobierno aprobó el Real Decreto Ley 24/2021, de 2 de noviembre, de transposición de directivas de la Unión Europea, que ha procedido a dar una nueva redacción a los artículos 48 y 49(22) (art. 82.4 LTD).

De tal modo que, tras esta modificación, el artículo 49 pasa a graduar la imposición de las sanciones en función de la gravedad de la infracción, en tanto que las conductas sancionables se regulan en el artículo 47 de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios. Artículo, que recoge un elenco de las conductas tipificadas, reproduciendo más o menos, lo que ya señalaba su artículo predecesor.

En efecto, la redacción de este precepto vuelve a ser parca y escueta, con algunas remisiones a otras normas, que hacen que nos cuestionemos si este régimen sancionador sigue infringiendo el principio de tipicidad. Basta con leer lo que sigue para llegar a tal planteamiento. El artículo 47 establece las siguientes infracciones en materia de consumo:

— Las infracciones de naturaleza sanitaria [art. 49.1, letras a) y c)];

— Las acciones u omisiones en materia de salud o seguridad de los consumidores y usuarios, incluyendo el incumplimiento de la normativa relativas al registro, etiquetado, envasado y publicidad de bienes y servicios, incluidas las que versen sobre la información previa a la celebración del contrato [letras b) y g)];

— Las conductas que deriven de la alteración, adulteración o fraude o engaño en bienes susceptibles de consumo [letra d)];

— El incumplimiento del régimen de garantías y servicios postventa, o del régimen de reparación de productos de naturaleza duradera [letra e)];

— El incumplimiento de las normas reguladoras de precios [letra f)];

— El incumplimiento de las normas de seguridad que afecten o supongan un riesgo para los consumidores y usuarios [letra h)];

— La obstrucción o negativa a suministrar datos o facilitar las funciones de información, vigilancia e inspección administrativa [letra i)];

— La introducción de cláusulas abusivas en los contratos, así como la no remonición de sus efectos una vez declarado judicialmente su carácter abusivo o sancionado tal hecho en vía administrativa con carácter firme [letra j)];

— Las limitaciones o exigencias injustificadas que limiten al consumidor a poner fin a los contratos de tracto sucesivo o continuado [letra k)];

— Las conductas discriminatorias contra personas consumidoras vulnerables o contra cualquier consumidor o usuario para el ejercicio de sus derechos [letra l)];

— El uso de prácticas comerciales desleales con los consumidores y usuarios [letra m)];

— Las conductas discriminatorias [letra n)];

— La negativa a aceptar el pago en efectivo como medio de pago, dentro de los límites señalados en la normativa tributaria [letra ñ)];

— El incumplimiento de los deberes y prohibiciones impuestos por la Administración mediante órdenes o como medidas cautelares, así como el incumplimiento de los compromisos adquiridos para poner fin a la infracción y corregir sus efectos [letra o)];

— La obstrucción o negativa a suministrar información de las condiciones generales de la contratación u otro tipo de información requerida por la Administración competente [letra p)];

— El incumplimiento de las obligaciones en relación con los servicios de atención al cliente [letra q)];

— El incumplimiento del régimen establecido en materia de contratos celebrados fuera de los establecimientos mercantiles [letra r)], así como el incumplimiento del régimen establecido para los contratos celebrados a distancia [letra s) y t)]; y,

— Como cláusula general de cierre, se señala como infracción, cualquier otro incumplimiento de los requisitos, obligaciones o prohibiciones establecidas en la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, o en las normas que la desarrollen, que no esté tipificado en este precepto, también será considerada como una infracción de la normativa de consumo y sancionada en los términos previstos en la legislación autonómica que resulte de aplicación [letra u)].

Enumeradas pormenorizadamente todas las infracciones administrativas, queda constatado que, aunque es cierto que el artículo 47 recoge nuevas infracciones que son sancionables en materia de consumo, y concreta algunas que no estaban recogidas en la redacción del artículo 49, entendemos que tampoco es del todo esclarecedor, dado que sigue remitiendo a otras normas estatales [v.gr., la letra t)] o de carácter autonómico para concretar las conductas sancionables; y ello, sin tener en cuenta el precepto en blanco de la letra u).

Sobre este nuevo régimen sancionador cabe indicar que tiene establecido una vacatio legis bastante generosa, habida cuenta de que entrará en vigor el 28 de mayo de 2022 [DF 10, c) LTD], por lo que, hasta tal fecha, seguirá vigente el régimen sancionador del artículo 49.

La situación que exponemos ha provocado intensos debates en la doctrina y no está exenta de polémica. Ello nos ha llevado a plantearnos las siguientes cuestiones:

— En primer lugar, si solamente pueden abrir un procedimiento sancionador las Administraciones públicas de consumo(23), o si otros órganos administrativos pueden abrirlo aun cuando la conducta a sancionar sea en materia de consumo;

— En segundo lugar, en caso de concurso de normas, a cuál de ellas debemos acudir para determinar si un empresario está cometiendo una infracción administrativa en materia de consumo y la graduación de la sanción;

— Y, en tercer lugar, si cabe la aplicación analógica de algunas infracciones administrativas, aunque estas no estén expresamente tipificadas en el articulado.

La primera cuestión ha quedado resuelta, en parte, por el artículo 52.1 bis del Real Decreto Ley 24/2021, de 2 de noviembre, al señalar que:

<<Las Administraciones españolas que en cada caso resulten competentes sancionarán las infracciones de consumo cometidas en territorio español cualquiera que sea la nacionalidad, el domicilio o el lugar en que radiquen los establecimientos del responsable. Las autoridades competentes en materia de consumo sancionarán, asimismo, las conductas tipificadas como prácticas comerciales desleales con los consumidores o usuarios>>.

A renglón seguido, se señala que, corresponde a los órganos administrativos de las comunidades autónomas la tramitación y la resolución de los procedimientos sancionadores derivados de la aplicación de las infracciones previstas en la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, aunque parcialmente en sus respectivos territorios (art. 52 bis, ap. 2).

