Breve análisis de los requisitos necesarios para la declaración y revocación de la utilidad pública de las asociaciones

Este estudio se centra en analizar los requisitos legales y reglamentarios, tanto formales como materiales, que rigen los procedimientos de declaración y de revocación de la utilidad pública de las asociaciones, en particular, en cómo están siendo administrativamente aplicados y en cómo se están interpretando por la jurisprudencia posterior a la entrada en vigor de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del Derecho de Asociación (LODA).

José Rafael Rojas Juárez es Doctor en Derecho y Ciencias Sociales y Técnico Superior de la Administración del Estado

El artículo se publicó en el número 59 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, enero 2022)

RESUMEN: Para favorecer el desarrollo del movimiento asociativo las Administraciones Públicas han venido articulando distintas medidas de fomento, destacando, de entre ellas, la creación de mecanismos para el reconocimiento de las asociaciones que persigan fines de interés general. Como manifestación de lo anterior, la medida de promoción e impulso más importante siempre ha sido la declaración de utilidad pública de las asociaciones. De hecho, la <<asociación de utilidad pública>> cuenta ya con un siglo de existencia en el derecho español. Esta figura asociativa se caracteriza por intervenir en un ámbito considerado de interés general (educativo, cívico, científico, cultural, sanitario, asistencial, económico-social, solidario, medioambiental, deportivo o de similar naturaleza), y por beneficiar, con su actuación desinteresada, a la sociedad en general o a un colectivo indeterminado de personas.

Sin embargo, para obtener este reconocimiento público, y gozar de los derechos y ventajas que el mismo conlleva, la ley ha dispuesto un muy exigente conjunto de requisitos que incluso llevan al extremo el deber de realizar una contabilidad demostrativa de la imagen fiel del patrimonio, del resultado y de la situación financiera de la entidad. Como contrapartida a dicha posición privilegiada, también ha sido constante exigir de la asociación el mantenimiento en el tiempo de determinados requisitos y observar ciertos deberes de información, de manera que incumplidos suponga, a través del instituto de la revocación, la pérdida título obtenido.

En este estudio, pues, nos centraremos en analizar los requisitos legales y reglamentarios, tanto formales como materiales, que rigen los procedimientos de declaración y de revocación de la utilidad pública de las asociaciones, en particular, en cómo están siendo administrativamente aplicados y en cómo se están interpretando por la jurisprudencia posterior a la entrada en vigor de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del Derecho de Asociación (LODA).

I. INTRODUCCIÓN

La revolución liberal de 1868 vino acompañada de un generoso reconocimiento de los derechos y libertades públicas, entre ellos, el derecho de asociación, que fue mínimamente regulado para no interferir en la voluntad de quienes se agrupaban para desplegar cualquier fin de la vida humana. Quizá por el alcance que tuvo la proclamación misma de un derecho inédito, que fue ignorado cuando no perseguido en las etapas precedentes, no se llegó más lejos en su régimen jurídico. La Ley de Asociaciones de 20 de junio de 1869(1), la primera de nuestra historia constitucional, no recogía o amparaba un estatuto privilegiado para las asociaciones con finalidades que pudieran considerarse relevantes para el bien común, como las benéficas, caritativas, culturales o científicas. Tampoco lo hizo la Ley de Asociaciones de 30 de junio de 1887(2), de más amplio detalle, pero más preocupada por normar todo un conjunto de controles administrativo-policiales sobre la organización y funcionamiento de las asociaciones.

A pesar de esto, la llamada <<asociación de utilidad pública>>, como variante cualificada de la asociación común o especial, cuenta ya con un siglo de existencia en el derecho español. Así, <<la figura de las asociaciones de utilidad pública fue regulada por un Real Decreto de 9 de diciembre de 1921, con bastante imperfección técnica. Posteriormente, las de fines industriales y comerciales fueron objeto de un decreto de 19 de junio de 1935 y una orden complementaria de 19 de febrero de 1936>>(3). En realidad, el decreto de 1935 <<modificaba el Real Decreto de 9 de diciembre de 1921, sobre solicitudes de concesión de carácter oficial a entidades y corporaciones, título que ha sido considerado como equivalente al de utilidad pública>>(4).

De esta forma, la asociación de utilidad pública se abrió paso a través de normas reglamentarias sectoriales en las que encontramos aspectos que aún perduran en la actualidad. En concreto, en <<el Decreto de 1935 se establece que las asociaciones privadas que realicen un servicio público de índole económica que por su carácter caiga dentro de la competencia del Ministerio de Industria y Comercio, podrán obtener en virtud de Orden ministerial el título de asociación de utilidad pública, Conforme al art. 3º del citado Decreto los derechos concedidos a estas asociaciones son: a) Usar el título estampándolo en toda suerte de documentos y rótulos, a continuación del nombre de la entidad, y b) Elevar al Poder público representaciones e informes que versen acerca de las materias a cuya actividad se consagran dichas entidades, Las obligaciones que les impone el Decreto (art. 4) son: a) Desempeñar en la forma que el Ministerio determine el servicio público que haya motivado la concesión del título, b) Suministrar a la Administración los informes generales y especiales que ésta les requiera dentro de la materia a que se contraigan los fines de la entidad, c) Presentar antes del primero de cada año, una Memoria a la Dirección General de que dependan, dando cuenta de los trabajos de carácter público que la entidad haya realizado. Queda establecido además que el Ministerio de Industria y Comercio podrá acordar la caducidad del título de asociación de utilidad pública cuando no cumplan debidamente las obligaciones legales correspondientes (art. 6º del Decreto)>>(5). Más adelante, <<por Orden de 10 de julio de 1940 se dictaron normas sobre la revisión de las declaraciones de utilidad pública de las asociaciones que perseguían, dentro del citado departamento ministerial, fines encuadrados en la competencia de la Dirección General de Comercio y Política Arancelaria>>(6).

Con estos precedentes, la asociación de utilidad pública alcanzó rango legal con la Ley 191/1964, de 24 de diciembre, de Asociaciones, cuyo artículo 4 establecía lo siguiente: <<1. Las Asociaciones dedicadas a fines asistenciales, educativos, culturales, deportivos o cualesquiera otros fines que tiendan a promover el bien común, podrán ser reconocidas como de “utilidad pública”. 2. Las Asociaciones reconocidas de “utilidad pública” tendrán derecho a utilizar esta mención en todos sus documentos y gozarán de las exenciones y subvenciones y demás privilegios de orden económico, fiscal y administrativo que en cada caso se acuerden. 3. La declaración de “utilidad pública” se hará por acuerdo del Consejo de Ministros a propuesta del Ministerio de la Gobernación, previo informe del Departamento u Organismos interesados, y con los requisitos y procedimientos que reglamentariamente se determinen>>.

El artículo 4 de la Ley se desarrolló por el Decreto 1440/1965, de 20 de mayo. La interpretación conjunta de dicho precepto legal y de los artículos 2 a 5 del decreto complementario permitió afirmar que la declaración de utilidad pública sólo otorgaba automáticamente el derecho a usar el título, siendo el resto de derechos de concesión específica; que contra el acuerdo del Consejo de Ministros podía interponerse recurso contencioso-administrativo, pero sólo referido a la infracción del ordenamiento en materia de procedimiento, ya que no tenía competencia esta jurisdicción para apreciar la oportunidad administrativa; y que la declaración tenía carácter gracioso, y en su consecuencia podía privarse a la asociación del título concedido(7). En cualquier caso, lo más reseñable de la norma reglamentaria fue que amplió los derechos ya recogidos en la ley, siendo de destacar los que se referían a la preferencia en la concesión del crédito oficial, a recibir ayuda técnica y asesoramiento de la Administración y a ser oídas en la preparación de disposiciones generales y programas directamente relacionados con las materias de su actividad.

Bajo la vigencia de la Ley de 1964, y sobre su naturaleza jurídica, se consideró que las asociaciones de utilidad pública mantenían su condición de <<asociaciones de derecho privado>> debido a que la mera satisfacción del interés común no las convertía en entidades de carácter público, y, por tanto, se les debía aplicar la legislación general de asociaciones y no la legislación sobre corporaciones públicas(8).

La aprobación de la Constitución de 1978 supuso un amplio reconocimiento de la libertad de asociación, catalogada como derecho fundamental (art. 22). La Ley de Asociaciones de 1964 continuó vigente en todo aquello que no se opusiera a la misma, quedando derogados todos los preceptos que implicaban intervención o injerencia administrativas en la creación y actividad de las asociaciones. Nada de esto afectaba al art. 4 de la citada ley, el cual, no obstante, y con la idea de estimular la participación en la promoción del interés general, experimentó una profunda reforma a través de la Disposición adicional decimotercera de la Ley 30/1994, de 24 de noviembre, de Fundaciones y de incentivos fiscales a la participación privada en actividades de interés general. El nuevo artículo 4 señalaba: <<Podrán ser declaradas de utilidad pública aquellas asociaciones en las que concurran los siguientes requisitos: a) Que sus fines estatutarios sean asistenciales, cívicos, educativos, científicos, culturales, deportivos, sanitarios, de cooperación para el desarrollo, de defensa del medio ambiente, de fomento de la economía social o de la investigación, de promoción del voluntariado social, o cualesquiera otros que tiendan a promover el interés general; b) Que su actividad no esté restringida exclusivamente a beneficiar a sus asociados sino abierta a cualquier otro posible beneficiario que reúna las condiciones y caracteres exigidos por la índole de sus propios fines; c) Carecer de ánimo de lucro, y no distribuir entre sus asociados las ganancias eventualmente obtenidas. En caso de disolución, su patrimonio deberá aplicarse a la realización de actividades sujetas al cumplimiento de los requisitos anteriores; d) Que los miembros de la junta directiva desempeñen gratuitamente sus cargos, sin perjuicio de poder ser reembolsados por los gastos debidamente justificados que el desempeño de su función les ocasione; e) Que cuenten con los medios personales y materiales adecuados y con la organización idónea para garantizar el cumplimiento de los fines estatutarios>>. El artículo, además, recogía los derechos y obligaciones de las asociaciones de utilidad pública, mínimas reglas procedimentales respecto de los expedientes de declaración y revocación, y el órgano competente para adoptar estas resoluciones, que pasó del Consejo de Ministros al Ministerio del Interior.

De tal calado fue la modificación que la Disposición transitoria segunda de la misma Ley 30/1994, de 24 de noviembre, concedió un plazo de dos años a las asociaciones declaradas de utilidad pública con anterioridad para que adaptaran sus estatutos a los nuevos requisitos, siendo en caso contrario que tal reconocimiento público quedaría sin efecto(9). E incluso en desarrollo de la Disposición adicional decimotercera se dictó el Real Decreto 1786/1996, de 19 de julio, sobre procedimientos relativos a asociaciones de utilidad pública, que reguló ampliamente los procedimientos de declaración y de revocación de la utilidad pública.

Todas estas normas quedaron derogadas y sustituidas por otro cuerpo normativo constituido por el Capítulo VI de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del Derecho de Asociación (LODA), el Real Decreto 1740/2003, de 19 de diciembre, sobre procedimientos relativos a asociaciones de utilidad pública (RD 1740/2003) y la Orden INT/1089/2014, de 11 de junio, por la que se aprueba el modelo de memoria de actividades a utilizar en los procedimientos relativos a asociaciones de utilidad pública, completado con la correspondiente normativa contable.

En su parte expositiva, la LODA reconoce que las asociaciones desempeñan un papel fundamental en los diversos ámbitos de la vida social, política, económica o cultural, contribuyendo a un ejercicio activo de la ciudadanía y a la consolidación de la democracia, representando los intereses de la comunidad ante las instituciones y ostentando una función esencial en el desarrollo de la políticas públicas, por lo que, dentro de las medidas de fomento ordenadas a impulsar el movimiento asociativo, destaca el régimen de las asociaciones de utilidad pública como <<instrumento dinamizador de la realización de actividades de interés general, que redundará decisivamente en beneficio de la colectividad>>. En su contenido dispositivo establece que las Administraciones públicas promoverán y facilitarán el desarrollo de las asociaciones que persigan finalidades de interés general, respetando siempre la libertad y autonomía frente a los poderes públicos(10), y de alguna forma viene a definir a la <<asociación de utilidad pública>> como aquélla cuyos fines estatutarios tienden a promover el interés general y su actividad no se limita a beneficiar a los socios (art. 32.1).

Desde la reforma de 1994 hasta la actual LODA parece haberse abierto otra concepción de las asociaciones de utilidad pública que no enfatiza tanto en su vertiente de persona jurídico-privada como apunta a la idea de colaboración público-privada. De esta forma, se ha dicho que este tipo de asociaciones <<constituyen un “tertium genus” entre las asociaciones jurídico-públicas y jurídico-privadas; son unas asociaciones que no participan de las Administraciones Públicas pero desempeñan unas tareas de colaboración tan valiosas a éstas, asumiendo parte de sus funciones, que no quedan al margen del terreno de “lo público”>>(11), o que <<el movimiento asociativo surge muy vinculado a finalidades caritativas, culturales, educativas, sanitarias, etc., que, con posterioridad, fueron acogidas como misión de los Estados sociales y democráticos del siglo XX. Hoy en día, como se ha visto, dentro de las finalidades lícitas desarrolladas por las asociaciones, podemos clasificarlas en aquellas que se dedican a llevar a cabo actividades de interés general, de aquellas otras destinadas a actividades de interés particular. El legislador, consciente hace tiempo ya, del beneficio social y económico de que sean este tipo de asociaciones las que complementen junto con las fundaciones estas tareas beneficiosas para la sociedad, ha establecido una diferenciación destinada al acceso de las mismas a fondos públicos>>(12). La asociación de utilidad pública, en efecto, junto con la fundación, también reconocida para fines de interés general, es un actor principal del <<tercer sector>> para el desarrollo de las políticas sociales y culturales, con el que de forma creciente los poderes públicos vienen estableciendo cauces de participación institucional e instrumentos convencionales de colaboración.

Para la jurisprudencia la asociación de utilidad pública es un <<subtipo>> de las asociaciones(13), pero no llega a extenderse sobre tal calificación. Para nosotros, es cierto, se trata de una asociación que se diferencia del género por dos elementos. Uno, porque no puede perseguir todos los fines de la vida humana sino sólo aquéllos orientados a la promoción del interés general. Y dos, porque ostenta una posición privilegiada desde la perspectiva económica, fiscal y procesal, sin perjuicio del prestigio social que tal reconocimiento público supone. Ambos aspectos diferencian a la asociación de utilidad pública de la asociación común o especial, porque los fines de éstas pueden ser de índole particular en el más amplio espectro y, por sí mismas, no gozan de ningún trato de favor.

Por lo demás, ya se ha dicho, la competencia sobre la utilidad pública de las asociaciones, ya sean comunes de ámbito estatal o autonómico, o especiales, recae sobre el Ministerio del Interior(14), si bien la normativa de algunas Comunidades Autónomas contemplan una declaración de esta naturaleza para las asociaciones de su estricto ámbito territorial de actuación e inscritas en sus respectivos registros de asociaciones (art. 36 LODA)(15). En particular, la declaración, la no declaración y la retirada de la utilidad pública se acuerdan por Orden del titular del Ministerio del Interior, las cuales, sobre todo, lógicamente, de denegación y revocación de este reconocimiento, son revisadas por la jurisdicción contencioso-administrativa(16).

Con base a la normativa estatal (LODA y sus reglamentos, y normas contables) y caracterización sustantiva (promoción del interés general y beneficio a terceros) que se acaban de indicar, examinaremos a continuación la declaración y revocación de la utilidad pública de las asociaciones a partir del análisis de los elementos clave de ambos procedimientos administrativos. En esta labor tendremos también muy en cuenta los criterios administrativos y jurisprudenciales que se han ido formando y modulando desde la entrada en vigor de la LODA.

II. LA DECLARACIÓN DE UTILIDAD PÚBLICA

1. El sujeto de la utilidad pública

Desde un principio conviene delimitar el destinatario de esta medida de fomento pues no toda persona jurídica de base asociativa es apta para obtenerla. El precepto legal básico de la utilidad pública se refiere sin más a las asociaciones (art. 32 LODA), por lo que habrá que acudir al ámbito de aplicación de la ley orgánica para conocer qué entiende por tales. Pues bien, la LODA se contrae a las asociaciones <<que no tengan fin de lucro y que no estén sometidas a un régimen asociativo específico>> (art. 1.2), y están sometidas a un régimen específico y diferenciado los partidos políticos, los sindicatos, las organizaciones empresariales, las entidades religiosas, las federaciones deportivas, las asociaciones de consumidores y usuarios y cualesquiera otras reguladas por leyes especiales (art. 1.3), entre las que cabe incluir las asociaciones de miembros de las Fuerzas Armadas y de la Guardia Civil, y de Jueces, Magistrados y Fiscales, a que la propia LODA se refiere (art. 3. c) y d). Por tanto, las entidades que pueden instar y obtener la declaración de utilidad pública son, sin duda, las asociaciones comunes. Pero no sólo, ya que el apartado 2 de la disposición adicional primera de la LODA hace una extensión, en general, a <<las demás asociaciones regidas por leyes especiales, que cumplan lo dispuesto en el artículo 32 de la presente Ley Orgánica>>.

Para la más completa identificación del beneficiario directo de la utilidad pública, al criterio material habría que añadir el territorial que se deduce del art. 3.1 RD 1740/2003, que distribuye la competencia para instruir los procedimientos de declaración de utilidad pública en función del registro competente para la inscripción, que puede ser tanto un registro general como un registro especial.

Por tanto, pueden solicitar este reconocimiento las asociaciones comunes de ámbito estatal inscritas en el Registro Nacional de Asociaciones, las asociaciones comunes de ámbito regional, provincial o local inscritas en los Registros generales de asociaciones de las Comunidades Autónomas y todas las asociaciones de régimen específico inscritas en los registros especiales, ya sean de ámbito estatal o autonómico.

Por <<asociaciones>>, además, hay que entender tanto la asociación simple como la asociación compuesta, que se forma por agrupación de varias de ellas. Nos referimos a las asociaciones de segundo grado como son las <<federaciones y uniones>>, integradas por tres o más asociaciones, y las <<confederaciones>>, integradas por tres o más federaciones(17). Todas ellas, al amparo del art. 4 RD 1740/2003, pueden solicitar la declaración de utilidad pública, dándose entonces dos supuestos. Por un lado, que la utilidad pública se declare sólo para las federaciones, uniones y confederaciones, requiriéndose que éstas, por sí mismas, cumplan los requisitos legales, por lo que no es necesario que las entidades las que integran cumplan a su vez tales requisitos, si bien, como contrapartida, la declaración de utilidad pública no alcanza a las entidades integrantes. Por otro, que la utilidad pública se declare tanto para las propias federaciones, uniones y confederaciones como para todas o algunas de las entidades que las integran.

Como vemos, ni la forma simple o compleja de las asociaciones ni su ámbito territorial de actuación son inconvenientes para la utilidad pública pero resulta dudoso que, considerando su naturaleza, cualquier tipo asociativo pueda reunir esta condición. Si la LODA enumera una serie de asociaciones especiales (art. 1.3), todas ellas sometidas al deber de inscripción en un registro público, y a todas sin distinción les permite instar la utilidad pública, cabe preguntarse qué motivos podría aducir el órgano competente para impedir la tramitación de la declaración de utilidad pública solicitada por un partido político o un sindicato. Creemos que ninguna, y menos cuando tales entidades asociativas, sin ánimo de lucro, sirven a los valores democráticos y a los derechos de los trabajadores, respectivamente, que son elementos de no difícil encaje en el concepto de interés general. Sin embargo, las medidas de fomento del Capítulo VI de la LODA, en el que se inserta la declaración de utilidad pública, están orientadas, según su exposición de motivos, a impulsar el tejido asociativo general, que no pensadas para las asociaciones políticas, sindicales y empresariales de relevancia constitucional (artículos 6 y 7 CE). De la misma forma, y al margen del art. 1.3, la LODA también hace una remisión a la legislación específica respecto de las asociaciones de militares, guardias civiles, fiscales y jueces y magistrados (art. 3. c) y d), obligadas a inscribirse en sus respectivos registros especiales, las cuales se constituyen para la protección y promoción de los derechos económicos y sociales de sus componentes y, por tanto, al igual que el resto de asociaciones profesionales, sin pretensión de servicio directo a la ciudadanía. Por estas razones, tanto unas como otras deberían estar excluidas de la opción de la utilidad pública.

Según lo anterior, y como en otros tantos aspectos, la ley orgánica igualmente está necesitada de una reforma en esta materia (art. 32 y disposición adicional primera), en orden a acotar el sujeto de la utilidad pública a las asociaciones comunes, en todo caso, y a aquéllas que por sus características se presentan más próximas a tales asociaciones comunes, como podrían ser las asociaciones de consumidores y usuarios, las religiosas y las deportivas dimanantes de registros especiales(18).

Queda sin resolver la cuestión de si también las asociaciones extranjeras pueden ser declaradas de utilidad pública. Recordemos que las asociaciones extranjeras pueden ejercer actividades en España con vocación de estabilidad y permanencia, y que para ello se requiere legalmente que establezcan una delegación y que ésta se inscriba en el Registro Nacional de Asociaciones (artículos 9.3, 25.1.b) y 28.3 LODA). En principio, ninguno de los requisitos previstos por el art. 32.1 LODA para la utilidad pública son incompatibles con la asociación extranjera ya establecida, que sin reparos podría con su actuación desinteresada producir un beneficio para la sociedad. Sin embargo, frente a esto, cabe señalar que el apartado 1 del art. 28 LODA relaciona los asientos de la hoja registral de las asociaciones españolas, siendo uno de ellos el relativo a la <<declaración y revocación de la condición de utilidad pública>> (letra h), mientras que el apartado 3 excluye para las asociaciones extranjeras esta clase de asiento, y que en este tipo de procedimientos administrativos lo que se declara como tal es la persona jurídica asociación, que no una sucursal o delegación de una asociación constituida en origen en base a su ley nacional y radicando su principal centro de actuación e imputación en su respectivo país(19), por lo que creemos que esta categoría derivada y subalterna no sería apta a los concretos efectos de fomento que tratamos.

2. La declaración de utilidad pública: potestad reglada o discrecional

El procedimiento administrativo de declaración de utilidad pública es un procedimiento iniciado a solicitud de los interesados que, como cualquier otro, debe terminar con una resolución expresa y motivada accediendo o denegando la petición (artículos 21 y 88 LPAC). Sin embargo, el verbo empleado en la frase introductoria del art. 32.1 LODA (<<A iniciativa de las correspondientes asociaciones, podrán ser declaradas de utilidad pública>>), es decir, el tiempo <<podrán>>, ha llevado a pensar que la concesión de la utilidad pública se podría basar en criterios de oportunidad, abriendo el debate sobre si estamos ante una potestad reglada o discrecional(20).

Durante años la Audiencia Nacional se inclinó por el carácter discrecional del otorgamiento de la utilidad pública, sin embargo, el Tribunal Supremo vino a zanjar que se trata sin duda de una potestad reglada, de forma que si se cumplen los requisitos se debe conceder.

Aunque volveremos sobre los mismos, conviene desde ya hacer explícitos los requisitos necesarios para que una asociación pueda llegar a ser de utilidad pública, siendo los siguientes relacionados en el art. 32.1 LODA:

<<a) Que sus fines estatutarios tiendan a promover el interés general, en los términos definidos por el artículo 31.3 de esta Ley, y sean de carácter cívico, educativo, científico, cultural, deportivo, sanitario, de promoción de los valores constitucionales, de promoción de los derechos humanos, de asistencia social, de cooperación para el desarrollo, de promoción de la mujer, de protección de la infancia, de fomento de la igualdad de oportunidades y de la tolerancia, de defensa del medio ambiente, de fomento de la economía social o de la investigación, de promoción del voluntariado social, de defensa de consumidores y usuarios, de promoción y atención a las personas en riesgo de exclusión por razones físicas, sociales, económicas o culturales, y cualesquiera otros de similar naturaleza.

b) Que su actividad no esté restringida exclusivamente a beneficiar a sus asociados, sino abierta a cualquier otro posible beneficiario que reúna las condiciones y caracteres exigidos por la índole de sus propios fines.

c) Que los miembros de los órganos de representación que perciban retribuciones no lo hagan con cargo a fondos y subvenciones públicas.

