Alejandro D. Leiva López

El régimen legal del silencio administrativo en las licencias urbanísticas. Especial referencia a los efectos del silencio positivo

 17/02/2022
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Los problemas prácticos que viene suscitando la institución del silencio administrativo en relación con las licencias urbanísticas derivan fundamentalmente del efecto que su aplicación ejerce sobre el principio de seguridad jurídica; y, en tiempo más recientes, sobre el principio de buena administración. En el presente trabajo abordamos el régimen legal del silencio administrativo en relación con las licencias urbanísticas, el cual ha experimentado, desde sus inicios, numerosos cambios legislativos y pronunciamientos judiciales sobre el particular […]

Alejandro D. Leiva López es Profesor Ayudante Doctor en la Universidad Rey Juan Carlos (1)

El artículo se publicó en el número 59 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, enero 2022)

RESUMEN ÍNTEGRO: Los problemas prácticos que viene suscitando la institución del silencio administrativo en relación con las licencias urbanísticas derivan fundamentalmente del efecto que su aplicación ejerce sobre el principio de seguridad jurídica; y, en tiempo más recientes, sobre el principio de buena administración. En el presente trabajo abordamos el régimen legal del silencio administrativo en relación con las licencias urbanísticas, el cual ha experimentado, desde sus inicios, numerosos cambios legislativos y pronunciamientos judiciales sobre el particular. En especial, en relación con el silencio administrativo positivo, analizamos si la declaración de nulidad de un plan general de ordenación urbana -práctica cada vez más generalizada en las grandes ciudades- traslada sus efectos a las licencias urbanísticas dictadas en su aplicación con anterioridad al despliegue de efectos generales de la anulación judicial de ese planeamiento. Asimismo, examinamos si se puede entender autorizada una licencia de obra por silencio administrativo positivo sin que se haya notificado el -preceptivo- informe técnico favorable respecto del acta de replanteo, a los efectos de dar por iniciado el plazo de caducidad de la licencia.

I. INTRODUCCIÓN

La Administración tiene la obligación de dictar y notificar una resolución expresa en todos los procedimientos, como manifestación del principio de irrenunciabilidad de la competencia. El procedimiento administrativo está orientado plenamente a la decisión, ya sea iniciado de oficio o a instancia de parte. Así, por aplicación del principio de seguridad jurídica, quien inicia un procedimiento, o es parte en el mismo, va a tener convicción de que el procedimiento administrativo va a concluir con una resolución. Con este deber de resolver el tráfico jurídico adquiere la seguridad que le proporciona la garantía de que los asuntos planteados a la Administración no se perpetúan, ya que queda garantizada siempre la notificación de una resolución administrativa.

La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPACAP)(2) configura este deber de resolver, al establecer que el plazo para resolver -que no podrá ser superior a seis meses, salvo que una norma con rango de ley o una norma europea establezca uno mayor- vendrá definido en la norma reguladora del procedimiento de que se trate (artículo 21.2), tomándose como plazo supletorio el de tres meses (artículo 21.3). Por tanto, observamos cómo este deber de resolver presenta carácter legal, y no solo moral, pues está definido en la legislación española, junto a una serie de instrumentos que permiten su correcta aplicación, entre los que se encuentra la fórmula del silencio administrativo.

El silencio administrativo es el instrumento más efectivo que la ley ha definido en aras de garantizar el deber de resolver. Esta fórmula permite, tanto en procedimientos iniciados a instancia de parte como aquellos iniciados de oficio, obtener una resolución ante la pasividad de la Administración. Así pues, en el presente trabajo abordamos el régimen legal del silencio administrativo en relación con las licencias urbanísticas, el cual ha recibido desde sus inicios numerosos cambios legislativos y pronunciamientos judiciales(3). En adelante, mostramos cómo los problemas que viene suscitando la institución del silencio administrativo en relación con las licencias urbanísticas derivan fundamentalmente del efecto que su aplicación ejerce sobre el principio de seguridad jurídica; y, en tiempo más recientes, sobre el principio de buena administración.

El legislador liga una resolución a esta falta de respuesta por parte de la Administración y atribuye un efecto determinado al silencio, dependiendo de si es positivo o negativo (artículo 24.2). De un lado, si el sentido que el legislador atribuye a este silencio es negativo, ello tendrá los solos efectos de permitir al interesado la interposición del recurso administrativo o contencioso administrativo que corresponda. De otro, si el silencio tiene atribuido un sentido estimatorio o positivo, éste tendrá a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento. Este último efecto que la ley atribuye al silencio administrativo positivo, junto al derivado del principio de seguridad jurídica, va a ser invocado para solventar algunos problemas interpretativos que pivotan en torno a las licencias urbanísticas. En particular, analizamos si la declaración de nulidad de un plan general de ordenación urbana -práctica cada vez más generalizada en las grandes ciudades- traslada sus efectos a las licencias urbanísticas dictadas en su aplicación con anterioridad al despliegue de efectos generales de la anulación judicial del planeamiento. Asimismo, examinamos si se puede entender autorizada una licencia de obra por silencio administrativo positivo sin que se haya notificado el -preceptivo- informe técnico favorable respecto del acta de replanteo, a los efectos de dar por iniciado el plazo de caducidad de la licencia. Así pues, en el presente trabajo analizamos la fuerza del instituto del silencio administrativo positivo frente a situaciones que ponen en duda su consideración como un acto administrativo finalizador del procedimiento.

II. TEORÍA GENERAL SOBRE LICENCIAS URBANÍSTICAS Y SILENCIO ADMINISTRATIVO

1. Aspectos generales

En la actualidad, nos encontramos con un complejo marco normativo en relación con el instituto del silencio administrativo ante solicitudes de licencias urbanísticas. Existe una regulación general del silencio administrativo que aboga por su sentido positivo, mientras que la norma estatal del suelo contempla otra regulación distinta. Esta situación se complica, aún más, si tenemos en cuenta que las Comunidades Autónomas también definen el régimen del silencio administrativo. Además, se observan, en ocasiones, incongruencias entre las propias leyes autonómicas y los reglamentos administrativos autonómicos. En definitiva, como vemos en adelante, estamos ante un escenario que genera importantes problemas de seguridad jurídica, los cuales invitan a adoptar un nuevo esquema legislativo.

La situación actual deja a los promotores a una situación indeseada, pues se observa falta de seguridad jurídica en el tráfico inmobiliario. En un Estado de Derecho, no es admisible que el ciudadano desconozca los cauces a seguir ante la no contestación de sus peticiones por parte de la Administración. Así, cuando las disposiciones de un orden jurídico no ofrecen suficiente seguridad jurídica a los ciudadanos en materias que conciernen a sus intereses -en este caso, urbanísticos-, conducen a la anarquía social y a la inestabilidad de las instituciones(4). A continuación, examinamos el complejo régimen normativo -que en materia de licencias urbanísticas es de rango estatal y autonómico- y jurisprudencial existente, y hacemos propuestas de mejora normativa conducentes a garantizar la seguridad jurídica del tráfico inmobiliario.