Este artículo introduce importantes novedades tales como, mecanismos de colaboración en el seno de la Comisión Sectorial de Consumo, cuando resulten competentes órganos de diversas administraciones autonómicas (art. 52 bis, ap. 4).

De hecho, cuando la infracción produzca lesiones o riesgos que afecten a los intereses de los consumidores de forma generalizada y en el territorio de más de una comunidad autónoma que puedan afectar a la unidad de mercado nacional y a la competencia, la competencia para sancionarles corresponderá a los órganos en materia de consumo de la Administración General del Estado. A tal efecto, será competente la Dirección General en materia de consumo de la Administración General del Estado, cuando la sanción impuesta no sea superior a los 100.000 euros ni implique el cierre temporal del establecimiento, o servicio; en tanto que será competente la Secretaría General en materia de consumo en el resto de supuestos. En todo caso, la competencia de la Secretaría General se extenderá a todas las infracciones generalizadas con dimensión en la Unión Europea, previstas en el Reglamento 2017/2394, de 12 de diciembre de 2017(24), y a las acometidas a través de Internet, cuando la residencia o domicilio del responsable infractor, siempre que coincida con el lugar en el que se realiza efectivamente la gestión administrativa y dirección del negocio, esté fuera del territorio de la Unión Europea (ex art. 52 bis, ap. 6).

Por otra parte, también entendemos que, con carácter general, un consumidor individual, un grupo de consumidores o una asociación de consumidores y usuarios, puede denunciar ante la Administración competente de un sector específico, para que sancione a un empresario por el incumplimiento de la normativa en materia de consumo o en la norma del sector en cuestión, sin perjuicio de que sea la Administración competente la que decida si inicia el correspondiente expediente sancionador, en función de que el objeto de la reclamación sea una conducta tipificada en la normativa correspondiente.

En lo que respecta a la segunda cuestión, entendemos que son sancionables todas las conductas tipificadas en el artículo 47, pero también las que establezcan las normas que regulan otros sectores económicos, así como las que señalan las normas que regulan la protección administrativa de los consumidores de las distintas comunidades autónomas, debiendo acudir a la norma en cuestión que establezca la graduación de la sanción a imponer.

Finalmente, en cuanto a la tercera cuestión, ya señalamos anteriormente que el artículo 49 de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios es escueto, y entendemos, que sigue siéndolo el artículo 47, pues tampoco contiene todas las infracciones pormenorizadamente, o debemos acudir a otras normas de desarrollo para deducir qué entra dentro del concepto, e incluso, en ocasiones, algunos términos que el precepto señala como conductas sancionables, por ejemplo, la introducción de cláusulas abusivas en los contratos celebrados con los consumidores o el uso de prácticas comerciales desleales(25).

Lo cierto es que, lamentablemente, tal y como está redactado el precepto, entendemos que está permitido que análogamente sean sancionables otras conductas no tipificadas expresamente en el precepto. Concretamente, el artículo 47.1, letra u)(26) permite sancionar cualquier otro incumplimiento de los requisitos, obligaciones o prohibiciones establecidos en esa misma norma u otras que la desarrollen, y que no estén previstos en los tipos recogidos en aquel artículo, siendo sancionable conforme a la legislación autonómica que resulte de aplicación.

Sin embargo, a nuestro juicio, este apartado crea, cuanto menos, cierta inseguridad jurídica, puesto que, además de ser sancionables un gran número de acciones u omisiones en la normativa de consumo, pueden ser sancionables otras que no estén expresamente tipificadas, siendo esta situación contraria al principio de tipicidad que debe estar presente en el ejercicio de la potestad sancionadora.

3.1. La potestad sancionadora por la introducción de cláusulas abusivas

Ha de comenzarse señalando que el concepto de cláusula abusiva es muy amplio, por ello, resulta muy complejo determinar e interpretar qué conductas son sancionables por los empresarios cuando introducen cláusulas abusivas en los contratos de adhesión.

Esta dificultad se acrecienta debido a que el concepto de cláusula abusiva es un concepto “vivo”, que puede variar a lo largo del tiempo, y que no está exento de polémicas doctrinales y jurisprudenciales. Siendo así, sería deseable que al menos se definiera con mayor precisión a efectos de establecer las sanciones que correspondan. De esta forma, se garantizaría el principio de tipicidad que necesariamente debe estar presente en la potestad sancionadora, y se evitarían muchos “choques” con los derechos reconocidos constitucionalmente.

Dada la situación que exponemos, nos vemos obligados a realizar una interpretación extensiva del artículo 80, apartados 1 y 2 de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, que señala los requisitos que deben cumplir aquellas cláusulas no negociadas individualmente(27).

Se consideran cláusulas abusivas a efectos de iniciar un procedimiento administrativo sancionador, las estipulaciones no negociadas individualmente y las prácticas que no hayan sido consentidas expresamente por el consumidor, así como las que no cumplan con el doble control de transparencia formal y material(28), pudiendo tratarse de condiciones generales de la contratación, como de cualquier otra cláusula predispuesta en un contrato con un empresario, productor o suministrador de un producto o servicio o de prácticas no consentidas expresamente(29).

Como hemos manifestado con anterioridad, la posibilidad de entender análogamente algunas conductas no tipificadas expresamente viene siendo un tema muy controvertido. A nuestro juicio, dicha posibilidad no es conforme a Derecho, y esta posición encuentra su fundamento en la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, dado que las normas definitorias de infracciones y sanciones no serán susceptibles de aplicación análoga (art. 27 sic), sino que más bien, podría iniciarse el correspondiente procedimiento sancionador porque las cláusulas abusivas cumplen los requisitos para ser catalogadas como tal(30).