No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, y en los términos y condiciones que se determinen en los Estatutos, los mismos podrán recibir una retribución adecuada por la realización de servicios diferentes a las funciones que les corresponden como miembros del órgano de representación.

d) Que cuenten con los medios personales y materiales adecuados y con la organización idónea para garantizar el cumplimiento de los fines estatutarios.

e) Que se encuentren constituidas, inscritas en el Registro correspondiente, en funcionamiento y dando cumplimiento efectivo a sus fines estatutarios, ininterrumpidamente y concurriendo todos los precedentes requisitos, al menos durante los dos años inmediatamente anteriores a la presentación de la solicitud>>.

Como hemos indicado, si en la asociación concurren todos y cada uno de estos requisitos, la Administración, en el ejercicio de una estricta potestad reglada, está obligada a reconocerla de utilidad pública.

Pero no siempre se entendió así. La Audiencia Nacional, aplicando el reformado art. 4 de la Ley de Asociaciones, consideró de forma temprana que la Administración ejercía una potestad discrecional(21). Ya vigente la LODA se pronunció de forma algo confusa. Por un lado, expuso que <<existen, por último, otros requisitos para la declaración de una asociación como de utilidad pública que abren un cierto margen a la discrecionalidad administrativa, a saber: “Que sus fines estatutarios tiendan a promover el interés general”>>(22), y por otro, al tratar del mismo requisito del <<interés general>>, que estamos ante un concepto jurídico indeterminado cuya apreciación exige la debida motivación(23). En medio de estas sentencias incluso pareció amparar que, a pesar de cumplirse todos los requisitos, ya se valoraran desde una u otra perspectiva, la Administración podía denegar la solicitud, y así expuso que <<para conseguir esa declaración de utilidad pública han de cumplirse los requisitos previstos en el artículo 32 de la mencionada Ley Orgánica. Sin embargo, la concesión de la declaración no es automática, dado que sobre esos requisitos, que tienen el carácter de “condictio sine que non”, operan otros de oportunidad administrativa, derivado de la locución “podrán ser declaradas” que encabeza el citado artículo 32>>(24).

El Tribunal Supremo, sin embargo, vino a sentar que el art. 32 LODA no establece una potestad discrecional, sino reglada, al decir que <<con carácter general la ley puede, atendida la naturaleza de las funciones que ha de cumplir, atribuir a la Administración la libertad de decisión precisa para alcanzar esos fines propuestos por el ordenamiento jurídico. Esta libertad de elección, entre indiferentes jurídicos, entre soluciones igualmente justas, es lo que denominamos discrecionalidad administrativa. Por el contrario, cuando la propia Ley establece una serie de requisitos a cuya concurrencia se anuda la consecuencia prevista por el ordenamiento jurídico, estamos ante una actividad reglada. Pues bien el artículo 32 de la LO 1/2002 no confiere a la Administración ninguna libertad de elección entre indiferentes jurídicos, entre soluciones igualmente justas. El carácter discrecional, desde luego, no puede derivarse, como señala la sentencia recurrida, de la utilización del verbo “poder” en el apartado 1 del citado artículo; serían innumerables los ejemplos en nuestro ordenamiento jurídico al respecto. La naturaleza discrecional se deriva de la propia configuración o conformación de la decisión que la ley establece, y en este caso se configura como una decisión reglada, pues la declaración de utilidad pública se sujeta a una serie de requisitos (letras a) a e) del apartado 1 del artículo 32), a cuya concurrencia se anuda la indicada declaración. De manera que no resulta jurídicamente posible que ante la concurrencia de todos los requisitos relacionados legalmente se deniegue tal declaración, del mismo modo que ante el incumplimiento de alguna de tales exigencias se acuerde, no obstante, la declaración de utilidad mencionada. En esto consiste precisamente el carácter reglado de la actuación administrativa>>(25).

En cualquier caso, que estemos ante una potestad reglada no significa que también estemos ante una operación automática de subsunción de hechos en el derecho. Para el instructor del procedimiento no siempre será fácil determinar el encaje de los elementos fácticos manifestados por la asociación en los perfiles jurídicos de los requisitos exigibles, empezando por la apreciación misma del interés general, por lo que, como decimos, que la concesión de la utilidad pública sea una potestad reglada no le resta dificultad a la aplicación de la norma en cada caso concreto.

3. Los requisitos básicos de la declaración: artículo 32.1.a), b) y e) LODA

De entre el amplio conjunto de requisitos que fundamentan la utilidad pública hay cuatro que se pueden considerar consustanciales, sin los cuales difícilmente se puede reconocer esta singular figura asociativa. Estos requisitos son el <<interés general>>, el <<beneficio a terceros>>, la <<inscripción registral>> y la <<actividad efectiva>>. Sólo cuando estos cuatro elementos están claramente acreditados, la Administración podrá proseguir su proceso de valoración del resto de exigencias. Los dos primeros han de considerarse conjuntamente, en el sentido de que se complementan, el tercero es clave a determinados efectos que están implícitos en la norma y el cuarto culmina la declaración.

3.1. Los apartados a) y b) del art. 32.1 LODA: requisitos del <<interés general>> y <<beneficio a terceros>>.

No es este el lugar para ocuparse del difuso concepto de <<interés general>>, largamente tratado desde la perspectiva constitucional y administrativa durante los últimos dos siglos, ni detenernos en si estamos ante un concepto político, un concepto jurídico, un valor democrático, un principio general del Derecho o un criterio orientador de las políticas públicas, o si consiste en todo esto a la vez. En lo que sí hay coincidencia es en que estamos ante un concepto indeterminado, formal y abstracto(26), que, en cualquier caso, legitima el ejercicio del poder público y al mismo tiempo lo limita(27). Por lo que aquí interesa, nos quedamos con <<interés general>> como concepto jurídico indeterminado que, aplicado al caso concreto, va a permitir a la Administración una única solución válida, la de conceder o denegar la utilidad pública de las asociaciones(28).

Pero antes se debería aclarar que el concepto de <<utilidad pública>> no puede equipararse al de <<interés público>> a que se refiere el art. 35 Código Civil ni, a nuestro juicio, al de <<interés general>> del art. 103.1 de la Constitución. El Código Civil clasifica las asociaciones entre aquellas de <<interés público>> y de <<interés particular>>, siendo el criterio diferenciador el ánimo de lucro, de tal forma que las asociaciones de interés público no tienen por objeto el reparto de beneficios y se rigen por la legislación de asociaciones mientras que las asociaciones de interés particular sí tienen por objeto el lucro subjetivo y se rigen por la legislación civil y mercantil(29). Las primeras, es decir, las asociaciones de interés público no lucrativas, han de tener un fin determinado y lícito que, no obstante, puede ser de interés para la sociedad o bien estrictamente privado. O lo que es lo mismo, las asociaciones de interés público del Código Civil son personas jurídico-privadas que tanto pueden perseguir una finalidad beneficiosa para la sociedad como quedar restringida al círculo cerrado de los socios. Por su parte, el <<interés general>> sólo se puede servir en toda su integridad por las Administraciones públicas(30) ya que, al margen de que determinadas funciones le incumben en exclusiva (relaciones exteriores, hacienda, defensa, justicia, seguridad ciudadana), las asociaciones carecen de capacidad y estructura, ni aun federándose con otras, para cubrir todos los sectores de actividad y extensión territorial, por lo que el tipo de asociaciones anteriormente referidas (asociaciones que persiguen una finalidad beneficiosa para la sociedad), con su actuación en un determinado ámbito y trascendencia a terceros, más bien sirven al <<interés social, común o colectivo>>(31).

En todo caso, sea como se pueda definir en general el <<interés general>>, si ello es posible, y aun entendiendo más correcto emplear una expresión alternativa en el terreno de la utilidad pública asociativa, como podría ser <<interés social>>, para nuestro estudio seguiremos hablando de interés general, y lo haremos con la única referencia de la normativa que regula esta medida de fomento.

Con este planteamiento, se reitera, que para que una asociación pueda llegar a ser de utilidad pública es necesario que demuestre que está actuando a favor del <<interés general>>. Un concepto que, en el terreno asociativo, se puede llegar a perfilar a partir de tres ideas presentes en la LODA. Recordemos que el art. 32.1.a) exige de la asociación que sus fines estatutarios tiendan a promover el interés general, en los términos del art. 31.3, y sean del carácter que se explicita. En lo que esto se concreta, invirtiendo el orden, es en que la asociación ha de intervenir en un sector de actividad digno de promoción y protección (sanidad, educación, ciencia, asistencia social, medio ambiente, cooperación al desarrollo, etc.) y en que la entidad ha de realizar <<actividades asociativas concretas>> (art. 31.3 LODA). Es decir, no es admisible cualquier ámbito material de actuación ni es suficiente con los fines teóricos plasmados en los estatutos(32). Ahora bien, que respecto de esto último sea exigible, lógicamente, una actividad real por parte de la asociación tampoco colma el requisito pues esa actividad puede tener un alcance limitado. Sólo cuando esas <<actividades asociativas concretas>> trascienden de los socios y, por sus características, son susceptibles de beneficiar a personas o colectivos ajenos a la asociación, podremos hablar de algo más que de fines teóricos, entrando de lleno en el requisito del art. 32.1.b), según el cual, recordémoslo también, la actividad de la asociación no puede estar restringida a beneficiar a sus socios sino abierta a cualquier otro posible beneficiario que reúna las condiciones exigidas por la índole de los fines sociales(33). Por tanto, el preciso ámbito material de actuación, la realización en el mismo de actividades concretas y reales, y la repercusión de éstas en beneficio de terceros ajenos a la asociación, son las ideas de delimitan el concepto de interés general, que, como apuntábamos, bien podría equipararse al de bien común para la sociedad (interés social) en su vertiente de mejora de las condiciones de vida de la ciudadanía(34).

En realidad, descontado que la asociación deber tener una actividad efectiva, en aquellos dos aspectos (ámbito de actuación y beneficio a terceros) está concretado el interés general. Y es que una asociación podría intervenir en un sector contemplado como de interés general pero no trascender del círculo de los socios o en un sector no contemplado como de interés general pero sí beneficiar a personas distintas de los socios, en cuyo caso ninguna obtendría la calificación de utilidad pública. Pensemos, respecto del primer supuesto, que una asociación actúa en el ámbito de la <<protección de la infancia>>, que tiene expreso reflejo en el art. 32.1.a) LODA, pero que está promovida e integrada por padres y madres con hijos e hijas con altas capacidades, que se agrupan en dicha asociación para proteger y potenciar su desarrollo, es decir, el exclusivo de los hijos e hijas. Y, respecto del segundo, que una asociación interviene en un sector no considerado de interés general por la LODA, como sería el de la publicidad comercial, pero que su trabajo orientado a difundir una información veraz sobre productos y servicios contribuye a beneficiar a la colectividad. En ninguno de los casos, por no concurrir ambos requisitos, estaríamos ante asociaciones susceptibles de ser consideradas de utilidad pública.

El criterio del interés general, esencial y prioritario, es, por sus propias características, el más complejo y controvertido, de manera que se presenta como el principal motivo por el que los Tribunales revisan y corrigen las resoluciones administrativas de denegación de la utilidad pública. Sobre la base de los mismos elementos de juicio, ambos poderes pueden realizar distintas valoraciones acerca de la idoneidad de la asociación solicitante para ser declarada de utilidad pública, pero ha habido tradicionalmente dos motivos de rechazo que, al final, el Tribunal Supremo ha establecido como no impeditivos de dicha condición por no ser contrarios al concepto de interés general. Se trata, en concreto, de cuando, por un lado, la asociación presta <<servicios onerosos>>, y por otro, la asociación aparece como un instrumento de la Administración que <<externaliza>> sus propios servicios públicos.

Como es sabido, las asociaciones pueden desarrollar, y es conveniente que lo hagan, actividades empresariales orientadas a obtener los recursos necesarios para financiar la realización de sus objetivos estatutarios. Se trata de una posibilidad admitida en la LODA con el solo límite de que, como decimos, no se verifique un reparto de tales ganancias entre los socios (lucro subjetivo) sino que se destinen al fin social (lucro objetivo)(35). Más que por venta de productos, las asociaciones obtienen ingresos por la prestación de servicios de distinta naturaleza, bien interactuando directamente con los usuarios o bien actuando como intermediarios.

Siendo así, la Administración vino sosteniendo, y la Audiencia Nacional confirmando, un preciso criterio para denegar la utilidad pública que, por ejemplo, se aplicó a una asociación deportiva (club de natación): <<resulta desfavorable el tercer informe, del Departamento de Gestión Tributaria de la Agencia Tributaria, que, a la vista de las circunstancias concurrentes, estima que las actividades realizadas consisten, principalmente, en la prestación de servicios de carácter deportivo, tanto a socios como a terceros, mediante contraprestación económica, lo que revela que las actividades realizadas por la entidad no van dirigidas a beneficiar directamente una colectividad genérica de personas, por lo que no queda garantizado el cumplimiento del requisito establecido en el art. 32.1.a) de la Ley Orgánica 1/2002, ya que la asociación peticionaria canaliza principalmente su actividad a través de prestaciones de servicios onerosas, que supusieron, según las cuentas anuales cerradas a 30 de septiembre de 2004, una facturación por ventas y prestaciones de servicios de 1.307.567,13 euros, el 79 por ciento de los ingresos del ejercicio. La actividad económica que implica toda prestación de servicios onerosa es una actividad de índole estrictamente privado y particular que, aunque legítima, se enmarca más dentro del principio de libertad de empresa y no puede calificarse de interés general”. La Sección, atendiendo al requisito que se dice incumplido y vistas las alegaciones realizadas por las partes en este proceso, comparte el criterio de la Administración>>(36).

Por el contrario, el Tribunal Supremo, tras constatar que la actuación del club se dirigía al fomento, práctica y difusión de la actividad deportiva, y no cuestionar la forma de hacerlo, revocó tal criterio en el siguiente sentido: <<no podemos compartir con la Agencia Tributaria que la actividad responda a una explotación económica de prestación de servicios, de naturaleza privada y particular, y no de interés general, toda vez que hemos de convenir con la asociación recurrente en que lo determinante no es la obtención de un beneficio económico, sino el destino al que éste va dirigido, ya que el Club de referencia al reinvertir los recursos económicos, precisamente lo que permite y facilita es el cumplimiento de los objetivos sociales En consecuencia, no cabe entender que la prestación onerosa de un servicio conduzca necesariamente a conceptuar que la asociación que lo presta carezca de interés general, por cuanto que para ello habrá que tener en cuenta las actividades que realiza para el cumplimiento de su objeto social, si éstas redundan en beneficio de la colectividad, y del destino al que se aplican los ingresos que la entidad pudiera obtener>>(37). Más adelante remató el argumento diciendo que <<es cierto que no cabe equiparar interés general con gratuidad o ausencia de ánimo de lucro, habida cuenta de que no existe una equivalencia entre ánimo de lucro y contraprestación por servicios prestados, en línea con lo dispuesto en la Ley 49/2002, que establece como uno de los requisitos para que las entidades sin fines lucrativos sean conceptuadas como tales, el que destinen a la realización de dichos fines al menos el 70% de las rentas e ingresos procedentes de las explotaciones económicas que desarrollen. En consecuencia, no cabe entender que la prestación onerosa de un servicio conduzca necesariamente a conceptuar que la entidad que lo presta carezca de interés general>>(38). Incluso ilustró esta doctrina manifestando que <<no entraría dentro de las entidades comprendidas en el citado artículo [art. 32.1 LODA] una sociedad mercantil con ánimo de lucro por esta misma circunstancia, aunque su actividad fuese beneficiosa para el interés general (un hospital, por emplear el ejemplo propuesto por el Abogado del Estado) o aunque no repartiera beneficios entre sus propietarios O, dicho de otro modo, las asociaciones de interés general no pueden tener una finalidad de lucro, pero no obsta a que puedan desarrollar actividades remuneradas en beneficio de su finalidad de interés general>>(39).

A la vista de lo expuesto, el interés general no es incompatible con la prestación de servicios a cambio de precio, el que, por ejemplo, puedan abonar los usuarios de una residencia de mayores o un centro de drogodependientes gestionados por una asociación, pues lo importante es el carácter de tales servicios, que sean objetivamente beneficiosos para esos colectivos necesitados, y que tales ingresos no se destinen al reparto sino que se reinviertan en el cumplimiento de esos fines, tanto para ampliar como para mejorar los servicios propios, que en nuestro ejemplo pudiera traducirse en la apertura de otra residencia o en la más completa rehabilitación de las personas adictas(40).

El segundo supuesto se refiere a una práctica ciertamente extendida consistente en que la Administración, mediante contrato o convenio, atribuye a una asociación la prestación de los servicios públicos que le son propios. La asociación, así, aparece como un instrumento de dicha Administración que externaliza el ejercicio de determinada competencia, a la que no renuncia, y lo retribuye en los términos del correspondiente contrato o convenio. En estos términos, la utilidad pública de estas asociaciones intermediarias se venía denegando y confirmando por la Audiencia Nacional. Uno de los primeros casos que le fueron sometidos permitió establecer, respecto de una asociación asistencial que prestaba servicios a personas con autonomía reducida previo contrato con varios Ayuntamientos, que <<la actividad desarrollada por la Asociación procede de los contratos suscritos con los Ayuntamientos arriba citados, para lo cual conciertan contratos de tipo administrativo, lo que supone una externalización de la gestión de servicios de interés general a cuya competencia no renuncia la Administración, por lo que si bien los servicios mantienen dicho interés no puede considerarse que su gestión se oriente en el mismo sentido Como acertadamente se informa en el expediente administrativo, se ha generado una externalización de la gestión de determinados servicios públicos asistenciales de competencia de los Ayuntamientos a través de entidad privada, pero esa externalización del servicio público no proyecta ni atribuye a la entidad privada que lo ejecuta la proyección del interés general perseguido por la Corporación local, por cuanto que su actuación en el tráfico jurídico viene generada por el interés particular de la obtención de los réditos económicos que dimana de la prestación del servicio asistencial>>(41). Se venía a decir, en definitiva, que quienes realmente prestaban los servicios de interés general, aunque no lo hicieran directamente a través de los servicios sociales municipales, eran los propios Ayuntamientos, que en este caso se valían de un agente privado y externo (la asociación) al que abonaban el precio convenido por el cuidado de las personas necesitadas, y sin que este solo hecho le transmitiera o comunicara la noción de interés general.

En una sentencia posterior se añadió un nuevo argumento, el de la libre competencia, en el sentido de que una asociación dedicada a la atención del toxicómano y que había firmado un convenio con una Comunidad Autónoma se la había identificado como realizadora de una simple <<actividad empresarial>>, por lo que mantenerla en su condición de utilidad pública, con los beneficios y ayudas que ello conlleva, equivalía a situarla en una posición en el mercado más ventajosa, pudiéndose vulnerar las normas reguladoras de defensa de la competencia. La Audiencia Nacional confirmó la revocación de la declaración de utilidad pública de dicha asociación a partir de la doctrina expuesta sobre la externalización pero adicionando que <<también se comparte el razonamiento de la Administración sobre la libre competencia, por cuanto la firma de cualquier convenio administrativo ha de respetar los principios inspiradores de todas las fórmulas contractuales, como los de igualdad de trato y de salvaguarda de la libre competencia, que se ven afectados por la intervención de una entidad que, frente a otras, goza de beneficios derivados de su reconocimiento como asociación de utilidad pública>>(42).

Se reiteró la doctrina con motivo de examinar la denegación de la utilidad pública a una asociación orientada a la atención de la discapacidad, que había contratado sus servicios con una Comunidad Autónoma, pues era ésta realmente la que realizaba la actividad de interés general fomentable al destinar los fondos públicos necesarios para que los servicios asociativos fueran gratuitos, mientras que respecto de los servicios no cubiertos la asociación cobraba un precio a los usuarios con discapacidad, por lo que, en consecuencia, lo que hizo la Administración fue trasladar a la entidad privada la ejecución material de un servicio público que su incumbencia, limitándose aquélla a ejercer una actividad empresarial, y quedando afectado el principio de libertad de mercado y de libre competencia en cuanto se otorgaba una posición de ventaja a aquellas asociaciones que obtienen los recursos financieros para su actividad de organismos públicos, frente a las asociaciones que prestando idénticos servicios sus costes son sufragados por los particulares receptores de dichos servicios(43).

El Tribunal Supremo echó abajo estos dos motivos en una misma y destacada sentencia, en que examinaba la SAN 23.10.2013, confirmatoria de la orden ministerial de revocación de la utilidad pública de una asociación de ayuda al toxicómano. Por un lado, dijo que <<la inserción de una Asociación sin ánimo de lucro y que cumple fines de interés general en la red asistencial pública y el hecho de que, por tanto, una tal asociación esté desarrollando de forma externalizada funciones públicas de interés general, mediando o no convenio, en absoluto le priva a la actuación de la asociación del carácter de interés general. Las actividades desarrolladas por la misma serán o no de interés general y cumplirán o no los requisitos contemplados por el artículo 32 de la Ley Orgánica del Derecho de Asociación en función de su propia naturaleza, y desde luego no pierden en modo alguno ese carácter por el hecho de que estén realizando de forma externalizada funciones previstas en planes asistenciales de una Administración Pública>>, añadiéndose que <<antes al contrario, frente a lo que afirma la Sala de instancia, tal circunstancia supone sin duda un importante criterio para entender que sus actividades sí cumplen fines de interés general, pues de tal carácter son los servicios sociales desarrollados por las Administraciones públicas>>. Por otro, que <<en lo que respecta a la libre competencia, se trata de una problemática distinta que no resulta aplicable al presente litigio, en el que está en juego únicamente si una asociación calificada por la Administración como de utilidad pública por ajustarse a los requisitos establecidos por la Ley, ha dejado de cumplirlos en el desarrollo de su actividad>> (STS 15.2.2016, FJ 3)(44). De esta forma, pero salvados dos importantes elementos, que la asociación estuviera abierta a la atención de un colectivo indeterminado de personas y reinvirtiera los beneficios en los fines sociales, no sólo no se consideró un impedimento la técnica de la externalización para obtener la utilidad pública (más bien se valoró positivamente) sino que también quedó descartado el debate sobre la libre competencia.

Esta línea jurisprudencial ha sido comentada y ha servido para hablar de la <<prevención administrativa>>(45) para con la sociedad civil y, más en concreto, para con esta rama del sector no lucrativo, y es cierto que quizá la Administración tardó demasiado tiempo en rectificar sus posiciones desfavorables. Desde 2016 el Ministerio de Hacienda (Agencia Tributaria) ya no emite informes negativos basados en estas formas de actuación de las asociaciones, lo que, debido al carácter decisivo de este tipo de informes, ha propiciado en los últimos años un mayor número de resoluciones favorables a la utilidad pública. De forma inversa, igualmente se han dejado de tramitar procedimientos de revocación por tales motivos. La consecuencia ha sido que mientras en el cuatrienio 2013-2016 fueron declaradas de utilidad pública por el Ministerio del Interior 316 asociaciones y revocadas 94, en el cuatrienio 2017-2020 fueron declaradas 363 y revocadas 40(46).

Frente a aquellos supuestos asociativos, ya resueltos, aparecen otros en que la discrepancia es menor, como el de las llamadas <<asociaciones profesionales>>, de tal manera que hay cierta convergencia entre las resoluciones administrativas de denegación de la utilidad pública y las posteriores resoluciones judiciales. Este tipo de asociaciones, muy centradas en la defensa de los intereses de los socios, de su formación o de su bienestar, no han tenido una acogida favorable a los efectos que examinamos por no llenar el requisito del interés general(47).

