La disciplina territorial: especial referencia al caso andaluz.

Constituye el objeto del presente trabajo analizar la competencia que sobre disciplina territorial ostentan las Comunidades Autónomas, si bien centrado en el caso de Andalucía. Parece adecuado reconvertir la escasa atención prestada a la disciplina territorial hasta el momento ya que pese a su expresa previsión en la Ley de Ordenación del Territorio de Andalucía, ha pasado desapercibida y no cuenta con el desarrollo que el adecuado ejercicio de la misma requiere.

Esther Rando Burgos es Doctora en Derecho y Profesora de Derecho Administrativo en la Universidad de Málaga

El artículo se publicó en el número 56 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, enero 2021)

RESUMEN: Constituye el objeto del presente trabajo analizar la competencia que sobre disciplina territorial ostentan las Comunidades Autónomas, si bien centrado en el caso de Andalucía. Parece adecuado reconvertir la escasa atención prestada a la disciplina territorial hasta el momento ya que pese a su expresa previsión en la Ley de Ordenación del Territorio de Andalucía, ha pasado desapercibida y no cuenta con el desarrollo que el adecuado ejercicio de la misma requiere. Para ello, se trata de perfilar y distinguir entre disciplina urbanística y disciplina territorial, se analiza la situación que la disciplina territorial presenta en Andalucía y se apuntan algunas cuestiones orientadas a posibilitar un adecuado y completo desarrollo de la potestad disciplinaria en ordenación del territorio que ostenta la Administración autonómica. Todo ello, con el firme propósito de poner sobre la mesa la necesidad de una profunda revisión y actualización al contexto actual del marco jurídico andaluz en disciplina territorial.

I. INTRODUCCIÓN

No representa ninguna novedad incidir en el complejo escenario al que se enfrenta la ordenación del territorio, también al <<estancamiento>> que en su puesta en marcha se observa. Cumplidos cuarenta años desde que esta función pública fuera incorporada a nuestro marco constitucional y asumida como competencia exclusiva por las diferentes Comunidades Autónomas, hasta el momento, su desarrollo se ha centrado en dotarla de un marco legislativo propio y un parcial, y dispar, desarrollo a través de la planificación territorial. Hasta aquí puede afirmarse que se ha avanzado en la puesta en marcha de la ordenación del territorio.

Todo ello hasta el punto de que, en la actualidad, hablar de ordenación del territorio es prácticamente sinónimo de hablar de planificación territorial o, si se quiere, a la inversa. Se está ante una función pública con un desarrollo parcial en sí misma. Precisamente aquí se encuentra uno de los grandes obstáculos que le impide avanzar y alcanzar las metas y objetivos que persigue.

A modo de interrogante, se planteaba si acaso en la ordenación territorial no sería preciso definir diferentes etapas en su desarrollo orientadas al propio logro de esa primera etapa centrada en la planificación territorial y que parece haber acaparado todos los esfuerzos, pero también alcanzar los objetivos que en sí misma esta función pública predica. De ahí la necesidad de dotarla de una etapa de gestión/ejecución y otra de disciplina. Como conclusión, se apuntaba que <<si la planificación territorial no se dota de los mecanismos adecuados que posibiliten su desarrollo y la consecución de los fines y objetivos que se propone, mediante su materialización en el territorio, si no se consigue ejecutar y hacer realidad sus propuestas, la planificación territorial habrá fracasado y se dice que habrá fracasado porque su propia razón de ser es, transformar, en sus diferentes acepciones, el territorio y si no se materializa, jamás se conocerá el acierto o desacierto de sus propuestas. A ello, se suman otras tantas, como la propia vocación de la ordenación del territorio que aspira a unos objetivos precisos como el desarrollo socioeconómico equilibrado del territorio, la mejora de calidad de vida o la utilización racional del territorio junto a la sostenibilidad. Sin la puesta en marcha de las medidas previstas resultará imposible su logro>>(1). Y precisamente uno de los grandes reproches de la ordenación territorial viene dado por los desequilibrios que en su etapa planificadora genera en el territorio o, para ser más precisos, incrementa los desequilibrios que de partida son consustanciales al territorio. Esto justifica la urgente necesidad de avanzar en esta función pública hacia su etapa de gestión territorial.

Superada la anterior, parece muy adecuado, terminar de proveer de contenido a la ordenación del territorio, lo que pasa por dotarla de una tercera y definitiva etapa: la disciplina territorial.

Incluso se exponía si acaso sería suficiente emplear los instrumentos ya previstos en el urbanismo para ejecutar la ordenación del territorio, llevar la gestión urbanística a la gestión territorial, llegando a la conclusión de la necesidad e idoneidad de dotar de instrumentos propios a la etapa de gestión territorial. Lo mismo se puede decir de la disciplina territorial, pero si cabe con más fuerza. Cuando hablamos de disciplina no es posible llevar las tipificaciones y sanciones previstas para el urbanismo a la ordenación del territorio por diversas razones pero fundamentalmente por una, como tiene dicho nuestra jurisprudencia, no cabe la interpretación analógica, y menos extensiva, de los preceptos sancionadores.

Además, hay otra razón de peso que lleva a apostar con fuerza por la disciplina territorial. En el caso de Andalucía, la misma se encuentra prevista en el marco legislativo desde la aprobación del mismo en 1994. Bien es cierto que únicamente dedica dos preceptos a la cuestión, como lo es que prácticamente se encuentran dispersos entre dicho articulado y sin apenas aplicación. Se está ante dos preceptos que parecen haberse obviado por el propio legislador, pero también, y lo que es peor, por la propia Administración. La respuesta podría encontrarse en que hasta hace relativamente poco tiempo, venía supliéndose parcialmente con la atribución de ciertas competencias en disciplina urbanística a la Comunidad Autónoma por la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía que, aunque constreñidas a supuestos de inactividad o grave incumplimiento en el ejercicio de las competencias urbanísticas por los municipios, podría decirse que en cierta medida suplían esta necesidad.

Ahora bien, como es sabido, declarados inconstitucionalidades dichos preceptos y <<perdidas>> las competencias en disciplina urbanística por la Comunidad Autónoma es preciso y urgente que se recuperen las potestades autonómicas en disciplina sobre ordenación territorial lo que, como se indicaba, ya está previsto en el marco legislativo de referencia, la Ley de Ordenación del Territorio de Andalucía.

II. CONTEXTO DE PARTIDA: MARCO JURÍDICO DE REFERENCIA Y DESARROLLO COMPETENCIAL

Ninguna novedad representa recordar que la ordenación del territorio se encuentra relacionada entre las competencias que, previstas en el art. 148, la Constitución Española (CE) posibilita asumir a las Comunidades Autónomas. En concreto, el art. 148.1.3. establece <<Las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en las siguientes materias ordenación del territorio, urbanismo y vivienda>>(2).

En uso de esta atribución, y como ocurriera con las restantes competencias, las diferentes Comunidades Autónomas las asumieron a través de sus correspondientes Estatutos de Autonomía. En el caso de Andalucía, el art. 13 de su Estatuto de Autonomía(3), al enumerar las materias sobre las que la Comunidad Autonomía tiene competencia exclusiva, recogía expresamente en el aptdo. 8 <<Política territorial: ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda>>. Más de una década después, desarrollaría su potestad legislativa sobre la competencia asumida, lo que tendría lugar con la aprobación de la Ley 1/1994, de 11 de enero, de Ordenación del Territorio de Andalucía (LOTA) , marco legislativo que tras diferentes modificaciones sigue vigente en la actualidad(4).

Cierto es que Andalucía ha llevado a cabo desde entonces una ingente labor en el desarrollo de la ordenación del territorio, eso sí, limitada en la práctica a la planificación territorial. A modo de síntesis, y como adecuado punto de partida, la situación actual de Andalucía en este contexto se sintetiza de la siguiente forma:

<<Andalucía constituye una de las Comunidades Autónomas en las que mayor desarrollo ha tenido la planificación territorial. Desde el año 2006, cuenta con un instrumento de planificación regional, el Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía, POTA, al que se suman un total de veintidós Planes de Ordenación del Territorio de ámbito subregional, POTS, diecisiete de los cuales están ya vigentes (POTS de la aglomeración urbana de Granada; POTS del Poniente de Almería; POTS de la Sierra de Segura (Jaén); POTS del ámbito de Doñana; POTS de la Bahía de Cádiz; POTS del Litoral Occidental de Huelva; POTS del Litoral Oriental-Axarquía (Málaga); POTS del Levante de Almería; POTS de la aglomeración urbana de Sevilla; POTS de la aglomeración urbana de Málaga; POTS de la Costa Noroeste de Cádiz; POTS de La Janda; POTS de la aglomeración urbana de Almería; POTS del Campo de Gibraltar; POTS de la Costa Tropical Granada; POTS del Sur de Córdoba; POTS de la aglomeración urbana de Jaén), uno en tramitación (POTS de la aglomeración urbana de Huelva) y cuatro formulados en redacción (POTS de la aglomeración urbana de Córdoba; POTS del Almanzora (Almería); POTS de la Bahía de Cádiz-Jerez, en revisión; POTS de la Costa del Sol Occidental de Málaga)>>(5)

Dos matizaciones son adecuadas en este momento. En primer lugar, la propia LOTA favorece que la ordenación del territorio se haya centrado casi en exclusiva en la planificación territorial, obviando otras etapas de esta función pública, no en vano, la mayor parte de su articulado está dedicado a esta cuestión. En segundo lugar, los obstáculos propios de una competencia prácticamente desconocida en nuestro acervo y que fue preciso empezar a poner en marcha casi desde cero, tomando como referencia temporal la del año 1978 con su inclusión en la CE, limitada a citarla pero sin conceptuarla o, al menos, apuntar algunas líneas que coadyuvarán a las Comunidades Autónomas a su puesta en marcha. En este sentido, se insiste, en su carácter reciente, lo que parece intentar justificar que se encuentre aún en el camino para su completo desarrollo.

Sin embargo, pese a la escueta regulación de la LOTA y encontrarnos, como se decía, ante un texto que en lo fundamental centra buena parte de su articulado en la planificación territorial, a diferencia de otras cuestiones como la gestión territorial sobre la que nada se señala, no ocurre así con la disciplina territorial, cuestión que incorpora expresamente y que aunque con una sencilla (incluso podríamos adelantar, sucinta) regulación, sí está expresamente prevista en los arts. 36 y 37 del meritado cuerpo legal. Puede así afirmarse que la Comunidad Autónoma de Andalucía cuenta con las necesarias bases legales para el desarrollo de su potestad disciplinaria en ordenación del territorio.

