LA IMPLANTACIÓN DE LA FACTURA ELECTRÓNICA EN LAS COMPRAS PÚBLICAS

La propuesta de Directiva relativa a la facturación electrónica en la contratación pública tiene como principal objetivo permitir la interoperabilidad entre todas las facturas electrónicas emitidas en las compras públicas de todos los Estados miembros de la Unión Europea e implantar definitivamente su utilización. Entre tanto, en España ha visto la luz un proyecto de Ley para impulsar el uso de la factura electrónica en el sector público. En este artículo se analizan ambas propuestas y las principales ventajas que conlleva la implantación de la factura electrónica en las compras públicas, algo que parece inminente.

Antonio García Jiménez es doctorando en Estado de Derecho y Gobernanza Global de la Universidad de Salamanca

El artículo se publicó en la Revista General de Derecho Administrativo n.º 35 (Iustel – enero 2014)

I. SITUACIÓN ACTUAL DEL CONTEXTO NORMATIVO EN MATERIA DE COMPRAS PÚBLICAS (*)

El derecho de la contratación pública se encuentra inmerso en una profunda etapa de reformas a nivel comunitario que supondrá la aprobación y entrada en vigor de tres nuevas Directivas. Concretamente, la propuesta del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la contratación por entidades que operan en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales COM (2011) 895 final, la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la contratación pública COM (2011) 896 final y la Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la adjudicación de contratos de concesión COM (2011) 897 final.

Ante este contexto y cuando ya parecía haberse asentado el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, fruto de las modificaciones operadas en la ya derogada Ley de Contratos del Sector Público por diversas normas que tenían como principal objetivo atajar la crisis económica y financiera centrando parte de su atención en un instrumento de gasto tan importante como es la contratación pública, se otea en el horizonte la necesidad de volver a llevar a cabo un profunda revisión de la normativa sobre contratación pública con la finalidad de dar cumplimiento a la transposición de las nuevas disposiciones Comunitarias en materia de contratos públicos.

El profesor RIVERO ORTEGA ya advertía que el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público debía de ser reformado, pero la reforma más amplia habría de esperar a que la propuesta de Directiva estuviese más madura(1). En un momento en que parece inminente la aprobación de las propuestas, GIMENO FELIÚ aboga por dos posibles soluciones con respecto a la transposición de las nuevas Directivas al derecho español: ora una nueva normativa completamente distinta del actual TRLCSP en tanto parece lógico que existan tres normas legales distintas, ora un Código de Contratos Públicos con partes diferenciadas en función del objeto: contratos públicos, concesiones y contratos excluidos(2). En opinión de MORENO MOLINA(3) y en la nuestra propia, consideramos más oportuna la aprobación de, en palabras de GIMENO FELIÚ, “un Código de Contratos Públicos que dote de seguridad jurídica y predictibilidad a un sector de tanta trascendencia económica y social”(4).

En este orden de cosas, la propuesta de Directiva relativa a la contratación pública realiza una apuesta decidida por la implantación de los medios electrónicos en las compras públicas, lo que con la Directiva 2004/18/CE no pudo alcanzarse debido en buena parte a la debilidad con la que promovía la utilización de los mismos(5). El objetivo último es el de conseguir una contratación pública electrónica íntegra, entendida como la utilización de medios electrónicos en el tratamiento de las operaciones y en la comunicación por parte de los organismos del sector público a la hora de adquirir bienes y servicios o licitar obras públicas, desde la notificación hasta el pago(6). La introducción de la contratación pública electrónica con la aprobación de las nuevas Directivas constituirá, a buen seguro, “una revolución en el Derecho comunitario de los contratos públicos”(7).

Precisamente en relación al pago de las compras públicas, uno de los instrumentos que está adquiriendo cada vez mayor importancia e impulso es la factura electrónica. Buena muestra de ello es la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la facturación electrónica en la contratación pública COM (2013) 449 final, y a nivel nacional el Proyecto de Ley de impulso de la factura electrónica y creación del registro contable de facturas en el Sector Público, una iniciativa ésta última valorada positivamente por el Parlamento Europeo, junto con las emprendidas por otros países como Dinamarca, Finlandia, Italia y Suecia destinadas a imponer la obligatoriedad de la facturación electrónica a las autoridades públicas(8).

II. LA E-FACTURA EN LA UNIÓN EUROPEA

1. Situación de la utilización de la e-factura en el marco Comunitario

En la actualidad existe en el marco de la Unión Europea un amplio reconocimiento de los beneficios que conlleva la utilización de la facturación electrónica en la contratación pública, lo que ha supuesto que varios Estados miembros hayan adoptado iniciativas encaminadas a su introducción, de tal forma que es ya parcialmente obligatoria en Suecia y Finlandia, y será obligatoria en Austria (a nivel federal) y en Italia a partir de 2014. Los Países Bajos han desarrollado un portal (Digipoort) a través del cual pueden enviarse facturas electrónicas a la administración central, y se están tomando medidas para incluir a los organismos regionales y locales. En Francia y en la República Checa, los departamentos de la administración pública pueden, si así lo deciden, exigir facturas electrónicas. En otros países como España, Bélgica, Irlanda y Alemania, también se están tomando medidas hacia un uso más generalizado de la facturación electrónica en la contratación pública(9).

Cabe destacar la experiencia de países como Noruega y Dinamarca, que disfrutan de un grado muy alto en la implantación de la facturación electrónica en el ámbito de las relaciones entre las empresas y el sector público (lo que en inglés es conocido como business to goverment). De la experiencia práctica de estos dos países se ha podido comprobar que obligar a las entidades del sector público a disponer de los medios y de la capacidad necesaria para procesar facturas electrónicas, no es suficiente como para promover su adopción.

De hecho, desde PEPPOL (Pan-European Public Procurement Online) señalan como recomendable enfocar el proceso de adopción de la factura electrónica en dos pasos. Así pone como ejemplo la actuación del gobierno noruego, que en un primer momento ordenó que todas las entidades del gobierno central fuesen capaces de recibir las facturas en un formato estándar el uno de julio de 2011, y doce meses más tarde se habían recibido un número muy reducido de facturas. Al comprobar que la medida no surtió los efectos deseados, el uno de Julio 2012 se hizo obligatorio para todas las entidades del gobierno central exigir a sus proveedores facturar electrónicamente todos los nuevos contratos que se licitasen desde ese momento. Catorce meses más tarde, más de un millón de facturas habían sido recibidas en formato electrónico. En la actualidad, el número de facturas recibidas aumenta entre un 20 y un 30 % al mes, ya que los poderes adjudicadores tienen el deber de obligar a utilizar la facturación electrónica a los adjudicatarios de los nuevos contratos.