2. Regulación legal y doctrina constitucional

2.1. Marco normativo estatal

A) Ley 39/2015

El actual régimen jurídico del silencio administrativo lo localizamos en la LPACAP. Por un lado, el artículo 21.1 establece la obligación legal de resolver(5), mientras que los artículos 24 y 25 definen el silencio administrativo como mecanismo que protege a los ciudadanos ante el incumplimiento de esta obligación, en procedimientos iniciados a instancia de parte(6) o de oficio(7), respectivamente.

En procedimientos iniciados a instancia de parte, la regla general del artículo 24.1 LPACAP permite entender estimadas las pretensiones ante la falta de resolución expresa por parte de la Administración, salvo aquellos supuestos en que una ley establezca expresamente lo contrario por razones imperiosas de interés general(8). Cabe significar que esta regla general positiva de la LPACAP no armoniza con las reglas urbanísticas estatales de aplicación del silencio administrativo -a pesar de que éstas han experimentado una gran evolución a lo largo del tiempo(9)-, las cuales se describen a continuación.

B) Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana

La legislación sectorial urbanística -que tradicionalmente ha venido estableciendo la regla general del silencio positivo(10)- establece unas reglas que no son coincidentes con las definidas en la LPACAP. A continuación, analizamos las reglas contenidas en el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana (en adelante, TRLSRU)(11)

i) Regla general: interdicción de adquirir facultades contra legem

En la actualidad, el artículo 11.3 TRLSRU contempla la regla general de interdicción de adquirir facultades contrarias a la ley y al planeamiento urbanístico(12), como venía reclamando de forma unánime la jurisprudencia.

Sin embargo, esta regulación sigue presentando problemas desde la órbita del principio de seguridad jurídica. De esta prohibición puede extraerse que el sentido del silencio administrativo será estimatorio cuando la pretensión del interesado es conforme con la ordenación urbanística, pero ello resulta controvertido en tanto debemos partir de la premisa de que el administrado siempre va a entender que su solicitud se ajusta a la normativa urbanística. Así las cosas, podemos encontrarnos con casos en que el interesado, confiando en que su solicitud se ajusta a la norma urbanística, y ante la falta de contestación por parte de la Administración en el plazo establecido, comienza la ejecución de una obra -asumiendo los costes que ello precise- y recibe con posterioridad una notificación de la resolución desestimatoria fundada en la falta de adecuación al planeamiento urbanístico, lo que obligará al afectado a reponer la realidad física alterada -. De la misma forma, un efecto negativo tendría lugar si el solicitante permanece inactivo, a la espera de recibir una resolución expresa de su solicitud, ya que ello podría frustrar sus expectativas de inversión inmobiliaria. Por ello, el legislador debería replantearse la fórmula tradicional del silencio administrativo en licencias urbanísticas, especialmente si tenemos en cuenta que la falta de resolución expresa por parte de la Administración en el plazo establecido se ha convertido en la tónica habitual y que, en su caso, devolver a su estado normal la realidad física alterada presenta una alta complejidad material.

Sobre esta materia, el Tribunal Constitucional se ha pronunciado en su Sentencia 143/2017, de 14 de diciembre(13). La norma sometida al examen de constitucionalidad -la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas-, estableció en su disposición final duodécima una modificación del entonces vigente Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del suelo (en adelante, TRLS de 2008), la cual añadía, entre otros cambios, un nuevo apartado 7 al artículo 9 (cuya redacción coincide con la vigente, dada por el artículo 11.3 TRLSRU). Este nuevo apartado contenía la regla general de interdicción de adquirir facultades contra legem, que actualmente aparece definida en la vigente ley del suelo y rehabilitación urbana de 2015 (TRLSRU). El TC entendió que esta prohibición introducida en la legislación sectorial estatal -el TRLS de 2008- era el resultado del ejercicio de la competencia exclusiva del Estado en materia de procedimiento administrativo común (artículo 149.1.18.ª CE). Sin embargo, desde esta perspectiva, la competencia estatal para definir las reglas de procedimiento administrativo común solo debería verse reflejada en la LPACAP, no siendo acertado introducir reglas sobre el silencio administrativo en la legislación sectorial estatal urbanística (actualmente, el TRLSRU).

Lo contrario supondría limitar la capacidad normativa atribuida a las Comunidades Autónomas en materia de ordenación territorial y urbanismo (artículo 148.1.3.ª CE). Por tanto, son las Comunidades Autónomas las que tienen que regular el sentido del silencio ante solicitudes de licencias urbanísticas, ya que tiene atribuidas las competencias materiales exclusivas, y no la normativa estatal sectorial. Aunque, alternativamente, sería muy aconsejable que la LPACAP estableciese la regla del silencio administrativo, ya no solo con carácter general, sino para supuestos de ordenación del territorio y urbanismo.

ii) Regla especial: atribución de silencio negativo a determinadas actuaciones

Por su parte, el artículo 11.4 TRLSRU contempla la regla especial del silencio desestimatorio para determinadas actuaciones urbanísticas, lo que atajó el problema provocado por la inexistencia de leyes autonómicas que establecieran de forma expresa el silencio negativo para el otorgamiento de licencias. Por lo que, con independencia de lo dispuesto en el artículo 11.3, se producirá silencio administrativo desestimatorio en relación con los actos que autoricen: <<a) Movimientos de tierras, explanaciones, parcelaciones, segregaciones u otros actos de división de fincas en cualquier clase de suelo, cuando no formen parte de un proyecto de reparcelación; b) Las obras de edificación, construcción e implantación de instalaciones de nueva planta; c) La ubicación de casas prefabricadas e instalaciones similares, ya sean provisionales o permanentes; d) La tala de masas arbóreas o de vegetación arbustiva en terrenos incorporados a procesos de transformación urbanística y, en todo caso, cuando dicha tala se deriva de la legislación de protección del dominio público>>.

Sobre esta regla especial se ha pronunciado el Tribunal Constitucional en la citada Sentencia 143/2017. El precepto que se sometió a examen fue el apartado 8 del artículo 9 del entonces vigente TRLS de 2008 (coincidente con la vigente redacción dada por el artículo 11.4 TRLSRU), introducido por la Ley 8/2013. En este caso, el TC se pronunció, por separado, sobre cada una de las actuaciones urbanísticas a las que se atribuye el silencio administrativo negativo, para lo que analizó si existe título competencial del Estado en cada caso. Así las cosas, el intérprete supremo de la Constitución avaló la regulación estatal del silencio administrativo negativo para determinados actos de naturaleza urbanística. Sobre este punto, lo adecuado sería que la LPACAP definiese la regla del silencio administrativo para estos supuestos específicos.