En este sentido, es significativa la Sentencia del Tribunal Constitucional de 27 de junio de 1984, en la que se pretende anular una sanción administrativa en base al principio de legalidad y tipicidad (art. 25 CE). El principio de legalidad penal engloba todos los principios que acogen el ejercicio de la potestad administrativa sancionadora, esto es, el derecho a no ser condenado por acciones u omisiones que no constituyan delito o falta según la legislación vigente; de suerte que no podrán ser sancionadas conductas por analogía que no reúnan los elementos del tipo y sean objetivamente perseguibles(31).

3.2. La potestad sancionadora por prácticas comerciales desleales

De igual modo que hemos señalado que acontece con las cláusulas abusivas, sucede con las prácticas comerciales desleales. La duda que se plantea aquí es interpretar qué debemos entender por prácticas comerciales desleales.

La Ley de Competencia Desleal(32) las define, con carácter general, como todo comportamiento que resuelte objetivamente contrario a las exigencias de la buena fe, entendiéndose por tal, la conducta de un empresario o profesional contraria a la diligencia profesional, que distorsione o pueda distorsionar de manera significativa el comportamiento económico del consumidor medio o del miembro medio del grupo destinatario de la práctica, cuando se trate de una práctica comercial dirigida a un grupo concreto de consumidores.

A tales efectos, se entiende por comportamiento económico del consumidor, toda decisión por la que este opte por actuar o por abstenerse de actuar en relación con los siguientes aspectos: la selección de una oferta u oferente, la contratación de un bien o servicio, de qué manera y en qué condiciones lo hace, el pago total o parcial del previo, la conservación del bien o servicio y, el ejercicio de los derechos contractuales en relación con el precio.

Asimismo, se considera que se ha distorsionado de manera significativa el comportamiento de un consumidor medio, cuando se utiliza una práctica comercial para mermar de manera significativa su capacidad para adoptar una decisión con conocimiento de causa, haciendo que tome una decisión que de otra manera no hubiera tomado (art. 4.1 LCD).

Serán también prácticas comerciales desleales, los actos de engaño que contengan una información falsa o pueda inducir a error cuando incida en: las características principales del bien o servicio, la asistencia postventa y el tratamiento de las reclamaciones, el precio o su modo de fijación, así como el incumplimiento de un código de conducta cuando el empresario se encuentre adherido al mismo, siempre que el compromiso sea firme y pueda ser verificado y, el comportamiento de este distorsione de forma significativa el comportamiento económico del consumidor (art. 5LCD).

Asimismo, son prácticas comerciales desleales, con carácter general, las omisiones engañosas (art. 7 y 21), las prácticas agresivas (art. 8 y 31), las prácticas agresivas por coacción (art. 28), las prácticas agresivas por acoso (art. 29), las prácticas agresivas en relación con los menores (art. 30), las prácticas engañosas sobre códigos de conducta u otros distintivos de calidad (art. 21), las prácticas señuelo, las prácticas promocionales engañosas (art. 22), las prácticas engañosas sobre la naturaleza y las propiedades de los bienes o servicios, su disponibilidad y los servicios postventa (art. 23), las prácticas de venta piramidal (art. 24), las prácticas engañosas por confusión (art. 25) y, las prácticas comerciales encubiertas (art. 26).

Como se puede constatar, el nuevo artículo 47 de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, así como el artículo 49 anterior, no pormenorizan los supuestos tasados que permiten cumplir con el principio de tipicidad de las normas sancionadoras. Ello ha llevado a que la Ley 24/2021, de 2 de noviembre, introduzca un nuevo artículo en la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, el artículo 20 bis, relativo a las medidas correctoras como consecuencias de las prácticas comerciales desleales con los consumidores y usuarios perjudicados.

Respecto a las prácticas comerciales desleales es significativa, la Sentencia del Tribunal Constitucional, de 15 de noviembre de 1990, en la que la recurrente acude al amparo constitucional. En ella se invoca una lesión al principio de tipicidad y de legalidad del ilícito administrativo por el que se le sanciona, dado que la Sentencia de la Sala de Cáceres anuló la sanción por entender que no es posible subsumir conductas no tipificadas en el tipo normativo(33).

Y ello es así, porque entendemos que los conceptos jurídicos “abstractos” o “indeterminados” no deben admitir conductas que entren en el tipo, como son las cláusulas abusivas o las prácticas comerciales desleales(34).

Ahora bien, la indeterminación de los conceptos básicos a la hora de determinar qué conductas son sancionables no es el único problema que plantea el artículo 47 de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios (anterior art. 49). Esta indeterminación se extendía también a la graduación de las infracciones, dejando en manos de la Administración competente la calificación en infracciones leves, graves o muy graves.

En cuanto a la graduación de las infracciones, es significativa la Sentencia del Tribunal Constitucional de 2 de febrero de 2015, que declara inconstitucional el artículo 30 de la Ley del Parlamento de Cataluña por señalar un concepto jurídico indeterminado a la hora de establecer la graduación de la sanción, por lo que concluye el tribunal que la graduación de las sanciones ad hoc son contrarias al principio de tipicidad (FJ 3º)(35), <<ya que ello equivaldría una simple habilitación en blanco a la Administración por norma legal vacía de contenido material propio>>(36).

Con todo este debate doctrinal y jurisprudencial, finalmente, el Real Decreto 24/2021, de 2 de noviembre, modifica el artículo 48, introduciendo la calificación y la graduación de las penas(37), por lo que parece que finalmente, se han subsanado algunos de los defectos constitucionales en el ejercicio de la potestad sancionadora en lo que respecta a la graduación de las sanciones. Tanto es así, que ahora sí se señala en el artículo 48 la calificación y la graduación que les corresponde a los empresarios y profesionales por las acciones u omisiones que constituyan infracciones en materia de consumo, clasificando y calificando cada uno de los apartados del artículo 47 de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios en: infracciones leves [ex art. 48.2, letra a)], graves [ex art. 48.2, letra b)], y graves o muy graves, según las circunstancias que concurran [art. 48, ap. 3, letras a), b), c) d), e), f) y ap. 4].