En Dinamarca se convirtió en obligatorio para las empresas privadas que facturaban al sector público en 2005, con la opción para las PYMES de enviar las facturas en papel siempre que luego fueran escaneadas y enviadas electrónicamente al correspondiente destinatario del sector público. Esto le dio un rápido crecimiento en el número de las facturas recibidas completamente en formato electrónico, desde las 270.000 del primer mes, a las 880.000 por mes tan solo un año después(10).

No obstante lo anterior, la multiplicidad de normas no interoperables fruto de las anteriores iniciativas de diversos Estados miembros para la implantación de la factura electrónica, genera una excesiva complejidad, inseguridad jurídica y costes de funcionamiento adicionales para los agentes económicos que utilizan dicho instrumento en todos los Estados de la Unión Europea. Los agentes económicos que desean desarrollar actividades de contratación transfronteriza deben atenerse a menudo a nuevas normas de facturación electrónica cada vez que acceden a un nuevo mercado. Al disuadir a los operadores económicos de emprender actividades de contratación transfronteriza, los requisitos técnicos y jurídicos divergentes en materia de facturación electrónica constituyen obstáculos de acceso al mercado en la contratación pública transfronteriza y al comercio, entorpeciendo el ejercicio de las libertades fundamentales y, por tanto, afectando directamente al funcionamiento del mercado interior(11).

Esta fragmentación de la facturación electrónica debida a las fronteras nacionales y, en su mayor parte el potencial que encierra este tipo de facturación, sigue sin explotar. A ello se añade que el uso de la e-facturación es todavía demasiado complicado y costoso, en particular para las PYME, que se estima en un 22 %. En consecuencia, la penetración media de la facturación electrónica sigue siendo más bien baja en Europa, calculándose actualmente en el 5 % del total de facturas intercambiadas anualmente entre empresas(12). Según los datos de Eurostat, solo el 12 % de las empresas utiliza medios electrónicos a la hora de enviar facturas a las autoridades públicas o recibirlas de ellas.

Empresas que enviaron/recibieron facturas electrónicas en una estructura estándar adecuada para el tratamiento automático a/de organismos públicos en 2011 [%] (Fuente: Eurostat)

Es probable que esos obstáculos al comercio dentro de la Unión aumenten en el futuro, a medida que se desarrollen más normas nacionales y privadas no interoperables y que se generalice o se convierta en obligatorio el uso de las facturas electrónicas en la contratación pública en los Estados miembros. Por todo ello, es preciso eliminar o reducir los obstáculos al comercio derivados de la coexistencia de varios requisitos legales y normas técnicas en relación con la facturación electrónica y de la falta de interoperabilidad. Con el fin de alcanzar este objetivo, debe desarrollarse una norma europea común para el modelo de datos semánticos de la factura electrónica básica(13), que cristalizará con la aprobación de la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la facturación electrónica en la contratación pública, la cual analizamos en el siguiente epígrafe.

2. Propuesta de Directiva relativa a la facturación electrónica en la contratación pública

La propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la facturación electrónica en la contratación pública COM (2013) 449 final, está estructurada en veinte considerandos y nueve artículos. Tiene como principal objetivo permitir la interoperabilidad entre todas las facturas electrónicas emitidas en las compras públicas de todos los estados miembros de la Unión Europea. La interoperabilidad permite que la información se presente y se trate de manera uniforme entre los sistemas de gestión, independientemente de su tecnología, aplicación o plataforma. La plena interoperabilidad incluye la capacidad de interoperar en términos de contenidos (semántica), formato (sintaxis) y transmisión. La interoperabilidad semántica implica que el significado preciso de la información intercambiada se mantenga y se comprenda correctamente de forma inequívoca, con independencia de la forma en que se represente o transmita físicamente(14).

Al garantizar la interoperabilidad semántica y mejorar la seguridad jurídica(15), se prevé que la futura Directiva fomente el uso de la facturación electrónica en la contratación pública, permitiendo así a los Estados miembros, los poderes adjudicadores, las entidades adjudicadoras y los operadores económicos obtener importantes beneficios en términos de ahorro, impacto ambiental y reducción de las cargas administrativas(16).

En este sentido, la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, “Aprovechar en Europa las ventajas de la facturación electrónica” COM(2010) 712 final, ha señalado que la interoperabilidad de las soluciones de facturación electrónica permite que los operadores puedan, en la práctica, intercambiar facturas electrónicas a través de una multiplicidad de tecnologías y límites organizativos, basándose en requisitos legales, procesos de gestión y normas técnicas comunes. Sin interoperabilidad entre distintas soluciones y distintos modelos de gestión existe el riesgo de que las empresas y, especialmente, las PYME tengan que invertir en múltiples sistemas y soluciones para el intercambio de facturas electrónicas. Esto genera costes innecesarios y obstaculiza aún más la adopción generalizada. Mediante soluciones de facturación electrónica interoperables será posible crear, con el tiempo, una serie de redes interconectadas e interoperables que permitan llegar al mayor número de interlocutores comerciales posible.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo primero de la propuesta de Directiva, ésta será de aplicación a las facturas electrónicas(17) emitidas como resultado de la ejecución de los contratos adjudicados de conformidad con las futuras Directivas que sustituirán a las vigentes 2004/18/CE y 2004/17/CE(18).

Para garantizar la interoperabilidad de las facturas electrónicas en el marco de la Unión Europea, la propuesta de Directiva prevé la creación de una norma europea por parte del Comité Europeo de Normalización para el modelo de datos semánticos(19) de la factura electrónica básica, entendida esta como “un subconjunto de información contenida en una factura electrónica que es esencial para la interoperabilidad transfronteriza, incluida la información necesaria para garantizar el cumplimiento de la legislación”. El propósito de esta estandarización es la creación de un concepto unificado y un modelo de referencia semántica para las e-facturas que deberían de servir para salvar diferentes formatos de factura electrónica (sintaxis)(20). La Comisión exigirá que la norma europea para el modelo de datos semánticos de la factura electrónica básica sea tecnológicamente neutra(21) y garantice la protección de los datos personales de conformidad con la Directiva 95/46/CE y con la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE.

El artículo 4 encomienda a los Estados miembros el deber de velar por que los poderes y las entidades adjudicadoras no rechacen la recepción de facturas electrónicas que cumplan la norma europea cuya referencia haya sido publicada en el Diario Oficial de la Unión Europea, algo que parece lógico, pues de no ser así carecería de sentido realizar un esfuerzo normativo desde instancias comunitarias si luego no se garantiza su aplicación práctica.

En cuanto a la transposición de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para ajustarse a lo dispuesto en la propuesta de Directiva relativa a la factura electrónica, los Estados miembros deberán de adoptarlas antes de que transcurran cuarenta y ocho meses desde su entrada en vigor, y comunicarán inmediatamente a la Comisión el texto de dichas disposiciones.