2.2. Marco normativo autonómico

A nivel autonómico, existe también un régimen legal del silencio administrativo, que es más heterogéneo. Así, la mayor parte de las Comunidades Autónomas establece la regla general del silencio administrativo positivo (Navarra(14), La Rioja(15), Cataluña(16), Castilla y León(17), Asturias(18), Andalucía(19), Baleares(20), Extremadura(21), Madrid(22), País Vasco(23), Cantabria(24) y Castilla La Mancha(25)), mientras que una minoría definen -desde hace relativamente poco tiempo- como regla general la del silencio administrativo negativo (Región de Murcia(26), Aragón(27) y Galicia(28)). Además, existirán otras autonomías (Comunidad Valenciana(29) y Canarias(30)) que regulan un silencio negativo o positivo en función de la actuación urbanística. Destacadamente, en algunas Comunidades Autónomas (véase Galicia(31) o Andalucía(32)) se observan incongruencias entre sus leyes autonómicas y su regulación reglamentaria(33) que deberían ser corregidas. Así las cosas, sería aconsejable una mayor armonización entre éstas o, en su defecto, una única regulación contenida en la ley autonómica.

Por otro lado, especial mención merece la apreciación del Tribunal Constitucional (STC 70/2018, de 21 de junio(34)) respecto de las autonomías que establecen como regla general la del silencio administrativo positivo(35), ya que, desde la perspectiva del artículo 149.1.18 CE, existiría una contradicción entre las normas básicas estatales que establezcan la regla del silencio negativo y las leyes autonómicas que prevén el silencio estimatorio, incluso si éstas condicionan la estimación presunta a la conformidad con la ordenación territorial o urbanística (lo que sucede en todas las autonomías, a excepción de Madrid).

III. EL OTORGAMIENTO DE LICENCIAS POR SILENCIO ADMINISTRATIVO Y LA POSTERIOR DECLARACIÓN DE NULIDAD DEL PLANEAMIENTO URBANÍSTICO

1. Concepto y naturaleza jurídica de los planes generales de ordenación urbana

El planeamiento urbanístico de una ciudad se articula por medio del plan general de ordenación urbana, lo que constituye la carta fundacional del municipio y se concibe como el elemento más importante que promueve una corporación local. Este instrumento permite diseñar los aspectos más importantes de una ciudad: infraestructuras, equipamientos, zonas residenciales, zonas verdes y centros de producción, entre otros. Una ciudad no puede desarrollarse materialmente sin un plan urbanístico, que podrá estar más o menos circunstanciado, pero que debe ser en todo caso efectivo(36).

El plan general de ordenación urbana se sustancia en el marco de un complejo procedimiento administrativo -por lo general, muy costoso y lento- que tiene como misión equilibrar los intereses de los diversos agentes afectados (agentes políticos y sociales, Administraciones...), para lo que deben definirse una serie de trámites que garanticen la participación pública y la sostenibilidad ambiental(37). El plan es un documento que configura positivamente el contenido de las facultades dominicales de los propietarios del suelo, y en él se detalla si se puede edificar en un terreno determinado y en qué condiciones, así como el uso que debe darse a cada parcela o inmueble(38).

En relación con la naturaleza jurídica de los planes generales de ordenación urbana, cabe significar que, desde la aprobación de las leyes del suelo y de la jurisdicción contencioso-administrativa de 1956, ha existido un intenso debate en torno a si el plan debe considerarse un acto administrativo o un reglamento. Tras un largo periodo de diferentes posiciones enfrentadas, se ha terminado adoptando mayoritariamente(39) la posición a favor de asimilar el plan general de ordenación urbana al reglamento administrativo, mientras que las licencias urbanísticas son actos administrativos de aplicación del plan(40). Los problemas que suscita la naturaleza jurídica del plan surgen como consecuencia de la incidencia de éste sobre el administrado, entendido como toda una comunidad destinataria del planeamiento urbanístico. Aunque también incide sobre administrados muy específicos, en tanto sean propietarios de terrenos ordenados por el plan.

Así pues, los problemas de carácter práctico que suscita la nulidad del planeamiento por resolución judicial sientan sus bases en unos presupuestos de carácter teórico sobre la naturaleza jurídica de éste. Si asumimos la generalizada posición que asimila el plan a la categoría de disposiciones generales de rango reglamentario, debemos afirmar que existe una sujeción de éste a las reglas y principios establecidos para los reglamentos en la LPACAP. Cabe destacar que, en base al principio de jerarquía normativa, la anulación de un plan general de ordenación urbana lleva aparejada la nulidad de los planes aprobados en su desarrollo, que pasaría a quedar sin cobertura jurídica(41).

2. La declaración de nulidad del plan general de ordenación urbana y su afectación a licencias firmes otorgadas por silencio administrativo. A propósito de la STS núm. 1717/2020, de 14 de diciembre

A) Aspectos generales

Como hemos expuesto supra, el TRLSRU, y la mayoría de las normas autonómicas, establecen la regla general de interdicción de adquirir facultades contra legem por medio de una licencia urbanística; esto es, la prohibición de adquirir licencias que contravengan la ordenación urbanística. Y, en este punto, cabe preguntarse si: i) la declaración de nulidad de un plan general de ordenación urbana comunica sus efectos a los actos administrativos -presuntos- dictados en su aplicación con anterioridad al despliegue de efectos generales de la anulación de la norma; o, por el contrario, ii) la declaración de nulidad de un plan general de ordenación urbana no afecta a actos administrativos -presuntos- firmes obtenidos en aplicación de esa norma con anterioridad al despliegue de efectos generales de su anulación. En otras palabras, resulta de gran interés analizar las consecuencias que tiene la anulación por sentencia judicial posterior de un planeamiento urbanístico a cuyo amparo se solicitó una licencia urbanística, para casos en que existe una respuesta tardía por parte de la Administración.

Sobre esta cuestión, de gran relevancia, se ha pronunciado recientemente la sala de lo contencioso-administrativo, sección quinta, del Tribunal Supremo, en su sentencia núm. 1717/2020, de 14 de diciembre de 2020(42). Se trata de un caso, nada infrecuente -dada la proliferación de anulaciones de planes generales de ordenación urbana que está teniendo lugar en las grandes urbes-, en el que la licencia urbanística alcanzó firmeza varios meses antes de que la nulidad del plan general de ordenación urbana alcanzase efectos generales.

El recurso de casación se interpone contra la sentencia del TSJ de Galicia, sala de lo contencioso-administrativo, de 22 de marzo de 2019, que confirmó la dictada por el Juzgado número 2 de Orense, de fecha 10 de julio de 2017, que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra una denegación de licencia de obra -para un proyecto básico y otro de ejecución para cinco viviendas unifamiliares adosadas- de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Orense. El recurso de casación fue admitido, declarándose el interés casacional por auto de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, con fecha 28 de febrero de 2020.

B) Sobre el efecto ex tunc de la declaración judicial de nulidad del planeamiento urbanístico

Tanto la sentencia del TSJ de Galicia como la del juzgado de Orense rechazan que se pueda adquirir por silencio administrativo positivo la licencia urbanística obtenida con carácter previo a la anulación del planeamiento por sentencia judicial (STS, sección 5ª, de 9 de marzo de 2011, Rec. 3037/2008(43)). Se aduce que al anularse el planeamiento urbanístico vigente a la fecha de solicitud de licencia -el Plan Xeral de Ordenación Municipal de Ourense de 2003 (en adelante, PXOM de 2003)-, los efectos de la nulidad serán ex tunc, porque el plan de aplicación era nulo. Se admite que, con carácter general y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 73(44) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (en adelante, LJCA)(45), subsiste el acto firme (licencia urbanística) anterior a una disposición general anulada (plan general de ordenación urbana), pero se subraya que la nulidad del planeamiento declarada judicialmente vicia la disposición general desde su aprobación, de forma que el PXOM de 2003 tendría que considerarse nulo desde su aprobación -efecto ex tunc-. Sin embargo, como vemos en adelante, esta tesis es errónea, ya que no toma como punto de partida que el silencio administrativo positivo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento (artículo 43.2 LRJPAC, y actual 24.2 LPACAP).