En este ámbito se podría encuadrar la denegación administrativa de la utilidad pública de una entidad de gestión de derechos de propiedad intelectual, a la que siguió la denegación judicial mediante la SAN 19.9.2012, confirmada en casación por la STS 7.10.2015, que afirmó que <<las entidades de gestión de derechos de propiedad intelectual tienen como objetivo fundamental, como es obvio, la gestión de dichos derechos de sus asociados, y dicha actividad es de naturaleza económica en beneficio de los titulares de tales derechos y, como tal, de carácter básicamente patrimonial. A ello no obsta el que tales derechos económicos sean precisamente los derivados de la propiedad intelectual y que la protección de ésta tenga un indudable interés público –como lo tiene, por otra parte, la protección de los restantes derechos de contenido patrimonial- la labor de las entidades de gestión de la propiedad intelectual es precisamente la gestión y protección de la vertiente económica de dichos derechos y, como tal, tiene un carácter primordialmente particular en beneficio de sus titulares que se hayan integrado en ellas>> (FJ 3). Es decir, que aun reconociéndoles el ejercicio de diversas actividades de carácter cultural o social, e incluso que la protección de la propiedad intelectual está considerada por ley de interés general, la tarea de este tipo de entidades es extraña al interés general asociativo. De hecho, en esta sentencia el Tribunal Supremo calificó a las entidades de gestión de derechos de autor como un <<tipo especial de sociedad>>, tratando de poner de manifiesto su alejamiento de la asociación común y especial reconocidas en la LODA.

Otros muchos casos, en fin, se han de resolver de forma individualizada, sin doctrina de referencia, como, por ejemplo, en la compleja STS 4.2.2021, en que se atendía el recurso presentado contra la SAN 5.6.2019, confirmatoria de la declaración de utilidad pública de una asociación por la muerte digna. En ambas instancias judiciales un tercero legitimado para ello impugnó la utilidad pública concedida por entender que una asociación de esta naturaleza era incompatible con el primero de los derechos fundamentales, el derecho a la vida, y que por ello no era merecedora de tal reconocimiento público. El Tribunal Supremo, en cambio, tras diseccionar los fines y actividades de la entidad concluyó que intervenía para hacer más digno y humano el tránsito entre la existencia y la muerte en determinadas circunstancias vitales, y que esto, concretado en el asesoramiento libremente aceptado por las personas que se encuentran en una situación postrera, también integra el derecho a la vida del art. 15 CE, por lo que la asociación sí era acreedora de la utilidad pública al actuar en un ámbito, el de la <<promoción de los derechos humanos>>, que la ley considera como una manifestación más del interés general.

Retornemos ahora a la precisa redacción de los apartados que tratamos para, finalmente, realizar las siguientes consideraciones.

En primer lugar, de entre las muchas acepciones del verbo <<tender>>, la RAE nos ofrece la siguiente: <<dirigirse de manera natural hacia algo>>. Este es el sentido con el que cabe entender la expresión del art. 32.1.a) LODA de que los fines estatutarios de la asociación <<tiendan a promover el interés general>>, y siendo así, expresivo de una intención o propósito, y puesto que la norma ya exige de la asociación, antes de presentar la solicitud, una actuación real beneficiosa para el interés general, quizás fuera más acertado decir: <<A iniciativa de las correspondientes asociaciones, serán declaradas de utilidad pública aquellas asociaciones cuyos fines estatutarios y actividades promuevan el interés general, y para ello acrediten el cumplimiento de los siguientes requisitos: >>. De alguna manera se definiría lo que debe ser una asociación de utilidad pública, y después se relacionarían los requisitos que, cumplidos, demostrarían la relevancia social de la entidad y justificarían la atribución de tal condición. Porque <<promover>> el interés general no significa nada, ni puede ser un requisito en sí mismo desligado de, por un lado, el ámbito material de actuación (apartado a) y, por otro, de que se beneficie a personas no vinculadas a la entidad (apartado b). Este último matiz, el que la asociación tenga un carácter abierto y sea accesible a cualquier persona no socia, se ha entendido como el <<elemento diferenciador>> o la <<nota característica>> de estas asociaciones(48), y a nuestro juicio es pertinente que se explicite en la norma(49).

En segundo término, el mismo art. 32.1.a) LODA relaciona una serie de ámbitos de actuación en los que encajar los fines estatutarios y que se consideran ligados al concepto de interés general, pero lo hace sin vocación de numerus clausus al añadir al final <<y cualesquiera otros de similar naturaleza>>, lo que deja en manos de la Administración un amplio margen de encuadramiento. Para nosotros esta expresión (<<similar naturaleza>>) puede entenderse en un doble sentido. Por un lado, la semejanza se puede hacer con referencia directa a algunos de los sectores expresamente relacionados. Por ejemplo, una asociación de víctimas de delitos violentos podría obtener la utilidad pública al igual que las asociaciones de víctimas del terrorismo, de la misma manera que una asociación de voluntariado de protección civil podría ser de utilidad pública como lo puede ser una dedicada al voluntariado social(50). Por otro, la semejanza se puede establecer con la idea común que subyace en el listado, de manera que en el sector elegido se pueda reconocer una actividad social merecedora de ser fomentada. A este respecto resulta muy útil comprobar que el carácter de los fines estatutarios a que se refiere el art. 32.1.a) LODA se puede de alguna forma vincular, directa o indirectamente, con el contenido del Título I de la Constitución(51), y así, por extensión, una asociación que fomente la empleabilidad de las personas (art. 35 CE), el acceso a la vivienda (art. 47 CE) o la participación de la juventud (art. 48 CE), que son ámbitos no nombrados por la LODA, también sería susceptible de ser de utilidad pública(52).

En tercer lugar, el art. 32.1.b) LODA emplea el adverbio <<exclusivamente>> para enfatizar que la actividad social no puede quedar restringida a los socios. Se trata, sin embargo, de una palabra que da lugar a situaciones confusas pues una asociación de reducido alcance podría alegar una mínima acción de trascendencia externa para pretender ser de utilidad pública. Piénsese, por ejemplo, en una asociación que mantiene una página web de contenido informativo, accesible para cualquier persona, y que en razón de esto sostiene cumplir el requisito de no beneficiar únicamente a los socios. No parece razonable que la utilidad pública llegue a este tipo de entidades, por lo que, en realidad, sería más correcto que el precepto dijera <<principalmente>>, ya que de esta forma se cubriría la completa proyección de dicha actividad social, y es que, por más que la misma tenga un impacto positivo en la sociedad, es inevitable que también beneficie a los socios. Lo único que debe exigirse es que los beneficios o ventajas que genera la asociación no tengan como principales destinarios a los propios socios o su entorno sino a terceros, y que a éstos les llegue con el máximo grado de intensidad(53). Pero mientras se mantenga dicho término (<<exclusivamente>>) las discrepancias son inevitables. La Audiencia Nacional confirmó la denegación administrativa de la utilidad pública a una asociación de neuropsiquiatría por beneficiar a los socios profesionales y presentar otras actividades externas pero de carácter residual: <<A la vista de la documentación aportada ciertamente los fines reflejados en los estatutos tienden a promover el interés general en el ámbito sanitario, pero el medio de consecución de ese fin es prioritariamente la formación e información de sus socios El hecho de que se realicen además actividades cuyos destinatarios no son lo socios, no es suficiente para declararla de utilidad pública ya que esa no es la actividad principal de la asociación sino accesoria>>(54). En cambio, la misma Audiencia Nacional, con ocasión de examinar la denegación de utilidad pública de una asociación médico-científica en el ámbito de la pediatría, acordada por la Administración por entender que su actividad se dirigía sólo a los socios, estimó el recurso presentado por la entidad al considerar que, aun admitiendo un beneficio prevalente de los propios socios (profesionales médicos), había una precisa actuación asociativa (concesión de becas), no principal, que salvaba el requisito del art. 32.1.b) LODA, el cual utiliza un concreto término, que no otro: <<la exclusión del citado artículo 32 de la Ley Orgánica afecta a las Asociaciones cuya actividad está restringida “exclusivamente” a beneficiar a sus asociados. Sin que, por consiguiente, sea admisible equiparar “exclusivamente” con “fundamentalmente” o “principalmente” u otras palabras que, en el sentir de la Real Academia Española de la Lengua, no supongan “descartar, rechazar o negar la posibilidad” -2ª acepción de “excluir”- de participar en las actividades propuestas por la actora. Una cosa es que las actividades sirvan para apoyar sólo a los afiliados, otra que valgan a un grupo específico de profesionales de la salud y otra distinta que de ellas no pueda aprovecharse ninguna otra persona, física o jurídica. A este respecto, en la memoria de actividades obrante en el expediente administrativo figura un apartado, relativo a becas y premios a la investigación>>(55). Pasados unos años, y ante la confluencia de fines de interés general y fines particulares en una misma asociación, la Audiencia Nacional volvió al primer y más razonable criterio. Así, en el caso de una asociación de selvicultura afirmó que <<el interés prevalente y directamente perseguido por la asociación es el de un sector profesional muy concreto, sin perjuicio del reconocimiento de la concurrencia de intereses generales, pero que no alcanzan la intensidad requerida para la declaración que se quiere>>(56), por lo que se desestimó el recurso de la asociación contra la denegación administrativa de la utilidad pública.

Por último, el art. 32.1.b) LODA se refiere a los destinatarios de la actividad asociativa, que lo serán cualesquiera personas que reúnan las <<condiciones y caracteres>> exigidos por la índole de los propios fines de la entidad que la realiza. Esto quiere decir que una asociación asistencial, por ejemplo, debe acoger y beneficiar a cualquier persona no socia que tenga una discapacidad, padezca una enfermedad o esté en riesgo de exclusión social, según cual sea el ámbito en el que intervenga, precisamente por presentar una circunstancia personal directamente ligada al tipo de asociación que presta los servicios. Al requisito objetivo y acreditado de la condición personal o social del tercero, la asociación podría añadir otros (grado de discapacidad, nivel de renta, etc.), pero lo que no podría hacer, si pretende ser de utilidad pública, es imponer exigencias que se puedan considerar discriminatorias, apartando de su esfera de actuación a personas discapacitadas, enfermas o desamparadas, respectivamente, por razón de nacimiento, nacionalidad, origen racial o étnico, sexo, ideología, religión, identidad sexual u otras, pues también esto integra la idea de una asociación que promueve el interés general. El art. 4.5 LODA es claro al decir que <<los poderes públicos no facilitarán ningún tipo de ayuda a las asociaciones que en su proceso de admisión o funcionamiento discrimen por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social>>, y el Tribunal Supremo ha declarado que si una asociación promueve el interés general es porque, entre otros aspectos, <<los potenciales beneficiarios no se hallan limitados por condicionamiento de ningún tipo>>(57).

3.2. El apartado e) del art. 32.1 LODA: requisitos de la <<inscripción registral>> y la <<actividad efectiva>>.

El art. 22.3 CE establece que las asociaciones deberán inscribirse en un registro <<a los solos efectos de publicidad>>. Sin embargo, la legislación general y especial de las asociaciones, y una variada legislación sectorial, han terminado por desbordar esa única consecuencia, de tal manera que, en la práctica, la vida entera de las asociaciones en cuanto a su nacimiento, desarrollo y extinción dependen de la efectiva inscripción registral.

El mismo Capítulo VI de la LODA, dedicado a las medidas de fomento del movimiento asociativo, se abre con una relación de las mismas pero declarando con rotundidad que <<no beneficiarán a las entidades asociativas no inscritas las garantías y derechos regulados en el presente artículo>> (art. 31.4). En coherencia con lo anterior, y por si hubiera alguna duda, el art. 32.1.e) LODA reitera que cualquier asociación que pretenda ser de utilidad pública deberá estar previamente inscrita en el registro de asociaciones correspondiente.

Además de para hacer viable el expediente de declaración de utilidad pública, la exigencia de la inscripción permite salvar dos requisitos que se pueden considerar implícitos en el art. 32 LODA, cuales son la falta de ánimo de lucro y la licitud misma de la entidad. No tendría ningún sentido que la Administración concediera todo tipo de ventajas, detraídas del presupuesto público, a una asociación lucrativa e/o ilícita desde el punto de vista civil o penal, por más que estuviera inspirada en fines humanitarios, altruistas o solidarios. La no concurrencia de estos dos aspectos queda garantizada por el paso de la asociación por el Registro, competente para realizar un verdadero control de legalidad de los documentos asociativos desde las perspectivas material y formal.

Por lo que hace al lucro, la Ley de Asociaciones de 1964, en su redacción dada por la Ley 30/1994, de 24 de noviembre, establecía para las asociaciones que pretendieran ser de utilidad pública el requisito de <<carecer de ánimo de lucro, y no distribuir entre sus asociados las ganancias eventualmente obtenidas>>. El uso de la conjunción copulativa <<y>> podía hacer pensar que recogía dos requisitos, cuando, en realidad, lo segundo (<<no distribuir entre sus asociados las ganancias>>) es en lo que se concreta lo primero (<<carecer de ánimo de lucro>>). En cualquier caso, este requisito no pasó a la LODA. Sin embargo, la LODA se aplica a las asociaciones <<que no tengan fin de lucro>> (art. 1.1), lo cual se concreta en la prohibición de repartir ganancias durante la existencia de la asociación (art. 13.2) y de distribuir el remanente al momento de la disolución (art. 7.1.k). Ambos aspectos son de obligado control por el Registro al verificar los documentos fundacionales o modificativos y, por tanto, denegará la inscripción si aprecia cualquier tipo de enriquecimiento por parte de los socios. De esta forma, es la inscripción registral lo que anula la posibilidad de que una asociación que presente cualquier forma de lucro subjetivo pueda llegar a ser de utilidad pública.

En cuanto a la licitud, ha sido constante la preocupación del poder público porque las asociaciones se ajustaran en sus objetivos y actividad al ordenamiento jurídico, en particular, desde la perspectiva criminal(58). La LODA, siguiendo esta tradición, es reiterativa en la idea de que las asociaciones sólo pueden perseguir fines lícitos y en que su organización y funcionamiento se llevará a cabo dentro del ordenamiento jurídico(59). No se entendería tanto celo del legislador por la estricta legalidad de la asociación y que la misma no se tuviera en cuenta al momento de valorar su idoneidad como asociación de utilidad pública. En verdad, se trata de un requisito que se presupone, siendo de nuevo la inscripción registral la que va a asegurar que la entidad solicitante de este reconocimiento público se acomode al ordenamiento jurídico. En primer lugar, porque la ley atribuye al Registro verificar el contenido de los estatutos en toda su extensión (art. 30.1), y porque, en segundo término, recoge una regla especial en caso de ilegalidad penal, según la cual cuando encuentre indicios racionales de ilicitud penal en la constitución o en la actividad de la asociación, remitirá las actuaciones al Ministerio Fiscal o al órgano jurisdiccional competente (art. 30.4). Superados estos controles, bien porque la asociación ha rectificado los defectos estatutarios detectados por el Registro o bien porque el poder judicial ha archivado las diligencias, la asociación ya puede acceder a la inscripción y ser apta para solicitar la declaración de utilidad pública. Pero una asociación que, tras el registro, debe conducirse en todo momento dentro de la legalidad. En este sentido, la Audiencia Nacional ratificó la revocación de la utilidad pública de una asociación que, dedicada al sector de la salud, había infringido la legislación propia de su ámbito de actuación, en concreto, la normativa reguladora de la publicidad de los medicamentos, razón por la cual recibió una sanción administrativa por parte de una Comunidad Autónoma. El Ministerio del Interior conoció este dato en vía de recurso de reposición interpuesto por persona legitimada para impugnar la declaración y, por tanto, no durante el procedimiento de declaración, lo que le impidió valorar este hecho, que hubiera sido determinante para la desestimación. De alguna manera se vino a defraudar la ejemplaridad que debe exigirse a una asociación que recibe tan importantes ventajas públicas(60). Y si en este caso se retiró la declaración de utilidad pública por una sanción administrativa de multa, qué decir si hubiera concurrido una condena penal.

Por su parte, el mismo apartado e) del art. 32.1 LODA dispone, como último requisito, que la asociación solicitante debe encontrase <<en funcionamiento y dando cumplimiento efectivo a sus fines estatutarios, ininterrumpidamente y concurriendo todos los precedentes requisitos, al menos durante los dos años inmediatamente anteriores a la presentación de la solicitud>>. Según esto (<<actividad efectiva>>)(61), no bastan los fines teóricos de los estatutos, ni las intenciones o propósitos que hayan planteado los socios fundacionales sino que la asociación peticionaria tiene que demostrar que ya antes de la solicitud cumple todos los requisitos previstos en los apartados a), b), c), d) y e) del art. 32.1 LODA, lo que significa, en esencia, que ya se encuentre funcionando plenamente al servicio de la colectividad, o sea, que ya sea de facto una asociación de utilidad pública. Este requisito, entre otros, resultó decisivo para denegar la utilidad pública a una asociación de ex parlamentarios, puesto que la documentación presentada planteaba propuestas de futuro o expectativas que no realizaciones concretas, a lo que la entidad alegó que la intención era realizar más actuaciones y que precisamente ese era el objeto de la solicitud, y que en todo caso la Administración fiscalizaría la actividad de la asociación una vez declarada de utilidad pública. La Audiencia Nacional, acogiendo la falta de actividad efectiva, señaló que <<no cabe duda que el hecho de que la Administración fiscalice las actividades de la Asociación una vez declarada de utilidad pública, no puede servir de motivo para su concesión, ya que la finalidad de esta fiscalización está precisamente en la posibilidad de revocarla, por incumplimiento de las obligaciones asumidas>>(62). Lo que viene a significar que el otorgamiento de la utilidad pública no se hace en vacío, sino previa la acreditación de hechos y actos consumados y continuados al servicio del interés general.

Y esa actividad real y efectiva lo debe ser durante, al menos, los dos años anteriores a la presentación de la solicitud, por lo que se hace necesario determinar el dies a quo del plazo. Pues bien, de nuevo aquí emerge la importancia de la inscripción registral. Como sabemos, las asociaciones adquieren personalidad jurídica y plena capacidad de obrar desde el momento de su constitución (art. 5.2 LODA), por lo que pudiera entenderse que si desde ese mismo momento la asociación entra en funcionamiento, beneficiando con su actuación a la comunidad en un ámbito de interés general, y cumple el resto de requisitos del art. 32.1 LODA, el primer día del plazo de dos años vendría marcado por la fecha del acta fundacional. Por el contrario, la exigencia de la inscripción convierte en irrelevante cualquier periodo de actividad anterior al ingreso de la asociación en el Registro, por lo que el citado plazo de dos años empezará a contarse no desde el momento que hayan decidido los promotores sino desde la resolución administrativa que haya acordado la inscripción registral. Quiere esto decir que el órgano competente para tramitar el procedimiento de utilidad pública rechazará de plano, a limine, cualquier solicitud presentada antes de cumplirse dos años desde la inscripción, sin necesidad de entrar a conocer del resto de documentos(63).

4. Los requisitos complementarios de la declaración: legales y reglamentarios

El resto de requisitos necesarios para la declaración, previstos en los apartados b) y d) del art. 32.1 LODA, son dos. El primero se refiere a las retribuciones de los miembros del órgano de representación, que lo pueden ser por razón del cargo pero no provenientes de fondos y subvenciones públicas(64), y por la realización de servicios diferentes pero siempre en los términos y condiciones que establezcan los estatutos. El segundo se contrae a que la asociación cuente con los medios (personales y materiales) adecuados y la organización idónea para garantizar el cumplimiento de los fines sociales. Y decimos que son complementarios porque el primero es contingente y el segundo se entiende subsumido en el que hemos llamado <<actividad efectiva>>, pues difícilmente se puede estar <<en funcionamiento y dando cumplimiento efectivo a los fines estatutarios>> si la asociación no cuenta con la organización y los medios adecuados para ello.

Por lo que hace a las retribuciones, ya ha quedado apuntado que es un requisito eventual que admite distintas opciones. El art. 4.1.d) de la Ley de Asociaciones de 1964, en su redacción dada por la Ley 30/1994, de 24 de noviembre, imponía a los miembros de la junta directiva el ejercicio gratuito de los cargos, sin perjuicio del reembolso de los gastos justificados(65). Con la LODA ha desaparecido ese ejercicio desinteresado, e incluso se permite que la asociación, previa retribución fijada en el contrato correspondiente, reciba los servicios profesionales de alguno de sus miembros. Por más razonable que sea esta alternativa, dada la actual complejidad de la gestión de las organizaciones sociales(66), el legislador podría volver a la gratuidad de cualesquiera funciones de la junta directiva, por lo que, en ningún caso, este elemento se puede considerar consustancial a la concesión de la utilidad pública.

Que esto sea así no quita que el requisito se aplique con todo rigor. La norma es tajante al exigir cobertura estatutaria, expresa y detallada, para el pago de emolumentos por trabajos profesionales, y no menos inflexible es la Audiencia Nacional en los procesos de denegación o revocación de la utilidad pública por este motivo, pasando incluso por encima de los beneficios reales que la asociación pudiera reportar a la sociedad. En el caso de una asociación pro-vivienda la Administración rechazó la solicitud de utilidad pública al comprobar que entre los gastos de personal figuraban varios miembros de la junta directiva, sin que tales retribuciones estuvieran permitidas por los estatutos, y la Audiencia Nacional confirmó la denegación porque, entre otros motivos, <<la ausencia de la concurrencia de los requisitos deriva de la inclusión, entre los gastos de personal, de las retribuciones de miembros de la Junta Directiva, lo que está impedido por el artículo 32.1.c) de la Ley Orgánica 1/2002, pues dicho precepto contempla una excepción sometida a una regla esencial, cual es la previsión estatutaria, cuya inexistencia reconoce la propia parte demandante, aunque quiera excusar el incumplimiento en una incorrecta conceptuación del principio antiformalista, que rige en el ámbito del procedimiento administrativo, distinto del que ahora interesa>>(67). Más severa fue con motivo de la revocación de la utilidad pública de una asociación de niños con discapacidad intelectual, al verificar la Administración que la presidenta percibía una remuneración de más de treinta y cinco mil euros por el desempeño de funciones de gerencia, no estando contemplada esta posibilidad en los estatutos. La Audiencia Nacional confirmó la retirada de la utilidad pública en términos concluyentes: <<compartimos lo afirmado por la Administración demandada en lo atinente a que no se cuestiona aquí que los estatutos no prohíban –guardan silencio al respecto- que un miembro de la Junta Directiva, pueda desempeñar, mediante contrato laboral, un cargo retribuido al servicio de la propia asociación Lo que aquí se dirime, en cambio, es una cuestión jurídica distinta, a saber, si a efectos de poder acordar válidamente la revocación debe o no exigirse, conforme a lo estipulado en el artículo 32.1.c), que los estatutos lo autoricen expresamente o basta con que no lo prohíban. Y la respuesta a dar deriva de la propia dicción literal del precepto en cuestión, que permite que los miembros de los órganos de representación puedan percibir una retribución adecuada por la realización de servicios diferentes a las funciones que les corresponden como tales, “en los términos y condiciones que se determinen en los Estatutos”. Por tanto, en contra de lo sostenido por la recurrente, no basta con que los estatutos no lo prohíban al guardar silencio al respecto, o lo que es lo mismo, que la autorización pueda derivar de su falta de prohibición expresa, pues lo que el precepto legal exige es que exista una habilitación estatutaria expresa, de modo que sólo en los términos y condiciones que los estatutos contemplen, podrá considerarse que se ha cumplido este requisito. Y dado que el artículo 26 de los estatutos no contempla esta posibilidad, no puede sostenerse válidamente que el silencio de los estatutos equivalga a su autorización No bastando que la Junta Directiva, al autorizar la firma del contrato, interpretase los estatutos en el sentido de que ello estaba autorizado, como tampoco que la asamblea general lo ratificase, pues, reiteramos, la remisión legal a los términos y condiciones de los estatutos es clara>>(68).