De igual forma, el vigente Estatuto de Autonomía de Andalucía(6) (EAA), al regular las competencias de la Comunidad Autónoma en su título II, recoge como competencia exclusiva en el art. 56.5, la ordenación del territorio, señalando que <<corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de ordenación del territorio, que incluye en todo caso el establecimiento y regulación de las directrices y figuras de planeamiento territorial, las previsiones sobre emplazamientos de infraestructuras y equipamientos, la promoción del equilibrio territorial y la adecuada protección ambiental>>. Puesto en debida relación con el art. 42 del EEA al regular la clasificación de las competencias, en su aptdo. 2, inciso 1º, establece que <<La Comunidad Autónoma de Andalucia asume mediante el presente Estatuto [] competencias exclusivas, que comprenden la potestad legislativa, la potestad reglamentaria y la función ejecutiva, íntegramente y sin perjuicio de las competencias atribuidas al Estado en la Constitución. En el ámbito de sus competencias exclusivas, el derecho andaluz es de aplicación preferente en su territorio sobre cualquier otro, teniendo en estos casos el derecho estatal carácter supletorio>>.

Podemos así afirmar que la ordenación del territorio es una competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma de Andalucía. Coincidimos con lo que ya apuntaran LÓPEZ BENÍTEZ y VERA JURADO(7):

<<no es doctrinal ni jurisprudencialmente pacífico que en estos casos [] no se pueda con propiedad seguir hablando de “competencias exclusivas”, en la medida en que la función o parte de la función que se le encomienda hacer a cada ente está también vedada para el otro (en referencia al reparto constitucional de competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas), la verdad es que, con respecto a la ordenación del territorio y al urbanismo, no caemos en exceso verbal alguno al afirmar que en estos dos casos nos hallamos en verdad ante dos competencias exclusivas autonómicas por mucho que sea el sentido restrictivo que empleemos para calificar tal concepto. Cuando los Estatutos de Autonomía hablan de competencia exclusiva sobre urbanismo o sobre ordenación del territorio, en realidad están afirmando que la totalidad y la plenitud de los poderes, potestades y funciones ejercitables sobre dichas materias pertenecen de manera excluyente a la Comunidad Autónoma, esto es, que el Estado no goza de competencia alguna al respecto. Precisamente, entender otra cosa distinta es lo que motivó que la importantísima STC 61/1997, de 22 de marzo, declarase inconstitucional y, consiguientemente, nula gran parte de los preceptos del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992>>.

Sin perjuicio, por supuesto, de la particularidad de la materia atribuida a esta competencia, el territorio, y la incidencia que sobre el mismo tienen, de manera directa o indirecta, otras tantas competencias residenciadas en diferentes órganos de la propia Administración autonómica o en la propia Administración estatal o local.

En suma, Andalucía ostenta la competencia exclusiva en ordenación del territorio lo que le facultad para el ejercicio de la potestad legislativa, reglamentaria y la función ejecutiva, de manera íntegra.

III. PRESENTE DE LA DISCIPLINA TERRITORIAL EN ANDALUCÍA

Es curioso como cuando el Código Penal(8) (C.P.) tipifica determinados delitos, comúnmente conocidos como <<delitos urbanísticos>>, en sus artículos 319 y 320, éstos formalmente se encuadran en el capítulo I <<De los delitos sobre la ordenación del territorio y el urbanismo>>, título XVI <<De los delitos relativos a la ordenación del territorio y el urbanismo, la protección del patrimonio histórico y el medio ambiente>>, del libro II <<Delitos y sus penas>>. El reproche jurídico viene dado por afectar a dos materias objeto de tutela, la ordenación del territorio por un lado y el urbanismo por otro.

A mayor abundamiento, es con la reforma del Código Penal del año 2010(9) cuando se incluye el término <<urbanismo>> en la rúbrica tanto del capítulo I como del título XVI, que hasta entonces omitía toda mención al citado término, rubricándose <<De los delitos sobre la ordenación del territorio>> y <<De los delitos relativos a la ordenación del territorio y la protección del patrimonio histórico y del medio ambiente>>, respectivamente. Su inclusión se justifica en la propia exposición de motivos señalando que <<Los delitos sobre la ordenación del territorio y el urbanismo son objeto de reforma en varios aspectos. De un lado, se modifica la rúbrica del Capítulo I del Título XVI del Libro II, en la que se explicita, junto a la ordenación del territorio, el urbanismo como objeto de tutela. De otro lado, se introducen mejoras. Así, se amplía el ámbito de las conductas típicas a las obras ilegales o clandestinas de urbanización, ya que éstas pueden tener un mayor impacto sobre el territorio que las de mera construcción o edificación, a las que además suelen preceder>>. No obstante, el bien jurídico protegido con estos preceptos no es otro que la utilización racional del suelo como recurso natural limitado y la adecuación de su uso al interés general, si bien es preciso matizar, como distinguen los preceptos indicados, entre el reproche jurídico dirigido a la ordenación territorial y el dirigido al urbanismo. Ejemplificativo en este sentido, la remisión del propio art. 320.1 C.P. que distingue entre infracciones de <<normas de ordenación territorial>> y <<normas urbanísticas>>, ninguna duda cabe en la intención del legislador, desde el punto y hora en que el precepto literalmente emplea la conjunción <<o>>, en concreto señala <<contrarias a las normas de ordenación territorial o urbanísticas vigentes>>(10).

Esta cuestión que parece meridanamente resuelta en el ámbito penal, no ha recibido por el contrario, la atención que hubiese precisado en el ámbito del derecho administrativo. No debe olvidarse que nuestro ordenamiento jurídico reconoce la potestad para imponer castigos tanto al derecho penal como al derecho administrativo, en la medida en que entre las potestades reconocidas a la Administración se encuentra la potestad sancionadora. Sin obviar las controversias y el estrecho límite existente entre el ilícito penal y la infracción administrativa(11), como señala ALARCÓN SOTOMAYOR, es preciso partir del entendimiento de que <<se trata de dos sistemas punitivos distintos integrados por normas diferentes: en uno castiga el poder judicial y en otro el ejecutivo; en uno a través de un proceso judicial y en otro mediante un procedimiento administrativo sancionador>>(12).

Volviendo a la cuestión que nos ocupa, procede plantear el interrogante en torno a si, al igual que ha hecho el derecho penal castigando las conductas que atentan contra la ordenación del territorio, en el ámbito del derecho administrativo se ha configurado el corpus jurídico que posibilite el ejercicio de la función ejecutiva que se ostenta sobre esta competencia en toda su extensión o si, por contra, como se indicaba en la introducción, la falta de un desarrollo completo en esta función pública lleva a que en la práctica, también en su vertiente sancionadora, la ordenación del territorio se encuentre hasta el momento sin concreción y la necesaria delimitación.

Pues bien, en este contexto, parece adecuado recordar como esta cuestión era puesta de manifiesto por autores como LÓPEZ BENÍTEZ y VERA JURADO quienes con acierto señalaban <<Así, mientras los instrumentos de planificación territorial han sido objeto de un detallado análisis, otros ámbitos de la materia como la gestión o, incluso, la disciplina carecen de desarrollo suficiente. En efecto, la necesidad de configurar un sistema de instrumentos de gestión territorial se sustenta en argumentos similares a los que existen en el derecho urbanístico. Los instrumentos de gestión existentes en el derecho urbanístico tienen una serie de objetivos que son irrenunciables, constituyendo la propia esencia de la actividad urbanística: garantizar la disponibilidad de suelo, permiten la utilización racional de los recursos naturales o garantizan una justa distribución de beneficios y cargas, entre otros objetivos>>(13).

También otros autores, como PÉREZ ANDRÉS, han mostrado su preocupación por la cuestión. Este autor, desde una perspectiva común de las diferentes legislaciones autonómicas sobre ordenación del territorio, parte de una tajante afirmación <<El concepto constitucional de Ordenación del Territorio [] ha quedado superado por la legislación autonómica en la materia, que muestra, en general, una gran ambición en los objetivos asignados a los instrumentos de ordenación territorial, hasta tal punto que se puede afirmar la existencia de una concepción utópica de Ordenación del Territorio>>, apuntando, entre otras, la ausencia de sistemas de gestión y ejecución en materia, <<es preocupante la ausencia generalizada de auténticos sistemas de gestión y ejecución de la política autonómica territorial>>(14).

Lamentablemente, trascurridos casi tres lustros desde entonces, el panorama es sustancialmente idéntico al descrito por estos autores. En efecto, ni se ha avanzado en la gestión ni en la disciplina de la ordenación territorial. Pero además, casi idénticos argumentos a los empleados para justificar la necesidad de configurar un sistema de gestión territorial, podrían emplearse, para hacerlo en relación a la necesidad (urgente, además) de implantar un adecuado sistema de disciplina territorial. La planificación territorial dibuja un modelo territorial cuya meta, atendiendo a las particularidades de cada territorio y las propias dinámicas existentes, en lo esencial giran en torno a los objetivos que en su día configuraran esta función pública en la Carta Europea de Ordenación del Territorio (CEOT): el desarrollo económico y equilibrado de las regiones; la mejora de la calidad de vida de sus habitantes; la gestión responsable de los recursos naturales y la protección del medio ambiente; junto con la utilización racional del territorio. Pero un plan territorial no es más que la concreción de un modelo deseable de futuro, alcanzarlo requerirá ejecutar las propuestas y actuaciones previstas en el mismo, tratando además de lograr reducir los desequilibrios que en dicha etapa se han generado en el territorio, lo que en la práctica vendrá atribuido a la <<gestión territorial>>. Sin embargo, si obviamos que en ese camino podrán producirse alteraciones en el territorio que acoge el modelo planteado y no se cuenta con mecanismos capaces para reconducir y restablecer la situación del territorio, muy probablemente, llegar al objetivo se convierta en una meta de muy difícil consecución.

1. La disciplina territorial en la Ley de Ordenación del Territorio de Andalucía

Casi desapercibido, la LOTA regula en su título III lo que denomina “De la protección de la legalidad”, conformado únicamente por dos, en principio, sencillos preceptos, los arts. 36 y 37. Puede afirmarse que Andalucía sí que ha desarrollado su competencia en el ámbito de la disciplina de la ordenación territorial. Cuestión distinta, a la que nos referiremos a continuación, será si lo ha hecho con más o menos acierto y, en su caso, cómo se podría reformular para dotarse de un marco adecuado que posibilite a la Comunidad Autónoma conservar y ejecutar sus competencias en disciplina, más necesarias si cabe a raíz de lo que podría denominarse <<pérdida de las competencias urbanísticas>> con la STC 154/2015, de 9 de julio(15). La meritada resolución viene, entre otros, a declarar nulos los preceptos de la LOUA que atribuían a la Administración autonómica el ejercicio subsidiario de las potestades de planeamiento y de disciplina urbanística, con lo que deja un <<vacío>> a la Administración autonómica. Vacío, por otra parte, innecesario y contra el que, hasta el momento, no se ha reaccionado, obviando la potestad disciplinaria en ordenación territorial de la Administración autonómica, la jerarquía prevista en el ordenamiento jurídico andaluz entre el planeamiento urbanístico y el territorial, que empodera a la misma, y la preexistencia de preceptos que ya recogen en el marco legislativo estas potestades de las que, cuando menos, poco uso viene haciendo la Administración autonómica.

