El TS avala las mejoras en las pensiones de los Cuerpos Administrativo y de Ujieres introducidas en el Reglamento del Fondo de prestaciones sociales del personal funcionario de las Cortes Generales

Cuestionan los recurrentes, funcionarios de las Cortes Generales, la legalidad de la modificación del Reglamento del fondo de prestaciones del personal funcionario de las Cortes Generales, en relación con los funcionarios que han prestado servicios en los Cuerpos Administrativo y de Ujieres, y que se hayan jubilado por el régimen de clases pasivas y no por el régimen general de la seguridad social.

Iustel

Declara la Sala que este régimen se rige por el TR de la Ley de Clases Pasivas del Estado, y los correspondientes haberes reguladores para la determinación de las pensiones de este sistema, que se señalan en las correspondientes Leyes de Presupuestos. La finalidad de la modificación es paliar la diferencia que se aprecia entre sus ingresos anuales correspondientes a los conceptos de pensiones públicas y el haber regulador del Grupo inmediato superior al suyo en la fecha de la jubilación. Señala el Tribunal que la modificación no incurre en el vicio de invalidez que se esgrime en la demanda, en relación con la DT 1.ª del Estatuto del Personal de las Cortes Generales, pues la reforma aprobada encuentra cobertura en la expresada norma transitoria.

Órgano: Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso

Sede: Madrid

Sección: 4

Fecha: 10/12/2025

Nº de Recurso: 668/2024

Nº de Resolución: 1611/2025

Procedimiento: Recurso ordinario

Ponente: MARIA DEL PILAR TESO GAMELLA

Tipo de Resolución: Sentencia

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Cuarta

Sentencia núm. 1.611/2025

En Madrid, a 10 de diciembre de 2025.

Esta Sala ha visto el recurso contencioso-administrativo n.º 668/2024, interpuesto por la procuradora de los Tribunales doña Andrea de Dorremochea Guiot, en nombre y representación doña Luisa, doña Esperanza, doña Gema, don Heraclio, doña Sagrario, doña Adela, doña Sacramento, don Roque, doña Juana, doña Celia, doña Covadonga, doña Adoracion, doña Milagros, doña Raquel, doña Constanza, don Miguel, doña Apolonia, doña Adelaida, doña Agueda, doña Daniela, doña Adelina, don Nicolas, doña Adolfina, doña Virtudes, doña Noemi, doña Inmaculada, doña Carlota, doña Adriana, don Avelino, doña Clara, don Pedro Antonio, don David, doña Magdalena, doña Maite, doña Carmela, doña Leocadia, doña Elsa, don Ángel Daniel, doña Lidia, doña Gabriela, doña Africa, doña Rosario, doña Coro, doña Inocencia, doña Sandra y doña Carina contra la modificación del Reglamento del fondo de prestaciones sociales del personal funcionario de las Cortes Generales, aprobado por las respectivas Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado, mediante Acuerdo de 23 de julio de 2024.

Han comparecido como parte demandada doña Ana María Álvarez Pablos, Letrada de las Cortes Generales, en nombre y representación del Congreso de los Diputados, y como parte codemandada, don Apolonio, representado por la procuradora de los Tribunales doña María Yolanda Ortiz Alfonso.

Ha sido ponente la Excma. Sra. D.ª María del Pilar Teso Gamella.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.-Mediante escrito de 29 de octubre de 2024 presentado ante este Tribunal Supremo, la representación procesal de doña Luisa y 45 funcionarios más, interpuso recurso contencioso-administrativo contra los artículos 14.d) y 16 del Reglamento del fondo de prestaciones sociales del personal funcionario de las Cortes Generales, en la redacción adoptada mediante el Acuerdo publicado en el BOCG de 30 de julio de 2024.

SEGUNDO.-Mediante diligencia de ordenación de 18 de noviembre de 2024 se tuvo por interpuesto el recurso contencioso-administrativo, requiriendo a la Administración demandada, las Cortes Generales, la remisión del expediente administrativo y la práctica de los emplazamientos previstos en el artículo 49 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

TERCERO.-Recibido el expediente administrativo, y realizados los emplazamientos previstos en el artículo 49de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se confirió traslado del mismo a la parte demandante por diligencia de ordenación de 20 de diciembre de 2024, para que en el plazo de veinte días formulase demanda.

CUARTO.-La representación procesal de doña Luisa y otros 45 funcionarios más, solicitó completar el expediente administrativo y la suspensión del plazo para formular la correspondiente demanda.