El segundo requisito, el de la organización idónea y los medios adecuados, se ha calificado de difícil valoración. En cuanto a los medios personales porque sería excesivo interpretarlo como la exigencia de que la asociación cuente necesariamente con un plantilla de trabajadores por cuenta ajena, bastando informar sobre los posibles medios personales disponibles, y sobre los medios materiales porque para las asociaciones no se requiere un patrimonio fundacional, siendo suficiente que el patrimonio neto de la asociación no sea negativo para dar por cumplido el requisito(69). Añadiríamos sobre lo primero que la integración en la asociación de voluntarios es un elemento a favor de la declaración(70), y sobre lo segundo que no resulta factible la mera solicitud de declaración de utilidad pública por una asociación carente de patrimonio. Este requisito, en la práctica, ha servido para pronunciamientos diferentes. La Audiencia Nacional tuvo ocasión de revisar la revocación de dos asociaciones que en los años posteriores a la declaración de utilidad pública entraron en situación de quiebra. En el primer caso (asociación juvenil) relativizó la situación patrimonial porque, a pesar de las dificultades económicas, no se pudo demostrar la interrupción de la actividad social o que ésta hubiera sufrido menoscabo, por lo que mantuvo a la entidad en su condición de utilidad pública(71). En el segundo (asociación empresarial-centro tecnológico), en cambio, confirmó la imposibilidad material de cumplir con los fines asociativos por falta de medios y, en su consecuencia, la revocación acordada(72).

Al margen de estos requisitos legales, el art. 2.2.c) y d) RD 1740/2003 agrega otros dos que se pueden considerar proyección del deber de ejemplaridad exigible, pues no tiene sentido que aquellas asociaciones que no contribuyen al sostenimiento de los gastos públicos (art. 31.1CE) puedan ser de utilidad pública y, en tal condición, recibir ayudas y beneficios fiscales. Estos requisitos consisten en estar al corriente en el cumplimiento de las obligaciones tributarias y no constar deudas con el Estado en periodo ejecutivo, y de hallarse al corriente en las obligaciones con la Seguridad Social.

5. Los instrumentos para apreciar el cumplimiento de los requisitos: documentos asociativos (estatutos, memorias y cuentas) y documentos administrativos (informes y certificaciones)

Hasta este momento hemos analizado los requisitos que han de reunir las asociaciones para alcanzar el reconocimiento de utilidad pública, y corresponde ahora explicitar los instrumentos que, en el seno del correspondiente procedimiento, permiten comprobar su cumplimiento. Tales instrumentos provienen tanto de la propia asociación como de la Administración.

Los instrumentos ligados a la asociación solicitante son los estatutos, así como las memorias de actividad y las cuentas anuales que deben adjuntarse a la solicitud:

a) Estatutos.

Aunque los estatutos son el típico documento generado por los propios socios en virtud de los principios de autonormación y autoorganización, la obligatoriedad de su inscripción les excusa de aportarlos junto con la solicitud. Según el RD 1740/2003 corresponde al órgano instructor incorporar al expediente certificación de los asientos registrales correspondientes a la asociación así como copia auténtica de los estatutos (art. 3.3). Sobre este documento interesa señalar que el instructor sólo tendrá en cuenta los estatutos efectivamente inscritos, que a todos los efectos se considerarán como los únicos vigentes, y que los fines sociales plasmados en los mismos no sólo deben orientarse al interés general sino que también servirán de elemento de comparación con las actividades reales desplegadas, es decir, ha de existir una total coherencia entre los objetivos que motivaron la constitución de la asociación y las acciones realizadas en su desarrollo, actuando tales estatutos, como en otros tantos supuestos, como medida de capacidad.

b) Memorias.

Las referidas acciones reales y efectivas han de acreditarse a través del documento llamado <<memoria de actividades>>. En el mismo han de reflejarse las actividades que la entidad haya desarrollado ininterrumpidamente durante los dos ejercicios económicos anuales precedentes a aquel en que se presenta la solicitud. Ambas memorias, una por cada ejercicio económico, deberán estar firmadas por los miembros de la junta directiva.

Según el art. 2.4 RD 1740/2003, el contenido de cada memoria de actividad deberá recoger con detalle los siguientes extremos: a) número de socios, personas físicas o jurídicas, que integran la entidad; b) las actividades desarrolladas y los servicios prestados durante el tiempo a que se refiere la memoria, que no podrán estar restringidos exclusivamente a beneficiar a los asociados, sino abiertos a cualquier otro posible beneficiario que reúna las condiciones y caracteres exigidos por la índole de los fines sociales; c) los resultados obtenidos con la realización de tales actividades y servicios; d) el grado o nivel de cumplimiento efectivo de los fines estatutarios; e) número de beneficiarios o usuarios de las actividades o servicios que presta la entidad, la clase y grado de atención que reciben y los requisitos y circunstancias que deben reunir para ostentar tal condición; f) los medios personales de que disponga la entidad, con expresión de la plantilla de personal; g) los medios materiales y recursos con los que cuenta la entidad, con especial referencia a las subvenciones públicas y su aplicación; h) retribuciones percibidas en los dos últimos años por los miembros de la junta directiva, ya sean por razón de su cargo o por la prestación de otros servicios, especificando la naturaleza laboral o mercantil de tales retribuciones, y los fondos con cargo a los cuales se han abonado; i) la organización de los distintos servicios, centros o funciones en que se diversifica la actividad asociativa.

La disposición final primera del mismo RD 1740/2003 previó que mediante Orden ministerial se podía establecer un modelo normalizado de memoria de actividades, que tendría carácter obligatorio para las asociaciones. No se apresuró el poder ejecutivo en este desarrollo normativo y más de diez años después fue cuando se dictaría la Orden INT/1089/2014, de 11 de junio, por la que se aprueba el modelo de memoria de actividades a utilizar en los procedimientos relativos a asociaciones de utilidad pública.

El modelo se estructura en siete apartados, con sus correspondientes subapartados(73), desarrollados conceptualmente con gran profusión, con la finalidad de obtener con el mayor grado de detalle las informaciones exigibles. El modelo, en realidad, requiere de las asociaciones un gran esfuerzo ya que no basta con la presentación de una memoria por ejercicio económico sino que, por cada una de ellas, el apartado 4 (<<Actividades desarrolladas, resultados y beneficiarios>>) habrá de desglosarse por fichas, una por actividad, no admitiéndose una información genérica de la actuación anual. Y la propia norma advierte que en cada ficha de actividad, con los contenidos de dicho apartado 4, se distingan los servicios y actuaciones que forman parte de la misma(74). Por tanto, a la memoria de actividad anual, cumplimentada con abundantes datos referidos a la asociación misma, deberán adjuntarse tantas fichas como actividades se hayan realizado.

c) Cuentas.

Un instrumento capital en el procedimiento de declaración son las cuentas anuales, que se ajustarán al régimen específico de las entidades no lucrativas, establecido en razón de las características especiales de este tipo de entidades, cuyo objetivo no es obtener un lucro comercial sino perseguir fines de interés general en beneficio de la comunidad(75).

En concreto, las asociaciones están obligadas a presentar las cuentas de los dos últimos ejercicios cerrados, comprensivas del balance de situación, la cuenta de resultados y la memoria económica, que muestren la imagen fiel del patrimonio, de la situación financiera y de los resultados de la entidad. Dichos documentos se presentarán identificados (denominación, entidad a que corresponden y ejercicio a que se refieren) y firmados por los miembros de la junta directiva.

Son elementos del balance de situación los activos, pasivos y patrimonio neto, y de la cuenta de resultados los ingresos y gastos. La memoria económica completa, amplía y comenta la información contenida en el balance y en la cuenta de resultados. Sin embargo, dos contenidos típicos de la memoria como son la descripción detallada de la actividad de la entidad y la incorporación de un estado de flujos de efectivo se ven alterados porque, por un lado, la descripción de las actividades es innecesaria toda vez que la normativa específica impone el uso obligatorio de un modelo propio de memoria de actividades, según ya se ha indicado (Orden INT/1089/2014, de 11 de junio), y, por otro, porque el estado de flujo de efectivos solo es obligatorio para las entidades que presenten las cuentas en modelo normal, por lo que aquéllas que las puedan presentar en modelo abreviado o simplificado está eximidas de presentar dicho documento.

En este sentido, existen tres modelos de cuentas anuales, de formato definido y aplicación obligatoria: normal, abreviado y simplificado.

Podrán formular el balance en modelo abreviado las entidades que durante dos ejercicios consecutivos reúnan, a la fecha de cierre de cada uno de ellos, al menos dos de las siguientes circunstancias: a) que el total de las partidas del activo no supere los cuatro millones de euros; b) que el importe neto de su cifra anual de negocios no supere los ocho millones de euros; c) que el número medio de trabajadores empleados durante el ejercicio no sea superior a cincuenta. Podrán formular la cuenta de resultados en modelo abreviado las entidades que durante dos ejercicios consecutivos reúnan, a la fecha de cierre de cada uno de ellos, al menos dos de las siguientes circunstancias: a) que el total de las partidas del activo no supere los once millones cuatrocientos mil euros; b) que el importe neto de su cifra anual de negocios no supere los veintidós millones ochocientos mil euros; c) que el número medio de trabajadores empleados durante el ejercicio no sea superior a doscientos cincuenta.

Podrán formular el balance y la cuenta de resultados en modelo simplificado las entidades que durante dos ejercicios consecutivos reúnan, a la fecha de cierre de cada uno de ellos, al menos dos de las siguientes circunstancias: a) que el total de las partidas del activo no supere los ciento cincuenta mil euros; b) que el importe neto de su cifra anual de negocios no supere los ciento cincuenta euros; c) que el número medio de trabajadores empleados durante el ejercicio no sea superior a cinco.

Las asociaciones, en general, presentan las cuentas en modelo abreviado y simplificado, de forma que la referencia al importe neto de la cifra anual de negocios, establecida en la legislación mercantil, se entiende realizada para las asociaciones al volumen anual de ingresos por la actividad propia más, si procede, la cifra anual de negocios de su actividad mercantil.

Las cuentas anuales permiten a la Administración conocer la solvencia de la entidad asociativa y su viabilidad económica, sin las cuales difícilmente se puede dar cumplimiento efectivo a los fines estatutarios, y su fiabilidad y corrección son demostrativas de una gestión ordenada y de una organización acorde con lo exigido. La Audiencia Nacional confirmó la denegación de la utilidad pública de una asociación de consumidores porque, entre otros motivos, <<su contabilidad no era reflejo fiel de la situación económica, financiera y patrimonial>>(76).

Los instrumentos ligados a la Administración son los informes y certificaciones:

a) Informes.

El órgano instructor del procedimiento, una vez analizada la solicitud, deberá recabar los informes de los departamentos y Administraciones competentes por razón de los fines estatutarios y actividades sociales de la asociación y, en todo caso, del Ministerio de Hacienda. Los informes se habrán de expresar sobre si se dan en la asociación solicitante todos y cada uno de los requisitos del art. 32.1 LODA, si bien, de entre ellos, el informe del Ministerio de Hacienda se presenta de contenido cualificado (art. 3.5 RD 1740/2003).

b) Certificaciones.

Las certificaciones de la Agencia Estatal de Administración Tributaria y de la Tesorería General de la Seguridad Social son documentos públicos destinados a acreditar que la asociación está al corriente de sus obligaciones con ambos organismos, pudiéndose aportar por la propia asociación solicitante o, a su instancia, ser recabados directamente por el órgano instructor.

6. El procedimiento de declaración de utilidad pública

El procedimiento de declaración de utilidad pública, como sabemos, se inicia siempre a solicitud de la asociación interesada, conforme a lo dispuesto en la Sección 3ª del Capítulo II del Título IV de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas (LPAC), y con las peculiaridades previstas en el Real Decreto 1740/2003, de 19 de diciembre.

En concreto, el expediente se forma con la solicitud(77) y documentación adjunta, con la subsanación de la solicitud, la petición de informes, el trámite de audiencia y la resolución, que debe dictarse y notificarse en el plazo de seis meses, rigiendo en caso contrario el sistema del silencio negativo. Si la solicitud es correcta no será necesaria la subsanación de la misma, y si el órgano instructor formula propuesta de resolución favorable tampoco lo será el trámite de audiencia.

De lo que, en ningún caso, se podrá prescindir es de la petición de informes a aquellos departamentos de la Administración del Estado o de otras Administraciones (Comunidades Autónomas o Entidades Locales) que sean competentes por razón de los fines y actividades de la asociación, y en todo caso del Ministerio de Hacienda, que deberán pronunciarse sobre la concurrencia en la misma de los requisitos legales exigibles, en particular sobre la promoción del interés general y en qué medida se favorece a cualquier tercero no socio. Y decimos bien, pues de lo que no se puede prescindir es de la <<petición>>, que no de los informes, que se pueden emitir o no, sin que en este último caso sea un impedimento para la continuidad del expediente, a excepción del preceptivo informe del Ministerio de Hacienda(78).

Lo que, en cambio, resulta peculiar del procedimiento de declaración de utilidad pública son los términos en que puede válidamente realizarse la propuesta de resolución y posterior resolución. El art. 35.1 LODA recoge que <<la declaración de utilidad pública se llevará a cabo en virtud de Orden del Ministro que se determine reglamentariamente, previo informe favorable de las Administraciones públicas competentes por razón de los fines estatutarios y actividades de la asociación, y, en todo caso, del Ministerio de Hacienda>>. Y en el mismo sentido, el RD 1740/2003 dispone que <<a la vista del procedimiento instruido, la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior formulará y someterá al titular del departamento propuesta de resolución, que podrá ser positiva únicamente en el caso de que resulte acreditada la concurrencia de los requisitos legales exigibles y que sean favorables los informes a que se refieren los apartados anteriores>> (art. 3.6). Por tanto, a diferencia del carácter general de los informes, facultativos y no vinculantes, para poderse acordar la utilidad pública es necesario que todos los informes incorporados al expediente sean favorables a tal declaración, vinculando de esta forma tanto al órgano instructor como al órgano que resuelve el procedimiento.

Pero antes de abordar la cuestión del valor de los informes, es decir, del alcance exacto de la vinculación, conviene señalar que para que tales informes puedan tener virtualidad es imprescindible que se pronuncien sobre el cumplimiento de los requisitos exigibles para obtener la declaración de utilidad pública y sólo sobre esto, pues si los mismos se asientan sobre otro tipo de consideraciones no se entenderán válidos, especialmente si vierten un criterio negativo. Con anterioridad a 2002, bajo la vigencia de la Ley de Asociaciones de 1964, la Audiencia Nacional estimó el recurso presentado por una confederación de asociaciones de vecinos contra la denegación administrativa de la utilidad pública porque de los tres informes emitidos en el procedimiento ninguno se pronunciaba sobre el cumplimiento de los requisitos legales(79). Ahora bien, también antes de 2002, pero ya dictada la Ley 30/1994, de 24 de noviembre(80), la Audiencia Nacional confirmó la denegación de la utilidad pública a una asociación docente al manifestar con rotundidad que <<la Administración otorgante está vinculada inexcusablemente al informe favorable de las Administraciones Públicas relacionadas con los fines y actividades de la asociación, y en todo caso, del Ministerio de Economía y Hacienda, y este no puede ser más rotundo y categórico, con lo que no es posible una declaración al margen o en contra de dicho informe porque entonces sí existiría vulneración de un precepto legal, dado que la voluntad del legislador es que el órgano administrativo encargado de resolver adopte su decisión sin apartarse del criterio del órgano administrativo informante>>(81).

La aprobación de la LODA no supuso ningún cambio en este orden según resulta del ya visto art. 35.1, que establece el carácter vinculante de los informes emitidos. El Tribunal Constitucional vino a pronunciarse, en general, sobre la vinculación de los informes en las sentencias 133/2006(82) y 134/2006(83). En la STC 133/2006 se afirmó que el art. 35.1 LODA introduce <<la figura del informe vinculante cuando sea negativo>> (FJ 18). Pero es en la STC 134/2006 donde se hace un más concreto análisis de los dos supuestos posibles, el de la emisión de informes desfavorables o favorables a la declaración y el efecto que los mismos tienen sobre la resolución definitiva del procedimiento: <<el primero de ellos hace referencia a la eventualidad de que se desconozca el informe autonómico desfavorable con ocasión del trámite de audiencia regulado en el art. 3.6 in fine. Según esta hipótesis, el Ministro del Interior podría acoger las alegaciones expuestas o dar más valor a los documentos o informaciones que presenten las asociaciones interesadas. Sin embargo, esta posibilidad viene expresamente vedada por la rotundidad del art 35.1 LODA, que impide, interpretado contrario sensu, la declaración de asociaciones de utilidad pública contra el parecer desfavorable de las Administraciones públicas competentes En el segundo supuesto se apunta la posibilidad de que, a pesar de que los informes emitidos en el expediente sean favorables a la concesión de la declaración de utilidad pública, el Ministro del Interior se aparte de los mismos y deniegue dicha concesión. Esta hipótesis que plantea el Abogado de la Generalidad de Cataluña debemos entenderla necesariamente concretada al supuesto de que se deniegue la concesión sin apoyo legal, pese a los informes favorables emitidos. Sin embargo, este hipotético uso arbitrario de la norma –en cuanto opuesto a lo previsto en la Ley Orgánica del derecho de asociación- no puede traducirse en una declaración de inconstitucionalidad>> (FJ 4).

Lo que viene a decir el Tribunal Constitucional es que el órgano competente para resolver queda vinculado por los informes cuando sean desfavorables, de manera que nunca podrá acordar la utilidad pública en este supuesto, pero que, por el contrario, sí puede apartarse de los informes favorables y denegar motivadamente la utilidad pública. Lo primero resulta claramente de ambas sentencias cuando afirman que el art. 35.1 LODA contempla el <<informe vinculante cuando sea negativo>>, que no positivo. Y lo segundo se deriva de la segunda sentencia, que permite al órgano competente para resolver apartarse de los informes favorables, no de plano y de forma arbitraria sino con el necesario <<apoyo legal>>. A nuestro juicio, con esta doctrina se viene a acoger la clase de informes denominados informes obstativos, y calificados por el Tribunal Supremo de informes semivinculantes(84), ya que impiden realizar una acción en contra del criterio de los órganos informantes pero no obligan, en todo caso, a actuar de acuerdo con dicho criterio. Por eso, no compartimos la interpretación que la Audiencia Nacional hace de la STC 134/2006, al entender que de concurrir los informes favorables, si el órgano competente para resolver los desconoce y deniega la utilidad pública lo estaría haciendo en todo caso sin apoyo legal, pudiéndose estar ante un uso arbitrario de la norma(85). Para que esto último se produjera, insistimos, sería necesario que el departamento competente resolviera ipso facto, sin ningún fundamento legal que combatiera los informes favorables. Pero si, por el contrario, se hace explícita en la resolución denegatoria de la utilidad pública la debida motivación, a pesar de los informes favorables, en ningún caso se estaría ante un uso arbitrario o torticero de la norma.

A mayor abundamiento, conviene volver sobre el singular procedimiento de utilidad pública para enfatizar en la idea que sostenemos. Conforme al RD 1740/2003 la instrucción de los procedimientos de declaración de utilidad corresponde a la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior respecto de las entidades inscritas en el Registro Nacional de Asociaciones, a los órganos correspondientes de las Comunidades Autónomas respecto de las entidades inscritas en los Registros autonómicos de asociaciones y a los órganos correspondientes respecto de las entidades inscritas en los Registros especiales de asociaciones (art. 3.1). Una vez tramitado, el instructor <<remitirá a la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior el expediente completo con un informe-propuesta sobre el contenido del procedimiento instruido>> (art. 3.5)(86). A la vista de lo anterior, <<la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior formulará y someterá al titular del departamento propuesta de resolución>> (art. 3.6). Como vemos, y a diferencia del procedimiento común, lo que el instructor autonómico o especial emite es un <<informe-propuesta>>, que no hay que confundir con la <<propuesta de resolución>> del procedimiento, que compete en exclusiva a un órgano diferente, cual es la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior.

Pues bien, respecto de este último trámite el artículo 3.6 establece que la propuesta de resolución <<podrá ser positiva únicamente en el caso de que resulte acreditada la concurrencia de los requisitos legales exigibles y que sean favorables los informes a que se refieren los apartados anteriores>>, es decir, los informes emitidos por las Administraciones públicas competentes, incluido el preceptivo informe del Ministerio de Hacienda, así como el informe-propuesta del órgano instructor del expediente. Este precepto, por tanto, si no se le quiere entender redundante, viene a establecer una doble condición para formular una propuesta de resolución positiva a la utilidad pública. La primera, que resulte acreditada la concurrencia de los requisitos legales exigibles, y la segunda que sean favorables los informes recabados en la instrucción del procedimiento.

De todo lo anterior se desprende que la propuesta de resolución, si bien trae causa del expediente instruido, en ningún caso se configura como un acto de mera reproducción del informe-propuesta, y ello porque la primera condición (que resulte <<acreditada>> la concurrencia de los requisitos legales exigibles) no se vincula al contenido de los informes que integran el expediente pues, de ser así, no hubiera sido necesario añadir esa frase, bastando la mera referencia a que la propuesta de resolución sólo será positiva en caso de ser favorables los informes emitidos, al quedar con ello implícito el cumplimiento de los requisitos necesarios para obtener la utilidad pública. Por el contrario, como decimos, el precepto conecta la propuesta de resolución positiva a la concurrencia de los requisitos legales exigibles, y lo hace de manera conjunta pero independiente de la necesidad de que los informes sean favorables, por lo que la Secretaría General Técnica puede mantener un criterio diferente fundamentado en consideraciones jurídicas debidamente motivadas

Resulta, por tanto, que la instrucción del expediente hasta el trámite del informe-propuesta y la propuesta de resolución son fases diferentes en este tipo de procedimientos y, por otro, que la Secretaría General Técnica dispone de facultades propias de valoración. Y es lógico que así sea porque carece de todo fundamento que la norma configure a determinado órgano como el competente y especializado en materia de procedimientos de utilidad pública y que al mismo tiempo lo desposea de cualquier capacidad para apreciar la efectiva concurrencia de los requisitos previstos en el artículo 32.1 LODA. Por ello, vemos dos circunstancias acumulativas en el art. 3.6 RD 1740/2003, la de que todos los informes emitidos sean positivos y la de que la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior, por sí misma, tenga por ciertos los hechos justificadores de la utilidad pública.

En consecuencia, en los procedimientos de declaración de utilidad pública los informes no son vinculantes en ambos sentidos. El Ministerio del Interior no puede estimar la solicitud si los informes o uno de ellos es desfavorable, pero sí puede desestimar la solicitud, de forma motivada y fundamentada, aunque todos los informes sean favorables. Y tal motivación sólo puede derivar de un claro, diáfano y evidente incumplimiento de, al menos, uno de los requisitos demostrativos de la utilidad pública, pero que no fue advertido por ninguno de los órganos informantes.

Una última cuestión a tratar en este apartado se refiere al valor del trámite de audiencia. El RD 1740/2003 establece que en los supuestos de propuesta de resolución negativa <<se notificará a la asociación interesada, poniéndole de manifiesto el expediente y concediéndole un plazo de 15 días para que pueda formular alegaciones y presentar los documentos o informaciones que estimen pertinentes>> (art. 3.6).

Pero esa propuesta de resolución negativa puede derivar de dos supuestos diferentes.

Si se formula porque los informes del expediente son desfavorables, ya sabemos que el órgano competente para resolver tiene impedido acordar la utilidad pública, y entonces el trámite de audiencia podría aparecer superfluo, una simple formalidad exigida para evitar cualquier alegación de indefensión. Para estos casos, el Tribunal Constitucional ya declaró que tal circunstancia <<no supone privar de toda virtualidad al trámite de audiencia, en el cual las asociaciones interesadas podrán aducir cualesquiera otros vicios o irregularidades procedimentales que consideren determinantes de la invalidez de la resolución definitiva que pueda adoptarse (v. gr., la tramitación e instrucción irregular del expediente o la emisión del informe del art. 3.4 por un órgano manifiestamente incompetente)>>(87).

Si, por el contrario, la propuesta negativa se formula porque la Secretaría General Técnica, a pesar de constar en el expediente todos los informes favorables, entiende que concurre un motivo impeditivo de la utilidad pública, el trámite de audiencia se convierte en esencial, siendo la vía por la que la asociación podría combatir las razones de fondo planteadas, sin perjuicio de alegar cualesquiera otras formales, con el efecto, en su caso, de revertir la propuesta negativa y obtener la condición de asociación de utilidad pública.