Al menos, tres cuestiones de interés merecen atención en un primer acercamiento a estos preceptos. En primer lugar, la rúbrica del título III, protección de la legalidad, parece constreñir su ámbito a la protección y restablecimiento de la legalidad alterada, obviando otros aspectos que también se han de integrar, por necesarios, en la disciplina territorial para llevar a buen término esa protección de la legalidad a la que alude. Nos referimos a aspectos como la inspección o la potestad sancionadora, consustanciales y necesariamente complementarias de aquélla, sobre las mismas volveremos más adelante.

En segundo lugar, el primer precepto que la LOTA dedica a esta materia es el art. 36, cuyo tenor dispone:

<<Los actos y acuerdos que infrinjan la presente Ley, o las disposiciones y Planes de Ordenación del Territorio aprobados con arreglo a la misma, podrán ser impugnados ante los órganos del orden jurisdiccional competente, de acuerdo con la legislación procesal del Estado>>

La primera idea es que se está ante una obviedad. En efecto, casi sobra referirnos a la potestad revisora del orden contencioso-administrativo. El fundamento, como ya se sabe, se encuentra en el art. 106.1 CE que reconoce el pleno sometimiento de la Administración a la ley y al derecho, así proclama <<Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican>>. Este <<control>> se ejercita, por lo general, por la jurisdicción contencioso-administrativa, cuya <<legislación procesal>> contenida en la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA), en su art. 2.1.c) expresamente le atribuye a esta jurisdicción el conocimiento de las cuestiones que se susciten en relación con <<los actos y disposiciones de las Corporaciones de Derecho público, adoptados en el ejercicio de funciones públicas>>.

El sentido del precepto parece inequívoco al referirse a actos y acuerdos infractores de la LOTA o de los planes territoriales. Estos actos o acuerdos habrán, por tanto, de provenir de una Administración pública por lo que, antes de ser impugnados ante el orden jurisdiccional, como remite directamente el art. 36 de la LOTA, la Administración autonómica podrá, en atención al art. 44 LJCA, requerir a la Administración <<infractora>> para que derogue la disposición, anule o revoque el acto, haga cesar o modifique la actuación material, o inicie la actividad a que esté obligada, dirigiendo requerimiento en este sentido al órgano competente mediante escrito razonado en el que se concrete la disposición, acto, actuación o inactividad, en el plazo de dos meses desde la publicación de la norma o desde que la Administración requirente hubiera conocido o podido conocer el acto, actuación o inactividad. Requerimiento que se entenderá rechazado si, dentro del mes siguiente a su recepción, el requerido no contestará.

De igual forma, no será infrecuente que estos actos o acuerdos contrarios a la normativa sobre ordenación territorial, provengan de la Administración local. El propio art. 44 LJCA contempla este hecho y remite a lo dispuesto en la legislación de régimen local (art. 44.4 LJCA). Así, el art. 65 de la Ley 7/1985, de 2 de abril Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL), expresamente se refiere a los supuestos en que un acto o acuerdo de una entidad local infrinja el ordenamiento jurídico, reconociendo a la Administración del Estado o a la de las Comunidades Autónomas, en el ámbito de sus competencias, la potestad a requerirla para que lo anule. En este caso, la LBRL exige que el requerimiento sea motivado y exprese la normativa vulnerada, así como que se formule en el plazo de quince días hábiles desde la recepción de la comunicación del acuerdo. De igual forma, se faculta la impugnación del acto o acuerdo ante la jurisdicción contencioso-administrativa bien directamente, una vez recibida la comunicación del mismo, o bien una vez transcurrido el plazo señalado en el requerimiento a la entidad local, para el caso de haber optado por la posibilidad contemplada en los arts. 63 y 64 de la LBRL.

Pero además, para el caso en que dicho acto o acuerdo de la entidad local menoscabe competencias del Estado o de las Comunidades Autónomas, interfieran su ejercicio o excedan de la competencia de dichas entidades locales, el art. 66 de la LBRL, posibilita que sean, directamente y sin requerimiento previo, impugnados ante la jurisdicción contencioso-administrativa, en idéntico plazo de quince días hábiles(16). La dicción de este precepto, con la previsión de esa impugnación directa ante el orden contencioso-administrativo por injerencia en las competencias impropias, parece ser el que sustenta la previsión de impugnación directa de los actos y acuerdos que infrinjan la LOTA, o las disposiciones y planes territoriales aprobados, que faculta en su art. 36.

En tercer lugar, el art. 37 de la LOTA es el que realmente regula las potestades que se reserva la Administración autonómica para la protección de la legalidad de su competencia en ordenación territorial, con una regulación algo más detallada que dispone:

<<1. Las actividades de intervención singular que careciendo o sin ajustarse a las licencias preceptivas se ejecuten sin acomodarse a las determinaciones de esta Ley y de los Planes de Ordenación del Territorio que les afecten, serán paralizadas por la Consejería de Obras Públicas y Transportes, sin perjuicio de las responsabilidades a que hubiera lugar.

2. Cuando la ejecución de las actividades a que se refiere el apartado anterior produzca una alteración ilegal de la realidad física, su titular deberá proceder a la restitución de la misma en la forma en que disponga la Consejería de Obras Públicas y Transportes.

3. La Consejería de Obras Públicas y Transportes podrá imponer multas coercitivas sucesivas, a los particulares infractores, de hasta el 10 por 100 del presupuesto de la actividad, atendiendo al importe de la actividad, gravedad e incidencia territorial, en la forma que reglamentariamente se establezca y sin perjuicio de la posible ejecución subsidiaria por la propia Consejería a cargo de aquéllos.

4. En cualquier caso el titular de la actividad deberá indemnizar los daños y perjuicios ocasionados. La valoración de los mismos se hará por la Consejería de Obras Públicas y Transportes previa tasación contradictoria cuando el titular de aquélla no prestara conformidad>>.

El precepto parece constreñir su ámbito de actuación a las <<actividades de intervención singular>>. Tanto para las actividades de planificación como para las de intervención singular, relacionadas en el anexo II de la LOTA por su incidencia en la ordenación del territorio, el art. 4 de la LOTA prevé que quedan sometidas a lo que <<para cada supuesto establece la presente Ley>>. Dichas actividades quedan por tanto sometidas a las previsiones del art. 37 de la LOTA. Ahora bien, como también determina, las actividades que hayan de tener este carácter se encuentran expresamente recogidas en la LOTA, a tal efecto, el anexo II <<Actividades de planificación e intervención singular en el ámbito de la Comunidad Autónoma>>, distingue estas dos categorías. En concreto, tienen la consideración de actividades de intervención singular a los efectos de la LOTA, las siguientes(17):

1. Nuevas carreteras, modificación de la clasificación o de la categoría de las carreteras.

2. Nuevas líneas ferroviarias, ampliación, cierre o reducción de las existentes.

3. Centros de transporte de mercancías y centros de actividades logísticas del transporte.

4. Nuevos puertos y aeropuertos o cambio de su funcionalidad.

5. Embalses destinados a abastecimiento de agua a poblaciones o para regadíos con una capacidad superior a 15 hm3.

6. Infraestructuras supramunicipales de aducción y depuración de aguas.

7. Infraestructuras y equipamiento ambiental para el tratamiento de residuos.

8. Alteración de límites de términos municipales.

9. Creación de Áreas Metropolitanas.

10. Transformación en regadío de zonas con superficie igual o superior a 500 ha.

11. Delimitación de zonas para el establecimiento de ayudas a empresas.

12. Localización de equipamientos o servicios supramunicipales referida a las siguientes materias:

Educación: Centros de enseñanza secundaria posobligatoria.

Sanidad: Áreas sanitarias, hospitales, centros de especialidades y helipuertos sanitarios.

Servicios Sociales: Centros de servicios sociales comunitarios y centros de servicios sociales especializados.

Servicios Públicos: Parques de bomberos, Servicios de Protección Civil, y Policía. Deportes: Instalaciones y equipamientos deportivos.

13. Localización de grandes establecimientos comerciales, turísticos e industriales no previstos expresamente en el Planeamiento urbanístico general.

14. Actuaciones residenciales de interés supramunicipal con destino preferente a viviendas protegidas.

Este precepto sí que genera razonables dudas. Y lo hace porque ya el aptdo. 1 del art. 37 delimita su objeto, <<actividades de intervención singular que careciendo o sin ajustarse a las licencias preceptivas se ejecuten sin acomodarse a las determinaciones de esta Ley y de los Planes de Ordenación del Territorio>>, pero parece obviar que esas actividades no competen propiamente a la ordenación territorial sino que, buena parte de ellas, son competencias sectoriales que vienen atribuidas a otros órganos de la Administración autonómica (no en vano, el propio título se encarga de precisar el ámbito autonómico de las mismas). La ejecución de nuevas carreteras o nuevos puertos, la creación de centros de transporte de mercancías, las infraestructuras para el tratamiento de residuos o, entre otras tantas que se relacionan, la alteración de límites de términos municipales, no son materias que se integren en la competencia en ordenación del territorio, sino que al contrario, precisamente por su incidencia directa en aquélla y al igual que determinadas actividades de planificación sobre las materias relacionadas en el citado anexo II (incluidos bajo la denominación de Planes con Incidencia en la Ordenación del Territorio por la LOTA), se prevén determinados mecanismos para su adecuación y coherencia con la ordenación territorial. Ahora bien, en sentido propio, si se realizan sin la preceptiva autorización o su ejecución no se adecúa al título habilitante, entendemos que será el órgano en que estén residenciadas dichas materias, el competente para ejercitar sus potestades disciplinarias tendentes a su restitución.

Sin perjuicio de lo anterior, y de análoga forma a las diferentes previsiones de la LOTA, como se indicaba, para determinadas actividades de planificación con incidencia territorial (Planes con Incidencia en la Ordenación del Territorio, PIOT) para las que se establece concretos contenidos, sin perjuicio de los previstos por la legislación sectorial, dirigidos precisamente a asegurar su adecuación con la ordenación territorial(18), también para las actividades de intervención singular, cuya principal diferencia radica en el hecho de no encontrarse previstas en un instrumento de planificación (territorial o sectorial) se establecen concretas previsiones. En sentido propio, estas actividades son lo que la LOTA denomina <<actuaciones con incidencia en la ordenación del territorio>> para las que también se prevé que sean objeto de un informe del órgano competente en ordenación del territorio, con el fin de asegurar la coherencia de tales proyectos singulares con los objetivos, criterios y determinaciones de la ordenación territorial y, en su caso, fijar las medidas que sea preciso adoptar para su correcta ejecución. Significativo, como el propio art. 6 de la LOTA se encarga de fijar la prevalencia del Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía (POTA) al encomendarle el establecimiento de los elementos básicos para la organización y estructura del territorio de la Comunidad Autónoma pero a la vez, instituirlo en el marco de referencia territorial para los restantes planes(19) y para las propias Actuaciones con Incidencia en la Ordenación del Territorio, así como para la acción pública en general.