Desde esta perspectiva, el tribunal entiende que a la fecha de solicitud de licencia, al ampararse en un plan nulo de pleno derecho, se estaban adquiriendo facultades contrarias al planeamiento. Por tanto, el planeamiento aplicable a la fecha de solicitud sería el anterior al anulado de 2003: el Plan Xeral de Ordenación Municipal de Ourense de 1986 (en adelante, PXOM de 1986), y la parte recurrente no ha probado la conformidad de su solicitud con dicho plan. El tribunal subraya que no estamos ante un caso de sucesión de normas donde se pueda aplicar el plan de ordenación urbana vigente en el momento de solicitud, en lugar del nuevo plan aprobado con posterioridad, sino en un caso de nulidad de la disposición general al amparo de la cual se solicitó la licencia urbanística, lo que justifica el efecto ex tunc. En este punto, puede observarse cómo el tribunal no tiene en cuenta en alcance de la configuración del silencio positivo en la norma administrativa aplicada ratione temporis: la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante, LRJPAC)(46), entendido como un verdadero acto administrativo finalizador del procedimiento, y ello es lo que conduce a fallar -a nuestro juicio erróneamente- en el sentido expuesto.

Además, el TSJ de Galicia aclara que la desestimación del recurso contencioso-administrativo no trae causa en la aplicación del régimen del silencio administrativo negativo -introducido por el Real Decreto-ley 8/2011 y definido en el actual TRLSRU-, sino que el motivo apreciado es la falta de presupuestos necesarios para dar por obtenida la licencia por silencio estimatorio.

C) Sobre la prevalencia del silencio administrativo positivo frente a la nulidad posterior del planeamiento urbanístico

El Tribunal Supremo, en su sentencia núm. 1717/2020(47), subraya que en la sentencia recurrida no se ha tenido en cuenta que <<la estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento>> (en aplicación de la norma vigente en el momento de solicitarse la licencia: artículo 43.2 LRJPAC; precepto reproducido íntegramente en el vigente artículo 24.2 LPACAP), como así ha declarado la propia jurisprudencia del Tribunal Supremo (SSTS de 27 de abril de 2007 -Rec. 10133/2003-, de 27 de enero de 2006 -Rec. 66/2004- y de 28 de diciembre de 2005 -Rec. 9717/2003-). En este orden de cosas, hay que tener presente que son nulos <<los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición>> (artículo 62.1, letra f, LRJPAC, y actualmente regulado en el artículo 47.1, letra f) LPACAP). Eso sí, por aplicación de los principios de confianza legítima y seguridad jurídica, en caso de que la Administración considera que el acto es nulo, no podrá dictar una resolución expresa tardía denegatoria (ex artículo 43.4, letra a, LRJPAC; actual artículo 24.3, letra a, LPACAP)(48), sino que deberá acudir al procedimiento de revisión de oficio (artículo 102.1 LRJPAC, y actual artículo 106 LPACAP).

A partir de esta tesis, el tribunal centra la atención en si este acto administrativo presunto estimatorio -reconocido como un verdadero acto administrativo finalizador del procedimiento- tuvo lugar antes del despliegue de efectos de la nulidad del planeamiento urbanístico, a los efectos de descartar que la licencia fuese contra legem. En este sentido, se confirma que antes de producirse la anulación judicial del PXOM de 2013 ya había transcurrido el plazo máximo para resolver la solicitud de licencia, y, por tanto, se había producido el silencio administrativo positivo. Así las cosas, la licencia solicitada era conforme al planeamiento urbanístico vigente a la fecha de solicitud (PXOM de 2013), motivo por el cual, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 73 LJCA, la sentencia firme anulatoria no afectará a la eficacia de ese acto administrativo firme. Por invocación del principio de seguridad jurídica y de confianza legítima, no se podía exigir al particular afectado que aventurase una futura nulidad del planeamiento urbanístico en el que estaba amparada su solicitud de licencia, especialmente si tenemos en cuenta que ésta tuvo lugar por causa ajena a su voluntad. Lo contrario supondría quebrantar las legítimas expectativas de los ciudadanos, como consecuencia de la declaración de nulidad del planeamiento urbanístico, y contravenir el principio de buena administración.

Por tanto, era fundamental atender a este criterio temporal, para así dar una aplicación adecuada del precepto citado, en tanto operaría como un límite a los efectos ex tunc propios de la nulidad de pleno derecho del PXOM de 2013 respecto de la licencia urbanística otorgada por silencio administrativo(49).

Así pues, coincidiendo con la postura adoptada por el Tribunal Supremo, los actos firmes anteriores amparados en el PXOM de 2013 debían haberse respetado, ya que el silencio positivo precedía en el tiempo al despliegue de efectos de la nulidad judicial del planeamiento urbanístico. No fue admisible emitir una resolución expresa tardía en sentido negativo, así como tampoco aplicar a la licencia el PXOM de 1986. El planeamiento urbanístico aplicable fue el PXOM de 2013 y el proyecto presentado para la obtención de la licencia era conforme con éste, por lo que no se incurría en interdicción de adquisición de facultades contra legem. Por este motivo, partiendo de la premisa de que el silencio positivo es reconocido a todos los efectos como acto administrativo finalizador del procedimiento (artículo 43.2 LRJPAC, y actual 24.2 LPACAP), debe invocarse el artículo 73 LJCA, en tanto opera como un límite al despliegue de efectos ex tunc que lleva aparejada la declaración de nulidad.

IV. LA CADUCIDAD DE LA LICENCIA DE OBRA OTORGADA POR SILENCIO ADMINISTRATIVO

1. La caducidad de las licencias urbanísticas

La licencia urbanística es un acto administrativo de naturaleza reglada, en base al cual se controla la adecuación a la legalidad de la actuación del solicitante (edificación y uso del suelo). Este instrumento permite verificar si la actuación solicitada se ajusta o no a las exigencias de interés público urbanístico definidas en el ordenamiento jurídico vigente (SSTS de 16 de marzo de 1998 y de 2 de abril de 1998).

El solicitante de una licencia urbanística debe atender de forma escrupulosa a unos plazos. De un lado, el plazo para presentar las solicitudes y, de otro, el plazo para llevar a cabo la actividad edificatoria o el uso del suelo que se haya solicitado. Así pues, la eficacia de la licencia urbanística se va a mantener siempre que se lleve a cabo la actividad autorizada, en el plazo definido en la propia licencia, ya que de lo contrario se producirá la caducidad del acto, y, en consecuencia, el solicitante tendría que solicitar una nueva licencia urbanística.