IV. LA ACCIÓN CIVIL EN VÍA ADMINISTRATIVA

Como ya se indicó, nuestro ordenamiento jurídico permite que los daños entre particulares sean exigidos y liquidados en el seno de un procedimiento administrativo sancionador, pues contamos con diversas normas que han conferido a la Administración —sea de consumo u otro sector— distintas potestades relacionadas con los contratos celebrados con los consumidores y usuarios, por ejemplo, en los conflictos relacionados con la prestación de servicios electrónicos.

En efecto, en materia de consumo, contamos con un conjunto de normas que permiten un cierto pronunciamiento de la acción civil por parte de la Administración, y lo han hecho de tres modos distintos:

— Hay normas que se limitan a tipificar como infracción administrativa la contravención del interés contractual del consumidor o usuario, entre estas cabe citar el artículo 47, e), en relación con los artículos 116 y 117 de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, relativos al incumplimiento del régimen de garantías y servicios posventa, o del régimen de reparación de productos de naturaleza duradera. Por otro lado, el artículo 47, f), relativo al incumplimiento de las normas reguladoras de precios, la imposición injustificada de condiciones sobre prestaciones no solicitadas o cantidades mínimas, o cualquier otro tipo de intervención o actuación ilícita que suponga un incremento de los precios o márgenes comerciales;

— Otro grupo de normas confieren a la Administración la potestad de valorar los daños y perjuicios causados por las infracciones cometidas. Entre ellas, podemos citar el artículo 125 de la Ley 2/2011, de 31 de enero(38), de desarrollo y modernización del turismo en Extremadura(39); y,

— Finalmente, un tercer grupo de normas, que permite que la Administración no solo sancione y liquide los daños, sino que, además, pueda imponer al infractor la obligación de restituir las cantidades indebidamente percibidas del consumidor o usuario. Ello sucede con aquellas normas que establecen multas coercitivas por desatender los requerimientos de pago de indemnizaciones(40).

Llegados a este punto, antes de ofrecer una postura sobre la “administrativización” de la responsabilidad civil de los empresarios, profesionales, comerciantes, etc., conviene señalar que la responsabilidad civil —contractual y extracontractual—encuentra su base fundamental en el Derecho Civil. Tanto es así, que el Tribunal Supremo, al analizar el ámbito de aplicación material de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios de 1984, ya señaló que, aunque la responsabilidad civil derivada de una infracción administrativa corresponde preferentemente al orden administrativo, es innegable que contiene normas sustantivas que corresponden al orden civil, con los matices que deriven de la propia ley(41).

Sin embargo, el artículo 48 de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, en relación con el artículo 130.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de 1992 —ambas derogadas actualmente— permitían a la Administración que en el seno de un procedimiento administrativo sancionador, exigiera al empresario infractor la responsabilidad civil por los daños y perjuicios ocasionados al consumidor derivados del ilícito administrativo, quedando expedita la vía judicial correspondiente cuando el empresario no indemnizara al consumidor en el plazo que al efecto se determinara.

En cambio, La Ley 39/2015, de 1 de octubre que derogó a la Ley 30/1992, no prevé expresamente la posibilidad de que la Administración exija responsabilidad derivada del procedimiento sancionador, salvo que la reparación del daño corresponda a la propia Administración (cfr. art 90. 4).

A pesar de ello, la Ley 40/2015, de 1 de octubre, sí permite que, junto a las responsabilidades administrativas derivadas de la comisión de una infracción, la Administración exija la responsabilidad civil. Responsabilidad que será determinada y exigida por el órgano al que le corresponda el ejercicio de la potestad sancionadora.

Bajo esta premisa, podríamos entender que la respuesta que nos hicimos al inicio de estos apartados es afirmativa. Si bien, consideramos que solo será posible exigir la responsabilidad civil derivada de una sanción administrativa si se trata de materias de consumo y no de otras materias. Y no de todas las materias de consumo, sino solo cuando se traten de obligaciones específicas en materia de salud y seguridad de los consumidores; y más concretamente, cuando se trate de la obligación de retirar, suspender o recuperar de los consumidores y usuarios cualquier servicio que no se ajuste a las condiciones y requisitos exigidos o que, por cualquier otra causa, suponga un riesgo previsible para la salud o la seguridad de las personas [art. 13, f) LGDCU]; y ello, porque en estos supuestos, todos los gastos que se generen de este sanción administrativa correrán a cargo de quien los haya ocasionado (art. 15.2 LGDCU).

Y es que, no hay duda de que este supuesto sería el único en el que la Administración podría exigir la responsabilidad civil al empresario infractor, dado que, de admitirse la aplicación del artículo 48 sin limitación alguna, sería como afirmar que la Administración pueda pronunciarse sobre un derecho subjetivo privado que le corresponde en exclusiva accionar al titular del derecho —consumidor o entidades habilitadas al efecto—, bien por la vía judicial civil, bien por la vía del arbitraje de consumo o cualquier otro medio de resolución de conflictos.

La situación que exponemos también ha generado dudas de constitucionalidad. Y no porque nuestra norma suprema prohíba la autotutela de la Administración, sino más bien porque <<el legislador ordinario no puede atribuir a la Administración una potestad de actuar en Derecho que no tenga su base en una previa situación jurídica material de la propia Administración, a cuya tutela pueda proveer ella misma, sino que se proyecte o recaiga solamente en una situación jurídica ajena, en este caso, el derecho a la reparación o al resarcimiento que le corresponde al consumidor>>(42).

Y ello es así, porque la atribución de la autotutela vulnera el principio de exclusividad jurisdiccional (art. 117.3 CE) y es inconstitucional. Inconstitucionalidad, que no es óbice para el control de la potestad reglamentaria de la actuación administrativa en el orden contencioso-administrativo (art. 106.1 CE)(43).

Por último, en caso de que fuera constitucionalmente admisible el ejercicio de la acción civil de la Administración competente, hemos de preguntarnos cuál es el alcance de esa intervención, pues esta situación queda extramuros de la Ley de Procedimiento Administrativo Común y de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público.