Se está ante la manifestación de una de las funciones claves en la ordenación territorial, sustentada en su carácter transversal, la coordinación y cooperación con las restantes materias que inciden en el territorio. Y precisamente ello se constata en el propio articulado de la LOTA, cuando propiamente se refiere a las <<actuaciones con incidencia en la ordenación del territorio>> en los arts. 30 y 31, dentro de su título II <<De la coordinación, cooperación y organización>>. De esta forma, el art. 30 es el que se encarga de precisar que las actividades de intervención singular relacionadas en su anexo y efectuadas en ausencia de plan o no contempladas en los mismos, tienen la consideración de Actuaciones con Incidencia en la Ordenación del Territorio, a la vez que quedan sometidas a la emisión del correspondiente informe por parte del órgano competente en ordenación del territorio, informe que versará sobre la coherencia territorial de la actuación en relación con sus efectos sobre la ordenación del territorio y la posibilidad de señalar, en su caso, las medidas correctoras, preventivas y compensatorias que deban adoptarse. En particular, la valoración de la incidencia previsible sobre la ordenación territorial, habrá de considerar los aspectos que enumera el propio art. 31 de la LOTA, esto es: sistema de ciudades; principales ejes de comunicaciones e infraestructuras básicas del sistema de transporte, de telecomunicaciones y de energía; equipamientos educativos, sanitarios, culturales y de servicios sociales; usos del suelo y localización de las actividades económicas; y, uso, aprovechamiento y conservación de los recursos naturales básicos.

En coherencia con ello, si estas actuaciones se ejecutan sin la correspondiente autorización administrativa o sin adecuarse a los términos previstos en la misma, se obviará su incidencia sobre el territorio que es precisamente el objeto del informe a que quedan sometidas. De ahí, que al igual que la LOTA con la previsión del art. 36 trata de asegurar, entre otros, la protección de la legalidad para el caso de incumplimiento de los PIOT (expresamente se refiere de forma general a <<Planes de Ordenación del Territorio>>) y quedando las actuaciones con incidencia en la ordenación del territorio fuera de la actividad planificadora, dedique el art. 37 a establecer medidas concretas dirigidas a la protección de la legalidad y restablecimiento para estas últimas.

Parece que la LOTA, pese a regular la protección de la legalidad territorial, se centra y preocupa más por las posibles injerencias e incumplimientos en la política territorial de otras materias sectoriales que por las propias. Y precisamente son éstas (el posible incumplimiento de las disposiciones previstas en la ley y en los planes territoriales) las que precisan el adecuado desarrollo que posibilite a la Administración autonómica ejercitar sus competencias en disciplina territorial en toda su extensión y propiamente en la materia cuya competencia le viene asignada: la ordenación del territorio.

2. Sobre las no competencias en disciplina urbanística de la Administración autonómica

Cuestión esencial para precisar las competencias de la Administración autonómica en disciplina territorial es analizar las competencias urbanísticas municipales en disciplina urbanística, tratando con ello de trazar el siempre impreciso límite sobre dónde acaban o dónde empiezan las competencias en urbanismo y las competencias en ordenación del territorio. Precisamente las competencias municipales en materia de disciplina urbanística, fruto sin duda de su concreta previsión normativa en la LOUA (a diferencia, como se indicaba, de la disciplina territorial en la LOTA) y su marcado ejercicio en la última década, en la que la atención del urbanismo ha quedado casi por completo centrado en la misma con un menor protagonismo del planeamiento y la gestión, ha dado lugar a diferentes controversias e incluso algún pronunciamiento judicial del Tribunal Constitucional que coadyuvan a perfilar tanto unas como otras.

A. Contexto de partida

La Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA), en la modificación operada por la Ley 13/2005, de 11 de noviembre, de Medidas para la Vivienda Protegida y el Suelo, modifica e incluye en su articulado determinados preceptos dirigidos a reforzar la protección de la legalidad urbanística para lo que atribuye, en supuestos concretos, determinadas facultades a la Administración autonómica. Esta cuestión la justifica la Ley 13/2005 en su exposición de motivos por la necesidad de <<completar y mejorar la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía en aquellos aspectos relativos a la protección de la legalidad urbanística [] ya que, en su aplicación práctica, se ha puesto de relieve la necesidad de su reforma y aclaración>> y en particular, en la cuestión que nos atañe, apunta que:

<< hay que destacar en este artículo 28 el nuevo apartado 4 que se introduce en el artículo 31 de la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía. En él se posibilita que, ante el grave incumplimiento por parte de algún municipio en el ejercicio de competencias urbanísticas, se atribuya el ejercicio de las competencias de planeamiento a la Consejería competente en materia de ordenación del territorio y urbanismo, siempre que dicho grave incumplimiento afecte de forma manifiesta las competencias de la Comunidad Autónoma sobre estas materias. Este grave incumplimiento supone la desaparición de la función pública del urbanismo, con vulneración del mandato constitucional exigido por el artículo 47 de la Constitución Española y generando incluso alarma social, y situaciones excepcionales que pudieran ser calificadas como <<de descontrol urbanístico>>. Así, dichas situaciones afectan tanto a intereses urbanísticos supramunicipales (a la ordenación proyectada en los terrenos clasificados como suelo no urbanizable de especial protección, a parques, jardines, espacios libres o demás reservas para dotaciones...), como a la ordenación territorial que para esos ámbitos municipales se pretenda establecer por la Administración autonómica, en el ejercicio de las competencias que se atribuyen en el artículo 13.8 del Estatuto de Autonomía para Andalucía. Dicha asunción de competencias deberá ser acordada por el Consejo de Gobierno, previa apreciación del mismo por el Parlamento de Andalucía mediante informe favorable>>.

Sin perjuicio del devenir posterior de estos preceptos, a los que a continuación nos referiremos, de partida hay dos cuestiones que vienen a justificar la necesidad del legislador andaluz de la modificación llevada a cabo en la LOUA: <<situaciones que afecten a intereses urbanísticos supramunicipales>> o aquellas que afecten <<a la ordenación territorial que para esos ámbitos municipales se pretenda establecer por la Administración autonómica, en el ejercicio de las competencias que se atribuyen en el artículo 13.8 del Estatuto de Autonomía>>, art. 13.8 del EAA/1981, entonces vigente, que expresamente se refiere a la competencia de la Comunidad Autónoma de Andalucía en <<política territorial>>.

Parece obvio que la necesidad de modificar la LOUA con la inclusión de preceptos concretos dirigidos a tal fin venía dada por la preservación de las determinaciones de la ordenación territorial (intereses supramunicipales, señala, lo que excede de la competencia municipal en urbanismo). En suma, tratar de proteger la legalidad de aquellas determinaciones dadas desde la ordenación territorial y en el ejercicio de la competencia en política territorial de la Comunidad Autónoma. La lectura detenida de esta cuestión lleva a plantear la posibilidad de que quizás erró el legislador andaluz al modificar la LOUA ya que, en realidad, y atendiendo a la intención y finalidad que pretendía con la misma, lo que se debió llevar a cabo fue la modificación de la LOTA y el adecuado desarrollo de los preceptos que ya se ocupaban, desde el año 1994, de regular la protección de la legalidad territorial. Propiamente no se está ante competencias en disciplina urbanística sino ante competencias en disciplina territorial, residenciadas por tanto en la Administración autonómica y no en la local cuyo ámbito competencial le faculta para incidir o decidir sobre cuestiones que afectan a intereses supramunicipales.

Conforme a la doctrina reiterada del Tribunal Constitucional (TC) sobre la ordenación del territorio y el urbanismo, precisamente es el interés supramunicipal presente, el que separa el estrecho límite entre ambas. En este sentido, entre otras tantas, la STC 57/2015, de 18 de marzo(20), aúna los principales pronunciamientos previos sobre ambas competencias, tratando de perfilar cada una de ella y señalando:

<< Respecto de la primera (en referencia a la competencia en ordenación del territorio), este Tribunal tiene declarado que “en una primera aproximación global al concepto de ordenación del territorio el referido título competencial “tiene por objeto la actividad consistente en la delimitación de los diversos usos a que puede destinarse el suelo o espacio físico territorial” (SSTC 77/1984, FJ 2; 149/1991, fundamento jurídico 1 B). Concretamente, dejando al margen otros aspectos normativos y de gestión, su núcleo fundamental “está constituido por un conjunto de actuaciones públicas de contenido planificador cuyo objeto consiste en la fijación de los usos del suelo y el equilibrio entre las distintas partes del territorio del mismo” (SSTC 36/1994, FJ 3; 28/1997, FJ 5)”. (STC 149/1998, de 2 de julio, FJ 3). Por su parte, y en cuanto al urbanismo, la STC 141/2014, de 11 de septiembre, FJ 5 A), ha extractado lo esencial de la STC 61/1997, de 20 de marzo, al respecto, en los siguientes términos: “El urbanismo, como sector material susceptible de atribución competencial, ‘alude a la disciplina jurídica del hecho social o colectivo de los asentamientos de población en el espacio físico, lo que, en el plano jurídico, se traduce en la ordenación urbanística, como objeto normativo de las leyes urbanísticas’ (STC 61/1997, FJ 6). En definitiva, la competencia en materia de urbanismo abarca, fundamentalmente, ‘las políticas de ordenación de la ciudad’; es decir, la determinación del ‘cómo, cuándo y dónde deben surgir o desarrollarse los asentamientos humanos’ (STC 61/1997, FJ 6)>>.

Todo ello, sin dejar de reconocer desde dicha doctrina constitucional que siempre existe un interés supramunicipal en las decisiones sobre el <<cómo, cuándo y dónde deben surgir o desarrollarse los asentamientos humanos>>.

Coincidimos con MENÉNDEZ REXACH cuando, a la luz de dicha doctrina, plantea el interrogante de cuál deba ser la divisoria entre la ordenación del territorio y el urbanismo, concluyendo la dificultad de trazar una distinción nítida entre ambas, lo que explica la imperancia del criterio formal del carácter municipal o supramunicipal de la actuación(21). Al margen de las matizaciones, lo cierto es que las decisiones de carácter supramunicipal sobre el territorio, parece claro han de quedar reservadas a la ordenación territorial precisamente por ese carácter transversal y esa búsqueda del reequilibrio territorial que le viene atribuida. La ordenación del territorio está llamada a asegurar, dicho sea en términos metafóricos, la adecuada organización de las distintas partes de ese puzle que es el territorio. De ahí que cuando la Ley 13/2005 se refiere expresamente a la necesidad de actuar frente a situaciones de grave incumplimiento por parte de los municipios que afecten a intereses urbanísticos supramunicipales o a la ordenación territorial establecida por la Administración autonómica, estemos en el plano de la ordenación territorial.