No obstante lo anterior, en su Comunicación al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, “Aprovechar en Europa las ventajas de la facturación electrónica” COM (2010) 712 final, la Comisión manifestaba su intención de que la facturación electrónica se convirtiera en el método prevalente de facturación en Europa como muy tarde en 2020, si bien el Parlamento Europeo en su Resolución de 20 de abril de 2012, iba más allá y solicitaba que la facturación electrónica fuese obligatoria para todos los procesos de contratación pública antes de 2016, lo que parece que no va a ser posible visto lo dispuesto por la propuesta de Directiva(22).

3. La importancia de la e-factura en el desarrollo de la zona única de pagos en euros y la contratación pública transfronteriza

El proyecto de zona única de pagos en euros (SEPA por sus siglas en inglés) tiene como principal objetivo la implantación de servicios de pago comunes a toda la Unión que sustituyan a los actuales servicios de pago nacionales. Gracias a la introducción de normas, disposiciones y prácticas de pago abiertas y comunes, y mediante el procesamiento integrado de los pagos, la SEPA debe aportar a los ciudadanos y las empresas de la Unión Europea servicios de pago en euros seguros, a precios competitivos, de fácil uso y fiables. Ello debe aplicarse a los pagos SEPA, a escala nacional y transfronteriza, en las mismas condiciones básicas y con arreglo a los mismos derechos y obligaciones, independientemente de la ubicación en la Unión(23).

A pesar de que la zona única de pagos en euros y la facturación electrónica son proyectos diferentes, se benefician recíprocamente. De esta forma, la SEPA podría ofrecer una vía de lanzamiento que facilite el éxito de la iniciativa de facturación electrónica, favoreciendo la plena integración del proceso a lo largo de la cadena de suministro financiera, al tiempo que la adopción generalizada de la facturación electrónica podría favorecer la migración a la SEPA, debido a la estrecha conexión entre los pagos y las facturas. Precisamente, esta estrecha relación también permite que la creación de la zona única de pagos en euros ofrezca una plataforma de lanzamiento de sistemas europeos de facturación electrónica interoperables.

La zona única de pagos en euros persigue el tratamiento directo de los pagos de extremo a extremo, lo que suprime la necesidad de intervención manual y genera importantes ventajas económicas. Por ello, toda norma de facturación electrónica debe ser coherente con la norma sobre mensajes financieros ISO 20022, utilizada en el contexto de la SEPA(24).

Por otra parte, la facturación electrónica es un instrumento de suma importancia para el fomento de la contratación pública transfronteriza. Los países que han impuesto la facturación electrónica lo han hecho con arreglo a sus propias normas nacionales, que en su mayor parte no son interoperables con las de los demás Estados miembros. Esto ha contribuido a la fragmentación del mercado único y, en consecuencia, ha elevado el coste y la complejidad de la facturación electrónica en la contratación pública transfronteriza, lo que conlleva la pérdida de oportunidades de ahorro potencialmente significativas(25).

La creación de un modelo de factura electrónica que sea interoperable en todos los Estados miembros facilitaría y fomentaría los contratos adjudicados a licitadores nacionales de un Estado de la Unión Europea diferente de donde radica el poder adjudicador, o la posibilidad de que varios poderes adjudicadores de diferentes países liciten conjuntamente un contrato, pues no hay que olvidar que la propuesta de Directiva relativa a la Contratación Pública presta especial atención a la adjudicación conjunta de contratos públicos por los poderes adjudicadores de diferentes Estados miembros. Este instrumento puede suponer que aquellos poderes adjudicadores de diferentes Estados miembros que estén interesados en cooperar y adjudicar conjuntamente contratos públicos, se puedan aprovechar al máximo de las ventajas del mercado interior en términos de economías de escala y reparto de riesgos y beneficios, sobre todo en relación con proyectos innovadores que conllevan un riesgo mayor del que razonablemente puede asumir un único poder adjudicador.

III. LA E-FACTURA EN ESPAÑA: EL PROYECTO DE LEY DE IMPULSO DE LA FACTURA ELECTRÓNICA Y CREACIÓN DEL REGISTRO CONTABLE DE FACTURAS EN EL SECTOR PÚBLICO

1. Objeto, ámbito subjetivo y finalidad del Proyecto de Ley

El informe de la Comisión para la reforma de las Administraciones Públicas contiene varias propuestas de reformas estructurales para erradicar la morosidad de las Administraciones Públicas. Este proyecto de ley responde a una de estas reformas estructurales que tiene como principal objeto el de impulsar el uso de la factura electrónica y crear el registro contable de facturas del sector público, lo que permitirá agilizar los procedimientos de pago al proveedor y dar certeza de las facturas pendientes de pago existentes, además de regular el procedimiento para su tramitación en las Administraciones Públicas y las actuaciones de seguimiento por los órganos competentes.

Los títulos competenciales invocados por el Estado para la aprobación de la futura Ley que tendrá carácter básico, son los reconocidos en el artículo 149.1: las bases y la coordinación de la planificación general de la actividad económica (13.ª), competencia exclusiva en Hacienda General y Deuda del Estado (14.ª) y las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas (18.ª).

El ámbito subjetivo del proyecto de ley se extiende a todas las facturas emitidas en el marco de las relaciones jurídicas entre proveedores de bienes y servicios y las Administraciones Públicas, considerándose Administraciones Públicas los entes, organismos y entidades a que se refiere el artículo 3.2 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, y concretamente:

a) La Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas y las Entidades que integran la Administración Local, así como las entidades gestoras y los servicios comunes de la Seguridad Social.

b) Los Organismos autónomos.

c) Las Universidades Públicas.

d) Las entidades de derecho público que, con independencia funcional o con una especial autonomía reconocida por la Ley, tengan atribuidas funciones de regulación o control de carácter externo sobre un determinado sector o actividad, y

e) las entidades de derecho público vinculadas a una o varias Administraciones Públicas o dependientes de las mismas que cumplan alguna de las características siguientes:

1ª Que su actividad principal no consista en la producción en régimen de mercado de bienes y servicios destinados al consumo individual o colectivo, o que efectúen operaciones de redistribución de la renta y de la riqueza nacional, en todo caso sin ánimo de lucro, o

2ª que no se financien mayoritariamente con ingresos, cualquiera que sea su naturaleza, obtenidos como contrapartida a la entrega de bienes o a la prestación de servicios.

No obstante, no tendrán la consideración de Administraciones Públicas las entidades públicas empresariales estatales y los organismos asimilados dependientes de las Comunidades Autónomas y Entidades locales.

f) Los órganos competentes del Congreso de los Diputados, del Senado, del Consejo General del Poder Judicial, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas, del Defensor del Pueblo, de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas y de las instituciones autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo, en lo que respecta a su actividad de contratación.

g) Las Diputaciones Forales y las Juntas Generales de los Territorios Históricos del País Vasco en lo que respecta a su actividad de contratación.