Por lo demás, cualquiera que sea el sentido de la resolución definitiva, se notificará a la asociación interesada. Si se trata de una resolución favorable a la declaración de utilidad pública se publicará, además, en el Boletín Oficial del Estado. La resolución del procedimiento, tanto si acuerda como si deniega la declaración de utilidad pública, agota la vía administrativa y contra la misma se podrá interponer, con carácter potestativo, recurso de reposición ante el titular del Ministerio del Interior, o bien interponer directamente recurso contencioso-administrativo ante la Audiencia Nacional, que es la opción que siguen la mayoría de las asociaciones que han visto rechazada su solicitud con la pretensión de que sea estimada.

Cabe señalar que, en efecto, sobre la base de los mismos instrumentos y elementos de juicio que hemos descrito, los poderes públicos pueden llegar a diferentes conclusiones, de manera que a la denegación administrativa puede seguir el otorgamiento judicial de la utilidad pública, derivado de una muy distinta valoración de los mismos datos que sirvieron a la desestimación inicial. En ocasiones, la interpretación divergente y estimatoria de los recursos contencioso-administrativos deriva, curiosamente, de los propios informes emitidos por la Administración ya que la regla de que todos los informes han de ser favorables sólo vincula al órgano competente para resolver pero no a los órganos judiciales, y de esta forma, frente a un informe negativo del Ministerio de Hacienda, el resto de informes positivos de los departamentos competentes por razón de la materia, conjugados con los estatutos y memorias de actividad, como a veces sólo estatutos y memorias, han bastado para que los tribunales se pronunciaran a favor de la utilidad pública de la asociación solicitante(88). Esta realidad, sin embargo, no nos debe llevar a la idea de que la vía judicial salva cualesquiera solicitudes desestimadas pues, por el contrario, los criterios administrativos y judiciales confluyen en la mayoría de los casos, con la consecuencia de mantenerse la denegación inicial de la utilidad pública. Lo que, en cualquier caso, se quiere de nuevo poner de manifiesto, como ya apuntábamos con anterioridad, es la dificultad de interpretar todos los requisitos e instrumentos del instituto de la utilidad pública, con sus fundamentos y matices, que inevitablemente conduce a la disparidad de pronunciamientos.

7. El órgano competente para declarar la utilidad pública

A las alturas de este trabajo ya sabemos que la competencia para declarar de utilidad pública a las asociaciones recae actualmente en el Ministerio del Interior. Sin ninguna motivación para ello, la Ley 30/1994, de 24 de noviembre, utilizó la técnica de la desconcentración para transferir la competencia desde el Consejo de Ministros al entonces Ministerio de Justicia e Interior, pero habiéndose de entender que la atribución se hacía a la vertiente de Interior por depender de ésta el Registro Nacional de Asociaciones(89). La posterior LODA no se pronunciaría ni sobre la dependencia de este registro estatal ni sobre la facultad de decidir sobre la utilidad pública (artículos 25.1 y 35.1), siendo finalmente el Real Decreto 1497/2003, de 28 de noviembre, y el Real Decreto 1740/2003, de 19 de diciembre, los que, respectivamente, colocarían al Registro Nacional de Asociaciones en el Ministerio del Interior y atribuirían a este departamento el régimen de la utilidad pública.

Ya nos hemos pronunciado en otro momento sobre que el registro general de asociaciones estatal, el Registro Nacional de Asociaciones, se mantiene en el Ministerio del Interior por simple inercia administrativa, sin razón alguna para que no se haga depender ya del Ministerio de Justicia en tanto que departamento competente en materia de registros públicos de naturaleza civil, que es la tendencia que, en buena lógica, han seguido la mayoría de las Comunidades Autónomas respecto de sus registros generales de asociaciones ubicándolos en las respectivas consejerías de Justicia(90). Con esta propuesta no pretendemos ahora plantear un nuevo desplazamiento competencial hacia el Ministerio de Justicia, pues la eventual llevanza de dicho registro en ningún caso puede suponer una irremisible atracción de la utilidad pública asociativa. Pero sí queremos poner de manifiesto que al igual que la competencia registral estatal es hoy una anomalía orgánica también lo es que la declaración de la utilidad pública de las asociaciones siga vinculada a dicha competencia, cualquiera que sea el departamento ministerial que la ostente. Los registros primarios de personas, físicas o jurídicas, no están establecidos para servir a la actividad de fomento de la Administración sino para introducir certidumbre en el tráfico jurídico y económico al amparo del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE). Para ello sus funciones básicas son las de inscribir los datos que la ley considera relevantes a estos efectos, depositar la documentación soporte de los asientos y dar publicidad a lo inscrito y depositado. Así, por ejemplo, ni el Registro Civil existe para otorgar condecoraciones personales, ni el Registro Mercantil para conceder el distintivo <<Igualdad en la Empresa>>, ni los registros de asociaciones y fundaciones para distribuir subvenciones. Tales registros se deben mantener en sus estrictas funciones, y ser otros órganos de la Administración los encargados de instrumentar las medidas de impulso, incentivo y participación de cualesquiera entidades privadas.

Descartado que el departamento responsable del registro de asociaciones estatal deba ser también responsable de acordar la utilidad pública, creemos que ese otro departamento declarativo del interés general de las asociaciones debe resultar de su más intensa vinculación con tal medida de fomento desde la perspectiva material y/o procedimental. En una primera aproximación ese departamento podría ser el competente en materia de asuntos o políticas sociales, dado que, como veremos, las principales asociaciones de utilidad pública intervienen en los campos de la integración social, inserción laboral, voluntariado, ayuda humanitaria, discapacidad o dependencia. A nuestro juicio, en cambio, pesan otras consideraciones determinantes de la identificación de otro destacado ministerio para asumir la declaración que estudiamos.

Comencemos diciendo que, a pesar de su importancia, la conexión entre el registro de asociaciones y el procedimiento de declaración de utilidad pública es mínima, pues de aquél sólo se requiere un certificado de inscripción de la asociación acompañado de una copia de los estatutos, que bien puede aportar la propia asociación u obtenerse por el órgano instructor a través de la plataforma de intermediación de datos. Del resto de ministerios sólo se va a requerir un informe que valore, desde su respectivo ámbito competencial, la concurrencia en la asociación de los requisitos legalmente establecidos, por lo que su aportación al expediente es esporádica, que podrá producirse o no según los fines de la asociación.

Hay, por el contrario, un departamento cuyo protagonismo en los procedimientos de declaración de utilidad pública es indudable.

De entrada, los artículos 32 a 36 LODA, los que regulan el régimen básico de la utilidad pública, se dictan al amparo del artículo 149.1.14ª CE (disposición final primera, 4, LODA), que atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de <<Hacienda general y Deuda del Estado>>.

Si descendemos al procedimiento, los documentos esenciales para articular la declaración de utilidad pública, las memorias de actividad anuales y las cuentas anuales, se pueden considerar documentos extrarregistrales en el sentido de que ni las asociaciones están obligadas a remitirlos al registro general ni éste puede exigir su conocimiento. Por más que la LODA obligue a las asociaciones a desarrollar sus fines sociales (art. 13.1) y a llevar la correspondiente contabilidad (art. 14.1), el registro está legalmente impedido para conocer su actividad, medios personales y situación financiera. Por tanto, estos documentos pueden ser valorados por cualquier otro departamento que no sea el de adscripción del registro, y más los documentos contables, cuyo análisis por técnicos de Hacienda parece más apropiado que por funcionarios de los ministerios del Interior o de Justicia. Como diremos seguidamente, el conocimiento de las cuentas por la Administración está ordenado a una rigurosa y transparente gestión de los caudales públicos. Al expediente, además, se han de incorporar un certificado acreditativo de que la asociación se encuentra al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias y que no constan deudas con el Estado de naturaleza tributaria en periodo ejecutivo, y también, en su caso, copia del alta en el epígrafe correspondiente del Impuesto sobre Actividades Económicas. E incluso concurre un elemento decisivo en el procedimiento, cual es el informe preceptivo y vinculante de la Agencia Estatal de Administración Tributaria sobre la procedencia de la declaración de utilidad pública.

Una vez producida la declaración, de entre el conjunto de beneficios ligados a la utilidad pública el principal de ellos, y más apreciado por las propias asociaciones, es el de las exenciones y rebajas fiscales que van a obtener mientras conserven tal condición.

Por todas estas razones, no posicionamos a favor de separar del registro general de asociaciones del régimen de la utilidad pública, que bien podría asumir en su integridad el Ministerio de Hacienda, comprendiendo la declaración, la rendición de cuentas y la revocación(91).

III. EL ESTATUTO DE LAS ASOCIACIONES DE UTILIDAD PÚBLICA: DERECHOS Y DEBERES

Las asociaciones declaradas de utilidad pública se colocan en una posición de privilegio frente a las demás, si bien, como contrapartida, asumen la carga de ser fiscalizadas por la Administración. Y lo son porque han de mantener en el tiempo los requisitos que fundamentaron la declaración y la atribución de los derechos correspondientes, y para ello han de observar escrupulosamente determinados deberes de información. Tal conjunto de derechos y deberes (artículos 33 y 34 LODA) constituye el <<estatuto jurídico especial de fomento>> de este tipo de asociaciones(92).

En las fuentes de acceso público no es infrecuente encontrar información más detallada sobre los derechos de las asociaciones de utilidad pública pero también, casi a modo de alerta, de los deberes e importante responsabilidad que conlleva este reconocimiento(93).

El conjunto de asociaciones declaradas de utilidad pública constituye hoy un muy reducido grupo que ni tan siquiera representa el 1% del total de asociaciones susceptibles de ser reconocidas como tales por la Administración del Estado. Las razones de esta baja incidencia están, por un lado, en la naturaleza de los fines, pues cabe recordar que las asociaciones son básicamente personas jurídico-privadas que se constituyen, en su mayoría, para fines particulares o sin la trascendencia externa suficiente, pero, por otro, en que, aun tendiendo a favorecer el interés general, no todas desean o están en condiciones de asumir la totalidad de exigencias de actividad y de gestión que tal declaración supone. Por estos motivos, el número anual de solicitudes de utilidad pública es muy escaso, y de ellas quedan desistidas por las propias asociaciones peticionarias y, principalmente, son desestimadas por la Administración, alrededor de un tercio de las presentadas, dando lugar al porcentaje referido.

En cualquier caso, se comparte que a las asociaciones más estructuradas con vocación de interés social les compensa ser de utilidad pública(94) y, de hecho, aun dentro de los límites referidos, el número total de asociaciones así reconocidas no ha dejado de crecer desde la reforma de la legislación asociativa en 1994(95). En la actualidad, están declaradas de utilidad pública por el Ministerio del Interior 2.541 entidades asociativas, entre asociaciones y federaciones (744 inscritas en el Registros Nacional de Asociaciones; 1.748 inscritas en los Registros generales de Asociaciones de las Comunidades Autónomas; y 49 en los Registros especiales de asociaciones, estatales o autonómicos)(96). Los principales campos de actuación de estas asociaciones vienen siendo los calificados como <<solidaridad>>, <<discapacidad y dependencia>> y <<cultura y educación>>(97).

1. Los derechos ligados a la declaración

Tomando como referencia la LODA, la posición favorecida de las asociaciones de utilidad pública se concreta en que tienen derecho (art. 33) a: a) utilizar la mención <<Declarada de Utilidad Pública>> en toda clase de documentos, a continuación de la denominación(98); b) disfrutar de las exenciones y beneficios fiscales que establezcan las leyes(99); c) obtener las ayudas económicas que establezcan las leyes; d) la asistencia jurídica gratuita en los términos previstos en la legislación específica(100). Otro importante beneficio reconocido al margen de la LODA es la posibilidad de ser cesionaria de bienes patrimoniales del Estado(101).

Según el Tribunal Constitucional, desde la Ley de Asociaciones de 1964 <<puede afirmarse que la principal consecuencia legal atribuida a la declaración de utilidad pública ha sido la de disfrutar de un régimen fiscal especial>>(102). Y es cierto que, por encima de las subvenciones u otras ayudas económicas, las exenciones y beneficios fiscales se erigen en el principal atractivo de la utilidad pública. Pero precisamente la Ley de 1964 contemplaba unos derechos que desaparecieron con la reforma de 1994 y no fueron recuperados por la LODA, como el más fácil acceso al crédito o la participación en la elaboración de disposiciones de carácter general o de programas de actuación vinculados al área de actividad de la asociación, por lo que la gama de derechos podría sin duda ampliarse.

Sin perjuicio de que, en efecto, los derechos enumerados son susceptibles de ser completados con otros beneficios que puedan establecer las Comunidades Autónomas para las entidades que desarrollen su actuación en sus respectivos ámbitos territoriales, la LODA debería, al menos, considerar a las asociaciones de utilidad pública actores principales en los procedimientos de elaboración de disposiciones reglamentarias y de planes de actuación que afecten a sus respectivos ámbitos de actividad. Recordemos que, en general, respecto del texto de la iniciativa normativa, la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, simplemente establece que <<podrá recabarse directamente la opinión de las organizaciones y asociaciones reconocidas por ley que agrupen o representen a las personas cuyos derechos o intereses legítimos se vieren afectados por la norma y cuyos fines guarden relación directa con su objeto>> (art. 26.6), es decir, una mera posibilidad de la que, además, se podrá prescindir de forma justificada. En nuestra opinión, las asociaciones de utilidad pública, perfectamente identificadas por áreas de actividad, deberían destacarse respecto de las asociaciones en general y tener reconocida por ley una participación singular en los procesos de preparación de reales decretos (trámite de audiencia) y de los planes de actuación ministeriales(103), que afecten a su esfera de actuación, y así lo pensamos al ser entidades cualificadas por su vinculación con el interés general y ser directamente conocedoras de la problemática social que aquellas normas y planes están orientados a mejorar o resolver. Se trataría, como decimos, de recuperar la posición de la que ya gozaron entre 1964 y 1994(104).

2. Los deberes que conlleva la declaración: la rendición de cuentas

La declaración de utilidad pública impone a las asociaciones unos deberes que facilitan el control de su adecuado funcionamiento, del cumplimiento efectivo de sus fines estatutarios y del correcto destino de los beneficios económicos recibidos(105). Además, el control que la Administración está autorizada a ejercer no coarta su autonomía, fundamentándose en el régimen de especial consideración que hacia ellas se disciplina(106).

En concreto, las asociaciones de utilidad pública están obligadas (art. 34) LODA) a: a) facilitar a la Administración competente, en cualquier momento, los informes que le sean requeridos en relación con las actividades realizadas en cumplimiento de sus fines; b) presentar una memoria de actividades, descriptiva de las realizadas en el ejercicio anterior, dentro de los seis meses siguientes a la finalización de dicho ejercicio; c) presentar las cuentas anuales del ejercicio anterior, que expresen la imagen fiel del patrimonio, de los resultados y de la situación financiera, así como el origen, cuantía, destino y aplicación de los ingresos públicos percibidos, dentro de los seis meses siguientes a la finalización de dicho ejercicio. El ejercicio económico no podrá exceder de doce meses y se puede hacer coincidir con el año natural o bien señalarse otras fechas, indicándose expresamente las de inicio y cierre(107). Si tal ejercicio coincide con el año natural y, en consecuencia, se cierra el 31 de diciembre, la fecha límite de presentación es el 30 de junio del año siguiente(108).

La presentación de informes en cualquier momento y de una memoria anual de actividad son deberes que se han mantenido constantes desde las primeras regulaciones. Es a partir de la reforma de 1994 cuando también quedan obligadas a presentar las cuentas del ejercicio anterior, siendo un compromiso de especial significación(109).

En realidad, bajo el epígrafe <<rendición de cuentas>> queda incluido el deber de presentar: a) las cuentas anuales del ejercicio anterior, comprensivas del balance de situación, la cuenta de resultados y la memoria económica, firmadas por todos los miembros de la junta directiva; b) la memoria de actividades realizadas en el ejercicio anterior, firmada por todos los miembros de la junta directiva(110); y c) un certificado del acuerdo de la asamblea general de socios que contenga la aprobación de las cuentas anuales y el nombramiento, en su caso, de auditores. Además, presentarán un informe de auditoría de las cuentas anuales si la entidad estuviera afectada por una o por las dos circunstancias siguientes: a) que esté obligada a formular cuentas anuales en modelo normal; b) que hubiese recibido subvenciones o ayudas con cargo a los presupuestos de las Administraciones Públicas o a fondos de la Unión Europea, por un importe total acumulado superior a 600.000 euros(111).

Una vez presentada toda la documentación, el registro competente comprobará su adecuación a la normativa vigente. Si se apreciaran defectos, se requerirá a la entidad para que, en el plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos. Tanto si las cuentas originales presentadas son correctas como si, previo requerimiento, son debidamente subsanadas, quedan en depósito en el registro de asociaciones competente a los efectos de constancia y publicidad, y consecuente mantenimiento de la utilidad pública por un año más. Al igual que para el Registro Mercantil(112), se establece que las cuentas se conservarán en el registro por un periodo de seis años (art. 6.6 RD 1740/2003).

IV. LA REVOCACIÓN DE LA UTILIDAD PÚBLICA

1. La naturaleza de la revocación

El régimen jurídico de la utilidad pública no ha sido especialmente cambiante. Al margen de pasar de una concesión graciosa a una concesión reglada, se ha asentado sobre bases estables. Entre los rasgos invariables cabe destacar la vigilancia administrativa y la pérdida del título obtenido. Y es que el otorgamiento de la utilidad pública se realiza bajo condición resolutoria de tal manera que cuando sucede el hecho determinante del decaimiento de una sola de las piezas de la estructura de esta figura legal, la asociación vuelve inevitablemente a ser una asociación común no cualificada. Es lo que se llama <<revocación>> de la declaración de utilidad pública.

El procedimiento de revocación de la utilidad pública es, como todos los procedimientos destinados a producir un efecto desfavorable en la esfera personal o patrimonial de los ciudadanos, un procedimiento iniciado de oficio por la Administración. Pero no es, como a veces alegan las asociaciones afectadas, un procedimiento sancionador que deba observar los principios y reglas de la potestad sancionadora, ni la revocación misma es una sanción administrativa. Por muy extrema que sea la medida, que lo es, porque puede poner en juego la viabilidad misma de la asociación(113), la revocación no es más que la pérdida del derecho que una vez se tuvo(114).

Vigente la Ley de Asociaciones de 1964, en su redacción dada por la Ley 30/1994, de 24 de noviembre, ya se había descartado la equiparación entre <<revocación>> y <<sanción>>(115), y tras aprobarse la LODA se insistió en la misma idea(116). Más recientemente, y frente a las alegaciones de una federación de folclore que presentó las cuentas anuales con defectos, consistentes dichas alegaciones en su diligencia y buena fe para con los requerimientos de la Administración, y que por tanto la sanción (revocación) no guardaba relación con la conducta observada, la Audiencia Nacional confirmó la revocación negando, entre otros argumentos, que procediera la aplicación del principio de proporcionalidad: <<se ha de señalar que no estamos ante un procedimiento sancionador, por lo que el criterio de proporcionalidad no es aplicable en el sentido patrocinado, dado que la “revocación” por las causas previstas por la Ley, no es susceptible de graduación, pues dicha figura administrativa se produce por el incumplimiento de los requisitos exigidos para hacer viable la declaración de utilidad pública>>(117).

A pesar de ello, lo que la jurisprudencia sí ha exigido de la Administración es que la apertura de este tipo de procedimientos se haga siempre sobre argumentos sólidos y debidamente acreditados.

La Audiencia Nacional tiene declarado lo siguiente: << esta Sala viene sosteniendo reiteradamente que, en los procesos en los que se insta la declaración de utilidad pública, “es el interesado quien debe asumir un esfuerzo de acreditación de los requisitos necesarios para gozar de este beneficio”, mientras que, cuando se revoca la declaración, “este esfuerzo ha de recaer de modo prioritario hacia la Administración”, lo que es consecuencia del propio hacer administrativo, pues si se acreditó el cumplimiento de los requisitos legales para otorgar la cualidad de asociación de utilidad pública, será necesario poner de manifiesto que, en desenvolvimiento de la actividad de la concreta asociación examinada, han quebrado alguno de dichos condicionantes, los que deberán ser explicitados en la resolución revocatoria (por todas, Sentencias de 4 de mayo –recurso 1.837/2009-, de 4 de julio –recurso 2.067/2009- y de 10 de octubre –recurso 946/2010- de 2012)>>(118).

Y en idéntico sentido, el Tribunal Supremo: << sostiene el Abogado del Estado que la Administración no tendría necesidad de justificar las razones que explican la revocación de una previa calificación de una entidad como de interés general. Sin embargo, justo lo contrario es lo conforme a derecho, ya que dicha justificación resulta obligada ya sólo a partir de la obligación de motivación de los actos administrativos En efecto, si en un determinado momento la Administración entiende que debe revocar la susodicha calificación, está obligada a motivar las razones que justifican dicha actuación, tanto más, como subraya la Sentencia de instancia, cuanto que se trata de una revocación de una previa decisión administrativa que, hasta ese momento, contaba precisamente con una presunción de legalidad. Así pues y justamente en contra de lo que sostiene el representante de la Administración, tanto si la Administración considera que anteriormente cometió un error, o que la actividad de la entidad ha cambiado o que su conducta ha evidenciado que su actividad era de carácter lucrativo, la Administración debe decir cuál es la razón o razones que justifican la revocación y, como es evidente, aportar al expediente de revocación los datos fácticos que avalan dicha causa de revocación>>(119).

2. Los motivos que fundamentan la revocación. Examen, en particular, de las cuentas anuales

Conforme al art. 35.2 LODA y art. 7.1 RD 1740/2003 son causas que justifican la revocación de la utilidad pública las siguientes: a) que las entidades hayan dejado de reunir cualquiera de los requisitos necesarios para obtener y mantener vigente la declaración de utilidad pública; b) que las entidades no hayan rendido cuentas en el plazo establecido o lo hayan hecho sin ajustarse a la normativa vigente; y c) que las entidades no hayan facilitado a la Administración los informes que les hubieran sido solicitados.

Como se podrá comprobar, estos motivos se corresponden exacta y respectivamente con la inobservancia de los requisitos y deberes previstos en los artículos 32.1, 34.1 y 34.2 LODA. De estos preceptos se deduce que el fundamento de la utilidad pública no reside en una concesión puntual o para el ejercicio de acciones esporádicas, sino que consiste en mantener y dar continuidad en el tiempo a todas las exigencias de finalidad, actividad y organización que sirvieron de base a su declaración, como también a aquellos deberes formales ordenados a su efectiva acreditación ante el registro público competente. Sólo en estas condiciones es razonable que las asociaciones de utilidad pública gocen de los derechos y ventajas de los que no disfrutan el resto de asociaciones, como es razonable que los pierdan si en la práctica no aportan el plus que las diferencia de aquéllas(120).

El primer motivo de revocación, según hemos visto, es que las entidades hayan dejado de reunir cualquiera de los requisitos que justificaron la obtención de la utilidad pública, es decir, cualquiera de los relacionados en el art. 32.1 LODA. Esto incluye el haber dejado de promover el interés general y de beneficiar a terceros (apartados a) y b), la percepción de retribuciones por la junta directiva sin estar previsto en los estatutos (apartado c), carecer de medios o de una organización idónea (apartado d) o de haber causado baja en el registro (apartado e). Todas ellas pueden ser circunstancias sobrevenidas que de alguna forma subvierten la declaración inicial y justifican su retirada, y todas pueden ser conocidas a través de las cuentas y memoria de actividad anuales que las asociaciones están obligadas a presentar a la Administración. En la jurisprudencia encontramos pronunciamientos dispares pero no son infrecuentes los casos confirmatorios de la revocación por cualesquiera incumplimientos de los distintos apartados del art. 32.1 LODA(121).

Los motivos segundo y tercero contrastan por su distinta relevancia. Debido a que las cuentas y memorias de actividad aportan suficiente información, no es habitual que la Administración solicite de las asociaciones informes adicionales, por lo que tampoco ha lugar a un eventual incumplimiento determinante del inicio de actuaciones revocatorias(122). En cambio, la presentación de las cuentas fuera del plazo de los seis meses siguientes a la finalización del ejercicio económico o su presentación en plazo pero con defectos contables se puede decir que ha sido y es la principal causa de revocación.