B. Límites a la Administración autonómica en el ejercicio de competencias urbanísticas a la luz de la STC 154/2015

Centrados en el reproche que enjuicia la STC 154/2015, de 9 de julio, siquiera brevemente, apuntar que el recurso de inconstitucionalidad se plantea contra los arts. 12, 13, 23.4, 24.11, 28.11, 28.9, 28.11 y 28.13 de la Ley 13/2005, de 11 de noviembre, de la Comunidad Autónoma de Andalucía, de Medidas para la Vivienda Protegida y Suelo, por vulneración de los arts. 9.3, 33, 137, 140, 141 y 149.1.18ª de la CE. La meritada STC resuelve las dos impugnaciones planteadas por los recurrentes. La primera, dirigida al régimen de derechos de tanteo y retracto sobre viviendas de protección pública. La segunda, impugna diferentes preceptos de la LOUA a los que la Ley 13/2005 da una nueva redacción, por entender los recurrentes que limitarían la capacidad de actuación de los entes locales en materia de urbanismo en contra de la garantía constitucional de la autonomía local (arts. 137, 140 y 141 CE) y de diferentes preceptos de la LBRL, con vulneración del sistema competencial de distribución competencial (art. 148.1.18ª CE). En lo que aquí ocupa, es esta última cuestión la que presenta interés para el análisis que se aborda.

La STC 154/2015, centra su FJ 6 en el análisis de las impugnaciones dirigidas frente a los preceptos de la LOUA modificados o incorporados por la Ley 13/2005 <<para atribuir mayores competencias urbanísticas a la Junta de Andalucía y regular técnicas de control autonómico de la actividad local>>. Parte, de esta forma, tomando en consideración la doctrina constitucional relativa a las competencias locales, por un lado, y el control autonómico de su ejercicio, por otro.

En primer lugar, en referencia a las competencias, recuerda que el legislador estatal básico establece criterios generales en la propia LBRL (arts. 2.1, 25.2, 26 y 36), mientras que en los ámbitos de competencia autonómica, corresponde a las Comunidades Autónomas especificar las atribuciones de los entes locales ajustándose a esos criterios y ponderando en todo caso el alcance o intensidad de los intereses locales o supralocales implicados (SSTC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 25 b); 40/1998, de 19 de febrero, FJ 39; 159/2001, de 5 de julio, FJ 12; 51/2004, de 13 de abril, FJ 9). Doctrina que se proyecta sobre el urbanismo, reconociendo, en particular, que <<El legislador autonómico está legitimado “para regular de diversas maneras la actividad urbanística, y para otorgar en ella a los ente locales, y singularmente a los Municipios, una mayor o menor presencia y participación en los distintos ámbitos en los cuales tradicionalmente se divide el urbanismo (planeamiento, gestión de los planes y disciplina)” (STC 159/2001, de 5 de julio, FJ 4) [] las Comunidades Autónomas no pueden perder de vista que el urbanismo es un ámbito de interés municipal preferente, tal como refleja el art. 25.2 LBRL>>. Consecuencia de lo anterior, y en aras a la garantía constitucional de la autonomía local, es la previsión de que las Comunidades Autónomas, al configurar las competencias locales, deben graduar la intensidad de la participación del municipio en función de la relación entre intereses locales y supralocales. En lo esencial, la cuestión que centra y concreta el criterio para graduar y determinar el alcance de las competencias locales viene dado por la prevalencia de intereses locales, en cuyo caso su inobservancia determina la vulneración del principio de autonomía local, o supramunicipales. Y precisamente, son estos últimos la esencia de una competencia como es la ordenación del territorio, frente al urbanismo en el que el claro protagonismo lo centran los intereses locales.

En segundo lugar, y en relación a los controles sobre la actividad local, distingue entre los límites directamente derivados de la CE (arts. 137, 140 y 141.2) y los previstos en la LBRL, añadidos por el legislador básico del régimen local al amparo del art. 149.1.18 de la CE. Estos últimos, previstos, como enumera la Sentencia, en la LBRL, concretamente en los diferentes supuestos contemplados en los arts. 60, 61, 65, 66 y 67.

El debate de la discusión, y que determinará la declarada inconstitucionalidad de algunos preceptos de la LOUA, la centra la posibilidad de que la Administración autonómica pueda ejercer competencias municipales en sustitución del Ayuntamiento sin ajustarse a lo dispuesto en el art. 60 de la LBRL, al disponer éste que el tiempo de que debe disponer el ente local para responder al requerimiento formulado por la Comunidad Autónoma nunca puede ser inferior a un mes, mientras los citados preceptos de la LOUA, contemplan plazos de diez y quince días, respectivamente. Resuelve en primer lugar la redacción dada a dos de los preceptos impugnados, el art. 188 <<competencias de la Comunidad Autónoma de Andalucía en protección de la ordenación urbanística>>, en su aptdo. 1(22), y el art. 195 <<competencia para iniciar, instruir y resolver>> los procedimientos sancionadores por las infracciones urbanísticas reguladas en la LOUA, ceñido el reproche en los dos primeros párrafos del art. 195.1 b)(23), respectivamente.

Entiende el TC que, en efecto, el plazo previsto en el art. 60 LBRL << asegura al ente local un plazo mensual a partir del requerimiento para ejercer autónomamente sus competencias. El indicado plazo constituye un <<elemento relevante>> por reflejar una exigencia de autonomía local que el legislador autonómico no está autorizado a rebajar (STC 159/2001, de 5 de julio, FJ 7); la regulación autonómica que lo redujera estaría con ello rebajando el margen de que disponen los entes locales para ejercer sus competencias con limitación consecuente del estándar de autonomía local que ha querido garantizar el legislador básico estatal. En el presente caso, los preceptos impugnados, al establecer plazos menores, alteran el nivel de autonomía local que asegura el art. 60 LBRL y, con ello, invaden la competencia estatal en materia de bases del régimen local (art. 149.1.18 CE)>>. A la vez que matiza que, de conformidad con el art. 60 LBRL, << el incumplimiento que autoriza a la Administración autonómica a ejercer tareas encomendadas a los entes locales debe afectar <<al ejercicio de competencias>> <<de la Comunidad Autónoma>> >>.

Sin embargo, a renglón seguido, insiste en que la inconstitucionalidad de ambos preceptos tiene su fundamento en que el legislador andaluz << se ha separado de un elemento relevante de esta determinación básica (en referencia, nuevamente, al art. 60 LBRL) al delimitar los presupuestos habilitantes de la intervención autonómica sustitutiva a partir de un criterio diferente al de la afectación competencial, por más que en casos concretos pudiera llegar a aceptarse el ejercicio autonómico de la potestad de control ex art. 60 LBRL>> y ello, en atención, como también reconoce, a que << no puede excluirse en abstracto que las competencias autonómicas puedan llegar a resultar afectadas en supuestos tipificados por la Ley controvertida ni, en consecuencia, que la Administración de la Junta de Andalucía pueda llegar a estar habilitada para tutelar intereses supramunicipales>>.

Lo anterior, puede llevar a que, con independencia de la necesidad de ejercicio de sus potestades en disciplina territorial, incluso en el caso, eso sí, limitado a intereses supramunicipales y en el marco definido por el art. 60 LBRL, la Administración autonómica quede habilitada para la tutela de los mismos dentro de la disciplina urbanística. Y aquí es preciso insistir en que, como también reconoce en la STC 57/2015, de 8 de marzo, << existe siempre un interés supramunicipal en las decisiones sobre el “cómo, cuándo y dónde deben surgir o desarrollarse los asentamientos”>>, interés supramunicipal que no será infrecuente, dada la estrecha relación entre los modelos territoriales y locales junto a la necesidad de coordinación entre los mismos, se encuentre presente en determinados supuestos, lo que hará preciso, en aras a la tutela de los mismos, actuar a la Administración autonómica ante la inactividad de la Administración local, eso sí, en el marco definido por la LBRL.

En relación con el aptdo. 5 que la Ley 13/2005 incorpora al art. 183 de la LOUA(24), y que venía a facultar a la Consejería a acordar la demolición de las actuaciones de urbanización o edificación manifiestamente incompatibles con la ordenación urbanística, también impugnado, la Sentencia puntualiza que se refiere a una concreta facultad de restablecimiento del orden jurídico perturbado, las cuales encuentran su regulación más amplia en el art. 188 de la LOUA que regula tanto las medidas cautelares de suspensión (art. 188.1) como las medidas necesarias para la reparación de la realidad física alterada (art. 188.3). Pronunciado sobre el art. 188.1, la Sentencia pone en conexión el art. 183.5 con el 188.3 ya que << establece un control administrativo de la actividad local que permite a la Consejería acordar por sí la demolición en los supuestos de las letras a), b) y c) del art. 188.1 [] Corresponde, pues, contrastar este control administrativo con el art. 60 LBRL y verificar si el primero se ajusta a los elementos relevantes que regula el segundo>>. Concluyendo la inconstitucionalidad de ambos, sustentando en que el criterio de la gravedad que justifica la intervención <<no se corresponde con el de la afectación de las competencias autonómicas que recoge el art. 60 LBRL>>.

Otro de los preceptos impugnados es el nuevo aptdo. 4 que el art. 28.1 de la Ley 13/2005, añadía al art. 31 de la LOUA(25). Con el mismo, faculta para atribuir a la Administración autonómica, en casos de grave incumplimiento por los municipios en el ejercicio de competencias urbanísticas que impliquen una manifiesta afectación a la ordenación del territorio y urbanismo, el ejercicio de la potestad de planeamiento municipal, con audiencia al municipio afectado, dictamen del Consejo Consultivo de Andalucía y previo informe favorable del Parlamento de Andalucía.

Este precepto es objeto de diferentes reproches. En primer lugar, se centra en el hecho de que el precepto no exige el previo requerimiento al municipio incumplidor, sin que lo anterior pueda entenderse subsumido en el trámite de audiencia al municipio. Sobre la cuestión, la STC señala que << el requerimiento es un presupuesto necesario de todo control administrativo por sustitución que arraiga directamente en la garantía constitucional de autonomía local. No es constitucionalmente aceptable que la Administración autonómica ocupe ámbitos competenciales que el legislador ha atribuido ordinariamente al municipio para la tutela de los intereses de su comunidad territorial, si antes no le da la oportunidad de cumplir sus obligaciones en un plazo razonable y, por tanto, de corregir por sí las disfunciones verificadas>>. En segundo lugar, analiza el hecho de que el precepto asocie el defectuoso ejercicio de cualesquiera <<competencias urbanísticas>> municipales con la posibilidad de que la Comunidad Autónoma ejecute una muy específica y relevante competencia urbanística municipal, el planeamiento urbanístico, calificando la misma como <<una competencia de interés local preferente y en cuyo ejercicio ordinario por parte de los Ayuntamientos ya están presentes los intereses supralocales a través de otras técnicas, singularmente trámites de informe preceptivo de la Comunidad o de aprobación autonómica definitiva>>. De esta forma, concluye que el art. 31.4 de la LOUA es contrario a la garantía constitucional de autonomía local, no ajustándose tampoco al art. 60 LBRL, no sin antes señalar que:

<<Consecuentemente, el legislador andaluz ha previsto un control autonómico con tintes sancionadores que no ha ponderado suficientemente los intereses locales implicados en lo que hace tanto a la definición de los incumplimientos habilitantes y del procedimiento para acordar la sustitución como a la intensidad y alcance de las competencias ejercitables por parte de la Comunidad Autónoma. Téngase en cuenta que, conforme a la doctrina constitucional, la gestión gravemente dañosa de los intereses de la propia entidad local no es suficiente para que el legislador pueda autorizar a la Administración General del Estado la sustitución de la corporación en el ejercicio de sus competencias; sí, en cambio, la afectación grave de los intereses generales, si la sustitución <<tiene una eficacia limitada temporalmente, de acuerdo con un criterio razonable>> [STC 4/1981, FJ 10 d)]>>.