2. Obligación de presentación de las facturas en un registro administrativo y el uso de la factura electrónica en el sector público

Una importante novedad que presenta el proyecto de Ley destinada a garantizar la protección de los proveedores es la prevista en su artículo 3, al disponer que el proveedor que haya expedido la factura por los servicios prestados o bienes entregados a cualquier Administración Pública, tendrá la obligación, a efectos de lo dispuesto en esta ley, de presentarla ante un registro administrativo, en los términos previstos en el artículo 38 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo común, en el plazo de treinta días desde la fecha de entrega efectiva de las mercancías o la prestación de servicios. En tanto no se cumplan los requisitos de tiempo y forma de presentación establecidos no se entenderá cumplida esta obligación de presentación de facturas en el registro.

Todos los proveedores que hayan entregado bienes o prestado servicios a la Administración pública podrán expedir y remitir factura electrónica. En todo caso, estarán obligadas al uso de la factura electrónica y a su presentación a través del punto general de entrada que corresponda, las entidades siguientes:

a) sociedades anónimas;

b) sociedades de responsabilidad limitada;

c) personas jurídicas y entidades sin personalidad jurídica que carezcan de nacionalidad española;

d) establecimientos permanentes y sucursales de entidades no residentes en territorio español en los términos que establece la normativa tributaria;

e) uniones temporales de empresas;

f) agrupación de interés económico, agrupación de interés económico europea, fondo de pensiones, fondo de capital riesgo, fondo de inversiones, fondo de utilización de activos, fondo de regularización del mercado hipotecario, fondo de titulización hipotecaria o fondo de garantía de inversiones.

No obstante lo anterior, el proyecto de Ley ha adoptado la posibilidad prevista en el Informe CORA de que las Administraciones Públicas puedan excluir reglamentariamente de la obligación de facturar electrónicamente a aquellos pagos cuyo importe sea de igual o inferior a 5.000 euros. No creemos que sea una buena medida, ya que no es entendible que una factura por ser igual o inferior a 5.000 euros quede fuera de las disposiciones que regulan la facturación electrónica. En muchas Entidades Locales de pequeño tamaño, como lo son la mayoría en España, lo verdaderamente excepcional es recibir facturas por encima de los 5.000 euros, por lo que si realmente se quiere se conseguir es acabar con las “facturas en los cajones”, no se entiende que a través de la vía reglamentaria se pueda excepcionar a este tipo de facturas de las disposiciones aplicables en el proyecto de Ley, algo que recuerda a los contratos menores que por el mero hecho de ser adjudicaciones inferiores a una determinada cuantía, quedan excepcionados por la legislación estatal de los trámites de adjudicación y de los principios fundamentales que rigen la contratación pública(26).

De conformidad con el artículo 5, las facturas electrónicas que se remitan a las Administraciones Públicas deberán tener un formato estructurado y estar firmadas con firma electrónica avanzada basada en un certificado reconocido, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 10.1.a) del Real Decreto 1619/2012, de 30 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento por el que se regulan las obligaciones de facturación.

Según el artículo 3.2 de la Ley de Firma Electrónica, la firma electrónica avanzada es aquella que “permite identificar al firmante y detectar cualquier cambio ulterior de los datos firmados, que está vinculada al firmante de manera única y a los datos que se refiere y que ha sido creada por medios que el firmante puede mantener bajo su exclusivo control”. En palabras de VALERO TORRIJOS “se trata, por tanto, de una categoría especial de firma electrónica que, no obstante, ha de cumplir una serie de requisitos concretos en base a los cuales se le reconoce una singular eficacia en la medida que ofrece mayores niveles de seguridad en la identificación del signatario y en la integridad de los documentos firmados con ella. En efecto, con las tres primeras exigencias –identificación del signatario, creación por medios bajo su exclusivo control y vinculación al mismo- se persigue garantizar la autenticación y evitar el rechazo en origen de los mensajes electrónicos, mientras que con el último requisito –vinculación a los datos que permite detectar cualquier alteración ulterior- se pretende salvaguardar la integridad de los documentos electrónicos”(27).

Asimismo, la Disposición adicional segunda otorga a la factura electrónica prevista en esta Ley y su normativa de desarrollo validez y plenos efectos tributarios ante cualquier Administración tributaria, en particular, podrá ser utilizada como justificante a efectos de permitir la deducibilidad de la operación de conformidad con la normativa de cada tributo y lo dispuesto en el artículo 106 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.

Por Orden de la Vicepresidenta del Gobierno y Ministra de la Presidencia, a propuesta conjunta del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas y del Ministro de Industria, Energía y Turismo, se determinará el formato estructurado de la factura electrónica, oído el comité sectorial de Administración electrónica.

También se admitirá el sello electrónico avanzado basado en un certificado reconocido que reúna los siguientes requisitos:

a) El certificado deberá identificar a la persona jurídica o entidad sin personalidad jurídica que selle la factura electrónica, a través de su denominación o razón social y su número de identificación fiscal.

b) La solicitud del sello electrónico(28) avanzado podrá formularse bien mediante comparecencia presencial de una persona física que acredite su representación, bien por medios electrónicos mediante el DNI electrónico y la remisión de los documentos que acrediten su poder de representación en formato papel o electrónico.

3. Punto general de entrada de facturas electrónicas

3.1. La obligatoria disposición de un punto general de entradas de facturas electrónicas por el Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales

Uno de los puntos más interesantes y que a la vez mayor complejidad arroja es el previsto por el artículo 6, que encomienda al Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, disponer de un punto general de entrada de facturas electrónicas a través del cual se recibirán todas las facturas en formato electrónico que correspondan a entidades, entes y organismos vinculados o dependientes, una nota positiva esta última para evitar la creación de una auténtica constelación de puntos generales al centralizarlos en el de su Administración matriz.

No obstante lo anterior, las Entidades Locales podrán adherirse a la utilización del punto general de entrada de facturas electrónicas que proporcione su Diputación, Comunidad Autónoma o el Estado. Asimismo, las Comunidades Autónomas podrán adherirse a la utilización del punto general de entrada de facturas electrónicas que proporcione el Estado.

El punto general de entrada de facturas electrónicas de una Administración proporcionará una solución de intermediación entre quien presenta la factura y la oficina contable competente para su registro y permitirá el envío de facturas electrónicas en el formato que se determina en esta ley. El proveedor o quien haya presentado la factura podrá consultar el estado de la tramitación de la misma.

Todas las facturas electrónicas presentadas a través del punto general producirán una entrada automática en un registro electrónico de la Administración Pública gestora del mismo, proporcionando un acuse de recibo electrónico con acreditación de la fecha y hora de presentación. Entendemos en este punto, que la presentación de la factura en el punto general supone que automáticamente quede registrada en el correspondiente registro administrativo del órgano correspondiente, por lo que debería de existir una interconexión entre el registro administrativo y el punto general de entrada de facturas electrónicas. Por lo tanto, el registro administrativo debe de ser un auténtico registro telemático que “permita la obtención automática e inmediata del correspondiente recibo que acredite la presentación realizada”(29), pues de lo contrario la presentación de las facturas en formato electrónico carecería de sentido.