Tampoco la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios nos da esta solución. En este sentido, el ejercicio de la potestad sancionadora no aclara si la Administración puede realizar las siguientes actuaciones:

— De un lado, dirigir un mandato contra el empresario o profesional infractor que conlleve la reposición al consumidor de la situación alterada o la indemnización de los daños y perjuicios causados; o,

— De otro, puede fijar simplemente las bases de esa responsabilidad civil sin que quepa ejecución por la vía de apremio.

Si se opta por la primera opción, consideramos que la resolución sería un acto puramente administrativo, cuya impugnación corresponde a los órganos contencioso-administrativos (ex art. 106 CE y 9.4 LOPJ), en tanto que, si se opta por la segunda opción, la resolución no sería un acto administrativo, teniendo en este caso la resolución los efectos de un documento probatorio(44). Documento que no vincularía a los tribunales civiles en caso de un eventual proceso judicial, salvo que se le otorgara a la resolución los efectos de un documento público derivado de un acuerdo de mediación o, en su caso, el documento fuera homologado por el juez, a modo de lo que sucede en la conciliación judicial, cuando las partes alcanzan un acuerdo en el seno del proceso.

Incluso, podríamos plantearnos si pudiera llegar a constituir un título ejecutivo extrajudicial, por vía del artículo 517.2, apartado de la Ley de Enjuciamiento Civil, siempre que el legislador quisiera darle tal eficacia en aquella o en otra ley.

En cuanto a la iniciación del procedimiento administrativo sancionador, ha de indicarse que tampoco la norma deja claro si la Administración que ejerce la potestad sancionadora puede iniciar de oficio un expediente sancionador que incluya la responsabilidad civil —contractual o extracontractual— o, en cambio, solo puede pronunciarse sobre dicha responsabilidad, si el consumidor ha cursado denuncia, acumulando la eventual responsabilidad derivada del presunto incumplimiento.

Lo cierto es que existen argumentos para sostener ambas posturas. La norma señala que los procedimientos de naturaleza sancionadora se iniciarán siempre de oficio a instancia del órgano competente, pero también es posible que aquel pueda abrir el procedimiento sancionador tras la presentación de la denuncia; y ello, sin tener en cuenta la obligación de la Administración de poner en conocimiento de los “interesados” la iniciación del procedimiento, entendiéndose por tal, en todo caso, al inculpado (empresario o profesional), como al denunciante (consumidor), sin perjuicio de que en este último supuesto, solo si lo prevén las normas que regulen la infracción que pretenda sancionarse (cfr., art. 64. 1 LPAC).

En este punto, debemos determinar qué debemos entender por <<denunciante>> y por <<interesado>>, a efectos de la notificación del pertinente procedimiento sancionador, dado que la mera presentación de una denuncia no confiere por sí sola la condición de interesado en el procedimiento (ex art. 62.5 LPAC).

Parece que la intención del legislador es que el <<denunciante>> sea simplemente un intermediario que pone en conocimiento de la oficina de consumo la infracción cometida por un empresario, contra uno o varios sujetos y que estos sujetos tengan la condición de consumidores. Pero el sujeto se limita a poner en conocimiento la infracción, pudiendo incluso no ser ni parte afectada por el hecho dañoso, en cuyo caso no tendrá la consideración de <<interesado>>.

Si el sujeto que denuncia es una entidad habilitada (v.gr., una asociación de consumidores y usuarios), además de poner en conocimiento los hechos que son objeto de infracción administrativa, cabe plantearse si puede cursar una reclamación, adquiriendo la condición de interesado.

Además, debemos plantearnos, si la infracción cometida puede afectar a una pluralidad determinada o indeterminada de consumidores, y si una vez finalizado el procedimiento administrativo sancionador, la entidad habilitada puede solicitar la ejecución de la resolución.

No plantea duda alguna que los consumidores indeterminados no, dado que no serán notificados por no tener la Administración a efectos de la ley la condición de interesados en el procedimiento, pues ellos no han cursado la reclamación.

Cómo epilogo final de este complejo apartado, concluimos indicando lo complejo y confuso que es el artículo 48 de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios — y lo es también el artículo 51.6—, toda vez que la potestad que consagra es discrecional, por lo que la Administración puede ordenar la reposición o indemnización, pero no está obligada a ello, con los problemas que ello puede ocasionar si al mismo tiempo se inicia un procedimiento sancionador y un proceso civil, o de forma sucesiva, dada la inexistencia de litispendencia y cosa juzgada entra la vía administrativa y la vía judicial civil.

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ORTELLS RAMOS, M. (con Bonet Navarro, Martín Pastor y otros), Introducción al Derecho Procesal (Ortells Ramos dir. y coord.), Aranzadi, Navarra, 2019.

NOTAS:

(1). Este artículo se ha desarrollado en el marco del Proyecto I+D “Protección procesal de la vivienda familiar. Especial referencia a las medidas adoptadas con motivo de la pandemia del COVID-19” (P20-00043), financiado por la Consejería de Transformación Económica, Industria, Conocimiento y Universidades, Junta de Andalucía (cofinanciado con Fondos FEDER); y, del Proyecto I+D+i UAL-FEDER “Hacía una Justicia eficiente y sostenible: una aproximación multidisciplinar” (UAL2020-SEJ-C1965), financiado por la Consejería de Transformación Económica, Industria, Conocimiento y Universidades, Junta de Andalucía (cofinanciado por el Programa Operativo FEDER 2014-2020).

(2). Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (BOE, núm. 236, de 2 de octubre de 2015).

(3). Es el caso del expediente sancionador iniciado de oficio por la CNMC frente a los concesionarios de vehículos, que puede consultarse en el siguiente enlace (consulta: 19 de febrero de 2022).

(4). Ex arts. 55 y siguientes de la Ley 7/2010, de 31 de marzo, General de la Comunicación Audiovisual (BOE, núm. 79, de 1 de abril de 2010), en relación con los artículos 64 y siguientes de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios.