Por contra, considera constitucional la exigencia del informe favorable de la Consejería competente en materia de vivienda en relación con la fijación de los plazos para la iniciación y terminación de viviendas de protección oficial dentro del plan general o el instrumento que contenga la ordenación detallada, previsión que incorpora el art. 18.3 de la LOUA, en la nueva letra c), añadida por la Ley 13/2005, y que de igual forma fue impugnado por los recurrentes. El fundamento de su decisión se halla en la concurrencia de <<fuertes intereses supramunicipales en materia de vivienda>>, citando como ejemplo que la doctrina constitucional ha entendido amparadas en el art. 149.1.13 CE (<<bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica>>) determinadas intervenciones estatales en el ámbito de la vivienda (SSTC 152/1998, FJ 4; 112/2013, FJ 3; 139/2013, FJ 3). A la vez, justificado, nuevamente por la concurrencia de intereses supramunicipales, en la medida en que afecta a la realización de la política propia autonómica e << incide limitadamente sobre las competencias urbanísticas municipales; afecta a un aspecto muy concreto con el fin de proteger intereses supramunicipales>>. Nuevamente, la presencia o afección a intereses supramunicipales se alza en esencial para no entender vulnerada la garantía constitucional de la autonomía municipal.

Idéntica conclusión alcanza el TC en relación a la impugnación del art. 74.2 de la LOUA, en la parte que modifica la Ley 13/2005, que, en referencia a las delimitaciones de reserva de terrenos para el Patrimonio Autonómico de Suelo, posibilita a la Consejería competente en materia de urbanismo a alzarse como Administración actuante para la formulación, tramitación y aprobación de los instrumentos de planeamiento, así como para la ejecución de los mismos. Se reprocha por los recurrentes la sustitución o subrogación orgánica general incompatible con la autonomía local. El TC limita su enjuiciamiento a la posible vulneración de la garantía constitucional de la autonomía municipal, concluyendo, como se adelantaba, que no tiene lugar, sin perjuicio, como señala << de que la jurisdicción contencioso-administrativa podrá controlar las eventuales extralimitaciones en que incurra la Administración autonómica al ejercer las competencias urbanísticas atribuidas y, en particular, la concurrencia de intereses supralocales legitimantes, la efectiva apertura de canales de participación local durante todas las fases del planeamiento así como la asignación a la intervención local del peso correspondiente a los intereses municipales afectados>>.

En definitiva, la STC 157/2015 resulta de gran relevancia pues ayuda a clarificar en cierta medida, el siempre complejo límite entre las potestades urbanísticas y las potestades en ordenación territorial, con el añadido de estar residenciadas en dos Administraciones territoriales distintas. Con la siempre presente garantía constitucional de la autonomía local y el marco definido e interpretado en la Sentencia por los preceptos de la LBRL reguladores de la cuestión, también viene a reconocer una cuestión esencial que en su día pareció venir a justificar la modificación de ciertos preceptos de la LOUA por la Ley 13/2005 y que el propio TC reconoce, tal es la presencia de intereses supramunicipales con la consiguiente necesidad de adecuar el modelo urbanístico local al modelo territorial, sin obviar la competencia en ordenación territorial. Hecho que tendrá lugar con mayor intensidad en aquellos ámbitos que además del Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía, cuyo ámbito comprende el conjunto de la Comunidad Autónoma, se encuentren bajo la cobertura de algún Plan de Ordenación del Territorio de ámbito subregional, cuyas determinaciones y grado de concreción sobre el territorio que planifica es más preciso y en consecuencia determina, en buena parte con carácter normativo, desde la escala supralocal, el modelo urbano que compete al municipio definir en el marco definido por ordenación territorial, cuestión en la que la propia LOUA insiste a lo largo de su articulado(26).

3. ¿Injerencias de la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía en las competencias autonómicas en ordenación territorial?

La complejidad de precisar la línea divisoria entre ordenación territorial y urbanismo es patente en otros preceptos de la LOUA en que, contrariamente a los preceptos declarados nulos por el TC al incidir en cuestiones reservadas a la esfera local, parecen hacer justo lo contrario, esto es, atribuir al municipio competencias reservadas a la Comunidad Autónoma por encuadrarse en el marco de la ordenación territorial.

A modo de ejemplo, cuando el art. 207 de la LOUA establece los tipos básicos de infracciones urbanísticas, tipifica como infracción urbanística grave <<la ejecución, realización o desarrollo de actos de parcelación, urbanización, construcción o edificación e instalación, o cualquier otro de transformación del uso del suelo, que sean contrarios a la ordenación territorial o urbanística>> (art. 207.3.d) LOUA).

¿Acaso se atribuye a la Administración local la potestad para sancionar aquellos actos contrarios a la ordenación territorial que supongan ejecución, realización o desarrollo de actos de parcelación, urbanización, construcción o edificación e instalación, o cualquier otro de transformación de uso del suelo? La lectura del precepto no parece dejar lugar a dudas. La LOUA posibilita un amplio margen de ejercicio a la Administración local en competencias autonómicas encuadradas en la ordenación del territorio.

La complejidad de la cuestión lleva a otras tantas dudas siguiendo el tenor literal de la LOUA y que inciden en la idea de la necesidad de reformular, mediante su modificación, los preceptos de la LOTA dedicados a la disciplina territorial, al observarse ámbitos pertenecientes a ésta que parecen quedar al margen de reproche legal. Algunas ideas se encuentran en los tipos específicos regulados por la LOUA. El art. 220 de la LOUA tipifica las obras en reservas para dotaciones << la realización de cualquier obra de construcción o edificación e instalación en terrenos destinados a parques, jardines o espacios libres, infraestructuras o demás reservas para dotaciones que impidan, dificulten o perturben dicho destino>>. Pese al silencio de la LOUA, el reproche vendrá dado a actuaciones contrarias a reservas para dotaciones así determinadas por el planeamiento urbanístico, pero, ¿qué ocurre si estas dotaciones o infraestructuras tienen carácter supramunicipal y su reserva viene prevista por la planificación territorial?, ¿quedarán al margen del control administrativo al no encontrar amparo legal su contravención? A la luz del marco normativo andaluz, podríamos atrevernos a afirmar que sí, máxime sin obviar que nos encontramos en el ámbito del derecho sancionador y la concurrencia, entre otros, del principio de legalidad o su concreción, entre otros, en el principio de tipicidad que impone nuestro ordenamiento jurídico.

En similar sentido, los tipos específicos de la LOUA relativos a las infracciones y sanciones en materia de bienes y espacios del patrimonio arquitectónico, histórico, cultural, natural y paisajístico. El art. 224 tipifica los actos que incidan en bienes o espacios de valor arquitectónico, histórico o cultural por conllevar el derribo o demolición, el desmontaje o la desvirtuación de construcciones, edificaciones o instalaciones objeto de especial protección o de una protección inferior por la ordenación urbanística aplicable por razones de singular valor arquitectónico, histórico o cultural. Similar cuestión se plantea con los actos con incidencia en espacios o bienes de valor natural o paisajístico objeto de protección por la ordenación urbanística, cuya afección por la realización de obras o el desarrollo de cualesquiera otras actuaciones que les afecten son sancionados por el art. 225, precepto que también tipifica y sanciona la tala, la quema, el derribo o la eliminación por agentes químicos de masas arbóreas, vegetación arbustiva o de árboles aislados cuando sean objeto de protección por los instrumentos de planeamiento urbanístico.

Ahora bien, no es infrecuente que la protección de estos bienes venga dada por la propia ordenación territorial, en cuyo caso se vuelve a plantear el mismo interrogante ya que en este caso la LOUA es inequívoca al referirse a supuestos en que la protección venga dada por la ordenación urbanística. Lo que lleva, nuevamente, a plantearnos si se estaría ante supuestos que quedan al margen del reproche administrativo. Todo hace indicar que sí puesto que la LOTA ninguna mención contiene ni a tipos básicos ni específicos de infracciones territoriales.

Estas cuestiones simplemente tratan de poner de manifiesto el conjunto de <<lagunas jurídicas>> que quedan al margen del reproche administrativo y que precisan, en aras a la efectividad y protección de la ordenación territorial, de una adecuada regulación en materia de disciplina territorial.

4. Breves apuntes sobre la disciplina territorial en otras legislaciones autonómicas en ordenación territorial distintas a la andaluza

Aunque se ha analizado la peculiar situación de la disciplina territorial en Andalucía, lo cierto es que la mayoría de Comunidades Autónomas optan por un modelo similar, reservando a la Administración autonómica potestades de subrogación en las competencias urbanísticas dirigidas al restablecimiento de la legalidad perturbada ante la inactividad de los municipios o cuando las mismas afecten a intereses supramunicipales y omitiendo un desarrollo concreto del ámbito disciplinario de su competencia en ordenación territorial. El tradicional predominio del urbanismo frente a la ordenación del territorio y la consiguiente atención prestada a la primera se materializa en las diferentes legislaciones y las opciones adoptadas en este sentido.

Sin carácter exhaustivo, la tendencia casi generalizada es la omisión a referencia expresa en las legislaciones de ordenación territorial a la disciplina territorial que parece suplirse con la inclusión de determinadas potestades a la Administración autonómica en disciplina urbanística mediante la técnica de la subrogación autonómica en el ejercicio de las competencias de protección de la legalidad urbanística cuando los actos afecten a intereses supramunicipales. Es la opción de Aragón, que faculta directamente al Director General competente en materia de urbanismo para subrogarse en el ejercicio de las competencias de protección de la legalidad urbanística en los casos en los que se vean directamente afectados bienes jurídicos de interés supramunicipal(27).