El punto general de entrada de facturas electrónicas proporcionará un servicio automático de puesta a disposición o de remisión electrónica de las mismas a las oficinas contables competentes para su registro, y la recepción de la factura en el mismo y su anotación en el registro contable de facturas tendrá únicamente los efectos que de acuerdo con la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, se deriven de su presentación en un registro administrativo.

Corresponderá a la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas y a la de Presupuestos y Gastos, determinar conjuntamente las condiciones técnicas normalizadas del punto general de entrada de facturas electrónicas.

3.2. Las posibles opciones de las Entidades Locales para disponer de punto general de entrada de facturas electrónicas de forma eficiente

Actualmente existen en España ocho mil ciento diecisiete municipios, el 84% de los cuales con menos de 5.000 habitantes(30). Para muchos de ellos, carentes de los medios técnicos, económicos y humanos pertinentes, es muy dificultoso crear su propio punto general de entrada de facturas electrónicas, que seguramente en muchos de estos Entes de menor tamaño el número de facturas presentadas al cabo de un año suponga una pequeña cifra, y más si tomamos en consideración la posibilidad de que queden excepcionados por vía reglamentaria de ser presentadas en dichos puntos generales todas las facturas de una cuantía igual o inferior a 5.000 euros, lo que supondría que un grupo numeroso de dichos Entes ni tan siquiera recibiría facturas por encima de esa cuantía en largos períodos de tiempo, por lo que debido a los costes no solo de creación del punto de acceso, sino del mantenimiento de la plataforma electrónica que de soporte al mismo, sería una medida ineficiente para muchos de estos Entes Locales, sobre todo para los que tienen una población reducida.

Ante esta situación, la Disposición adicional cuarta del proyecto de Ley ofrece una posible opción para aquellas Entidades Locales que no dispongan de los medios suficientes, al disponer que para dar cumplimiento a la obligación de establecer un punto general de entrada de facturas electrónicas señalada en el artículo 6, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales podrán adherirse al punto general de entrada de facturas electrónicas establecido por la Administración General del Estado, que les proporcionará las funcionalidades previstas para el citado punto respecto de las facturas electrónicas de sus proveedores.

Cabe destacar que si bien la adhesión de las Comunidades Autónomas o Entidades Locales al punto general de entrada de facturas electrónicas de la Administración General del Estado es voluntaria, la no adhesión deberá justificarse en términos de eficiencia conforme al artículo 7 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, una medida destinada claramente a frenar la proliferación innecesaria de puntos de acceso.

La adhesión al punto general de entrada de facturas electrónicas de la Administración General del Estado se realizará por medios telemáticos a través del portal electrónico establecido al efecto en el citado punto por la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. Este acto de adhesión, suscrito con firma electrónica avanzada por el órgano competente de la Comunidad Autónoma o Entidad Local de que se trate, deberá dejar constancia de la voluntad de dicha Comunidad o Entidad de adherirse al punto general de entrada de facturas electrónicas de la Administración General del Estado y de aceptar en su integridad las condiciones de uso de la plataforma, determinadas por la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.

Los desarrollos técnicos que, en su caso, deban implementar las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales para integrar sus sistemas informáticos con el punto general de entrada de facturas electrónicas de la Administración General del Estado serán financiados con cargo a los Presupuestos de cada Comunidad Autónoma o Entidad Local. La adhesión al punto general entrada de facturas electrónicas de la Administración General del Estado podrá conllevar la repercusión de los costes económicos que se generen.

Entendemos, aunque el proyecto de Ley no lo hace explícitamente, que las Entidades Locales también pueden adherirse a los puntos de acceso general creados por las Diputaciones Provinciales, y más aún con la previsión que hace el artículo 36.1.g) del Proyecto de Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, al encomendar a las mismas la prestación de los servicios de Administración electrónica y la contratación centralizada en los municipios con población inferior a 20.000 habitantes, servicios que con la redacción prevista en el Proyecto de Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, pasan a ser de prestación obligatoria para las Diputaciones, y que llegado el, “un ayuntamiento podría acudir a la jurisdicción contenciosa para exigir a una Diputación la prestación de estos servicios”(31).

3.3. Propuestas para la posible ubicación de los puntos generales de entrada de facturas electrónicas

Uno de los temas que no es abordado por el proyecto de Ley es el relativo a la ubicación de los puntos generales de entrada de facturas electrónicas, que entendemos que probablemente sea regulado a través del correspondiente reglamento de desarrollo de la futura Ley.

Para el ámbito de la Administración General del Estado, que es la única Administración que viene obligada a crear uno de estos puntos generales al no tener la opción de adherirse a ningún otro, entendemos que la Plataforma de Contratación del Sector Público es el mejor portal para dar acceso a dicho punto general, permitiendo acceder a través del mismo a todos los puntos generales adheridos al mismo, de forma rápida y sencilla.

Por lo que respecta a las Comunidades Autónomas que no se adhieran al punto general creado por el Estado, o a las Entidades Locales que no soliciten su inclusión en el anterior punto general o en el creado por las correspondiente Comunidad Autónoma, creemos que pueden integrarlos en sus perfiles del contratante. Lo más adecuado sería que dentro de éste último existiese un perfil del proveedor(32), donde éstos puedan acceder no solo para presentar sus facturas electrónicas, sino para cualquier gestión relacionada con las licitaciones del órgano de que se trate, tales como la presentación de catálogos electrónicos con los bienes y servicios ofertados, la documentación necesaria para registrarse o para solicitar su correspondiente clasificación, entre otras.

3.4. Archivo y custodia de la información disponible en las facturas electrónicas

Una cuestión relevante para garantizar la confidencialidad y la protección de los datos que puedan desprenderse de las facturas electrónicas recibidas por las Administraciones Públicas es la relativa a la responsabilidad del archivo y custodia de las mismas. Según el artículo 7 del proyecto de Ley corresponde al órgano administrativo destinatario de la misma, sin perjuicio de que pueda optar por la utilización del correspondiente punto general de entrada de facturas electrónicas como medio de archivo y custodia de dichas facturas si se adhiere al mismo.

Cuando el punto general de entrada de facturas electrónicas sea utilizado para archivo y custodia de las facturas electrónicas, su información no podrá ser empleada para la explotación o cesión de la información, salvo para el propio órgano administrativo al que corresponda la factura.