Recibido el complemento del expediente, por diligencia de ordenación de 5 de febrero de 2025, se dio traslado para formalizar demanda en el plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito de 5 de marzo de2025, en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó convenientes, solicitó a la Sala:

“que, teniendo por presentado en tiempo y forma este escrito, junto con sus copias y la documentación que al mismo se acompaña, se sirva admitirlo; y en su vista y en la representación que ostento de Dña. Luisa y otros, en el recurso contencioso-administrativo n.º 668/2024, tenga por deducido, en tiempo y forma, el trámite de formalización del ESCRITO DE DEMANDA, y, previos los trámites de ley, dicte Sentencia estimando el presente recurso y

1) anulando, por ser contrarias a derecho, las expresiones "al amparo de lo dispuesto en la disposición transitoria primera del Estatuto del Personal de las Cortes Generales" con la que se inicia el apartado d) del artículo 14,y "disposición transitoria primera del Estatuto del Personal de las Cortes Generales" contenida en el título del artículo 16, todo ello atendiendo a que lo regulado en los artículos 14.d) y 16 del Reglamento del Fondo de Prestaciones Sociales del Personal Funcionario de las Cortes Generales en la redacción aprobada por Acuerdo de 23 de julio de 2024, adoptado por las Mesas del Congreso de los Diputados y el Senado, sin perjuicio de su ratificación posterior por las Mesas de ambas Cámaras en sesión conjunta, y publicado en el BOCG de 30 de julio de 2024, no constituye un desarrollo de lo dispuesto en la disposición transitoria primera del Estatuto del Personal de las Cortes Generales sino una ayuda social de otra naturaleza;

2) y anulando también, por ser contrarias a derecho, las referencias al "Cuerpo Administrativo" en los artículos14.d) y 16.1 y la expresión "el del Grupo B para los Administrativos y" en el artículo 16.2 segundo párrafo del Reglamento del Fondo de Prestaciones Sociales del personal funcionario de las Cortes Generales en la redacción aprobada por Acuerdo de julio de 2024, adoptado por las Mesas del Congreso de los Diputados y el Senado, sin perjuicio de su ratificación posterior por las Mesas de ambas Cámaras en sesión conjunta, y publicado en el BOCG de 30 de julio de 2024; reconociendo, de no admitirse lo anteriormente solicitado, el derecho de los funcionarios y funcionarias que, habiendo prestado servicios en el Cuerpo Administrativo, se jubilen o se hayan jubilado en un Cuerpo superior al que hayan promocionado, a que no se considere como haber regulador del Grupo inmediato superior al suyo en la fecha de jubilación el del Grupo B, sino el del inmediato superior que corresponda atendiendo al Cuerpo al que pertenezcan en la fecha de jubilación; con expresa condena en costas de la Administración autora de la disposición impugnada”.

QUINTO.-Mediante diligencia de ordenación de 6 de marzo de 2025, se tuvo por formalizada la demanda, emplazando a la Letrada de las Cortes Generales para su contestación en el plazo de veinte días.

La Letrada de las Cortes Generales, en su escrito presentado el día 8 de abril de 2025, formuló su contestación a la demanda, en la que tras exponer las alegaciones y fundamentos jurídicos que estimó procedente, interesó a la Sala:

“Que se sirva admitir este escrito y, en consecuencia, tenga por formalizada contestación a la demanda en el presente recurso contencioso-administrativo, número 2/668/2024, y, previos los trámites legales oportunos, dicte sentencia desestimando las pretensiones de los recurrentes en todos sus términos y declarando conforme a Derecho los artículos 14.d) y 16 del Reglamento del Fondo de Prestaciones Sociales del Personal Funcionario de las Cortes Generales, con expresa condena en costas a la parte recurrente”.

SEXTO.-Por diligencia de ordenación de 8 de abril de 2025, se acordó dar traslado a la representación procesal de la parte recurrida, don Apolonio, para que en el plazo de veinte días formulase su contestación a la demanda.

Evacuado el trámite, la procuradora de los Tribunales doña Maria Yolanda Ortiz Alfonso, en su escrito de contestación a la demanda de 12 de mayo de 2025, expuso los hechos y los fundamentos jurídico procesales que estimó oportunos, suplicando a la Sala:

“que se sirva admitir este escrito, tenga por presentado el escrito de contestación a la demanda, y previos los trámites legales oportunos, dicte sentencia que desestime las pretensiones de los recurrentes y declare conforme a derecho los artículos 14.d) y 16 del Reglamento del Fondo de Prestaciones Sociales del Personal Funcionario de las Cortes Generales, con expresa condena en costas a la parte recurrente”.

SEPTIMO.-Mediante auto de 10 de junio de 2025, la Sala acordó:

“1.- Recibir el recurso a prueba.