No obstante, como sucede con otras tantas cuestiones referidas a la ordenación territorial (el ejemplo más sencillo, la propia terminología empleada por cada una de las Comunidades Autónomas para denominar a sus instrumentos de planificación territorial), también se dan singularidades. A modo de ejemplo, Canarias opta por incluir bajo <<legalidad urbanística>> el bloque normativo conformado por la legislación urbanística, territorial y ambiental. Así lo prevé expresamente la Ley 4/2017, de 13 de julio, del Suelo y Espacios Naturales Protegidos de Canarias, en su art. 324.2, cuando dispone <<Se entiende por legalidad urbanística, a los efectos de las potestades de intervención, de restablecimiento y sancionadoras previstas en esta ley, el bloque normativo constituido por la legislación ambiental, territorial y urbanística, sus disposiciones reglamentarias de desarrollo, los instrumentos de ordenación ambiental, territorial y urbanística y las ordenanzas locales que regulan la construcción, transformación y uso del suelo, vuelo y subsuelo>>.

Aunque sería de particular interés poner en común los diecisiete marcos autonómicos y la concreta regulación de la cuestión, la entidad de la empresa supera con creces el objeto del presente trabajo. No obstante, sí es adecuado hacer referencia al primer cuerpo legal aprobado por la Comunidad Valenciana en ordenación territorial, la Ley 6/1989, de 7 de junio, de Ordenación del Territorio de la Comunidad Valenciana. Esta norma, primera legislación valenciana en la materia, dedica buena parte de su articulado a regular el régimen disciplinario de la ordenación territorial en la Comunidad Autónoma(28). Significativo, sin embargo, que las leyes que le han sucedido ninguna mención contengan sobre el particular, tendencia que, como se indicaba, es la mayoritaria en los cuerpos legales vigentes.

IV. ALGUNAS PROPUESTAS PARA LA CONFIGURACIÓN DEL MARCO NORMATIVO ANDALUZ EN DISCIPLINA TERRITORIAL

La articulación del marco normativo que haya regular la disciplina territorial precisa de una adecuada definición y concreción. De partida, la disciplina territorial habrá de integrar diferentes cuestiones que, debidamente organizadas, logren su finalidad. Aspectos como la tipificación de infracciones administrativas o el conjunto de actuaciones dirigidas a la vigilancia, inspección y control sobre la ordenación territorial, parecen esenciales para lograr el fin tendente a proteger, preservar y, en su caso, restaurar las posibles alteraciones que sobre el territorio puedan tener lugar. Pero junto a aquéllas, la regulación de las medidas cautelares, coercitivas y sancionadoras a llevar a cabo por los órganos competentes autonómicos así como las medidas dirigidas al restablecimiento de la legalidad territorial que, en su caso, pueda verse alterada o perturbada.

Estas cuestiones que, aún de manera general, se apuntan, pueden servir de adecuada base para la configuración del sistema de disciplina territorial en los marcos legislativos en ordenación territorial de cualesquiera Comunidades Autónomas. Sobra recordar que se está ante una competencia autonómica, por lo que su desarrollo viene encomendado a las mismas.

En el caso que ha ocupado las líneas precedentes, Andalucía, lo cierto es que, pese a las carencias apuntadas, la Comunidad Autónoma sí tiene recogida en su marco legislativo la cuestión, con lo que no se parte de cero. Ahora bien, en su redacción actual, los arts. 36 y 37 de la LOTA están muy limitados y la dejan prácticamente vacía de contenido. De ahí que se entienda preciso y urgente reconstruir el sistema, articulando un marco completo regulador de la disciplina territorial en Andalucía. Ésta es la idea principal que trata de poner sobre la mesa el presente trabajo: el completo desarrollo de la disciplina territorial pudiera incluso resultar menos importante en otro escenario (de mantenerse competencias en disciplina urbanística) pero perdida aquéllas, es preciso que configurar el marco regulador que le posibilite ejercitar a la Administración andaluza sus competencias en disciplina territorial.

A mayor abundamiento, esta situación genera lagunas jurídicas, algunas ya apuntadas, pero otras más generales y que podrían sucederse con cierta asiduidad en el tiempo. El caso más frecuente, ¿cuál será la consecuencia jurídica de los actos contrarios a las previsiones de los planes territoriales en Andalucía? Los planes territoriales, como se sabe, tienen carácter normativo, y en el caso de Andalucía se cuenta con cerca de una veintena de instrumentos vigentes. Ahora bien, qué potestades, o más para ser más precisos ¿cómo ejercita sus potestades sancionadoras y de protección de la legalidad territorial la Administración autonómica sin contar con el marco normativo que establezca las consecuencias jurídicas de estas posibles contravenciones? O ¿qué ocurre cuando los posibles incumplimientos en el planeamiento urbanístico vengan dados por remisión a previsiones contenidas en la ordenación territorial, por ejemplo, suelos clasificados como no urbanizables en su categoría de especial protección por la planificación territorial? En este mismo caso, pero llevado a la legislación sectorial, como puede ser la medioambiental, la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, recoge la prevalencia en la jerarquía normativa de los Planes de Ordenación de Recursos Naturales sobre los instrumentos de ordenación territorial o urbanística (de similar forma, a los preceptos de la LOTA que determinan el carácter vinculante de las diferentes categorías de planes territoriales para el planeamiento urbanístico general) y consiguientemente regula el conjunto de infracciones y sanciones que las acciones u omisiones que infrinjan las previsiones contenidas en dicho cuerpo legal generarán. Esto no ocurre en la LOTA, marco legislativo competente para regular las consecuencias jurídicas de las posibles contravenciones o infracciones que en ordenación territorial puedan tener lugar en Andalucía.

Es muy preciso que Andalucía apueste por incorporar a la LOTA un título dedicado a regular, en toda su extensión y con el grado de detalle y precisión que la materia requiere, la disciplina territorial lo que, además, coadyuvará en el complejo camino hacia la consecución de los modelos territoriales ya concretados, en particular, y de los objetivos de la ordenación territorial, en general, en aras a su operatividad y efectividad.

Todo ello, sin obviar otra realidad que subyace de forma latente. Andalucía precisa de manera urgente una completa revisión de su marco normativo en ordenación territorial, incorporando aspectos que la propia evolución en el tiempo de esta función pública ha evidenciado como necesarios. Es el caso de la gestión territorial o la propia disciplina territorial. En tanto esta revisión no tenga lugar, se continuará a “medio camino” y sin los mecanismos jurídicos necesarios para, en efecto, posibilitar la puesta en marcha de esta competencia en la comunidad andaluza.

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NOTAS:

(1). RANDO BURGOS, E. Régimen Jurídico de la Gestión Territorial. Tirant lo Blanch, Valencia, 2020.

(2). De particular interés sobre el marco competencial de la ordenación del territorio, entre otros, los trabajos de LÓPEZ RAMÓN, F. Estudios jurídicos sobre ordenación del territorio. Thomson Reuters Aranzadi, 1995; PÉREZ ANDRÉS A.A. La ordenación del territorio en el estado de las Autonomías. Marcial Pons-Ediciones Jurídicas y Sociales: Instituto Universitario de Derecho Público García Oviedo, 1998; PÉREZ ANDRÉS, A.A. <<La ordenación del territorio, una encrucijada de competencias planificadoras>>. Revista de Administración Pública, 1998, Nº 147, págs. 97-139; LÓPEZ BENÍTEZ, M. y VERA JURADO, D.J. <<La ordenación del territorio: Algunos datos para la redefinición conceptual y competencial de la materia>>. Revista Jurídica de Navarra, 2005, Nº 40, págs. 163-202; PAREJO ALFONSO, L. La construcción del espacio: una introducción a la ordenación territorial y urbanística. Tirant lo Blanch, Valencia, 2015; RANDO BURGOS, E. Legislación e instrumentos de la ordenación del territorio en España. Iustel, Madrid, 2019.

(3). Ley Orgánica 6/1981, de 30 de diciembre, de Estatuto de Autonomía para Andalucía (EAA/1981).

(4). Como indicáramos en nuestro trabajo Perspectiva jurídica de la planificación territorial en la provincia de Huelva. Servicio de Publicaciones de la Universidad de Huelva, 2019, la LOTA ha sido objeto hasta el momento de un buen número de modificaciones.

(5). RANDO BURGOS, E. Áreas de Oportunidad y Ordenación del Territorio en Andalucía. Junta de Andalucía, Instituto Andaluz de Administración Pública, Sevilla, 2020 (en prensa).

(6). Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía.

(7). LÓPEZ BENÍTEZ, M. y VERA JURADO, D.J. <<La ordenación del territorio: Algunos datos para la redefinición conceptual y competencial op cit. (pág. 166).

(8). Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal.

(9). Ley Orgánica 5/2010, de 22 de junio, por la que se modifica la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal.

(10). El derecho penal no ha pasado inadvertido para el derecho administrativo, en particular, en materias tan estrechamente relacionadas (e interrelacionadas) como el derecho administrativo sancionador. Sobre el particular, MUÑOZ MACHADO, S. <<De los delitos y las penas: ayer y hoy>>. En AAVV. Los grandes procesos de la historia de España. Barcelona, Crítica, 2002, págs. 494-528. De manera más reciente, BAUZÁ MARTORELL, F.J. Derecho administrativo y derecho penal: reconstrucción de los límites. Bosch, Wolters Kluwer, Hospitalet de Llobregat, 2017 o REBOLLO PUIG, M. <<El control de la administración por la jurisdicción penal>>. Revista Vasca de Administración Pública, Instituto Vasco de Administración Pública, 2019, Nº 115, págs. 151-190.

(11). Cuestión abordada en la materia que nos ocupa, entre otros, por autores como BAÑO LEÓN, J.M. <<Crimen y ladrillo: la tortuosa relación entre derecho penal y derecho urbanístico>>. Práctica urbanística: Revista mensual de urbanismo, 2015, Nº 134, págs. 6-12; o PÉREZ ANDRÉS, A.A. <<Los delitos en materia de ordenación del territorio y urbanismo. Interferencias entre el ilícito penal y el administrativo>>. Revista Andaluza de Administración Pública, 2001, Nº 44, págs. 109-158.

(12). ALARCÓN SOTOMAYOR, L. <<Los confines de las sanciones: en busca de la frontera entre derecho penal y derecho administrativo sancionador>>. Revista de Administración Pública, 2014, Nº 195, págs. 135-167 (pág. 137). El derecho administrativo sancionador ha acaparado la atención de nuestra doctrina administrativista más destacada, en este sentido, véase, entre otros, CANO CAMPOS, T. Sanciones administrativas. Ediciones Francis Lefebvre, Madrid, 2018; NIETO, A. Derecho administrativo sancionador. Tecnos, Madrid, 2012; REBOLLO PUIG, M., IZQUIERDO CARRASCO, M. ALARCÓN SOTOMAYOR, L. y BUENO ARMIJO, A. Derecho Administrativo sancionador. Lex Nova, Valladolid, 2010;

(13). LÓPEZ BENÍTEZ, M. y VERA JURADO, D.J. <<La ordenación del territorio: Algunos datos para la redefinición conceptual y competencial op cit. (pág. 195).