No obstante lo anterior, existen ciertas excepciones a la prohibición de explotar o ceder la información contenida por las facturas electrónicas por órganos distintos de aquél al que vaya dirigida la misma, y son aquellas que se puedan derivar de la normativa tributaria. El Informe CORA recomendó la introducción de una Disposición adicional al proyecto de Ley que se ha visto materializada en la actual Disposición Adicional tercera, la cual prevé que la Agencia Estatal de Administración Tributaria, los órganos de recaudación de la Comunidades Autónomas y Entidades Locales, la Tesorería General de la Seguridad Social y los órganos pagadores de las Administraciones Públicas, incluidas en el ámbito de aplicación de esta ley, de acuerdo con el procedimiento que se establezca reglamentariamente, intercambiarán la información sobre deudores de las Administraciones y los pagos a los mismos con el objeto de realizar las actuaciones de embargo o compensación que procedan.

Corresponderá a la Agencia Estatal de Administración Tributaria la creación y administración de la plataforma informática para el desarrollo de los intercambios de información y las actuaciones de gestión recaudatoria previstas en esta disposición.

4. Registro contable de facturas y procedimiento de tramitación en las Administraciones Públicas

El artículo 8 del proyecto de Ley dictamina la obligación para cada uno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación previsto por el mismo de disponer de un registro contable de facturas que facilite su seguimiento, cuya gestión corresponderá al órgano o unidad administrativa que tenga atribuida la función de contabilidad. Dicho registro contable de facturas estará interrelacionado o integrado con el sistema de información contable.

Por su parte, el procedimiento para la tramitación de facturas se encuentra regulado en el artículo 9, de tal forma que una vez que se haya producido el registro administrativo en el que se reciba la factura, éste la remitirá inmediatamente a la oficina contable competente para la anotación en el registro contable de la factura.

Las facturas electrónicas presentadas en el correspondiente punto general de entrada de facturas electrónicas serán puestas a disposición o remitidas electrónicamente mediante un servicio automático proporcionado por dicho punto, al registro contable de facturas que corresponda en función de la oficina contable que figura en la factura. Entendemos como se dijo anteriormente, que el registro administrativo será un registro telemático interconectado con el punto general de entrada de facturas electrónicas y al registro contable de facturas, de tal forma que cualquier proveedor presente su factura en formato digital en el correspondiente punto general, y a través de la interconexión entre los anteriores la factura llegue automática e inmediatamente al registro administrativo telemático y al registro contable de facturas, sin que el proveedor deba de realizar ninguna otra acción ni presentarla ante ningún otro registro, ya que uno de los principales objetivos de la administración electrónica es el de liberar a los ciudadanos y a las empresas de trabas burocráticas.

En la factura deberán identificarse los órganos administrativos a los que vaya dirigida de conformidad con la disposición adicional trigésima tercera del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre.

No obstante lo anterior, el Estado, las Comunidades Autónomas y los municipios de Madrid y Barcelona, podrán excluir reglamentariamente de esta obligación de anotación en el registro contable a las facturas cuyo importe sea de hasta 5.000 euros, una excepción que junto a la de que por vía reglamentaria se pueda eximir de digitalizar a aquellas facturas cuyo importe sea igual o inferior a 5.000 euros, se hacen difíciles de comprender por el mero hecho de que su aplicación no supone introducir mayores cotas de eficiencia ni descargar a los órganos involucrados, y sin embargo si resta transparencia en la gestión de las Administraciones Públicas al no ser objeto de automatización.

La anotación de la factura en el registro contable de facturas dará lugar a la asignación del correspondiente código de identificación de dicha factura en el citado registro contable. En el caso de las facturas electrónicas dicho código será comunicado al punto general de entrada de facturas electrónicas, entendemos que automáticamente.

El órgano o unidad administrativa que tenga atribuida la función de contabilidad la remitirá o pondrá a disposición del órgano competente para tramitar, si procede, el procedimiento de conformidad con la entrega del bien o la prestación del servicio realizada por quien expidió la factura y proceder al resto de actuaciones relativas al expediente de reconocimiento de la obligación, incluida, en su caso, la remisión al órgano de control competente a efectos de la preceptiva intervención previa.

Una vez reconocida la obligación por el órgano competente, la tramitación contable de la propuesta u orden de pago identificará la factura o facturas que son objeto de la propuesta, mediante los correspondientes códigos de identificación asignados en el registro contable de facturas.

Por su parte, el artículo 10 dispone que los órganos o unidades administrativas que tengan atribuida la función de contabilidad en las Administraciones Públicas efectuarán requerimientos periódicos de actuación respecto a las facturas pendientes de reconocimiento de obligación, que serán dirigidos a los órganos competentes, y elaborarán un informe trimestral con la relación de las facturas con respecto a los cuales hayan transcurrido más de tres meses desde que fueron anotadas y no se haya efectuado el reconocimiento de la obligación por los órganos competentes. Este informe será remitido dentro de los quince días siguientes a cada trimestre natural del año al órgano de control interno, lo que debería de servir para acabar con la morosidad de las Administraciones Públicas, una de las principales causas que han supuesto el cierre de muchas empresas durante la crisis.

La Intervención General de la Administración del Estado y los órganos de control equivalentes en los ámbitos autonómico y local, tendrán acceso a la documentación justificativa, a la información que conste en el registro contable de facturas, y a la contabilidad en cualquier momento.

Anualmente, el órgano de control interno elaborará un informe en el que evaluará el cumplimiento de la normativa en materia de morosidad. En el caso de las Entidades Locales, este informe será elevado al Pleno.

Por último, el artículo 13 prevé que los registros contables de facturas remitirán a la Agencia Estatal de Administración Tributaria, por vía telemática, información sobre las facturas recibidas, con el objeto de asegurar el cumplimiento de las obligaciones tributarias y de facturación. Se habilita al Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas a determinar el contenido de la información indicada así como el procedimiento y periodicidad de su remisión.

IV. CONCLUSIONES: VENTAJAS DE LA FACTURACIÓN ELECTRÓNICA Y LA NECESIDAD DE INTEROPERABILIDAD PARA SU CORRECTA IMPLANTACIÓN

La factura electrónica constituye un elemento clave para la consecución de la contratación pública electrónica, objetivo previsto en las nuevas Directivas, ya que junto con el pago electrónico, es la encargada de poner fin al proceso de licitación. La Propuesta de Directiva relativa a la facturación electrónica y el Proyecto de Ley español de impulso de la facturación electrónica, constituyen dos iniciativas que manifiestan la decidida y definitiva implantación de este instrumento en el derecho europeo de contratos públicos.

Debe de tenerse especial cuidado con las tecnologías informáticas y las plataformas seleccionadas en la futura Ley española de facturación electrónica, especialmente con la firma y el sello electrónicos, ya que la futura Directiva puede establecer criterios tecnológicos diferentes a los previstos a nivel estatal, y ello una vez que los poderes económicos y las Administraciones Públicas han realizado las inversiones necesarias, se puede convertir en un problema y en una medida ineficiente.