Veamos, pues, cómo estas dos variantes del deber de rendir cuentas han sido consideradas por la jurisprudencia.

Pero antes comprobemos la caracterización de este deber. Interpretando el art. 34 LODA la Audiencia Nacional habla de dos planos diferentes y concluye que <<en el plano formal, las cuentas han de presentarse anualmente, en los seis meses siguientes a la finalización del ejercicio anterior En el plano sustantivo, deben expresar la imagen fiel del patrimonio, de los resultados y de la situación financiera, así como el origen, cuantía, destino y aplicación de los ingresos públicos percibidos De ello se infieren dos cuestiones: en primer lugar, que la rendición de cuentas está sujeta a unos requisitos de tiempo y forma. En segundo lugar, que la obligación se incumple tanto con la omisión de la aportación de las cuentas, lo que se sitúa en el plano formal, como por la indebida presentación, lo que afecta al plano sustantivo En otras palabras, la obligación de rendición de cuentas no constituye una mera obligación formal pues las mismas patentizan la imagen patrimonial y la situación financiera de la asociación, acreditativas de las actividades desarrolladas y de las circunstancias en las que han sido (Sentencia de 11 de junio de 2008 (recurso 195/2007) y, en sentido análogo, de 1 de abril de 2009 (recurso 257/2008) y de 25 de noviembre de 2015 (recurso 303/2014)>>(123).

Sobre la <<no presentación en plazo de las cuentas>> se ha mantenido un criterio riguroso constante, con la relevante excepción marcada por la STS 10.5.2011, a la que más adelante nos referiremos. La Audiencia Nacional, de forma temprana, empezó a confirmar la revocación administrativa de la utilidad pública por esta causa, por aplicación directa de la norma, y sin atender a los más o menos consistentes descargos de las asociaciones afectadas. Respecto de un centro regional manifestó que <<consta en el expediente que la parte recurrente no presentó las cuentas del año 2002 en el plazo anteriormente señalado, no siendo atendible la alegación que se invoca de que la entidad demandante se confundió>>(124), y sobre una asociación autonómica volvió a indicar que <<consta en el expediente que la parte recurrente no presentó las cuentas del año 2002 en el plazo anteriormente señalado, no siendo atendible la alegación que se invoca de que la entidad demandante cometió un error>>(125).

En el mismo sentido se pronunció en una coetánea sentencia(126), que fue recurrida en casación por la entidad y dio oportunidad al Tribunal Supremo para establecer la primera doctrina después de la LODA. La STS 2.9.2010 sentó dos importantes conclusiones, una referida al sentido y finalidad de la rendición de cuentas, y otra al impacto de la revocación sobre el derecho mismo de asociación. Por lo que hace a lo primero, y frente al argumento de que, a pesar del incumplimiento del plazo, lo significativo es que la asociación estaba saneada económicamente, el Tribunal expresó lo siguiente: <<no compartimos nosotros dicha tesis porque el artículo 35.2 anuda directa e indefectiblemente la revocación al incumplimiento del deber de rendir cuentas anuales del ejercicio anterior en el plazo de seis meses siguientes a su finalización (artículo 34.1), sin contemplar en absoluto la situación de solvencia o insolvencia de la asociación ni su viabilidad económica El carácter de requisito formal que tiene la rendición de cuentas acarrea la consecuencia legalmente prevista de la revocación, mientras que la transigencia o los umbrales de tolerancia con el incumplimiento de los plazos generaría consecuencias completamente adversas para una rigurosa gestión de los caudales públicos, que es el fin perseguido con la medida de la revocación>> (FJ 3). Y en cuanto a lo segundo, tras reiterar la finalidad de este deber, manifestó que la revocación en nada concierne al derecho fundamental de asociación, es decir, que el objetivo de rendir cuentas es <<procurar una eficaz y transparente administración de los caudales públicos, de los que no puede beneficiarse quien incumple esa garantía formal y plena de sentido que es la rendición de cuentas en plazo, sin que ello afecte en absoluto al derecho de asociación, en contra de lo que opina la recurrente, cuyos asociados podrán libremente continuar con los fines propios de la misma pero sin disfrutar de unas ventajas o beneficios derivados de la declaración de utilidad pública>> (FJ 4)(127).

Pero volvamos en el tiempo para ratificar que la Audiencia Nacional, desde una posición inflexible, de nuevo dictó sentencia confirmando la revocación de la utilidad pública de una casa regional, y ello por la no presentación en plazo de las cuentas de 2002, <<ya que en el documento de correos que aporta consta como fecha de la carta certificada el 5 de julio de 2003 (folio 86 del expediente administrativo), por lo tanto una vez finalizado el plazo de 6 meses siguientes a la finalización del ejercicio anterior (30 de junio de 2003)>>(128). Tal sentencia también fue recurrida por la asociación en casación y el Tribunal Supremo, en la ya anunciada STS 10.5.2011, alteró la doctrina existente al introducir el principio de proporcionalidad en el cómputo del plazo legal. El razonamiento dado fue el siguiente: << es cierto que la inobservancia de los plazos de rendición de cuentas puede generar consecuencias completamente adversas para una rigurosa gestión de los caudales públicos, que es el fin perseguido con la medida de la revocación No obstante lo anterior, hemos de analizar las singularidades del presente supuesto en el que, consta acreditado en autos que la comunicación de la información correspondiente se demoró tan solo en unos días Consideramos que, atendiendo a las específicas peculiaridades concurrentes, la consecuencia de la revocación no resulta proporcionada con la entidad de la infracción. En efecto, la obligación ha sido cumplida en el breve término de los cinco días siguientes al vencimiento del plazo indicado, sin que mediara requerimiento al efecto, y sin que se formulara ningún reparo por la Administración Autonómica que aceptó el escrito sin formular objeción alguna. Si se toma en consideración la finalidad que el legislador pretende con la presentación de las cuentas anuales concluimos que en este particular supuesto, en el que se incurre en un mínimo retraso en el cumplimiento del aludido requisito de la presentación de las cuentas, y en el que no se evidencia una actitud elusiva por parte de la entidad obligada, la decisión de revocación no resulta adecuada ni guarda la necesaria proporción con la irregularidad advertida. La dilación apreciada presenta una relevancia menor y no justifica suficientemente la aplicación automática y no debidamente ponderada de la norma>> FJ 4). En su consecuencia, la asociación revocada recuperó la condición de asociación de utilidad pública.

Aunque la sentencia se apoyaba en dos circunstancias muy concretas (el mínimo retraso y la presentación espontánea), la misma parecía abrir una espita en un requisito insubsanable y un alivio para las asociaciones que, por distintos motivos, llegaban apuradas al último día del plazo. Pero esta ilusión quedó desvanecida cuando se rechazó que ese margen de tolerancia se extendiera a cualesquiera supuestos.

En 2015 el Ministerio del Interior revocó la utilidad pública a una asociación de atención a la discapacidad intelectual por presentar las cuentas de 2013 el 19 de diciembre de 2014, y, recurrida, la Audiencia Nacional negó el argumento de la asociación consistente en que un mero retraso no es no rendición pues <<el artículo 7.1 del reglamento equipara como causa de revocación “la no rendición de cuentas” con “la rendición no conforme a normativa”, que incluye tanto la forma como el plazo>>(129). En 2016 volvió a revocar la utilidad pública a dos asociaciones, una sobre atención a la discapacidad y otra de teléfono de la esperanza, que no presentaron las cuentas en plazo, sino después pero ya dentro del procedimiento de revocación. Examinados en vía de recurso por la Audiencia Nacional, en ambos casos se dijo que no bastaba con haber formulado, auditado y aprobado las cuentas cuando a la asociación le había convenido, sino que debían cumplirse los plazos contables, y, por supuesto, a los efectos examinados, los plazos legales de rendición de cuentas al órgano competente. Pero incluso en el primero, ante las excusas de la asociación, la Sala respondió que <<frente a ello, ni los fines y actividades de la asociación, ni los reconocimientos públicos de su labor, ni las causas alegadas de remodelación de la sede social o las dificultades prácticas de la gestión burocrática administrativa, pueden justificar la realidad de la omisión de la presentación de las cuentas anuales del ejercicio 2014>>(130).

La rendición de cuentas se muestra así como un deber inexcusable e inaplazable cuya inobservancia habilita a la Administración a revocar la utilidad pública sin más carga probatoria que la de explicitar la no presentación de aquéllas en el registro competente antes o en la fecha límite que proceda.

Sobre la <<presentación en plazo de las cuentas pero con defectos>> no se ha sido menos estricto aunque no estamos ante la misma problemática. Mientras que la falta de presentación de las cuentas en plazo sólo exige la comprobación objetiva de la extemporaneidad, en el caso de la presentación en plazo de las cuentas se impone un preciso examen de las mismas para calificarlas de defectuosas y, por tanto, insuficientes a los efectos de mostrar la imagen fiel del patrimonio, de los resultados y de la situación financiera de la entidad, que siempre será una circunstancia susceptible de ser combatida y rebatida por la asociación afectada con otros razonamientos contables. Por ello, frente al incumplimiento del plazo, en la jurisprudencia es normal encontrar sentencias de diverso fallo cuando de cuentas defectuosas se trata(131).

En cualquier caso, no podemos dejar de referirnos a la importante STS 15.6.2018, tanto por la generalidad de su contenido y conclusión como por la discrepancia manifestada en un voto particular.

Se estudiaba aquí la revocación de utilidad pública de una asociación de padres de personas con discapacidad intelectual por haber presentado las cuentas de 2011 en plazo pero sin aportar el informe de auditoría al que estaba obligada. La SAN 16.3.2016 estimó el recurso presentado por la asociación. Sin embargo, el Tribunal Supremo devolvió a la entidad a su condición de asociación común no cualificada al declarar haber lugar al recurso de casación presentado por la Administración y ser conforme a derecho la revocación administrativa. La sentencia se pronunció sobre la falta de presentación del informe de auditoría, y sobre su presentación posterior con salvedades relevantes que no fueron inmediatamente subsanadas por la asociación, de tal manera que abordó tanto la cuestión del plazo como las irregularidades sustantivas, y frente al razonamiento de la Audiencia Nacional, que ante la gravedad de la revocación dijo primar los fines y actividades de la asociación sobre el defectuoso cumplimiento de una obligación formal, el Tribunal Supremo mantuvo la revocación con dos argumentos: a) << atendiendo a las circunstancias que hemos valorado –básicamente, el retraso muy significativo en el cumplimiento de la obligación de rendir cuentas, tras varias subsanaciones de defectos no espontáneas y, además, incompletas-, si validáramos ese razonamiento [el de la Audiencia Nacional] estaríamos dejando materialmente en manos de la asociación correspondiente la decisión de cumplir o no esa obligación (que podría tomarla o no en función de que fuera o no requerida para ello por la Administración) y el tiempo en que, en su caso, debería cumplirla (pues, aun si fuera requerida, podría cumplirla una vez sobrepasado ampliamente el plazo establecido). Ello vaciaría por completo de contenido el precepto legal en su letra y en su espíritu, sin más justificación al efecto que la voluntad o la desidia de quien se está beneficiando de los caudales públicos sin cumplir, puntualmente y en la forma correcta, las obligaciones que le son exigibles normativamente como contrapartida lógica y natural del disfrute de aquéllos>>; b) <<ello no significa, en modo alguno, que demos prevalencia a “una interpretación rigorista y meramente formal de las normas legales” (en expresión utilizada por la Sala de instancia), sino que, por el contrario, la conclusión expresada es la consecuencia que fluye de modo natural tras valorar las circunstancias concurrentes a la luz de la doctrina jurisprudencial sentada en relación con la normativa aplicable, atendiendo al tenor literal de ésta y a su finalidad, que es –según decíamos en la STS de 2 de septiembre de 2010- la de procurar una eficaz y transparente administración de los caudales públicos, de los que no puede beneficiarse quien incumple esa garantía formal y plena de sentido que es la rendición de cuentas dentro de plazo>> (FJ 6).

Pero el fallo no fue pacífico y, como decimos, se emitió un voto discrepante que destacó la función social de la asociación y que, finalmente, los defectos contables fueron subsanados, por lo que, en base al principio de proporcionalidad, no debía haberse adoptado una medida de tan graves consecuencias para este colectivo de personas con discapacidad(132).

Con independencia de lo que en cada caso pueda resolver el orden jurisdiccional, creemos que la Administración debería conducirse según los criterios de la citada STS 15.6.2018. Todas las asociaciones de utilidad pública lo son porque desarrollan una labor social meritoria, digna de promoción y reconocimiento, sin jerarquías entre ellas, por lo que, a menos que hayan decaído o cesado en su actividad, el solo hecho de su funcionamiento no puede enervar el instituto de la revocación. Con esta premisa, ni el instructor ni el órgano que resuelve deberían valorar un mayor o menor retraso en la presentación de las cuentas o en su rectificación, con el efecto de decidir libremente en qué casos y en cuáles no se conserva la utilidad pública, pues ello supondría un ejercicio arbitrario del poder y, además, una vulneración del principio de igualdad respecto de aquellas otras asociaciones que observan cada año los plazos de rendición de cuentas o atienden puntualmente los requerimientos administrativos.

3. El procedimiento de revocación

Ya se ha comentado que el procedimiento de revocación de la utilidad pública se inicia de oficio por la Administración cuando ésta tiene fundadas razones para considerar que se ha producido el incumplimiento de, al menos, una de las exigencias, de cualquier carácter que sea, formal o material, que justifican el mantenimiento de dicho título.

Lo mismo que en la declaración, son competentes para incoar e instruir el procedimiento la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior respecto de las entidades inscritas en el Registro Nacional de Asociaciones, y los órganos de los que dependan los registros autonómicos y especiales respecto de este tipo de asociaciones. En todo caso, se comunicará a la entidad afectada las razones o motivos que pudieran determinar la revocación, concediéndole un plazo de quince días para formular alegaciones, presentar los documentos que estime pertinentes o proponer la práctica de las pruebas que considere necesarias. A continuación, se solicitará informe de los departamentos o Administraciones competentes por razón de los fines y actividades de la asociación. Para este procedimiento no se establece una regla especial de vinculación, por lo que resultará de aplicación el art. 80 LPAC en el sentido de que los informes no serán vinculantes y de no emitirse en plazo se podrán proseguir las actuaciones.

En los casos de registros autonómicos y especiales, la instrucción remitirá el expediente a la Secretaría General Técnica con su informe. Y en todos los supuestos, compete a dicha Secretaría General Técnica formular la propuesta de resolución y practicar el trámite de audiencia. Finalmente, la resolución adoptará la forma de Orden del Ministro del Interior, que será notificada a la asociación interesada y a los departamentos informantes, incluido el Ministerio de Hacienda, y si, efectivamente, acuerda la revocación, se publicará en el Boletín Oficial del Estado. La resolución del procedimiento, tanto si acuerda o no la revocación de la declaración de utilidad pública(133), agota la vía administrativa y contra la misma se podrá interponer, con carácter potestativo, recurso de reposición ante el titular del Ministerio del Interior, o bien interponer directamente recurso contencioso-administrativo ante la Audiencia Nacional.

Cuando, en efecto, se acuerda la revocación, las asociaciones recurrentes suelen solicitar la suspensión de su ejecutividad al amparo del art. 129 y siguientes de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en razón de que la pérdida de la utilidad pública, y la merma de financiación que ello supone, les puede producir perjuicios de difícil o imposible reparación. Los autos que deciden esta medida cautelar no suelen ser proclives a la misma, y ello por no apreciar que la sentencia que en su día pueda dictarse, de ser favorable a la pretensión de la asociación, resulte ilusoria, pues supondría la continuidad de la declaración de utilidad pública con, en su caso, la reparación de los perjuicios causados, y porque no cabe desconocer que la suspensión implicaría el mantenimiento de una cualidad que ha sido expresamente revocada por orden ministerial, debiéndose dar prevalencia a los intereses públicos que rigen la declaración(134).

Ya dentro del proceso, no es nada infrecuente que en el legítimo deseo de las asociaciones por eludir la revocación se invoquen quebrantamientos de forma durante el procedimiento administrativo. Poco éxito ha tenido este tipo de alegaciones, siempre salvadas desde la ya conocida doctrina de que si los defectos formales no generan indefensión los mismos simplemente dan lugar a irregularidades no invalidantes. Menos aún aquéllas que denuncian la falta de los informes de las Administraciones competentes(135). Tampoco ha prosperado la que alude al incumplimiento del plazo de seis meses previsto en el art. 7.1 RD 1740/2003(136), que a veces se ha entendido como el plazo máximo de que dispone la Administración para iniciar el procedimiento de revocación. Esta interpretación se ha rechazado de forma reiterada por la Audiencia Nacional(137), argumentando que <<la tesis de la Asociación recurrente conduciría a configurar el plazo máximo de seis meses como un plazo de prescripción de la potestad revocatoria, pues transcurrido el mismo se produciría una especie de sanación de defectos, lo que no se compadece con los intereses generales inmanentes a la declaración de utilidad pública de determinadas asociaciones>>(138).

A modo de excepción, mayor fortuna ha de tener el alegato de la caducidad. El art. 7.9 RD 1740/2003 establece que transcurrido seis meses sin haberse dictado y notificado resolución expresa, se entenderá caducado el procedimiento(139).

V. CONCLUSIONES

A la vista de cuanto ha quedado expuesto, se pueden establecer las siguientes conclusiones:

1ª. El instituto de la utilidad pública apareció en el derecho español en 1921 y desde entonces es la más destacada medida de fomento de las asociaciones.

2ª. El destinatario directo de la utilidad pública es tanto la asociación común inscrita en los registros generales como la asociación sometida a un régimen específico inscrita en los registros especiales. No obstante, se debería descartar legalmente esta posibilidad para las asociaciones políticas, sindicales y empresariales de relevancia constitucional, y para las asociaciones profesionales de militares, guardias civiles, fiscales, jueces y magistrados. Quedan al margen de este reconocimiento las delegaciones en España de asociaciones extranjeras.

3ª. La declaración de utilidad pública se verifica en ejercicio de una potestad reglada, que no discrecional. Si se cumplen todos los requisitos legal y reglamentariamente establecidos, se debe conceder.

4ª. El procedimiento de declaración de utilidad pública se inicia a instancia de la asociación interesada, la cual asume el esfuerzo argumentativo y acreditativo necesario para obtener tal condición.

5ª. Los requisitos básicos de la declaración son la inscripción registral, la actuación en un ámbito reconocido de interés general y el beneficio con tal actuación a un colectivo de personas ajeno a la entidad asociativa. Éstos y el resto de requisitos se deberán cumplir de forma ininterrumpida en los dos años anteriores a la solicitud, lo que viene a significar que antes de obtener este reconocimiento oficial, la asociación debe demostrar que ya funciona en la práctica como entidad de utilidad pública. Para la valoración de los requisitos son instrumentos básicos los documentos asociativos (estatutos, memorias y cuentas) y administrativos (informes y certificaciones) que han de incorporarse al expediente.

6ª. El interés general es un concepto jurídico indeterminado que sólo admite una solución justa en cada caso. La prestación de servicios onerosos o a cambio de precio, o actuar como instrumento de la Administración que, mediante contrato o convenio, externaliza la gestión de sus competencias, no son circunstancias incompatibles con el interés general ni con el carácter no lucrativo de la asociación. Lo decisivo es la naturaleza de los servicios, que impacten de forma directa y beneficiosa en la sociedad, y que los ingresos obtenidos se reinviertan en el cumplimiento del fin social. Las asociaciones profesionales, muy centradas en la defensa de un colectivo cerrado, no llenan el requisito del interés general.

7ª. A diferencia de la regla general del procedimiento común que impone el carácter facultativo y no vinculante de los informes, en el procedimiento de declaración los informes preceptivos emitidos son vinculantes para el órgano competente en el sentido de que si son desfavorables en ningún caso podrá dictar resolución positiva a la declaración pero, en cambio, sí puede resolver de forma motivada la denegación a pesar de que los informes sean favorables.

8ª. De no dictarse y notificarse resolución expresa en el plazo de seis meses, se entenderá desestimada la solicitud (régimen del silencio negativo).

9ª. En la actualidad el departamento competente para instruir y resolver este tipo de procedimientos es el Ministerio del Interior, por la sola razón de tener adscripto el registro general de asociaciones estatal, el cual, sin embargo, debería limitarse a sus funciones de inscripción y publicidad, por lo que podría valorarse el traslado de la competencia sobre el régimen de la utilidad pública al departamento más directamente vinculado a la misma como es el Ministerio de Hacienda.

10ª. Las asociaciones declaradas de utilidad pública representan un porcentaje muy bajo respecto del conjunto del tejido asociativo, y actúan principalmente en el ámbito asistencial o de ayuda a personas necesitadas por sus circunstancias individuales, familiares o sociales. Precisamente por su destacada labor social gozan de los derechos y ventajas reconocidos por las leyes, siendo de especial relevancia las exenciones y beneficios fiscales. No de menor importancia son otros derechos, como también lo serían aquellos no previstos en la ley ordenados a potenciar su participación en los asuntos públicos mediante, por ejemplo, su intervención preferente en el procedimiento de elaboración de disposiciones generales.

11ª. Como contrapartida a esa posición de privilegio, las asociaciones están obligadas a mantener en el tiempo los requisitos que fundamentaron la declaración, y para ello deberán observar determinados deberes de información. En concreto, deberán presentar a la Administración las cuentas anuales, comprensivas del balance de situación, la cuenta de resultados y la memoria económica, y una memoria de actividades anual en el plazo de los seis meses siguientes a la finalización del ejercicio económico anterior (rendición de cuentas). Una obligación que se completa con la necesidad de aportar a la Administración los informes complementarios que les sean solicitados.

12ª. La no rendición de cuentas en plazo o su rendición con defectos son los principales incumplimientos de las asociaciones que legitiman a la Administración a iniciar de oficio un procedimiento de revocación de la utilidad pública, en el que asume la carga motivadora y probatoria de la retirada del título. La Administración no está autorizada a ponderar un mayor o menor retraso en el cumplimiento del plazo de rendición o de los concedidos para las rectificaciones que procedan.

13ª. El procedimiento de revocación no es un procedimiento sancionador, ni la revocación misma una sanción, por lo que no rige el principio de proporcionalidad. La revocación o retirada de la utilidad pública es el efecto legalmente predeterminado ante el incumplimiento de los deberes exigibles, sin posibilidad de graduación.

14ª. De no dictarse y notificarse resolución expresa en el plazo de seis meses, el procedimiento de revocación se entenderá caducado.

NOTAS:

(1). Esta norma trae causa del Decreto del Gobierno provisional de 20 de noviembre de 1868, que fue elevado a ley el 20 de junio de 1869 (Gaceta de Madrid, núm. 172, de 21 de junio de 1969). En su exposición se declaraba que “libre será el fin y absolutamente dueña de sí misma toda asociación, que por su objeto y por sus actos no contradiga la ley común”.

(2). Gaceta de Madrid, núm. 193, de 13 de julio de 1887.

(3). Cfr. LLUÍS Y NAVAS, J., Derecho de Asociaciones, Bosch, 1967, pág. 356.

(4). Cfr. AZNAR LÓPEZ. M., <<Las asociaciones de utilidad pública. Aspectos sustantivos y procedimentales>>, en El sector no lucrativo en España: especial atención al ámbito social, Ediciones Pirámide, 1999, pág. 31.

(5). Cfr. BADENES GASSET, R., Las asociaciones de utilidad pública. Alcance de su régimen específico, Libro Homenaje a Ramón Mª Roca Sastre, Vol. II, 1977, págs. 17 y 18.

(6). Cfr. AZNAR LÓPEZ. M., op. cit., pág. 31.

(7). Vid. BADENES GASSET, R., op. cit., págs. 19 y 20.

(8). Vid. LLUÍS Y NAVAS, J., op. cit., pág. 356.

(9). La SAN 24.3.2004 confirmó la revocación de la utilidad pública de una sociedad recreativa por no haberse adaptado en plazo a la Ley 30/1994, de 24 de noviembre.