En este orden de cosas, cabe subrayar que esta caducidad de la licencia urbanística, lejos de operar de forma automática, necesita ser declarada de forma expresa, previa incoación de un procedimiento. Por tanto, es necesaria esta declaración, operada por medio de un expediente que acredite las circunstancias que determinaron la inactividad del interesado, lo que debe revelar un evidente propósito del titular de la licencia de abandonar o desistir de su intención de edificar (SSTS de 24 de julio de 1995 y de 16 de abril de 1997).

2. La caducidad de la licencia de obra otorgadas por silencio administrativo. A propósito de la STS núm. 874/2021, de 17 de junio

A) Cuestiones preliminares

Como hemos expuesto supra, la caducidad no opera de forma automática, ya que necesita de una declaración expresa que justifique la inacción intencionada por parte del titular de la licencia. Aunque para observar esta caducidad, primero debemos preguntarnos cuándo comienza el cómputo del plazo de ésta en este procedimiento iniciado a instancia de parte. Con carácter general, podemos afirmar que el plazo de caducidad va a comenzar con la notificación del otorgamiento de la licencia urbanística, pero esta regla debe ser examinada en detalle para casos en que la licencia es otorgada por silencio administrativo positivo. Especial atención merece el caso de la licencia de obras, cuyo otorgamiento está condicionado a la previa notificación del informe favorable del técnico municipal respecto del acta de replanteo. Este informe es preceptivo para autorizar el inicio de las obras en cuestión.

Así las cosas, cabe preguntarse si: i) se pueden entender otorgada una licencia de obras por silencio administrativo positivo sin que se haya emitido o notificado el informe técnico favorable respecto del acta de replanteo, a los efectos de dar por iniciado el plazo de caducidad de la licencia; o, por el contrario, ii) no se puede entender otorgada la licencia -y, por tanto, no se inicia el plazo de caducidad- hasta que tenga lugar la emisión y notificación del informe técnico favorable respecto del acta de replanteo aportada. Sobre esta materia, como vemos en adelante, se ha pronunciado recientemente el Tribunal Supremo (Sala de lo contencioso-administrativo), sección quinta, en su sentencia núm. 874/2021, de 17 de junio (rec. 2300/2020)(50). El TS precisó, en su Auto de 14 de septiembre de 2020, que esta cuestión presentaba interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia.

B) La caducidad de la licencia de obra otorgada por silencio administrativo

Como quedó acreditado, en el acuerdo de concesión de la licencia se condicionaba el comienzo de las obras a la obtención del informe favorable del técnico municipal respecto del acta de replanteo aportada. Así las cosas, los interesados presentaron el acta de replanteo -acompañada del plano taquimétrico de replanteo- y el Ayuntamiento emitió el informe favorable, sin notificación. Por otro lado, también queda acreditado que ante la falta de notificación por parte de la Administración deberán entenderse estimadas las pretensiones del interesado por silencio administrativo, ya que la licencia no contravenía la legislación o el planeamiento urbanístico, de conformidad con lo establecido en la normativa autonómica (artículo 195.5 de la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de ordenación urbanística y protección del medio rural de Galicia(51) y el artículo 16 del Decreto 28/1999, de 21 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de disciplina urbanística para el desarrollo y aplicación de la Ley del Suelo de Galicia(52)) y estatal (artículo 8.1.b TRLS de 2008) aplicable en el momento de presentación de la solicitud.

Sin embargo, para el Tribunal Superior de Justicia de Galicia (sentencia de 18 de diciembre de 2019) la falta de notificación no justificaba la inactividad de los interesados en obtener la licencia, motivo por el cual, por el tiempo transcurrido, pudo entenderse que estos recibieron la autorización por silencio administrativo positivo, lo que lleva aparejado el inicio del plazo de caducidad establecido en la licencia (no superior a seis meses para el inicio de las obras y no superior a dieciocho meses para la culminación de éstas). Para el TSJ, los interesados no justificaron suficientemente la inactividad durante un periodo de tiempo tan prolongado (cinco años). Asimismo, no entendió como equiparable un caso similar que adujeron los recurrentes, resuelto por la Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de julio de 1997 (rec. 13929/1991), ya que en éste el tiempo de inacción por parte de los interesados solo fue de un año y medio. Como vemos en adelante, este argumento fútil ha resultado del todo insuficiente, pues nuestro ordenamiento jurídico no hace alusión alguna al tiempo en relación con la caducidad de licencias obtenidas por silencio estimatorio. Por su parte, el ayuntamiento ahonda en esta cuestión y reitera que los interesados debieron mostrar interés en conocer la existencia de este informe, ya que lo contrario supuesto una inactividad flagrante que refleja una voluntad de abandono de la licencia de obras.

A nuestro juicio, sorprenden negativamente los argumentos aducidos por el ayuntamiento y ratificados por el TSJ de Galicia, ya que constituye un hecho probado el escrito interpuesto por los interesados, en julio de 2010, reclamando del ayuntamiento la autorización explícita para el inicio de las obras; el cual no tuvo respuesta por parte de la Administración. Por tanto, estos argumentos son del todo insuficientes a los efectos de demostrar la existencia de una clara e inequívoca falta voluntad de los promotores de ejecutar el proyecto para el que obtuvieron las pertinentes licencias de obras. En otras palabras, no son argumentos que justifiquen un comportamiento abusivo y contrario al principio de buena fe por parte de los interesados.

3. Imposibilidad de apreciar restrictivamente el silencio administrativo positivo

El Tribunal Supremo falló a favor de los interesados aduciendo que, en base a su propia doctrina (SSTS de 16 de julio de 1997 -rec.13929/1991-, 21 de marzo de 2006 -rec. 125/2002- y de 5 de febrero de 2020 -rec. 6287/2018-) y a la del Tribunal Constitucional (SSTC 6/1986, 14/2006 y 52/2014, entre otras), el silencio administrativo debe operar como una garantía de los particulares frente a la Administración, en aras de impedir que éste pueda invocarse en perjuicio del ciudadano. Así, el silencio administrativo positivo no puede invocarse para perjudicar al administrado ni beneficiar a la Administración, ya que lo contrario supondría primar el incumplimiento de la obligación legal de resolver que tiene la Administración (ex artículo 42 LRJPAC, y actual artículo 21.1 LPACAP). No es admisible situar a la Administración en una posición más favorable que la que le correspondería de haber cumplido con la obligación legal de resolver y notificar el informe favorable del técnico municipal respecto del acta de replanteo. Además, exigir a los ciudadanos que conozcan el sentido de una resolución que no les ha sido notificada supondría convertir en obligación el derecho de estos a recibir información del estado de tramitación de los proyectos en los que tengan la condición de interesados y, en especial, el derecho a conocer el sentido del silencio administrativo que corresponda cuando la Administración no notifica resolución expresa en plazo (ex artículo 35. a LRJPAC, actual artículo 53.1.a LPACAP). Así pues, el TS anuló la sentencia del TSJ de Galicia, de 18 de diciembre de 2019, y del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de A Coruña, de 1 de septiembre de 2017, y dispuso que en casos como el de autos donde no se notifica el informe técnico favorable respecto del acta de replanteo -cuando ello es preceptivo, de conformidad con lo dispuesto en la licencia de obra-, no es admisible entender iniciado el plazo de caducidad de la licencia. No cabe, por tanto, que la justicia administrativa aplique restrictivamente la fuerza positiva del silencio administrativo, máxime cuando no cabe apreciar mala fe en el interesado.