2.- Tener por reproducido el expediente administrativo.

3.- Se admite la prueba documental propuesta por la parte recurrente, teniéndose por reproducidos los documentos aportados con el escrito de interposición del recurso y los aportados con el escrito de demanda y librándose los despachos necesarios para la práctica de la prueba II MAS DOCUMENTAL.

4.- Se admite la prueba propuesta por el Letrado de las cortes generales, teniéndose por reproducidos los documentos aportados con el escrito de contestación a la demanda y los aportados con el expediente administrativo y la ampliación del mismo.

5.- Se admite la prueba propuesta por el codemandado don Apolonio, teniéndose por reproducidos los documentos acompañados con su escrito de contestación a la demanda”.

OCTAVO.-El Letrado de las Cortes Generales, en nombre y representación del Senado, presentó escrito el 30 de junio de 2025, en el que cumplimentó el requerimiento efectuado en el mentado auto.

NOVENO.-Mediante providencia de 1 de julio de 2025, se acordó declarar terminado y concluso el período de proposición y práctica de prueba sin ser necesaria la celebración de vista pública, así como continuar el procedimiento mediante el trámite de conclusiones, dando traslado al actor para formular las mismas conforme el artículo 64 LJCA.

DÉCIMO.-La representación procesal de la parte demandante presentó sus conclusiones mediante escrito de16 de julio de 2025, en el que tras exponer los hechos, la valoración de la prueba practicada y los motivos jurídicos oportunos, solicitó a la sala:

“que tenga por presentado este escrito y se sirva admitirlo, tenga por cumplido en tiempo y forma el traslado conferido para formular conclusiones y, en su día, previo los trámites pertinentes dicte sentencia en la que se estime el recurso contencioso-administrativo con los pronunciamientos que legalmente correspondan”.

UNDECIMO.-Por diligencia de ordenación de 17 de julio de 2025 se tuvo por evacuado el trámite de conclusiones conferido a la parte recurrente y se dio traslado a las partes demandadas, para que en el plazo de diez días presentaran las suyas.

La Letrada de las Cortes Generales presentó su escrito de conclusiones el día 31 de julio de 2025, solicitando motivadamente a la Sala:

“Que se sirva admitir este escrito y, en consecuencia, tenga por formalizadas en tiempo y forma las presentes CONCLUSIONES en el presente recurso contencioso-administrativo, número 2/668/2024, y, previos los trámites legales oportunos, dicte sentencia desestimando las pretensiones de los recurrentes en todos sus términos y declarando conformes a Derecho los artículos 14.d) y 16 del Reglamento del Fondo de Prestaciones Sociales del Personal Funcionario de las Cortes Generales, con expresa condena en costas a la parte recurrente”.

La representación procesal de don Apolonio, el mismo día, presentó su escrito de conclusiones, en el que tras manifestar las alegaciones que estimó oportunas, interesó a la Sala:

“que, teniendo por presentado este escrito, se sirva admitirlo, tenga por formulado en tiempo y forma ESCRITO DE CONCLUSIONES y, previos los trámites legales oportunos, dicte en su día sentencia desestimando la demanda con expresa condena en costas al recurrente”.

DUODECIMO.-Por diligencia de ordenación de 31 de julio de 2025 se tuvo por evacuado el trámite de conclusiones por las partes demandadas, quedando conclusas las actuaciones y pendientes de señalamiento para votación y fallo.

DÉCIMO TERCERO.-Mediante providencia de 8 de octubre de 2025, se señaló para la votación y fallo del presente recurso el día 9 de diciembre de los corrientes, fecha en que tuvo lugar tal acto y se designó magistrada ponente a la Excma. Sra. doña María del Pilar Teso Gamella.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- La actuación impugnada

Mediante el presente recurso contencioso-administrativo se cuestiona la legalidad de la modificación del Reglamento del fondo de prestaciones sociales del personal funcionario de las Cortes Generales, aprobado por las respectivas Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado, mediante Acuerdos de 23 de julio de2024, publicados en el Boletín Oficial de las Cortes Generales de 30 de julio de 2024.

La pretensión de nulidad que se esgrime en el presente recurso contencioso-administrativo, a tenor del suplico del escrito de demanda, se concreta en los siguientes puntos:

1. La referencia "al amparo de lo dispuesto en la disposición transitoria primera del Estatuto del Personal de las Cortes Generales" que inicia el apartado d) del artículo 14 del indicado Reglamento del fondo de prestaciones sociales del personal funcionario de las Cortes Generales.

2. La referencia a la "disposición transitoria primera del Estatuto del Personal de las Cortes Generales" prevista en el artículo 16 del mismo Reglamento.