(5). GARBERÍ LLOBREGAT, J., El procedimiento administrativo sancionador, Tirant lo Blanch, Valencia, 1998, p. 137; y, ORTELLS RAMOS, M. y CUCARELLA GALIANA, L.A., “El artículo 103.1 CE, la potestad (administrativa) de actuación del Derecho mediante autotutela y la potestad (jurisdiccional) de actuación del Derecho mediante heterotutela” y “La posible inconstitucionalidad de potestades atribuidas a la Administración en algunos supuestos. El predominio práctico de la característica distintiva de la cosa juzgada”, en Introducción al Derecho Procesal (Ortells Ramos, dir. y coord.), Aranzadi, 2019, p. 136 y ss. Tras una extensa argumentación, se indica que si el legislador ordinario atribuye a la Administración una potestad de actuación del Derecho que no tenga su base en una previa situación jurídica material de la propia Administración, a cuya tutela pueda proveer ella misma, sino que se proyecta o recaiga solamente sobre una situación jurídica ajena, se está infringiendo netamente la norma constitucional del artículo 117.3 de la Constitución Española. La razón de la norma constitucional es que no se estaría ejerciendo una autotutela, sino una potestad jurisdiccional que le corresponde en exclusiva a los órganos jurisdiccionales. Y, esa inconstitucionalidad existiría, aunque en cumplimiento del artículo 106.1 de la Constitución Española, no se negará el posterior control jurisdiccional de esa actuación administrativa.

(6). CORDERO LOBATO, E., “La liquidación de datos entre particulares en el procedimiento administrativo”, en InDret, núm. 132, 2003; y, CARRASCO PÉREZ, A. y CORDERO LOBATO, E., “Alcance de la reposición e indemnización al consumidor en el seno del procedimiento sancionador de consumo (Artículo 48 TRLGDCU)”, en Revista Cesco de Derecho de Consumo, núm. 6, 2013.

(7). BOE, núm. 285, de 27 de noviembre de 1992.

(8). Responsabilidad civil, que tras la entrada en vigor del Real Decreto Ley 24/2021, de 2 de noviembre, de transposición de directivas de la Unión Europea en las materias de bonos garantizados, distribución transfronteriza de organismos de inversión colectiva, datos abiertos y reutilización de la información del sector público, ejercicio de derechos de autor y derechos afines aplicables a determinadas transmisiones en línea y a las retransmisiones de programas de radio y televisión, exenciones temporales a determinadas importaciones y suministros, de personas consumidoras y para la promoción de vehículos de transporte por carretera limpios y energéticamente eficientes (BOE, núm. 263, de 3 de noviembre de 2021), pasará a estar recogida en el artículo 51.6 de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, en el que se señala que: <<Conforme a lo previsto en el artículo 28.2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, en el procedimiento sancionador podrá exigirse al infractor la reposición de la situación alterada por la infracción a su estado original y, en su caso, la indemnización de daños y perjuicios causados al consumidor o usuario, que será determinada y exigida por el órgano al que corresponda el ejercicio de la potestad sancionadora debiendo notificarse al infractor para que proceda a su satisfacción en un plazo que será determinado en función de la cuantía. De no satisfacerse la indemnización en el plazo que al efecto se determine en función de su cuantía, se procederá en la forma prevista en el artículo 101 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas>>; y ello, en relación con el artículo 28.2 de la Ley 40/2015 (vid., supra).

(9). Sobre estos principios también se han pronunciado en varias ocasiones nuestros tribunales [vid., las SSTS (Sala 3ª), núm. 2981/2015, de 23 de marzo (2868/2013); y, núm. 1709/2019, de 29 de mayo de 2015 (3791/2018)].

(10). BONACHERA VILLEGAS, R., “El control jurisdiccional de la potestad sancionadora por la introducción de cláusulas abusivas en los contratos celebrados con los consumidores”, en Revista General de Derecho Procesal, núm. 46, 2018, p. 1.

(11). En parecidos términos, vid., MARTÍN RETORTILLO-BAQUER, L., “Las sanciones administrativas en relación con la defensa de los consumidores con especial referencia a la publicidad de las mismas” en Revista de Administración Pública, núm. 16, 1991, p. 139.

(12). Muchas de las comunidades autónomas asumen competencias en lo que respecta a las infracciones cometidas por los empresarios; al tiempo que regulan la potestad sancionadora en materia de consumo de forma más extensa que la Ley General de Consumidores y Usuarios. Buena muestra de ello es la Ley 13/2003, de 17 de diciembre, de Defensa y Protección de los Consumidores y Usuarios de Andalucía [(arts. 33-51), BOE, núm. 14, de 16 de enero de 2004]; la Ley 2/2012, de 28 de marzo, de Protección de Consumidores de Galicia [(arts. 74-115), BOE, núm. 101, de 27 de abril de 2012]; o, la Ley 1/2006, de 7 de marzo, de Defensa de los Consumidores y Usuarios de Cantabria [(arts. 44-59), BOE, núm. 77, de 31 de marzo de 2006], entre otras.

(13). Por ejemplo, el Decreto 21/2021, de 11 de febrero, por el que se regulan las hojas de reclamaciones de consumo en Cantabria (BOCA, de 18 de febrero de 2021). Este Decreto regula la obligación de todos los establecimientos de la Comunidad Autónoma de Cantabria, de titularidad pública o privada, de poner a disposición de los consumidores las hojas de reclamaciones en un modelo oficial, así como las infracciones y sanciones por incumplimiento del empresario, remitiendo para el ejercicio de la potestad sancionadora a la Ley 1/2006, de 7 de marzo, de Defensa de los Consumidores y Usuarios de Cantabria (art. 9). Incluso, la iniciación del procedimiento sancionador podrá ser iniciado de oficio por la Inspección de Consumo, sin perjuicio de la posibilidad que tiene el consumidor de tramitar el pertinente procedimiento extrajudicial (art. 8).