En particular, sobre la sentencia que sirvió de apoyatura a los recurrentes -la STS de 16 de julio de 1997- , el TS confirma que sí es equiparable al supuesto de autos, ya que en aquel también se enjuiciaba la declaración de caducidad de una licencia de obras que tuvo lugar a pesar de que la Administración nunca notificó la respuesta a la solicitud de alineaciones y rasantes, lo que era preceptivo para el inicio de las obras. La sentencia que sirvió de apoyo fue muy clarificadora, al disponer que: "(...) el silencio administrativo, tanto negativo como positivo, está establecido en beneficio del administrado, y, en consecuencia, es a él a quien corresponde utilizarlo para su conveniencia o desconocerlo cuando le perjudique (...) si a la vista de tal inseguridad, repetimos, el actor prefirió desconocer los efectos del silencio positivo y aguardar a que la Administración cumpliera con su deber de resolver expresamente, no les es lícito a ésta, que ha callado durante un año y medio, esgrimir después frente al administrado un instituto que, como el del silencio positivo administrativo no ha sido ideado por el ordenamiento jurídico para que la Administración infractora saque de él ventajas directas o indirectas".

En este punto, a nuestro juicio, no es admisible invocar la existencia de abuso de derecho o mala fe por los cinco años de inacción por parte de los interesados para justificar la existencia de silencio administrativo positivo, pues ello conduciría a afirmar que la naturaleza de la inacción es distinta a la que tiene lugar si ésta es solo de un año y medio.

V. CONCLUSIONES

Primera. El legislador debe reconsiderar la fórmula tradicional del silencio administrativo en relación con las licencias urbanísticas. Actualmente, tenemos un complejo marco normativo estatal en el que existe una regulación general del silencio administrativo que le atribuye un sentido positivo (LPACAP), mientras que la norma estatal sectorial (TRLSRU) define una regulación distinta. Esta situación es aún más alarmante si tenemos en cuenta que la falta de resolución expresa por parte de la Administración ante peticiones de licencias urbanísticas es cada vez más frecuente. Además, la concepción errónea de haber adquirido por silencio administrativo una licencia es especialmente compleja desde el punto de vista material, ya que nos encontramos con supuestos en que debe devolverse a su estado normal la realidad física que se hubiese alterado. El Tribunal Constitucional, en su sentencia 143/2017, entendió que la interdicción de adquirir facultades contra legem es el resultado de la competencia exclusiva del Estado en materia de procedimiento administrativo común, motivo por el cual entendemos que esta prohibición (definida en el artículo 11.3 TRLSRU) debería estar reflejada exclusivamente en la LPACAP. Y de igual forma entendemos que la LPACAP debería recoger la regla especial del silencio desestimatorio para determinadas actuaciones urbanísticas definida en la ley sectorial del suelo (artículo 11.4 TRLSRU). A nuestro juicio, no es acertado introducir en la legislación sectorial reglas sobre el silencio administrativo en materia de licencias urbanísticas.

Segunda. La fórmula del silencio administrativo en esta materia se complica, aún mas si cabe, si tenemos en cuenta que las Comunidades Autónomas también asumen su regulación, la cual refleja incongruencias entre las propias leyes autonómicas y los reglamentos administrativos de desarrollo. Ello arroja preocupantes problemas de seguridad jurídica que aconsejan adoptar un nuevo esquema legislativo. Sería aconsejable una mayor armonización entre leyes autonómicas y reglamentos o, alternativamente, una única redacción contenida en la ley autonómica. Además, se observan contradicciones entre las normas básicas estatales que definen la regla del silencio administrativo negativo y las normas autonómicas que apuestan por su sentido positivo, lo que aconseja ser corregido.

Tercera. Los problemas de carácter práctico que genera la nulidad del planeamiento por resolución judicial sientan sus bases en unos presupuestos de carácter teórico sobre la naturaleza jurídica del plan, en tanto se concibe como un reglamento administrativo. Se trata de una materia de gran relevancia, sobre la que se ha pronunciado recientemente el Tribunal Supremo (Sentencia núm. 1717/2020, de 14 de diciembre), en tanto existe en la actualidad una proliferación de anulaciones de planes generales de ordenación urbana, especialmente en las grandes ciudades. Así pues, la declaración judicial de nulidad de un plan general de ordenación urbana no debe afectar a las licencias urbanísticas obtenidas en aplicación de éste con anterioridad al despliegue de efectos generales de su anulación. Una posición contraria que se apoyase en el efecto ex tunc del plan -nulidad del planeamiento urbanístico desde su aprobación-, con la consecuente anulación de la licencia otorgada en su aplicación, implicaría desatender el principal efecto que la ley atribuye al silencio administrativo positivo: su consideración como un verdadero acto administrativo finalizador del procedimiento (artículo 24.2 LPACAP). Asimismo, trasladar la nulidad del planeamiento urbanístico posterior a la licencia ya otorgada implicaría vulnerar los principios de seguridad jurídica, confianza legítima y buena administración, ya que se estarían quebrantando las legítimas expectativas de los ciudadanos. Por tanto, el efecto del silencio positivo consistente en reconocerlo como un acto administrativo finalizador del procedimiento actúa como contrapunto al efecto ex tunc que lleva aparejado una declaración de nulidad de un planeamiento urbanístico.

Cuarta. El silencio administrativo positivo no puede invocarse para perjudicar al administrado ni para beneficiar a la Administración, ya que ello implicaría incentivar el incumplimiento de la obligación de resolver que vincula a la Administración. El Tribunal Supremo se ha pronunciado recientemente sobre esta cuestión (STS núm. 874/2021, de 17 de junio), en relación con la caducidad de una licencia urbanística producida sin haberse notificado el preceptivo informe favorable del técnico municipal respecto del acta de replanteo aportada. En este punto, no es admisible que la Administración adopte una posición más favorable que la que le correspondería de haber cumplido con su obligación de resolver. Por ello, no se puede entender iniciado el plazo de caducidad de una licencia urbanística si no se notificó el informe técnico favorable respecto del acta de replanteo aportada, cuando esto era un trámite preceptivo contemplado en la propia licencia. No cabe aducir mala fe en el interesado cuando éste no manifiesta interés en conocer el sentido del silencio administrativo positivo, pues no puede extraerse de ello una clara e inequívoca falta de voluntad de los promotores de ejecutar el proyecto. En relación con la caducidad de la licencia por inacción por parte del interesado, no son los administrados los que tienen que dar explicaciones sobre su falta de actividad, sino, en todo caso, la Administración, pues incumplía su deber legal de resolver. Lo contrario, implicaría convertir en obligación el derecho de los administrados a recibir información del estado de tramitación de los proyectos en los que tenga la condición de interesado. En nuestra opinión, la Administración no puede aplicar restrictivamente la fuerza positiva del silencio administrativo, máxime si no puede atribuirse al administrado mala fe o abuso de derecho, pues ello supondría contravenir los principios de seguridad jurídica y de buena administración. Así las cosas, sería aconsejable dar un paso decidido en esta materia y dejar un claro reflejo en la legislación acerca de la imposibilidad de aplicar restrictivamente el sentido positivo del silencio administrativo.