3. La alusión al "Cuerpo Administrativo" establecida en los artículos 14.d) y 16.1 del Reglamento.

4. La expresión: "el del Grupo B para los Administrativos y" del artículo 16.2, segundo párrafo, del mentado Reglamento.

Conviene advertir que el Estatuto del Personal de las Cortes Generales (EPCG) de aplicación al caso "ratione temporis" es el de 2006, en la redacción vigente al tiempo de la aprobación de la modificación aquí impugnada.

SEGUNDO.- La posición de las partes procesales

Sostiene la parte recurrente que el complemento económico para los funcionarios que han prestado servicios en los Cuerpos Administrativo y de Ujieres, que se hayan jubilado por el sistema de clases pasivas, cubre la diferencia entre sus ingresos íntegros anuales correspondientes a los conceptos de pensiones públicas y el haber regulador del Grupo inmediato superior al suyo en la fecha de jubilación, especificando que por haber regulador del grupo inmediato superior se entenderá el grupo B para los administrativos y el grupo C1 para los ujieres. Considera, por tanto, que los artículos 14.d) y 16 no se han dictado al amparo de la disposición transitoria primera del Estatuto del Personal de las Cortes Generales (EPCG).

Denuncia que los haberes reguladores están muy por debajo de sus retribuciones actuales, que tuvieron su origen en el Real Decreto Ley 22/1977, de 30 de marzo, de reforma de la legislación sobre funcionarios de la Administración Civil del Estado y personal militar de los Ejércitos de Tierra, Mar y Aire. De modo que, para paliar tal situación, aduce, se introdujo la disposición transitoria primera del EPCG. Teniendo en cuenta que se trata de una "situación anómala", que es "transitoria o a extinguir" y que la promoción automática al Cuerpo Técnico Administrativo se cerró para los funcionarios ingresados a partir del año 1981.

Cita, la parte recurrente, la sentencia de esta Sala de 21 de diciembre de 2022, que anuló los preceptos entonces impugnados (artículos 14 y 16 d/ del mismo Reglamento que ahora se impugna) por falta de negociación previa, pues la Administración parlamentaria debió haber facilitado información tras modificar sustancialmente la propuesta que se había negociado inicialmente. Y cita igualmente los Autos de 7 de junio de 2023 y de 9 de febrero de 2024, dictados en ejecución de la expresada sentencia.

Mientras tanto ya se habían celebrado elecciones sindicales de abril de 2022, que giraron, en gran parte, en torno a las citadas prestaciones. La Administración parlamentaria había considerado inviable la corrección de los haberes reguladores, por lo que planteó a la Junta de Personal recuperar lo dispuesto en los artículos 14.d) y 16, toda vez que un grupo de funcionarios habían solicitado un informe jurídico al respecto. Y la Secretaría Segunda del Congreso había convocado a la Junta de Personal a una reunión el día 25 de junio de 2024, para la propuesta de reforma de los citados artículos 14 y 16 del Reglamento que ahora se impugna. Del mismo modo que la Mesa de Negociación también se reunió los días 9 y 22 de julio de 2024.

Señala que el acta de Mesa de Negociación de 22 de julio 2024 no ha sido aprobada, por lo que solo es un borrador, en el que se reflejan los desacuerdos y discrepancias entre los representantes de la Junta de Personal sobre su propuesta de febrero de 2023 y lo alegado por la Administración Parlamentaria.

En relación con las expresiones cuya nulidad se postula en este recurso, aduce que se fundamentan en la vulneración de la disposición transitoria primera citada del EPCG, que los preceptos impugnados no mejoran los haberes reguladores de las pensiones de clases pasivas de ujieres y administrativos, y que los índices de proporcionalidad han de ser aplicados, como en el caso de los grupos, teniendo en cuenta los contactos informales acaecidos, alega, para modificar esos índices de proporcionalidad de 4 a 6 para los Ujieres y de 6a 8 para el Cuerpo Administrativo.

En fin, concluye que la disposición transitoria primera del EPCG contempla la posibilidad de introducir mejorasen los haberes reguladores de las pensiones de clases pasivas, pero los artículos 14 d) y 16 del Reglamento establecen un complemento económico que no plantea una mejora de haberes reguladores sino otra cosa, un complemento por el importe percibido como pensiones públicas, en definitiva, una ayuda social, que no toma como referencia para su fijación los índices de proporcionalidad, sino un parámetro diferente, los grupos, que es un concepto ajeno a la organización del personal funcionario el EPCG.