(10). “La posición en que la Constitución coloca a los poderes públicos, decididamente incentivadora del asociacionismo, ha de compatibilizarse con el contenido esencial del derecho de asociación y el respeto a dos de sus dimensiones garantizadas constitucionalmente: la libertad de asociación y la no injerencia en el funcionamiento interno de las asociaciones ya constituidas. Se trata de evitar que, larvadas en la actividad de fomento, se escondan formas que de modo directo o indirecto impliquen un intervencionismo administrativo prohibido por nuestra Norma Fundamental”, cfr. MARTÍN HUERTAS, A., El contenido esencial del Derecho de asociación, Serie Monografías, núm. 79, Congreso de los Diputados, 2009, pág. 398.

(11). Vid. SALAS MURILLO, S. de, <<Notas sobre el nuevo régimen de las asociaciones de utilidad pública>>, Revista Derecho Privado y Constitución, núm. 9, 1996, pág. 141.

(12). Cfr. ANGUITA VILLANUEVA, L.A., Elementos, organización y funcionamiento de las asociaciones, Reus, 2016, págs. 193 y 194.

(13). SAN 23.4.2008, FJ 1; SAN 9.9.2009, FJ 1; SAN 25.5.2011, FJ 1, entre otras.

(14). La competencia para instruir los procedimientos corresponde a la Secretaría General Técnica, a través de la Subdirección General de Asociaciones, Archivos y Documentación, respecto de las entidades inscritas en el Registro Nacional de Asociaciones; a los órganos de las Comunidades Autónomas de que dependan los respectivos registros generales de asociaciones; y a los órganos de que dependan los registros especiales de asociaciones. En todo caso, cualquiera que sea el órgano instructor, corresponde a la citada Secretaría General Técnica elevar al Ministro del Interior la propuesta de resolución que proceda (art. 3.6 RD 1740/2003).

(15). Art. 36 LODA: “Lo dispuesto en el presente capítulo se entiende sin perjuicio de la competencia de las Comunidades Autónomas para la declaración de utilidad pública, a efectos de aplicar los beneficios establecidos en sus respectivos ordenamientos jurídicos, a las asociaciones que principalmente desarrollen sus funciones en su ámbito territorial, conforme al procedimiento que las propias Comunidades Autónomas determinen y con respecto a su propio ámbito de competencias”. En su virtud, véanse para PAÍS VASCO: Ley 7/2007, de 22 de junio, de Asociaciones de Euskadi (Capítulo XII), y Decreto 146/2008, de 29 de julio, por el que se aprueba el Reglamento sobre las Asociaciones de Utilidad Pública y su Protectorado; para CATALUÑA: Real Decreto 1266/2007, de 24 de septiembre, sobre traspaso de funciones de la Administración del Estado a la Generalidad de Cataluña en materia de declaración de utilidad pública de las asociaciones y aplicación de los beneficios fiscales a asociaciones y fundaciones, y Ley 21/2014, de 29 de diciembre, del protectorado de las fundaciones y de verificación de la actividad de las asociaciones declaradas de utilidad pública; y para GALICIA: Real Decreto 1080/2008, de 30 de junio, sobre ampliación de funciones de la Administración del Estado traspasadas a la Comunidad Autónoma de Galicia en materia de asociaciones: Declaración de utilidad pública de las asociaciones y aplicación de los beneficios fiscales. Las asociaciones inscritas en los Registros generales de Asociaciones de ANDALUCÍA, CANARIAS y COMUNIDAD VALENCIANA pueden optar entre ser declaradas de “utilidad pública” por el Ministerio del Interior o ser declaradas de “interés público” por la respectiva Administración Autonómica (art. 36 Ley 4/2006, de 23 de junio, de Asociaciones de Andalucía; art. 38 Ley 4/2003, de 28 de febrero, de Asociaciones de Canarias; y art. 33 Ley 14/2008, de 18 de noviembre, de Asociaciones de la Comunitat Valenciana, respectivamente).

(16). Puesto que las declaraciones y denegaciones de utilidad pública se acuerdan por el titular del Ministerio del Interior, compete a la Audiencia Nacional (Sala Tercera) conocer de los recursos contencioso-administrativos presentados contra las respectivas órdenes ministeriales, y al Tribunal Supremo (Sala Tercera) conocer en casación de los recursos interpuestos contra las sentencias dictadas por la Audiencia Nacional.

(17). Vid. art. 2.2 del Reglamento del Registro Nacional de Asociaciones (RD 949/2015, de 23 de octubre).

(18). Estos registros especiales estatales son en la actualidad el Registro Estatal de Asociaciones de Consumidores y Usuarios (Ministerio de Consumo), el Registro de Entidades Religiosas (Ministerio de la Presidencia) y el Registro de Asociaciones Deportivas (Ministerio de Cultura y Deporte).

(19). Art. 9.11 Código Civil: “La ley personal correspondiente a las personas jurídicas es la determinada por su nacionalidad, y regirá en todo lo relativo a su capacidad, constitución, representación, funcionamiento, transformación, disolución y extinción”.

(20). El art. 4 de la Ley de Asociaciones de 1964, en su redacción dada por la Ley 30/1994, de 24 de noviembre, también comenzaba diciendo que “podrán ser declaradas de utilidad pública aquellas asociaciones”, y esto se interpretó tanto como una potestad reglada como una potestad discrecional, vid., respectivamente, PIÑAR MAÑAS, J.L., <<Disposición adicional tercera>>, en Comentarios a la Ley de Fundaciones y de Incentivos Fiscales, tomo I, Escuela Libre Editorial-Marcial Pons, 1995, págs. 645-657; AZNAR LÓPEZ. M., op. cit., pág. 64.

(21). SAN 6.10.1998, FJ 5; SAN 21.7.2000, FJ 5.

(22). SAN 21.9.2006, FJ 5.

(23). SAN 25.5.2011, FJ 3.

(24). SAN 9.9.2009, FJ 1.

(25). STS 18.6.2010, FJ 5. Por el contrario, la vigente Ley 7/2007, de 22 de junio, de Asociaciones de Euskadi, no deja lugar a dudas sobre el carácter de la potestad. El art. 42 señala que “podrán ser reconocidas de utilidad pública las asociaciones” y el art. 45.1 que “el reconocimiento de utilidad pública tiene carácter discrecional en función de la valoración que merezcan los fines y actividades desarrollados por la asociación”, es decir, de la valoración que le merezca al Consejo de Gobierno en tanto que órgano competente para resolver el procedimiento.

(26). La Audiencia Nacional ha expuesto que “el `interés general´ participa de las características de los `conceptos inaprensibles´, de ahí las dificultades para su definición” (SAN 19.2.2020, FJ 2).

(27). La Constitución, que no la define, emplea una decena de veces la expresión “interés general” (artículos 30.3, 34.1, 44.2, 47, 128.1, 128.2, 149.1.20ª, 149.1.24ª, 150.3 y 155.1), y la de “intereses generales”, en un sentido finalista, en el art. 103.1, a los que quedan supeditadas en su actuación las Administraciones públicas. En este sentido, “el concepto de interés general es un concepto contingente y está, en muchos casos, ligado a la concepción social imperante, a las disposiciones del legislador y a la propia actuación del Gobierno en la delimitación de los intereses sociales. Pero más allá de su contingencia es el elemento central de la actuación administrativa. Es precisamente el interés general lo que legitima la actuación pública”, cfr. PALOMAR OLMEDA, A., <<Comentario al artículo 103>>, en Comentarios a la Constitución española de 1978, Tomo II, (dir. Cazorla Prieto, L.M.), Aranzadi, 2018, pág. 145.

(28). Es ya de sobra conocido que “la aplicación de conceptos jurídicos indeterminados es un caso de aplicación de la Ley, puesto que se trata de subsumir en una categoría legal (configurada, no obstante su imprecisión de límites, con la intención de acotar un supuesto concreto) unas circunstancias reales y determinadas; justamente por ello es un proceso reglado, que se agota en el proceso intelectivo de comprensión de una realidad en el sentido que el concepto legal indeterminado ha pretendido, proceso en el que no interfiere ninguna decisión de voluntad del aplicador, como es lo propio de quien ejercita una potestad discrecional Así, conceptos como urgencia, orden público, justo precio, calamidad pública, medidas adecuadas o proporcionales, incluso necesidad pública, utilidad pública y hasta interés público, no permiten en su aplicación una pluralidad de soluciones justas, sino una sola solución en cada caso, la que concretamente resulte de esa `apreciación por juicios disyuntivos´ de las circunstancias concurrentes a las que antes aludimos”, cfr. GARCÍA DE ENTERRÍA, E., y FERNÁNDEZ, T-R., Curso de Derecho Administrativo. I, Civitas, 2013, págs. 503 a 505.

(29). En comentario a las asociaciones de utilidad pública ya se dijo, en efecto, que la Ley de Asociaciones de 1964 “se ocupa de las que el Código civil, en su artículo 35, denomina asociaciones de interés público. Sabemos ya lo impreciso de esta terminología en la materia que estudiamos, y que, al parecer, el `interés público´ es una expresión residual aquí, obtenida de la contraposición a las asociaciones de `interés particular´, caracterizadas porque persiguen la obtención de un lucro partible entre los asociados. Por tanto, una asociación de `interés público´ es aquella que no tiene por objeto la consecución de esta finalidad. Es evidente que todo esto es impropio, pues en rigor es más que discutible que una asociación formada por los payasos circenses españoles (S. de 28 de octubre de 1968, Sala 4ª), que más bien es una asociación de recreo, sea una asociación de `interés público´, o un casino”, cfr. DÍEZ-PICAZO, L., y GULLÓN, A., Sistema de Derecho Civil. Vol. I, Tecnos, 1982, pág. 665.

(30). Para el Diccionario panhispánico del español jurídico, “interés general” es un concepto que resume las funciones que se encomiendan constitucionalmente a los poderes públicos y que concierne a valores y objetivos que trascienden los intereses concretos de ciudadanos o grupos.

(31). La Audiencia Nacional ha apuntado en esta dirección: “Este concepto jurídico indeterminado, `interés general´, dada su amplitud, posibilita que en su ámbito tenga cabida cualquier actividad que beneficie a un número indeterminado de personas, aunque sea reducido, pues lo que la norma exige es la generalidad del interés en potencia, aunque sean pocos los beneficiarios. En definitiva, por interés general cabe entender cualquier interés social cuya `utilidad pública´ tenga una relevancia cívica” (SAN 19.2.2020, FJ 6). También se ha dicho que el interés general “no es un concepto abstracto y distinto en esencia a la pluralidad de intereses sociales en presencia. Los intereses generales (mejor en plural, como la Constitución emplea la expresión) se diferencian por definición de los intereses particulares, pero no son sino intereses sociales o colectivos que el Estado asume como propios”, cfr, SÁNCHEZ MORÓN, M., <<Comentario al artículo 103>>, en Comentarios a la Constitución española, (dir. Casas Baamonde, M.E., y Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, M.), Wolters Kluwer, 2009, pág. 1683. La Ley 7/2007, de 22 de junio, de Asociaciones de Euskadi, utiliza indistintamente los términos “interés general” y “bien común” respecto de las asociaciones de utilidad pública de su ámbito competencial (art. 42).

(32). La Audiencia Nacional, de forma temprana, ya expuso esta idea conjunta al decir que la consideración de una asociación como de utilidad pública persigue estimular su participación en la realización del interés general, y supone una calificación especial por la que se reconoce oficialmente el beneficio para toda la colectividad “de los fines perseguidos por dicha asociación y de las actividades encaminadas a su consecución” (SAN 23.4.2008, FJ 1).

(33). La SAN 24.4.2019 confirmó la denegación administrativa de la utilidad pública a un club deportivo por presentar una restricción subjetiva de entrada en los locales y de participación en las actividades, afirmando en concreto que “el concepto de `interés general´ no se cumple con la mención expresa de este requisito en los Estatutos de la entidad, sino que ha de estar corroborado y hecho efectivo por la realidad de la extensión de los fines sociales, no sólo a los `socios´, sino que, también, al resto de las personas que deseen beneficiarse de las actividades programadas, así como de acceso y uso de los recintos en las que se desarrollen” (FJ 6). La misma suerte corrió la solicitud de una asociación de ciudadanos y amigos de cierto país europeo, por cuanto los tenía como principales destinatarios y beneficiarios de sus actividades, y esta limitación subjetiva se entendió contraria a las bases de la utilidad pública (SAN 19.2.2020, FJ 4).

(34). A modo de conclusión de un estudio sobre el concepto de “interés general” se ha comentado que “la Política y el Derecho son motores de la transformación social. Ni Política ni Derecho pueden concebirse sin una finalidad. Aristóteles definió al hombre como zoon politikon, como animal social que desarrolla su vida en el seno de una comunidad con el fin de alcanzar la felicidad, y concibe el Estado como una comunidad de iguales que aspiran a la mejor vida posible. La figura de los intereses generales remite precisamente a esta idea, pues se refieren a la consecución de la mejor vida posible para la ciudadanía”, cfr. ACOSTA GALLO, P., <<Interés general>>, Eunomía. Revista en Cultura de la Legalidad, núm. 16, 2019, pág. 181.

(35). Art. 13.2 LODA: “Los beneficios obtenidos por las asociaciones, derivados del ejercicio de actividades económicas, incluidas las prestaciones de servicios, deberán destinarse, exclusivamente, al cumplimiento de sus fines”.

(36). SAN 28.5.2008, FJ 2 y 3.

(37). STS 22.11.2011, FJ 4. Esta importante sentencia ha sido referencia para otras muchas posteriores.

(38). STS 15.12.2011, FJ 4.

(39). STS 1.4.2015, FJ 5.

(40). De cualquier forma, siempre habrá de estarse al caso concreto. Una asociación gestora de un centro docente privado solicitó ser reconocida de utilidad pública por estar abierta su actividad al público en general y por beneficiar a una colectividad de personas que deciden libremente la educación que quieren dar a sus hijos. La solicitud fue denegada por la Administración por apreciarse, en esencia, una actividad mercantil, es decir, por prestar el servicio educativo a cambio de las cuotas abonadas por los padres, pero sin que, por ejemplo, se prestara a poblaciones con escasos recursos o marginales, o se difundiera el método pedagógico adoptado (Bits de inteligencia). Por tanto, aun actuando en un sector atinente al interés general del art. 32.1.a) LODA (“educativo”), las características del servicio impedían la concesión. La denegación fue confirmada por la SAN 23.1.2008 y por la posterior STS 19.7.2011.

(41). SAN 16.10.2013, FJ 2 y 3.

(42). SAN 23.10.2013, FJ 3.

(43). SAN 25.2.2015, FJ 3. Se volvió a hablar del “carácter instrumental” de una asociación cultural que había firmado un convenio de colaboración con la Administración, y por este motivo a confirmar la denegación administrativa de la utilidad pública (SAN 17.6.2015, FJ 7).

(44). En el mismo sentido, SSTS 3.3.2016; 1.4.2016; 19.7.2016; 23.4.2018; 30.5.2018.

(45). Vid. PALACIOS RONDA, E., <<Financiación de asociaciones: examen especial del ejercicio de actividades económicas>>, Revista Vasca de Economía Social, núm. 15, 2018, pág. 175.

(46). Vid. MINISTERIO DEL INTERIOR, Anuario Estadístico 2020, 2021, págs. 51 y 69.

(47). Ejemplos del no reconocimiento de la utilidad pública serían: SAN 24.1.2007 (asociación de neuropsiquiatría); SAN 25.4.2012 (instituto tecnológico); SAN 10.6.2015 (asociación empresarial); SAN 1.7.2015 (asociación de selvicultura); SAN 17.7.2019 (asociación de logística).

(48). Vid. FERNÁNDEZ FARRERES, G., Derecho de Asociación, Civitas, 2002, pág. 386.

(49). Frente a esto se ha comentado que el apartado b) del art. 32.1 LODA “peca de redundante, confrontándolo con el amplio sentido del precedente. Se hace difícil imaginar una asociación de interés general en la que sus actividades redunden, exclusivamente, en beneficio de sus miembros o asociados”, cfr. DURÁN RIVACOBA, R., y DE LA REINA TARTIERE, G., Código de Asociaciones, Thomson-Aranzadi, 2004, pág. 143.

(50). El art. 6 de la Ley 45/2015, de 14 de octubre, de Voluntariado, identifica diez ámbitos de actuación de voluntariado. Además del “voluntariado social”, único referido en el art. 32.1.a) LODA, aparecen los voluntariados “internacional de cooperación para el desarrollo”, “ambiental”, “cultural”, “deportivo”, “educativo”, “socio-sanitario”, “de ocio y tiempo libre”, “comunitario” y “de protección civil”. La LODA se dictó estando vigente la Ley 6/1996, de 15 de enero, del Voluntariado, que no contemplaba tipos de voluntariado, por lo que podría entenderse que la expresión “voluntariado social” comprendía todas las formas de voluntariado. Tras la Ley 45/2015, de 14 de octubre, el “voluntariado social” tiene un preciso significado que excluye a los demás tipos, pero sin que éstos no puedan fundamentar la utilidad pública, precisamente por presentar “similar naturaleza” con aquél.

(51). El carácter de los fines perseguidos por las asociaciones, expresamente fijados en el art. 32.1.a) LODA, se puede relacionar con algunos preceptos constitucionales: cívicos (art. 10); educativos, sanitarios y de cooperación al desarrollo (artículos 27 y 43); educativos (art. 27); científicos (art. 44); culturales (artículos 44 y 46); deportivos (art. 43); valores constitucionales (artículos 1 y 10); derechos humanos (artículos 14 a 29); víctimas del terrorismo (artículos 10, 15 y 17); asistencia social y riesgo de exclusión (artículos 41, 49 y 50); mujer e igualdad de oportunidades (art. 14); familia e infancia (art. 39); tolerancia (art. 16); medio ambiente (art. 45); economía social (art. 40); consumidores y usuarios (art. 51).

(52). Los “fines religiosos” tampoco están expresamente nombrados en el art. 32.1.a) LODA. Sin embargo, pueden amparar la condición de utilidad pública por cuanto la libertad ideológica, religiosa y de culto está reconocida como derecho fundamental de las personas (art. 16 CE), y, como sabemos, se permite obtener dicha condición también a las asociaciones regidas por leyes especiales (apartado 2 de la disposición adicional primera LODA). De hecho, según datos del Registro Nacional de Asociaciones, están declaradas de utilidad pública a nivel estatal 5 asociaciones de corte religioso.

(53). Acierta la Ley 7/2007, de 22 de junio, de Asociaciones de Euskadi, al trasladar a su ámbito este requisito: “Que su actividad no se dirija de manera principal y habitual a beneficiar a sus asociados y asociadas” (art. 42.b).

(54). SAN 24.1.2007, FJ 2.

(55). SAN 9.9.2009, FJ 3. Esta sentencia fue confirmada por la STS 13.3.2012.

(56). SAN 1.7.2015, FJ 3.

(57). SSTS 7.10.2011, FJ 3; 30.1.2015, FJ 5, entre otras.

(58). Artículo 2 de la Circular del Ministerio de la Gobernación de 25 de septiembre de 1869, instando a los Gobernadores civiles: “A reprimir con mano fuerte y por todos los medios que las leyes ponen a su alcance los excesos y atentados que se cometan, aun en aquellas asociaciones constituidas con las condiciones legales; no tolerando en ellas ni gritos subversivos, ni ataques a la Constitución monárquica de la nación, ni amenazas a la propiedad, a la honra o a la vida de los ciudadanos, ni ultrajes a la moral; y deteniendo en el acto a los culpables para entregarlos a los Tribunales, suspendiendo entre tanto a la asociación hasta que recaiga ejecutoria”. Artículo 6 de la Ley de Asociaciones de 30 de junio de 1887, segundo párrafo: “Cuando de los documentos presentados en cumplimiento del mismo art. 4º aparezca que la Asociación deba reputarse ilícita, con arreglo a las prescripciones del Código penal, el Gobernador remitirá inmediatamente copia certificada de aquellos documentos al Tribunal o Juzgado de instrucción competente”. El artículo 1 de la Ley de Asociaciones de 24 de diciembre de 1964 reconocía el derecho de asociación para fines lícitos y determinados, añadiendo: “Se entiende por fines ilícitos los contrarios a los Principios Fundamentales del Movimiento y demás Leyes fundamentales, los sancionados por las leyes penales, los que atenten contra la moral, el orden público y cualesquiera otros que impliquen un peligro para la unidad política y social de España”. El vigente artículo 22 CE es un claro ejemplo de lo que exponemos: “1. Se reconoce el derecho de asociación. 2. Las asociaciones que persigan fines o utilicen medios tipificados como delito son ilegales. 3. Las asociaciones constituidas al amparo de este artículo deberán inscribirse en un registro a los solos efectos de publicidad. 4. Las asociaciones sólo podrán ser disueltas o suspendidas en sus actividades en virtud de resolución judicial motivada. 5. Se prohíben las asociaciones secretas y las de carácter paramilitar”.

(59). Un coherente desarrollo de los apartados 2, 4 y 5 del artículo 22 CE, lo apreciamos en la LODA, en concreto, en los apartados 1, 4, 7 y 8 del artículo 1, en el apartado 1 del artículo 5 y en los apartados 2 y 3 del artículo 7.

(60). SAN 15.11.2017, FJ 4.

(61). “Exigencia elemental para poder recibir los beneficios inherentes a la declaración de utilidad pública es la efectividad”, cfr. FERNÁNDEZ FARRERES, G., op. cit. pág. 392.

(62). SAN 17.6.2015, FJ 7.

(63). En realidad, desde la perspectiva temporal, el primer requisito a satisfacer es el de la inscripción registral. A partir de aquí ya se podrán considerar los fines estatutarios y la actividad en los términos que se determinen. Por eso, al igual que en otras tantas normativas orientadas al fomento y participación de las asociaciones, el primer requisito del art. 32.1 LODA debería el de que “la asociación se encuentre constituida e inscrita en el registro competente”, en lugar de ser el último de la relación. Los ejemplos en este orden serían innumerables, pero por señalar uno reciente, la Ley 8/2021, de 2 de junio, contempla el reconocimiento de “entidades del Tercer Sector de Acción Social colaboradoras de la Administración de Justicia” a aquéllas que reúnan una serie de requisitos, el primero el de “estar legalmente constituidas como entidades de ámbito estatal o autonómico y, cuando proceda, debidamente inscritas en el correspondiente Registro administrativo”.

(64). “La limitación sólo afecta a las retribuciones que puedan percibir los titulares de los órganos de representación, no a las del personal vinculado en relación de servicio. Las retribuciones del personal laboral o que preste servicios en general sí pueden ser `con cargo a fondos´ o `subvenciones públicas´”, cfr. FERNÁNDEZ FARRERES, op. cit., pág. 392.

(65). En su momento, un precepto similar al art. 4.1.d) de la Ley de Asociaciones, pero aplicable a las fundaciones, fue objeto de crítica, la cual también se llevó al terreno asociativo. La crítica “se produjo ante la evidencia de que unas y otras entidades necesitan de personas profesionales y capacitadas que dirijan sus destinos, y de que no siempre será fácil encontrar esas personas cualificadas, que estén dispuestas a trabajar sin ningún interés El precepto, como tantos otros en nuestra legislación, parece desconocer en gran medida la realidad actual, que impone a la mayor parte de las organizaciones actuar con criterios empresariales”, cfr. LÓPEZ NIETO Y MALLO, F., La ordenación legal de las asociaciones, Dykinson, 2004, págs. 594 y 595.

(66). La correcta llevanza de una asociación, y más de una asociación de utilidad pública, requiere hoy o bien la externalización de la gestión en intermediarios o bien la directa prestación de servicios por personal cualificado de la propia asociación con conocimientos registrales, contractuales, penales, administrativos, laborales, fiscales, contables, presupuestarios o procesales, entre otras materias, y con habilidades en la llamada “administración electrónica”. A modo de ejemplo de manual de gestión para la creación y desarrollo de entidades no lucrativas vid. ALBERICH NISTAL, T., Guía fácil de asociaciones, 5ª Ed., FEMP-Dykinson, 2013.

(67). SAN 8.7.2015, FJ 3.

(68). SAN 12.6.2019, FJ 2.

(69). Vid. BENZO SÁINZ, F., Ley de Asociaciones (Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo), La Ley, 2002, pág. 35.