No cabe duda alguna de que la implantación de la facturación electrónica constituye una “labor que exige prudencia y ritmos acompasados, donde la colaboración entre los distintos poderes adjudicadores debe ser clave de cara a encontrar soluciones o propuestas homogéneas que permitan alcanzar satisfactoriamente el fin perseguido y eviten cierta confusión en los contratistas, que podría acarrear una no deseada fragmentación del mercado”(33), generando así “un clima de confianza en los contratistas”(34), y es que “los beneficios directos y transformadores de la digitalización de la contratación pública dependen en gran medida de los efectos a escala impulsados desde las plataformas compatibles e interconectadas”(35).

La interoperabilidad es, por tanto, la clave de bóveda para articular la facturación electrónica, y en general la contratación pública electrónica en la Unión Europea, lo que de conseguirse maximizaría los beneficios para la economía de la UE y permitiría a las empresas y los órganos de contratación aprovechar las ventajas del mercado único digital, estrechamente interrelacionado con el mercado europeo de compras públicas. Si bien es cierto que no se ha alcanzado todavía un mercado único de compras públicas, creemos que es un poco extremista calificar de fracaso los avances llevados a cabo por las diversas generaciones de Directivas en la consecución del mercado único europeo de compras públicas(36). Más bien consideramos que todas las grandes obras llevan su tiempo, y armonizar el derecho de veintiocho Estados con diferencias significativas en sus diversas normativas reguladoras de la actividad contractual y distintas culturas jurídicas, no es tarea sencilla, pero no cabe duda de que con la regulación Comunitaria se ha avanzado en transparencia, igualdad y libre concurrencia, aunque solo sea a nivel interno de cada Estado.

La utilización de la factura electrónica representa múltiples ventajas en los procesos de compras públicas, que van desde facilitar la participación de las PYME en las licitaciones al reducir la carga administrativa, lograr una gestión más eficaz y menos gravosa de todas las relaciones entre clientes y proveedores, tanto en el ámbito público como en el privado, mediante períodos de pago más cortos, menos errores, mejor recaudación del IVA(37), reducción de las impresiones de papel y los gastos de envío y procesamiento integrado de los negocios, hasta incrementar la transparencia de los flujos de información y de los intercambios que resultan relevantes para la emisión de la factura.

Además, la Comisión calcula que la adopción de la facturación electrónica en la contratación pública en toda la UE podría generar un ahorro de hasta 2.300 millones de euros y ofrece también importantes ventajas medioambientales, por la reducción del consumo de papel y de los costes energéticos del transporte, estimándose una reducción de las emisiones de dióxido de carbono de un millón de toneladas anuales para todo el territorio de la Unión Europea.

Asimismo, no cabe duda de que la facturación electrónica contribuye a conseguir los objetivos que deben de regir las políticas de contratación pública, marcados por la búsqueda de la mejor relación calidad-precio, conseguir la eficiencia en la gestión de los fondos públicos y la integridad en los procesos de adjudicación(38), una cuestión ésta última que se ha visto salpicada continuamente durante los últimos años por los numerosos casos de corrupción en materia de compras públicas que se han producido, sobre todo en España.

En el caso de países como España puede resultar más complicado que en otros países articular la facturación electrónica dada la alta descentralización existente, no obstante algunos Estados que tienen una estructura federal con entidades que disfrutan de una amplia autonomía como Brasil y Méjico, han demostrado que es posible establecer la facturación electrónica a pesar de contar con una estructura estatal ampliamente descentralizada(39), por lo que pueden servir de referentes en nuestra labor de implantación de la e-factura.

Tal y como establece el Informe CORA, la implantación de las tecnologías de la información y las comunicaciones por el sector público es un factor fundamental para el incremento de la productividad y, por tanto, de la competitividad de la economía española. Es necesario aprovechar las posibilidades que nos ofrece la implantación de la factura electrónica para crear nuevas técnicas e instrumentos innovadores que nos permitan ser más eficientes en la gestión de los fondos públicos, además de que posteriormente éstas pueden extrapolarse al sector privado, ya que “el camino a la excelencia no sólo exige la mejora continua, sino también y ante todo la innovación”(40).

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NOTAS:

(*). In memoriam Ángeles Martínez Pérez, ejemplo de bondad, humildad y honradez. Para ti mi eterno agradecimiento.

(1). Ricardo RIVERO ORTEGA (2012), La necesaria innovación de las Instituciones Administrativas, INAP, Madrid, pág. 122 in fine.

(2). José María GIMENO FELIÚ (2013), “Novedades en la nueva normativa Comunitaria sobre contratación pública”, en el número especial “Cuestiones teóricas y prácticas sobre la contratación pública local”, Revista de Estudios Locales, nº 161, pág. 43 y al mismo autor en “La necesidad de un código de contratos públicos en España. La contratación pública y las PYMES como estrategia de reactivación de la economía”, en José María GIMENO FELIÚ dir. (2012), Observatorio de contratos públicos 2011, Civitas, págs. 59 y ss.

(3). José Antonio MORENO MOLINA (2013), “La nueva legislación europea sobre contratación pública y su impacto sobre las Administraciones Locales”, en el número especial “Cuestiones teóricas y prácticas sobre la contratación pública local”, Revista de Estudios Locales, nº 161, pág. 49.

(4). José María GIMENO FELIÚ (2013), “Las nuevas directivas -cuarta generación- en materia de contratación pública. Hacia una estrategia eficiente en compra pública”, Revista Española de Derecho Administrativo, nº 159, pág. 102.

(5). Véase José Antonio MORENO MOLINA (2013), “Novedades en la legislación de contratación pública” en GIMENO FELIÚ (Dir.) Observatorio de Contratos Públicos 2012, Aranzadi, Navarra.

(6). Comunicación de la Comisión “Contratación pública electrónica de extremo a extremo para modernizar la Administración Pública”, de 26 de junio de 2013, COM (2013) 453 final.

(7). Ricardo RIVERO ORTEGA (2004), ¿Es necesaria una revisión del Régimen de los Contratos Administrativos en España?, Revista Española de Derecho Administrativo, nº 121, pág. 31.

(8). Resolución del Parlamento Europeo, de 20 de abril de 2012, sobre “Un mercado único digital competitivo – la administración electrónica como factor puntero” (2011/2178(INI)).

(9). Comunicación de la Comisión “Contratación pública electrónica de extremo a extremo para modernizar la Administración Pública”, de 26 de junio de 2013, COM (2013) 453 final.

(10). Véase OpenPEPPOL Position Paper on the European Commission proposal for a Directive on electronic invoicing in public procurement.

(11). Considerando 3º de la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la facturación electrónica en la contratación pública COM (2013) 449 final.