(14). PÉREZ ANDRÉS, A.A. <<La Ordenación del Territorio op. cit. (pág. 121).

(15). Sentencia 154/2015, de 9 de julio de 2015. Recurso de inconstitucionalidad 1832-2006. Interpuesto por más de cincuenta Diputados del Grupo Parlamentario Popular del Congreso en relación con diversos preceptos de la Ley del Parlamento de Andalucía 13/2005, de 11 de noviembre, de medidas para la vivienda protegida y suelo. Interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, derecho de propiedad, autonomía local y competencias en materia de urbanismo y vivienda: nulidad de los preceptos legales autonómicos que atribuyen a la Administración autonómica el ejercicio subsidiario de las potestades de planeamiento y de disciplina urbanística; interpretación conforme del precepto relativo a la intervención autonómica en las delimitaciones de reserva para patrimonio autonómico de suelo (STC 51/2004). BOE núm. 194, de 14/08/2015.

(16). Además, el art. 66 de la LBRL, en su párrafo segundo, precisa que <<La impugnación deberá precisar la lesión o, en su caso, extralimitación competencial que la motiva y las normas legales vulneradas en que se funda. En el caso de que, además, contuviera petición expresa de suspensión del acto o acuerdo impugnado, razonada en la integridad y efectividad del interés general o comunitario afectado, el Tribunal, si la estima fundada, acordará dicha suspensión en el primer trámite subsiguiente a la presentación de la impugnación. No obstante, a instancia de la Entidad local y oyendo a la Administración demandada, podrá alzar en cualquier momento, en todo o en parte, la suspensión decretada, en caso de que de ella hubiera de derivarse perjuicio al interés local no justificado por las exigencias del interés general o comunitario hecho valer en la impugnación>>.

(17). Conforme a la redacción dada por la disposición final 1.3. del Decreto-ley 4/2019, de 10 de diciembre, para el fomento de iniciativas económicas mediante la agilización y simplificación administrativas en la tramitación de proyectos y su declaración de interés estratégico para Andalucía, para la creación de una unidad aceleradora de proyectos de interés estratégico y por el que se modifica la Ley 1/1994, de 11 de enero, de Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía, y la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía.

(18). Enumerados en el art. 17 de la LOTA, que establece:

<<Los Planes con Incidencia en la Ordenación del Territorio a que se refiere el artículo 5, apartado 2, de esta Ley, sin perjuicio de los contenidos establecidos por la correspondiente legislación especial o por el acuerdo que disponga su formulación, incluirán:

a) La expresión territorial del análisis y diagnóstico del sector.

b) La especificación de los objetivos territoriales a conseguir de acuerdo con las necesidades sectoriales y criterios establecidos para la Ordenación del Territorio.

c) La justificación de la coherencia de sus contenidos con el Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía y con las determinaciones de los Planes de Ordenación del Territorio de ámbito subregional que les afecten>>.

Además, conforme al Anexo II de la LOTA <<Actividades de planificación e intervención singular en el ámbito de la Comunidad Autónoma>>, apartado I <<Actividades de planificación>>, tienen el carácter de Planes con Incidencia en la Ordenación del Territorio, los siguientes:

1. Planificación de ámbito regional y subregional de la red de carreteras.

2. Planificación de la red de carreteras de interés general del Estado.

3. Planificación de la red ferroviaria.

4. Planificación de ámbito regional y subregional del transporte público.

5. Planificación regional de centros de transporte de mercancías y de centros de actividades logísticas del transporte.

6. Planificación regional de los puertos de competencia de la Comunidad Autónoma.

7. Planificación de puertos de interés general del Estado.

8. Planificación de aeropuertos.

9. Planificación hidrológica.

10. Planificación regional y subregional de infraestructuras de aducción y depuración de aguas.

11. Planificación de infraestructuras y equipamientos para la gestión de los residuos.

12. Planes de desarrollo y programas operativos para un ámbito territorial.

13. Planes de ordenación de recursos naturales.

14. Planificación de infraestructuras energéticas.

15. Plan Andaluz de Acción por el Clima.

16. Planificación regional o supramunicipal en materia de vivienda.

17. Planificación regional o supramunicipal en materia de instalaciones deportivas.

18. Otras actividades de planificación que se refieran a las materias que se relacionan en el Anexo II.

(19). Propiamente, el art. 6 de la LOTA se refiere a << los demás planes regulados en esta Ley>>. Regulados como tal en la LOTA, se encuentran además del POTA, el Plan de Protección del Corredor Litoral de Andalucía, los Planes de Ordenación del Territorio de ámbito subregional y los Planes con Incidencia en la Ordenación del Territorio, con lo que con la inclusión en el precepto de las Actuaciones con Incidencia en la Ordenación del Territorio, el legislador parece tratar de asegurar la adecuación del conjunto de acciones (tanto planificadoras como propiamente actuaciones), que teniendo lugar sobre el territorio andaluz, al POTA.

(20). BOE núm. 98, de 24/04/2015.

(21). MENÉNDEZ REXACH, Á. <<Ordenación del territorio supramunicipal y urbanismo municipal: el control de las actuaciones de interés regional>>. Encuentros multidisciplinares, Vol. 17, núm. 50. Ejemplar dedicado a: Urbanismo y organización del territorio en clave multidisciplinar, 2015, págs. 42-49.

(22). Redacción que disponía:

<<En las actuaciones llevadas a cabo sin licencia u orden de ejecución, la Consejería con competencias en materia de urbanismo, transcurridos diez días desde la formulación del requerimiento al Alcalde para que adopte el pertinente acuerdo municipal sin que se haya procedido a la efectiva suspensión de dichas actuaciones, podrá adoptar las medidas cautelares de suspensión previstas en el artículo 181.1 cuando los actos o los usos correspondientes:

a) Supongan una actividad de ejecución realizada sin el instrumento de planeamiento preciso para su legitimación.

b) Tengan por objeto una parcelación urbanística en terrenos que tengan el régimen del suelo no urbanizable.

c) Comporten de manera manifiesta y grave una de las afecciones previstas en el artículo 185.2.B) de esta Ley>>.

(23). El art. 195.1 de la LOUA, señalaba en la redacción objeto de impugnación:

<<La competencia para iniciar y resolver los procedimientos sancionadores corresponde:

a) Al Alcalde del correspondiente municipio o al concejal en quien delegue.

b) A la Consejería competente en materia de urbanismo cuando el acto o uso origen del expediente sea de los contemplados en los párrafos a), b) o c) del artículo 188.1 de esta Ley, previo requerimiento al Alcalde para que en el plazo máximo de quince días inicie el correspondiente procedimiento sancionador, sin que dicho requerimiento hubiera sido atendido, o, directamente, cuando la citada Consejería hubiese adoptado la medida cautelar de suspensión de conformidad con lo previsto en el artículo 188 de esta Ley.

El transcurso del citado plazo de quince días, sin ser atendido, dará lugar, además, a cuantas responsabilidades civiles, administrativas y penales se deriven legalmente.

Asimismo, le corresponderá la competencia cuando los actos constitutivos de la infracción se realicen al amparo de licencia o, en su caso, en virtud de orden de ejecución, que hayan sido anuladas a instancia de la Administración Autonómica>>.

(24). Con el siguiente tenor literal:

<<El Ayuntamiento o la Consejería con competencias en materia de urbanismo, en su caso, sin perjuicio de la correspondiente medida de suspensión acordada, dispondrá la inmediata demolición de las actuaciones de urbanización o edificación que sean manifiestamente incompatibles con la ordenación urbanística, previa audiencia del interesado, en el plazo máximo de un mes>>.

(25). Precepto que disponía:

<<En los casos de grave incumplimiento por los municipios en el ejercicio de competencias urbanísticas que impliquen una manifiesta afectación a la ordenación del territorio y urbanismo competencia de la Comunidad Autónoma de Andalucía, el Consejo de Gobierno, con audiencia al municipio afectado, dictamen del Consejo Consultivo de Andalucía y previo informe favorable del Parlamento de Andalucía, podrá atribuir a la Consejería competente en estas materias el ejercicio de la potestad de planeamiento que corresponde a los municipios conforme al apartado 1 de este artículo.

El Acuerdo del Consejo de Gobierno delimitará el ejercicio de dicha potestad necesario para restablecer y garantizar las competencias afectadas, las condiciones para llevarlo a cabo, con la intervención del municipio en los procedimientos que se tramiten en la forma que se prevea en el mismo Acuerdo, y el plazo de atribución, que en ningún caso será superior a cinco años desde su adopción. Dicho Acuerdo se pronunciará sobre la suspensión de la facultad de los municipios de firmar convenios de planeamiento a los que se refiere el artículo 30 de la presente Ley, atribuyendo la misma a la Consejería competente en materia de ordenación del territorio y urbanismo>>.

(26). Véase, a modo de ejemplo y sin carácter exhaustivo, el art. 2.1. de la LOUA al señalar << La actividad urbanística se desarrolla en el marco de la ordenación del territorio>>; el art. 3.2 de la LOUA <<La ordenación urbanística establecida en los instrumentos de planeamiento, en el marco de la ordenación del territorio, tiene por objeto>>; art. 7.1. <<La ordenación urbanística se establece, en el marco de esta Ley y de las normas reglamentarias generales a que la misma remite y de las dictadas en su desarrollo, así como de las determinaciones de los Planes de Ordenación del Territorio en los términos dispuestos por la Ley 1/1994, de 11 de enero, de Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía>>; art. 8.1. <<Los Planes Generales de Ordenación Urbanística establecen, en el marco de los Planes de Ordenación del Territorio, la ordenación urbanística en la totalidad del término municipal>>.

(27). El art. 272 <<competencias autonómicas y comarcales>> del Decreto-Legislativo 1/2014, de 8 de julio, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Urbanismo de Aragón, en su aptdo. 2, dispone:

<<El Director General competente en materia de urbanismo podrá ejercer directamente las competencias de protección de la legalidad urbanística, en el supuesto de infracciones muy graves que supongan la realización de parcelaciones urbanísticas u otros actos de edificación y uso del suelo o del subsuelo en contra de lo dispuesto en el ordenamiento urbanístico, cuando afecten a superficies destinadas a dominio público de titularidad autonómica, sistema general de carácter supralocal, suelo no urbanizable especial o bienes protegidos por la legislación sobre patrimonio histórico. Podrá subrogarse en el ejercicio de las competencias de protección de la legalidad urbanística, con las mismas condiciones establecidas en el apartado anterior, en todos los demás casos en los que se vean directamente afectados bienes jurídicos de interés supramunicipal>>.

(28). Concretamente, de los cinco capítulos que integran la citada Ley, el capítulo V está dedicado a lo que denomina “Régimen disciplinario”, con una detallada regulación en sus arts. 95 a 130.

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