VI. BIBLIOGRAFÍA

-DE COMINGES CÁCERES, Francisco (2017), <<Los efectos de la anulación judicial de un plan general. La necesaria modulación de la equiparación de planes urbanísticos y disposiciones reglamentarias. Propuestas de mejora del sistema>>, en Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, núm. 314, pp. 47.

-ESCARTÍN ESCUDÉ, Víctor Manuel y DE GUERRERO MANSO, Carmen (2013), <<La impugnación directa en vía administrativa de los instrumentos del planeamiento urbanístico>>, en Revista Aranzadi de Urbanismo y Edificación, núm. 26, pp. 181-204.

-FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, Tomás Ramón (2007), Manual de derecho urbanístico, Ed. El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, 296 págs.

-FONT MONCLÚS, Joan Anton (2016), "Análisis del silencio administrativo en las licencias urbanísticas", en GRIFEU I FONT, Judith, BASSOLS COMA, Martín y MENÉNDEZ REXACH, Ángel (dirs.), El derecho de la ciudad y el territorio: estudios en homenaje a Manuel Ballbé Prunés, Ed. Instituto Nacional de Administración Pública, pp. 611-620.

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-GÓRRIZ GÓMEZ, Benjamín (2021), <<Licencias urbanísticas: silencio positivo y posterior anulación del plan (STS de 14 de diciembre 2020)>>, en Diario La Ley, núm. 9783, pp. 1-12.

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-ZAMORA SANTA BRÍGIDA, Ignacio (2016), <<Sobre el silencio administrativo en materia de licencias urbanísticas>>, en Foro: Revista de ciencias jurídicas y sociales, vol. 19, núm. 1, pp. 467-485.

NOTAS:

(1). Doctor en Derecho y profesor de la Universidad Rey Juan Carlos (URJC), España. Correo electrónico: alejandro.leiva@urjc.es. Enlace ORCID.

(2). BOE núm. 236, de 02 de octubre de 2016.

(3). Véase NOVOA JUIZ, Francisco Javier (2013), <<Silencio administrativo en licencias urbanísticas>>, en Consultor de los ayuntamientos y de los juzgados: revista técnica especializada en administración local y justicia municipal, núm. 23, pp. 2259-2263 y FONT MONCLÚS, Joan Anton (2016), "Análisis del silencio administrativo en las licencias urbanísticas", en GRIFEU I FONT, Judith, BASSOLS COMA, Martín y MENÉNDEZ REXACH, Ángel (dirs.), El derecho de la ciudad y el territorio: estudios en homenaje a Manuel Ballbé Prunés, Ed. Instituto Nacional de Administración Pública, pp. 611-620.

(4). VILLAR BORDA, Luis (2007), <<Estado de derecho y Estado social de derecho>>, en Revista Derecho del Estado, núm. 20, p. 80.

(5). <<La Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación>>.

(6). <<Artículo 24. Silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado. 1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho Internacional aplicable en España establezcan lo contrario. Cuando el procedimiento tenga por objeto el acceso a actividades o su ejercicio, la ley que disponga el carácter desestimatorio del silencio deberá fundarse en la concurrencia de razones imperiosas de interés general [...]>>.

(7). <<Artículo 25. Falta de resolución expresa en procedimientos iniciados de oficio. 1. En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo los siguientes efectos: a) En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas favorables, los interesados que hubieren comparecido podrán entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo>>.

(8). Esta exigencia al legislador de aportar <<razones imperiosas de interés general>>, para poder definir en una norma con rango de ley el silencio administrativo negativo, vino introducida por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (BOE núm. 308, de 23 de diciembre de 2009). Ello tuvo lugar como consecuencia de la progresiva liberalización del mercado de servicios promovida por la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativas a los servicios en el mercado interior (la conocida como Directiva "Bolkestein"), que exigió minimizar los obstáculos administrativos que históricamente han existido para el acceso a determinadas actividades.

(9). Sobre esta evolución puede consultarse RUIZ BURSÓN, Francisco Javier (2020), <<Licencias urbanísticas y silencio administrativo>>, en Revista General de Derecho Administrativo, pp. 2-3.

(10). ZAMORA SANTA BRÍGIDA, Ignacio (2016), <<Sobre el silencio administrativo en materia de licencias urbanísticas>>, en Foro: Revista de ciencias jurídicas y sociales, vol. 19, núm. 1, pp. 473-475.

(11). BOE núm. 261, de 31 de octubre de 2015.

(12). <<Artículo 11. Régimen urbanístico del derecho de propiedad del suelo. 3. Todo acto de edificación requerirá del acto de conformidad, aprobación o autorización administrativa que sea preceptivo, según la legislación de ordenación territorial y urbanística, debiendo ser motivada su denegación. En ningún caso podrán entenderse adquiridas por silencio administrativo facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial o urbanística>>.

(13). Pleno. Sentencia 143/2017, de 14 de diciembre de 2017. Recurso de inconstitucionalidad 5493-2013. Interpuesto por el Consejo de Gobierno de la Generalitat de Cataluña en relación con diversos preceptos de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas. BOE núm. 15, de 17 de enero de 2018.

(14). Artículo 194.7 del Decreto Foral legislativo 1/2017, de 26 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo.

(15). Artículo 195 de la Ley 5/2006, de 2 de mayo, de Urbanismo y Ordenación del Territorio de La Rioja.

(16). Artículo 188.2 del Decreto-legislativo 1/2010, de 3 de agosto, por el que aprueba el texto refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña.

(17). Artículo 99.3 de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León.

(18). Artículo 229.7 del Decreto-legislativo 1/2004, de 22 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Asturias.

(19). Artículo 172.5 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía. Aunque el artículo 8.3 del Real Decreto-ley 3/2019, de 24 de septiembre, define la regla del silencio negativo en procedimientos de reconocimiento de la situación de asimilado al régimen de fura de ordenación.

(20). Artículo 151.4 de la Ley 12/2017, de 29 de diciembre, de Urbanismo de Baleares.

(21). Artículo 147.9 de la Ley 11/2018, de 21 de diciembre, de Ordenación Territorial y Urbanística Sostenible de Extremadura. Si bien este artículo recoge también los supuestos sobre silencio negativo definidos en el TRLSRU.

(22). Artículo 152 c) de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid.

(23). Artículo 210.6 de la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo.

(24). Artículo 192 de la Ley 2/2001, de 25 de junio, del Suelo de Cantabria.

(25). Artículo del Decreto-legislativo 1/2010, 18 de mayo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla La Mancha.