(70). Vid. párrafo cuarto del apartado VI de la Exposición de Motivos de la LODA.

(71). SAN 3.11.2013.

(72). SAN 10.11.2016.

(73). 1. Datos de la entidad. A. Identificación de la entidad. B. Domicilio de la entidad. 2. Fines estatutarios. 3. Número de socios. 4. Actividades desarrolladas, resultados y beneficiarios. A. Identificación de la actividad. B. Recursos humanos asignados a la actividad. C. Coste y financiación de la actividad. D. Beneficiarios/as de la actividad. E. Resultados obtenidos y grado de cumplimiento. 5. Información general sobre los medios de la asociación. A. Medios personales. B. Medios materiales. C. Subvenciones públicas. 6. Retribuciones de la junta directiva. A. En el desempeño de sus funciones. B. Por funciones distintas a las ejercidas como miembro de la junta directiva. 7. Organización de los distintos servicios, centros o funciones en que se diversifica la actividad de la entidad.

(74). La orden ministerial, a modo de guía, anexa unas notas para la cumplimentación de la memoria. En una de ellas, y para evitar confusiones, señala que la actividad deberá diferenciarse de los servicios y actuaciones, y ejemplifica que si la actividad asistencial es “centro de día” serán servicios la asistencia psicológica o la logopedia, y que si la actividad de cooperación al desarrollo es “proyecto Malí” serán servicios la urbanización de un barrio o la apertura de una escuela.

(75). Las cuentas se formularán conforme a lo dispuesto en el Real Decreto 1491/2011, de 24 de octubre, por el que se aprueban las normas de adaptación del Plan General de Contabilidad a las entidades sin fines lucrativos, y en la Resolución de 26 de marzo de 2013, del Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas, por la que se aprueba el Plan de Contabilidad de las entidades sin fines lucrativos.

(76). SAN 21.10.2015, FJ 3.

(77). La solicitud deberá ajustarse a los requisitos establecidos con carácter general por el art. 66 LPAC, y a los específicos del art. 2.1 RD 1740/2003.

(78). Estas reglas formales contenidas en el art. 3.4 y 5 RD 1740/2003 son hoy una concreción de lo dispuesto en el art. 80 LPAC, como lo fueron en su momento del art. 83 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y, por tanto, reglas de general aplicación al procedimiento administrativo.

(79). De los tres informes, el del Ministerio de Administraciones Públicas venía a decir que no era proporcionado que la declaración de una asociación de vecinos de ámbito autonómico se hiciera por el Consejo de Ministros, el del Ministerio de Sanidad y Consumo manifestó que la entidad no estaba inscrita en el Libro Registro del departamento y el del Ministerio de Economía y Hacienda reflexionaba sobre si las asociaciones de vecinos debían ser declaradas de utilidad pública, por lo que, en estos términos, se concluyó que “la Sala coincide con la demanda al estimar que no puede mantenerse que existan unos informes válidos contrarios a la pretensión” (SAN 19.2.1999, FJ 9).

(80). Art. 4.4 de la Ley de Asociaciones de 1964, en su redacción dada por la Ley 30/1994, de 24 de noviembre: “La declaración de utilidad pública se llevará a cabo en virtud de Orden del Ministro de Justicia e Interior, previo informe favorable de las Administraciones Públicas que tengan competencias en relación con los fines estatutarios y actividades de la asociación, y, en todo caso, del Ministerio de Economía y Hacienda”.

(81). SAN 14.7.2000, FJ 5.

(82). Esta sentencia resolvía el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por la Generalidad de Cataluña contra la LODA.

(83). Esta sentencia resolvía el conflicto positivo de competencias planteado por la Generalidad de Cataluña contra determinados preceptos del Real Decreto 1740/2003, de 19 de diciembre.

(84). STS 12.5.1990.

(85). SAN 28.11.2018, FJ 4; SAN 24.4.2019, FJ 5.

(86). Cuando la instrucción corresponde a la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior, este trámite (informe-propuesta) se entiende innecesario, por lo que a la vista de lo instruido se pasa directamente a formular propuesta de resolución.

(87). STC 134/2006, FJ 4.

(88). Algunos ejemplos de asociaciones que han ganado la utilidad pública por sentencia de la Audiencia Nacional son: SAN 23.4.2008 (centro tecnológico agroalimentario), confirmada por la STS 7.10.2011; SAN 3.6.2009 (sociedad de neumología), confirmada por la STS 15.12.2011; SAN 9.9.2009 (sociedad de inmunología), confirmada por la STS 13.3.2012; SAN 13.11.2013 (asociación laboral), confirmada por la STS 1.4.2016; SAN 13.3.2013 (asociación de desarrollo rural), confirmada por la STS 11.11.2015; SAN 30.5.2018 (asociación de discapacidad); SAN 27.1.2021 (asociación de transparencia); SAN 21.4.2021 (asociación sanitaria). Aunque no es habitual, la STS 19.3.2018 casó la SAN 20.1.2016, que había confirmado la denegación administrativa de la utilidad pública a una asociación deportivo-cultural, reconociéndose, en consecuencia, a la entidad asociativa el derecho a obtener tal declaración.

(89). La desconcentración designa la transferencia por norma expresa de la competencia, operada de forma permanente y definitiva de un órgano superior a otro inferior, sea central o periférico, dentro de un mismo ente público, vid. PARADA, R., Derecho Administrativo II, Marcial Pons, 2005, pág. 45.

(90). Vid. ROJAS JUÁREZ, J.R., El registro de asociaciones en la España constitucional, Dykinson, 2021, págs. 509 a 521.

(91). En el ámbito fundacional, que tantas similitudes presenta con la utilidad pública asociativa, no está generando ninguna disfunción que el Registro de Fundaciones dependa del Ministerio de Justicia y el Protectorado de Fundaciones del Ministerio de Cultura y Deporte. Las fundaciones rinden cuentas ante el Protectorado, que no ante el Registro. Lógicamente, no existe para ellas el instituto de la revocación porque va de suyo el requisito del interés general (art. 34.1 CE). En el terreno asociativo estatal las asociaciones rinden cuentas y se asesoran ante el Registro Nacional de Asociaciones, viniendo a actuar de forma impropia como “protectorado”.

(92). Vid. ANGUITA VILLANUEVA, L.A., op. cit., pág. 194.

(93). Se han señalado como principales ventajas de la utilidad pública las siguientes: 1. Usar la mención declarada de utilidad pública en toda clase de documentos, a continuación de su denominación. 2. Disfrutar de las exenciones y beneficios fiscales que las leyes reconocen a favor de las mismas, en los términos y condiciones previstos en la normativa vigente, en especial, por aplicación de la Ley 49/2002, de Régimen Jurídico de las Entidades sin Fines Lucrativos y de los incentivos Fiscales al Mecenazgo: a) en lo que respecta a la entidad: rebaja del tipo impositivo en el Impuesto de Sociedades del 10%; exención del IAE respecto de todas las explotaciones económicas que estén exentas del Impuesto de Sociedades; exención en el IBI sobre bienes inmuebles afectos a su actividad; exención en el Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana; no sujeción en el IVA cuando las entregas de bienes y prestaciones de servicios son realizados por la entidad a título gratuito; exención en el ITP y AJD; b) en lo que respecta a las personas, físicas o jurídicas, que realicen aportaciones económicas a la entidad: en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, deducción del 25% de la cantidad donada; en el Impuesto de Sociedades, las personas jurídicas podrán deducirse el 35%. 3. Asistencia jurídica gratuita en los términos previstos en la legislación específica, vid. ENLACE (último acceso 12.7.2021). Al mismo tiempo, se han relacionado como principales desventajas de la utilidad pública las siguientes: 1. Vienen obligadas a rendir cuentas anuales al Registro de Asociaciones dentro de los seis meses siguientes a la finalización del ejercicio económico, bien en modelo normal, abreviado o de pequeñas o medianas entidades sin fines lucrativos o simplificadas. 2. Las asociaciones que las formulen en modelo normal vendrán obligadas a someter a auditoría las cuentas anuales. 3. Están sujetas a controles de gestión más fuertes que los de una asociación normal. 4. Hay que presentar tanto las cuentas anuales como la memoria de actividades tanto en Hacienda como en el Registro correspondiente. 5. Existen mayores costes administrativos por el control y la preparación, desde la recepción de las facturas, de la información a incluir en las cuentas anuales. 6. Existe obligación de elaborar, aprobar y remitir memoria anual de actividades al Registro de Asociaciones, con la inclusión de indicadores y objetivos cuantificables. 7. Existencia de la necesidad de llevar un estricto control de la justificación de las subvenciones recibidas para incluir la información necesaria en la liquidación de la memoria de actividades. 8. Facilitar a la Administraciones públicas los informes que éstas les requieran, en relación con las actividades realizadas en cumplimiento de sus fines. 9. Cumplimentar la declaración de donativos, antes del 31 de enero de año siguiente, indicando nombre, DNI o CIF, dirección e importe del asociado o donante. 10. Cumplir con la Ley 10/2010, de prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo, vid. ENLACE (último acceso 12.7.2021).

(94). “ los beneficios que supone la declaración de una asociación como de utilidad pública, superan con creces los requisitos y obligaciones exigidas para su concesión y mantenimiento, dado que favorecen de forma notable la captación de financiación y, en consecuencia, la pervivencia de la entidad y la realización de sus fines en beneficio de la sociedad”, cfr. ALBERO DÍAZ, A.B., <<Las asociaciones y su declaración de utilidad pública>>, Actualidad jurídica Aranzadi, núm. 838, 2012, pág. 11.

(95). “A fecha 1 de octubre de 1997, las entidades declaradas de utilidad pública ascendían a un total de mil cuarenta y cinco”, cfr. AZNAR LÓPEZ, M., op. cit., pág. 73. En este dato no quedaban incluidas las asociaciones de utilidad pública del País Vasco.

(96). Datos facilitados por el Ministerio del Interior a fecha 1 de noviembre de 2021. Quedan fuera de este cómputo las asociaciones autonómicas declaradas de “utilidad pública” por País Vasco, Cataluña y Galicia, y las declaradas de “interés público” autonómico por Andalucía, Canarias y Comunidad Valenciana.

(97). Vid. MINISTERIO DEL INTERIOR, op. cit., pág. 63. Dentro del epígrafe “solidaridad” hay que entender incluidas las asociaciones de integración social, ayuda humanitaria y cooperación al desarrollo.

(98). Esta sola mención redunda en beneficio de la asociación desde la perspectiva del buen nombre o reputación (goodwill), que puede atraer hacia la misma financiación privada o un mayor número de socios.

(99). En relación con el más destacado tributo, las asociaciones de utilidad pública pueden acogerse al régimen de la Ley 27/2014, de 27 de noviembre, del Impuesto de Sociedades, o al régimen de la Ley 49/2002, de 23 de diciembre, de régimen fiscal de las entidades sin fines lucrativos y de los incentivos fiscales al mecenazgo. La entidad deberá ejercer esta opción ante la Agencia Tributaria.

(100). Ley 1/1996, de 10 de enero, de asistencia jurídica gratuita.

(101). Art. 145 Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas.

(102). STC 133/2006, FJ 18.

(103). Vid. art. 61.b) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

(104). Este derecho está expresamente reconocido para las asociaciones de utilidad pública del País Vasco (art. 43.d) Ley 7/2007, de 22 de junio, de Asociaciones de Euskadi). Otro destacado derecho, únicamente reconocido a las asociaciones autonómicas declaradas de “interés público” por Canarias y la Comunidad Valenciana, es el de disponer de espacios gratuitos en los medios de comunicación social públicos dependientes de la respectiva Administración autonómica o de sus corporaciones locales (art. 39.1.f) Ley 4/2003, de 28 de febrero, de Asociaciones de Canarias y art. 35.1.f) Ley 14/2008, de 18 de noviembre, de Asociaciones de la Comunitat Valenciana, respectivamente).

(105). Vid. FERNÁNDEZ FARRERES, G., op. cit., pág. 405.

(106). Vid. DURÁN RIVACOBA, R., y DE LA REINA TARTIERE, G. op. cit., pág. 161.

(107). Algunas asociaciones docentes establecen el ejercicio económico entre el 1 de septiembre y el 31 de agosto del año siguiente por acoplamiento al calendario escolar.

(108). A modo de excepción y por efecto de la pandemia, la Orden INT/395/2020, de 8 de mayo, permitió a las entidades inscritas en el Registro Nacional de Asociaciones rendir las cuentas de 2019 dentro del plazo de los cuatro meses siguientes a la finalización del primer estado de alarma, es decir, hasta el 21 de octubre de 2020.

(109). En un estudio empírico sobre una muestra representativa de asociaciones de utilidad pública sus gestores económico-financieros fueron preguntados por la relevancia o utilidad de la información contable y, por orden de importancia, las primeras siete respuestas fueron las siguientes: 1ª. Para rendir cuentas al Registro. 2ª. Para elaborar el presupuesto futuro. 3ª. Para seguimiento del presupuesto. 4ª. Para analizar la situación financiera. 5ª. Para solicitar préstamos. 6ª. Para analizar la gestión realizada. 7ª. Para informar a asociados y proveedores, vid. BELLOSTAS, A.J., BRUSCA, I., MONEVA, J.M., <<Utilidad de la información financiera para la gestión de las entidades privadas no lucrativas>>, Revista de Contabilidad-Spanish Accounting Review, vol. 9, núm. 18, 2006, págs. 101 y 102. En nuestra opinión, el resultado es lógico si se tiene en cuenta que de la rendición de cuentas depende la continuidad en el tiempo de la declaración de utilidad pública y es demostrativo de la significación que este acto tiene para los gestores. Hasta tal punto lo es que para ellos la información a los socios no se considera preferente cuando, en realidad, es un derecho que les está expresamente reconocido en la LODA (art. 21.b) e integra el más elemental principio de transparencia intraasociativo.

(110). Lo mismo que para la declaración, este documento deberá presentarse según lo dispuesto en la Orden INT/1089/2014, de 11 de junio.

(111). Esta obligación deriva de lo dispuesto en la Disposición Adicional Segunda del Real Decreto 1517/2011, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento que desarrolla el texto refundido de la Ley de Auditoría de Cuentas, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2011, de 1 de julio.

(112). Art. 377.1 RRM.

(113). En efecto, se ha opinado que “resulta tal vez excesivamente dura y radical la `sanción´ impuesta para el supuesto de incumplimiento de determinadas condiciones. Se debería haber optado por establecer un sistema graduado de incumplimientos y sanciones, en función de la gravedad y trascendencia de aquellos. No es lo mismo rendir cuentas fuera de plazo o que algunos de los documentos exigidos presenten algún defecto formal o de fondo no relevante, que no presentar cuentas o remitirlas con tales deficiencias que sean absolutamente incorrectas. De igual modo, no es lo mismo que en su informe el auditor emita una opinión con salvedades, que el informe sea desfavorable o denegatorio”, cfr. CORTÉS MARTÍN, A.J., <<Las asociaciones de utilidad pública: obligaciones contables>>, Partida Doble, núm. 138, 2002, pág. 30. Esta parece ser la opción de la Generalidad de Cataluña para las asociaciones de utilidad pública de su ámbito territorial, pues, aunque competente para la revocación al amparo del Real Decreto 1266/2007, de 24 de septiembre, ha regulado la potestad inspectora y el régimen sancionador respecto de este tipo de asociaciones (Título V de la Ley 21/2014, de 29 de diciembre, del protectorado de las fundaciones y la verificación de la actividad de las asociaciones declaradas de utilidad pública), en el que, antes de llegar a tal medida extrema, se contemplan sanciones como la amonestación, la multa pecuniaria, el cierre registral parcial o la imposibilidad de obtener ayudas y subvenciones de la Administración autonómica.

(114). Frente a las vicisitudes de la denegación de la utilidad pública, de que la asociación tenga que litigar durante años para obtener tal condición por sentencia y de que, pese a esto, quede expuesta a su posterior revocación, se ha propuesto la alternativa del tránsito fundacional, por las ventajas que ello supone, planteándose, como elemento para eludir dichas situaciones, la formación de una fundación conservando la asociación su personalidad jurídica, y es que “utilizar la estructura de una fundación para conseguir los fines asociativos va a permitir una adecuada simbiosis entre el componente personal (propio de las asociaciones) y el patrimonial (característico de las fundaciones), entre la voluntad de los asociados y la del fundador así como la convivencia entre la permanencia y el destino del patrimonio fundacional manifestado estatutariamente y la vocación más democrática de la gobernanza asociativa En definitiva, la utilización de la figura fundacional por parte de las asociaciones, ante la denegación o revocación de la declaración de utilidad pública, se revela como una alternativa eficaz que permite soslayar la sinrazón administrativa, sin necesidad de recabar el amparo de los tribunales y aprovechando las ventajas apuntadas en orden a la transparencia, eficacia en la gestión y mantenimiento del régimen fiscal privilegiado”, cfr. PALACIOS RONDA, E., <<Utilidad pública de las asociaciones. Revocación por la Administración y solución fundacional>>, Revesco. Revista de Estudios Cooperativos, vol. 130, 2019, pág. 118.

(115). SAN 30.6.2003, FJ 3.

(116). SAN 28.6.2006, FJ 3.

(117). SAN 14.12.2016, FJ 7.

(118). SAN 23.10.2013, FJ 3. A través de esta sentencia, sin embargo, se mantuvo la revocación administrativa de una asociación de ayuda al toxicómano, por entenderse debidamente fundamentada. Por el contrario, la doctrina del esfuerzo argumentativo se aplicó a la revocación de una asociación juvenil por el motivo de no disponer de los medios y organización adecuados para mantener la actividad, manifestando la Audiencia Nacional, tras analizar todos los datos del expediente: “como conclusión de estos hechos, no negados por la Administración, no cabe inferir que la Asociación no pueda continuar desarrollando su actividad. Por ello, de conformidad con el criterio mantenido por esta Sala relativo a que la carga de la prueba en los expedientes de revocación corresponde a la Administración, y dada la falta de acreditación por parte de ésta del incumplimiento por la Asociación recurrente del requisito establecido en el artículo 32.1.d) de la Ley Orgánica 1/2002, procede la estimación del recurso” (SAN 6.11.2013, FJ 5).

(119). STS 1.4.2015, FJ 5.

(120). Ese plus o elemento diferenciador se considera en SAN 23.10.2013, FJ 1; SAN 20.1.2016, FJ 4; SAN 28.11.2018, FJ 4.

(121). En aplicación del art. 32.1.a) y b) LODA vid. SAN 1.2.2012 (centro de apoyo al menor); SAN 13.1.2016 (asociación de atención a personas mayores); SAN 15.11.2017 (asociación de planificación familiar); SAN 19.2.2020 (asociación de promoción de la familia). También la SAN 23.10.2013 (asociación de reinserción del toxicómano), aunque la misma fue casada por STS 15.2.2016. En aplicación del art. 32.1.c) LODA vid. SAN 8.7.2015 (asociación pro-vivienda); SAN 12.6.2019 (asociación de atención a la discapacidad). En aplicación del art. 32.1.d) LODA vid. SAN 10.11.2016 (asociación empresarial). No se conocen casos de aplicación del art. 32.1.e) porque el supuesto normal de baja en el registro, que haría decaer el requisito de la inscripción, es el de la disolución, y con ella la extinción de la personalidad jurídica y la de todos los derechos y obligaciones de la entidad.

(122). No obstante, las asociaciones de utilidad pública quedaron incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley 10/2010, de 28 de abril, de prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo (artículos 2.1.x) y 39), y por ello obligadas a documentar determinados datos que podrían no resultar de la contabilidad ni de las memorias, y que siempre podrán ser solicitados por el registro encargado de la fiscalización anual mediante la técnica del informe complementario. En concreto, las asociaciones deberán conservar la documentación: a) identificativa de las personas que aporten a la entidad, a título gratuito, fondos o recursos por importe igual o superior a 100 euros; b) identificativa de las personas o colectivos que reciban a título gratuito fondos o recursos de la entidad; c) acreditativa de la aplicación de los fondos a los diferentes proyectos asociativos (artículo 42 del Real Decreto 304/2014, de 5 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 10/2010, de 28 de abril). Esta última información, la de acreditar la aplicación de los fondos a los proyectos sociales, puede resultar muy útil para el registro al momento de comprobar la efectividad de las distintas actividades.

(123). SAN 7.6.2017, FJ 3.

(124). SAN 26.4.2006, FJ 3.

(125). SAN 19.12.2007, FJ 3.

(126). SAN 28.6.2006.

(127). La misma senda en SAN 19.12.2007 y posterior STS 21.10.2011.

(128). SAN 24.1.2007, FJ 3.

(129). SAN 7.6.2017, FJ 3.

(130). SAN 14.3.2018, FJ 3, y SAN 3.10.2018, FJ 2.

(131). Ejemplos de recursos contra revocaciones administrativas, por cuentas defectuosas, que fueron desestimados: SAN 13.4.2005; SAN 20.1.2016; SAN 14.12.2016; SAN 7.6.2017; SAN 16.5.2019. En cambio, que fueron estimados: SAN 16.3.2016; SAN 5.2.2020.

(132). Subyace aquí la idea de la <<utilidad pública>> como vía de sostenimiento de las entidades asociativas, desconociendo la naturaleza misma del derecho de asociación. Un derecho que no tiene contenido prestacional, sin perjuicio de las acciones de fomento o ayudas que las Administraciones públicas puedan destinar al movimiento asociativo; unas acciones y medidas que siempre serán contingentes en el sentido de que serán las que en cada momento decida el legislador y en el sentido de que se podrán conceder o retirar con arreglo a la ley. El Tribunal Constitucional ya dijo: “ no puede sino llegarse a la conclusión de que no hay fundamento alguno que autorice a entender que el derecho de asociación consagrado por el art. 22 CE esté investido ya ex Constitutione de una dimensión prestacional, en virtud de la cual las asociaciones puedan exigir del Estado que desarrolle cierta actividad o aporte determinados recursos al objeto de facilitar el cumplimiento de los fines perseguidos por las mismas. Naturalmente, el legislador puede prever la intervención activa de los poderes públicos con el fin de lograr la más plena eficacia del derecho fundamental en cuestión; pero los eventuales derechos subjetivos que tales medidas positivas puedan generar a favor de los ciudadanos no integran el contenido constitucionalmente declarado del derecho fundamental, sino que constituyen meros derechos de creación legal”, y es que el art. 22 CE “ni garantiza el derecho a la consecución efectiva de los fines para los que las asociaciones se constituyen, ni, menos aún, impone a los poderes públicos la obligación de adoptar medidas positivas destinadas a facilitar a las asociaciones la satisfacción de dichos objetivos” (ATC 162/1995).

(133). Al igual que la declaración de utilidad pública puede ser parcial, y beneficiar sólo a una federación, confederación o unión, que no a las entidades integradas en las mismas, cuando la declaración hubiera sido completa, es decir, cuando se hubiera obtenido tanto para la federación, confederación o unión como para las entidades integrantes, la revocación también puede ser parcial, pudiendo referirse sólo a la federación, confederación o unión de utilidad pública o sólo a alguna de las entidades de utilidad pública que forman parte de las mismas.

(134). Entra en juego aquí el principio de eficacia de la Administración (art. 103.1 CE), íntimamente relacionado con la presunción de legalidad de los actos administrativos (art. 39.1 LPAC).

(135). SAN 19.12.2007, FJ 2; SAN 17.6.2017, FJ 2; SAN 5.2.2020, FJ 2.

(136). Art. 7.1, segundo párrafo: “Los organismos encargados de los registros de asociaciones deberán comunicar a la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior, en el plazo máximo de seis meses desde su conocimiento o, en el caso del párrafo b) anterior, desde la fecha límite de rendición de cuentas, la concurrencia de alguna de dichas circunstancias, indicando, en su caso, si se ha incoado el procedimiento de revocación”.

(137). SAN 6.11.2013, FJ 2; SAN 16.3.2016, FJ 2.

(138). SAN 20.1.2016, FJ 2.

(139). Vid. 44.2 Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y en la actualidad art. 25.1.b) LPAC. La Audiencia Nacional acogió este motivo en SAN 8.2.2012 y SAN 15.1.2014.

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