(14). Modificación operada por el Real Decreto Ley 37/2020, de 22 de diciembre, de medidas urgentes para hacer frente a las situaciones de vulnerabilidad social y económica en el ámbito de la vivienda y en materia de transportes (BOE, núm. 334, de 23 de diciembre de 2020).

(15). El mismo artículo señala que, si el consumidor no queda satisfecho con la reclamación directa ante el empresario, podrá acudir a una entidad de resolución alternativa notificada a la Comisión Europea (art. 21.4 LGDCU).

(16). Cfr., con la definición dada por el Diccionario del Consejo General del Poder Judicial. En este sentido, la STC (Sala 1ª), núm. 10/2015, de 2 de febrero (cuestión de inconstitucionalidad núm.: 6926/2013) define este principio como: <<el derecho a la legalidad sancionadora “comprende una doble garantía. La primera, de orden material y alcance absoluto, tanto por lo que se refiere al ámbito estrictamente penal como al de las sanciones administrativas, que se traduce en la imperiosa exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes. La segunda, de carácter formal, se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de aquellas conductas y reguladoras de estas sanciones, por cuanto, como este Tribunal ha señalado reiteradamente, el término ‘legislación vigente’ contenido en dicho art. 25.1 es expresivo de una reserva de Ley en materia sancionadora>> (FJ 3º).

(17). BOE, núm. 334, de 23 de diciembre de 2020.

(18). Tras la entrada en vigor del Real Decreto Ley 37/2020, el precepto señala como infracciones y sanciones cometidas en materia de defensa consumidores y usuarios: las infracciones en materia de sanitaria [art. 49.1, letras a), b) y c)]; las infracciones en materia de seguridad de los consumidores [letras b) y g)]; las conductas que deriven de la alteración, adulteración o fraude o engaño en bienes susceptibles de consumo [letra d)]; el incumplimiento de las normas reguladoras de precios [letra e)]; el incumplimiento de normas relativas al etiquetado, envasado y publicidad de bienes y servicios [letra f)]; la obstrucción o negativa a suministrar la inspección administrativa [letra h)]; la introducción de cláusulas abusivas en los contratos, la no remonición de sus efectos una vez declarado judicialmente su carácter abusivo o sancionado tal hecho en vía administrativa, así como el incumplimiento de la obligación de información de las condiciones generales de la contratación [letra i)]; las limitaciones o exigencias injustificadas que limiten al consumidor a poner fin a los contratos de tracto sucesivo [letra j)]; las conductas discriminatorias [letras k) y m)]; el uso de prácticas comerciales desleales [letra l)]; el incumplimiento del régimen establecido para los contratos celebrados a distancia [art. 49.2, letra, a) y b)]; y, como cláusula de general de cierre, el incumplimiento de los requisitos, obligaciones o prohibiciones que se señalen en la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, en las normas o disposiciones que la desarrollen, en los términos previstos en la normativa autonómica que resulte de aplicación [letra n)].

(19). En parecidos términos, IZQUIERDO CARRASCO, M. y ALARCÓN SOTOMAYOR, L., “La potestad sancionadora” en La defensa de los consumidores y usuarios (Rebollo Puig/Izquierdo Carrasco, dirs.), Iustel, Madrid, 2011, pp. 620 y ss.; ALENZA GARCÍA, J. F., “Infracciones en materia de defensa de los consumidores y usuarios” en Comentarios a las normas de protección de los consumidores. Texto refundido (RDL 1/2007) y otras leyes y reglamentos vigentes en España y en la Unión Europea (Cámara Lapuente, dir.), Colex, Madrid, 2011, p. 391; y, BONACHERA VILLEGAS R., “El control jurisdiccional de la potestad sancionadora por la introducción de cláusulas abusivas en los contratos celebrados por consumidores”, op. cit., p. 2.

(20). Directiva (UE) 2019/2161, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de noviembre de 2019 por la que se modifica la Directiva 93/13/CEE del Consejo y las Directivas 98/6/CE, 2005/29/CE y 2011/83/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, en lo que atañe a la mejora de la aplicación y la modernización de las normas de protección de los consumidores de la Unión (DOUE, núm. 328, de 18 de diciembre de 2019).

(21). Esta sentencia declaro inconstitucional y nulo el artículo 50.1 de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, por vulneración del principio de legalidad consagrado en el artículo 25.1 de la Constitución Española [STC, núm. 10/2015, de 2 de febrero (cit.)].

(22). Real Decreto Ley 24/2021, de 2 de noviembre, de transposición de directivas de la Unión Europea en las materias de bonos garantizados, distribución transfronteriza de organismos de inversión colectiva, datos abiertos y reutilización de la información del sector público, ejercicio de derechos de autor y derechos afines aplicables a determinadas transmisiones en línea y a las retransmisiones de programas de radio y televisión, exenciones temporales a determinadas importaciones y suministros, de personas consumidoras y para la promoción de vehículos de transporte por carretera limpios y energéticamente eficientes (BOE, núm. 263, de 3 de noviembre de 2021). Convalidado por Resolución de 2 de diciembre de 2021, del Congreso de los Diputados (BOE, núm. 296, de 11 de diciembre).

(23). Entendiendo por tal, al conjunto de Administraciones públicas en todos los niveles de la Administración del Estado encargadas de velar por la protección de los consumidores.

(24). Reglamento (UE) 2017/2394 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2017, sobre la cooperación entre las autoridades nacionales responsables de la aplicación de la legislación en materia de protección de los consumidores y por el que se deroga el Reglamento (CE) nº 2006/2004 (DOUE, núm. 345, de 27 de diciembre de 2017).

(25). En este sentido, hemos de decir que vamos a centrar nuestra atención en estas dos infracciones, pero la problemática de los conceptos jurídicos indeterminados es extensible a otras infracciones que señala el articulado del precepto.

(26). La nueva redacción de las infracciones en materia de consumo lo permite, pero también lo permite la anterior redacción del artículo 49.1, letra n).