(26). Artículo 268.5 de la Ley 13/2015, de 30 de marzo, de Ordenación Territorial y Urbanística de Murcia.

(27). Artículo 239 del Decreto-legislativo 1/2014, de 8 de julio, por la que se aprueba el texto refundido de la Ley de Urbanismo de Aragón.

(28). Artículo 143.1 de la Ley 2/2016, de 10 de febrero, del Suelo de Galicia.

(29). Artículo 223 de la Ley 5/2014, de 25 de julio, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje de la Comunidad Valenciana.

(30). Artículo 344 y 345 de la Ley 4/2017, de 13 de julio, de Suelo y de los espacios naturales Protegidos de Canarias.

(31). La Ley 2/2016, de 10 de febrero, del suelo de Galicia se limita a transcribir la interdicción de adquisición de facultades contrarias al ordenamiento urbanístico, mientras que su reglamento de desarrollo (Decreto 143/2016) establece la regla del silencio desestimatorio para los casos establecidos en la ley estatal.

(32). La Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía señala de forma expresa que el silencio administrativo va a tener sentido estimatorio, mientras que el Decreto 60/2010, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía señala que será negativo o positivo, según establezca la legislación estatal. Además, para el caso de ser positivo, subraya que prevalece la prohibición de adquirir facultades contra legem.

(33). Sobre esta materia véase RUIZ BURSÓN, Francisco Javier (2020), <<Licencias...>>, op.cit., pp. 3-5.

(34). Recurso de inconstitucionalidad 2430-2017. Interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Socialista en el Congreso en relación con diversos preceptos de la Ley de la Asamblea Regional de Murcia 2/2017, de 13 de febrero, de medidas urgentes para la reactivación de la actividad empresarial y del empleo a través de la liberalización y supresión de cargas burocráticas. Sentencia publicada en BOE núm. 179, de 25 de julio de 2018.

(35). A mayor abundamiento sobre esta sentencia, véase RAZQUÍN LIZARRAGA, José Antonio (2019), <<El silencio administrativo en la Ley 39/2015 desde la jurisprudencia constitucional (A propósito de la STC 70/2018, de 21 de junio)>>, en Revista Vasca de Administración Pública, núm. 113, pp. 407-427.

(36). GARCÍA DE ENTERRÍA MARTÍNEZ-CARANDE, Eduardo (1958), <<La Ley del Suelo y el futuro del urbanismo>>, en Anuario de Derecho Civil, vol. 11, núm. 2, p. 489.

(37). DE COMINGES CÁCERES, Francisco (2017), <<Los efectos de la anulación judicial de un plan general. La necesaria modulación de la equiparación de planes urbanísticos y disposiciones reglamentarias. Propuestas de mejora del sistema>>, en Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, núm. 314, p. 47.

(38). ROMERO ALOY, María José (2002), Los planes municipales en el derecho urbanístico valenciano, Ed. Tirant lo Blanch, pp. 45-49.

(39). MARTÍN REBOLLO, Luis (2009), "El planteamiento municipal: perspectiva general", en REBOLLO MARTÍN, Luis y BUSTILLO BOLADO, Roberto O. (coords.), Fundamentos de derecho urbanístico, Ed. Thomson Reuters, pp. 250-251; MUÑOZ MACHADO, Santiago (2003), "El planteamiento urbanístico", en MUÑOZ MACHADO, Santiago (coord.), Tratado de derecho municipal, Ed. Civitas, pp. 2154-2156; y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, Tomás Ramón (2007), Manual de derecho urbanístico, Ed. El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, pp. 48-55.

(40). ESCARTÍN ESCUDÉ, Víctor Manuel y DE GUERRERO MANSO, Carmen (2013), <<La impugnación directa en vía administrativa de los instrumentos del planeamiento urbanístico>>, en Revista Aranzadi de Urbanismo y Edificación, núm. 26, pp. 181-186.

(41). Vid. MERELO ALBELA, Manuel (2011), Urbanismo y justicia: cautelar y ejecutiva, Ed. El Consultor de los Ayuntamientos, pp. 475-478.

(42). Recurso de casación nº 7929/2019, interpuesto contra la sentencia dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, de fecha 22 de marzo de 2019, dictada en el recurso de apelación núm. 4435/17, sobre desestimación por silencio administrativo del recurso de reposición interpuesto contra el Acuerdo adoptado por la Junta de Gobierno Local del Concello de Ourense de 2 de mayo de 2013, por el que se denegaba la licencia de obra para proyecto básico y de ejecución de cinco viviendas unifamiliares.

(43). DOGA de 28 de julio de 2011 y BOP de Orense de 9 de agosto de 2011.

(44). <<Artículo 73. Las sentencias firmes que anulen un precepto de una disposición general no afectarán por sí mismas a la eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación alcanzara efectos generales, salvo en el caso de que la anulación del precepto supusiera la exclusión o la reducción de las sanciones aún no ejecutadas completamente>>.

(45). BOE núm. 167, de 14 de julio de 1998.

(46). BOE núm. 285, de 27 de noviembre de 1992.

(47). Destacadamente, sobre esta sentencia se han pronunciado XIOL RÍOS, Carlos (2021), <<La licencia urbanística obtenida por silencio positivo, si ha ganado firmeza, mantiene su validez, aunque el plan urbanístico que la hizo posible sea anulado posteriormente>>, en La administración práctica: enciclopedia de administración municipal, núm. 2, pp. 175-182 y GÓRRIZ GÓMEZ, Benjamín (2021), <<Licencias urbanísticas: silencio positivo y posterior anulación del plan (STS de 14 de diciembre 2020)>>, en Diario La Ley, núm. 9783, pp. 1-12.

(48). <<En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo>>.

(49). Sobre este límite a la eficacia erga omnes de las sentencias que anulan disposiciones de carácter general (en el caso que nos ocupa, un plan general de ordenación urbana) respecto de los actos administrativos (aquí una licencia urbanística) que hubiesen adquirido firmeza con anterioridad a que la sentencia anulatoria alcance efectos generales, véase las SSTS de 17 de junio de 2009, de 4 de enero de 2008, de 26 de febrero de 1996, de 28 de enero de 1999, de 23 de noviembre de 1999, de 24 de julio de 2001, de 26 de julio de 2001 y de 14 de julio de 2004, entre otras).

(50). Recurso de casación interpuesto contra la sentencia dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, con fecha 18 de diciembre de 2019, por la que se desestima el recurso de apelación núm. 4439/17 deducido frente a la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de A Coruña, de 1 de septiembre de 2017, desestimatoria del Procedimiento Ordinario nº 294/16, frente al acuerdo de 12 de agosto de 2016 de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de La Coruña, en virtud del cual se declaran caducadas las licencias de obras que les fueron concedidas a los interesados en fecha 16 de enero de 2009 y de 21 de mayo de 2010 para la rehabilitación y ampliación de un edificio situado en la localidad de A Coruña.

(51). BOE núm. 18, de 21 de enero de 2003.

(52). BOE núm. 32, de 17 de febrero de 1999.

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