(12). Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, “Aprovechar en Europa las ventajas de la facturación electrónica” COM (2010) 712 final.

(13). Considerandos 4º y 5º de la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la facturación electrónica en la contratación pública COM (2013) 449 final.

(14). Considerando 11º de la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la facturación electrónica en la contratación pública COM (2013) 449 final.

(15). El Parlamento Europeo destacó en su Resolución de 20 de abril de 2012, sobre “Un mercado único digital competitivo – la administración electrónica como factor puntero”, la importancia de la seguridad jurídica, un entorno técnico claro y soluciones de facturación electrónica abiertas e interoperables basadas en requisitos jurídicos, procesos empresariales y normas técnicas comunes para facilitar la adopción en masa.

(16). Considerando 12º de la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la facturación electrónica en la contratación pública COM (2013) 449 final.

(17). Según la propuesta de Directiva, se entiende por factura electrónica “toda factura que haya sido emitida y recibida en cualquier formato electrónico”.

(18). En la actualidad el importe de los contratos públicos cubiertos por las Directivas sobre contratación pública asciende al 3,7 % del PIB de la Unión Europea.

(19). Por “modelo de datos semánticos” la propuesta de Directiva entiende “un conjunto de términos y significados estructurado e interrelacionado lógicamente que especifica el contenido intercambiado en las facturas electrónicas”. Para su desarrollo PEPPOL recomienda que dicho modelo se base en las especificaciones existentes, incluyendo en particular los desarrollados por organizaciones europeas e internacionales tales como CEN Business Interoperability Interfaces for Public Procurement in Europe (CEN WS BII), which resulted in the CEN Workshop Agreement (CWA) 16562; CWA 16356; ISO (Financial Invoice based on the ISO 20022 methodology), y UN/CEFACT (CII v. 2.0), así como los resultados de cualquier trabajo relevante llevado a cabo en el marco de los proyectos pilotos a gran escala de la Comisión.

(20). OpenPEPPOL Position Paper on the European Commission proposal for a Directive on electronic invoicing in public procurement.

(21). Sin embargo, PEPPOL señala que todos los ejemplos de éxito actual de soluciones en el ámbito de la contratación pública se basan en las tecnologías XML, lo que debe ser al menos reconocido y preferido en favor de tecnología más antigua como los formatos EDIFACT que se implementan principalmente en áreas específicas de la industria con una alta especialización de cadenas de suministro. La imposición de la obligación de soportar formatos distintos de XML implicará tecnologías adicionales y el aumento de los costes posteriores para todos los participantes en las licitaciones públicas. OpenPEPPOL Position Paper on the European Commission proposal for a Directive on electronic invoicing in public procurement.

(22). PEPPOL recomendó a la Comisión Europea reducir el plazo transposición de 48 a 24 meses. Véase al respecto OpenPEPPOL Position Paper on the European Commission proposal for a Directive on electronic invoicing in public procurement.

(23). Considerando primero del Reglamento (UE) nº 260/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de marzo de 2012, por el que se establecen requisitos técnicos y empresariales para las transferencias y los adeudos domiciliados en euros, y se modifica el Reglamento (CE) nº 924/2009.

(24). Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, “Aprovechar en Europa las ventajas de la facturación electrónica” COM (2010) 712 final

(25). Comunicación de la Comisión “Contratación pública electrónica de extremo a extremo para modernizar la Administración Pública”, de 26 de junio de 2013, COM (2013) 453 final.

(26). Véanse al respecto José Antonio MORENO MOLINA (2008), “Principios generales de la contratación pública, procedimientos de adjudicación y recurso especial en la nueva Ley estatal de Contratos del Sector Público·, Revista Jurídica de Navarra, núm. 45, págs. 49 y ss., y al mismo autor en (2006), Los principios generales de la contratación administrativa, Bomarzo, Albacete; Antonio GARCÍA JIMÉNEZ (2012) “Los sistemas para la racionalización técnica de la contratación pública”, Revista Contratación Administrativa Práctica, nº 117, pás. 29 y ss, y al mismo autor en (2013), “La evolución de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en la interrelación entre el derecho urbanístico y el derecho de la contratación pública: de la Sentencia de 12 de julio de 2001 a la de 26 de mayo de 2011”, Revista Jurídica de Castilla y León, nº 31, págs. 4 y ss.

(27). Julián VALERO TORRIJOS (2013), Derecho, innovación y Administración Electrónica, Global Law Press, Sevilla, págs. 152 y 153.

(28). El sello electrónico puede ser definido como el conjunto de datos en forma electrónica, consignados o asociados con facturas electrónicas, que pueden ser utilizados por personas jurídicas y entidades sin personalidad jurídica para garantizar el origen y la integridad de su contenido.

(29). Julián VALERO TORRIJOS (2004), El régimen jurídico de la e-Administración: el uso de medios informáticos y telemáticos en el procedimiento administrativo, Comares, Granada, pág. 80.

(30). José Ignacio MARTÍNEZ GARCÍA (2013), “El nuevo rol de las Diputaciones Provinciales”, Revista de Estudios Locales, nº 162, pág. 64.

(31). José Ignacio MARTÍNEZ GARCÍA (2013:72).

(32). Véase Antonio GARCÍA JIMÉNEZ (2013), “El perfil del comprador europeo: una forma de innovar en contratación pública”, Revista de Administración Pública, nº 162.

(33). José María GIMENO FELIU (2006), La nueva contratación pública europea y su incidencia en la legislación española, Civitas, Navarra, Pág. 250.

(34). José María GIMENO FELIÚ (dir) (2008), El derecho de los contratos del sector público, Monografías de la Revista Aragonesa de Administración Pública, Zaragoza, pág. 42.

(35). Clifford MCCUE and Alexandru V. ROMAN (2012), E-procurement: myth or reality? Journal of Public Procurement, Volume 12, Issue 2, Pág. 229.

(36). Juan Alfonso SANTAMARÍA PASTOR en AA.VV. (2013) La contratación pública: problemas actuales, Jornadas organizadas por el Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid, pág. 33.

(37). Se considera que la aplicación de disposiciones idénticas en materia de IVA a las facturas electrónicas y en papel reducirá la carga administrativa de las empresas en un importe máximo de 18.000 millones de euros a medio plazo, de acuerdo con el Grupo de Alto Nivel sobre Cargas Administrativas.

(38). Sue ARROWSMITH, John LINARELLI y Don WALLANCE (2000) Regulating public procurement: national and international perspectives, Kluwer Law International, The Hague, pág. 28 y ss.

(39). Bruno KOCH (2013), E-invoicing – E-billing in Europe, Billentis, Switzerland, pag. 21.

(40). Valentín MERINO ESTRADA y Ricardo RIVERO ORTEGA (2011), Gestionar mejor, gastar menos: una guía para la sostenibilidad municipal, CEMCI, Granada, págs. 23 y 24.

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