(27). Como el concepto de cláusula abusiva desbordaría el objeto de esta investigación, nos remitimos a lo indicado por Domínguez Ruiz y Moreno García [DOMÍNGUEZ RUIZ, L., “La necesidad de una regulación general de las cláusulas abusivas en el sistema procesal español”, en Práctica de Tribunales, núm. 29, 2017; y, MORENO GARCÍA, L., “Las cláusulas abusivas. Tratamiento sustantivo y procesal”, Tirant lo Blanch, Valencia, 2019].

(28). Precisamente el debate jurisprudencial en cuanto a las cláusulas suelo fue determinar qué clausulas suelo eran o no abusivas, atendiendo a los parámetros de transparencia formal y material. Para un mayor abundamiento sobre el procedimiento extrajudicial para reclamar las cantidades indebidamente cobradas a los consumidores o usuarios por la introducción de las cláusulas suelo en los contratos de préstamo con garantía hipotecaria, vid., DEL ÁGUILA MARTÍNEZ, J., “Problemas prácticos a la luz del Real Decreto Ley 1/2017, de medidas urgentes de protección de consumidores en materia de cláusulas suelo”, en Práctica de Tribunales, núm. 144, 2020.

(29). BONACHERA VILLEGAS, R., “El control jurisdiccional de la potestad sancionadora por la introducción de cláusulas abusivas en los contratos celebrados por consumidores”, op. cit., pp. 2 y 3.

(30). Cámara Lapuente, en cambio, no descarta que otras cláusulas puedan ser calificadas como abusivas [CÁMARA LAPUENTE, S., “Cláusulas abusivas por limitar los derechos básicos de los consumidores y usuarios, en Comentarios a las normas de protección de los consumidores. Texto Refundido (RDL 1/2007) y otras leyes complementarias (Cámara Lapuente, dir.), Colex, Madrid, 2011, pp. 834 y 835].

(31). STC (Sala 2º), núm. 75/1984, de 27 de junio (núm. de recurso: 765/1983).

(32). Ley 3/1991, de 10 de enero, de Competencia Desleal (BOE, núm. 10 de 11 de enero de 1991).

(33). STC (Sala 1º), núm. 182/1990, de 15 de noviembre (núm. de recurso: 437/88).

(34). En este sentido, la Administración sancionadora deberá atender a criterios lógicos, técnicos o de experiencia a la hora de interpretar los conceptos jurídicos indeterminados, poniendo de ejemplo el concepto de cláusula abusiva en la normativa europea, y señalando que las normativas nacionales puedan ofrecer un concepto más restrictivo [Vid., BONACHERA VILLEGAS, “El control jurisdiccional de la potestad sancionadora por la introducción de cláusulas abusivas en los contratos celebrados por consumidores”, op. cit., pp. 3 y 9].

(35). STC (Sala 1º), núm. 10/2015, de 2 febrero (cit.). En el mismo sentido, la STC (Sala 1º), núm. 252/2006, de 25 de julio [(FJ 4º) núm. de recurso: 2167/2004]; y, la STC (Sala 2ª), núm. 100/2003, de 2 de julio (núm. de recurso: 3201/99).

(36). STC (Pleno), núm. 113/2002, de 9 de mayo [(FJ 6º) cuestión de inconstitucionalidad 4098/95].

(37). Este artículo, al igual que el resto de modificaciones que introduce la Ley 24/2021, de 2 de noviembre, en la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, entrarán en vigor el 28 de mayo de 2022 (ex DF 10, letra c)].

(38). Este precepto señala que: <<Si las conductas sancionadas hubieran causado daños o perjuicios cuantificables o susceptibles de ser cuantificados económicamente, la resolución del procedimiento podrá imponer a la persona infractora la reposición a su estado originario de la situación alterada por la infracción>>.

(39). (BOE, núm. 42, de 18 de febrero de 2011).

(40). En este sentido, vid., el artículo 82.1 de la Ley 7/1995, de 6 de abril, de Ordenación del Turismo en Canarias (BOE, núm. 122, de 23 de mayo de 1995), que señala: <<1.Si como consecuencia de la tramitación de un expediente sancionador, se dedujera la existencia de responsabilidades patrimoniales que diesen lugar a la devolución de cantidades, indemnización de daños o reparación de perjuicios causados, de conformidad con lo previsto en esta Ley, a favor de la Administración pública, en la resolución que se dicte se determinará el importe correspondiente, cuya ejecución forzosa, si fuera necesaria, podrá obtenerse por alguno de los medios previstos en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. 2. Si en la resolución que se dicte se determinara la reparación de daños y perjuicios que no suponga abono de cantidad líquida, se podrán imponer multas coercitivas en los términos previstos en el artículo 99 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común>>.

(41). STS (Sala 1º), núm. 540/1996, de 25 de junio (núm. de recurso: 3210/1996).

(42). ORTELLS RAMOS, M. (con Bonet Navarro, Martín Pastor y otros), Introducción al Derecho Procesal (Ortells Ramos dir. y coord.), Aranzadi, Navarra, 2019, p. 138.

(43). BONACHERA VILLEGAS, R, “El control jurisdiccional de la potestad sancionadora por la introducción de cláusulas abusivas en los contratos celebrados por consumidores”, op. cit., p. 4. En cambio, algunos autores sostienen que lo que se está protegiendo es un derecho subjetivo público, y que se trata de una potestad de ejercicio discrecional atendidos los beneficios para el interés público, es decir, se trata de proteger constitucionalmente a los consumidores como colectivo, cuando del ejercicio de la potestad sancionadora derivan daños y perjuicios a una pluralidad de consumidores afectados. Y que esta tesis sería suficiente para sostener la posibilidad de la reparación civil de la Administración sancionadora [Cfr., CARRASCO PERERA, A. y CORDERO LOBATO, E., “Alcance de la reposición e indemnización al consumidor en el seno del procedimiento sancionador de consumo (artículo 48 TRLGCU)”, op. cit, p. 19.

(44). Vid., el Informe de la Comisión de Cooperación de Consumo, de 19 de julio de 2007.

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