Por su parte, la Letrada de las Cortes Generales alega que la nueva redacción de los artículos 14 y 16 impugnados ha sido fruto de un proceso negociador celebrado al amparo del artículo 57 del EPCG que arranca con un grupo de trabajo interno constituido en el seno de la Junta de Personal resultante de las elecciones sindicales de abril de 2022, con el objeto de desarrollar la disposición transitoria primera del EPCG. Negociación que culminó en la adopción del acuerdo de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado de 23 de julio de 2024 que establece la redacción que ahora se impugna.

Tras relacionar la composición de la Junta de Personal después de las elecciones de abril de 2022, identifica la propuesta de la Junta de Personal sobre el desarrollo de la disposición transitoria primera del EPCG que se transmitió a la Administración parlamentaria el día 14 de febrero de 2023. Teniendo en cuenta que la primera reunión de la Mesa Negociadora tuvo lugar el día 12 de julio de 2022, y que el texto remitido por la Junta de Personal, adoptado en su reunión de 13 de febrero de 2023 se refiere a la "negociación para el desarrollo de la disposición transitoria primera" del EPCG.

Añade que hubo una reunión de las directoras de Recursos Humanos y Gobierno Interior de la Cámaras con los representantes del personal, el día 22 de febrero de 2023, en el que se hizo entrega de una nota sobre la propuesta de la Junta de Personal de 14 de febrero de 2023. En esa nota se establecían las opciones y se analizaba su viabilidad. Se abordaba, en fin, el alcance del principio de legalidad en relación con los derechos pasivos y los haberes reguladores.

Concreta, esta parte demandada, el contenido de la reunión de la Mesa Negociadora de 1 de marzo de 2024,los Acuerdos de las Mesas de las Cámaras de 26 de abril de 2024, relativos a la ejecución de la Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de diciembre de 2022, y la reunión de la Mesa Negociadora de las Cortes Generales de9 de julio de 2024, con las diferentes propuestas de la Administración parlamentaria y de las organizaciones sindicales. Igualmente destaca la reunión de la Mesa Negociadora el día 11 de julio de 2024, en la que hubo propuestas transaccionales y la aprobación de la modificación de los artículos 14 y 16 que ahora se impugna.

Tras su aprobación por sendos Acuerdos de 23 de julio de 2024, se volvió a reunir la Mesa Negociadora de las Cortes Generales, el 19 de septiembre de 2024, en relación con las actas correspondientes a las reuniones de 9 y 22 de julio de 2024.

Considera, en definitiva, que resulta innegable la conexión entre la disposición transitoria primera del EPCG y las normas impugnadas, toda vez que esa disposición es la base que ha permitido desarrollar el Reglamento citado. Además, cuando se quiere suprimir la referencia al Cuerpo Administrativo o al grupo B, lo que se pretende es alterar el resultado de la negociación plasmada en la modificación del Reglamento, pues supondría dejar sin prestación social negociada y aprobada a todos los posibles beneficiarios del Cuerpo Administrativo. Del mismo modo que subsidiariamente no puede pretenderse que el Tribunal reconozca algo que no señala la norma impugnada.

En fin, concluye, en relación con los artículos 14 d) y 16 del Reglamento impugnado, que la interpretación procedente de la disposición transitoria citada no avala la supresión de los incisos señalados por la parte recurrente, además del régimen jurídico aplicable a las pensiones del personal funcionario, en conjunción con la autonomía organizativa y funcional de las Cámaras en materia de pensiones, el sometimiento a la legislación reguladora de las pensiones públicas, y la posibilidad de reconocer prestaciones sociales al amparo de tal autonomía organizativa. En todo caso, los preceptos impugnados reconocen un complemento de ingresos. Y desde la entrada en vigor del Estatuto Básico del Empleado Público el marco de referencia son los grupos, aunque en 1977 el parámetro era el índice de proporcionalidad. Por lo demás, tampoco se vulnera el artículo 25.e) del EPCG porque la pretensión que se ejercita no guarda ninguna conexión con el derecho a la carrera profesional.

Por su parte, la codemandada, considera que los artículos que se impugnan son un "desarrollo plenamente válido" de la disposición transitoria primera del EPCG. Tampoco vulneran el artículo 14 de la CE porque no puede darse un trato igual a situaciones que son diferentes. Del mismo modo que los artículos 25 e) del EPCG y 35.1 de la CE no pueden entenderse vulnerados porque las normas impugnadas no afectan al derecho a la promoción profesional, ni alteran las posibilidades de ascenso, movilidad o reconocimiento profesional durante la vida laboral, pues únicamente regulan los efectos económicos posteriores a la jubilación.

Finalmente aduce que no concurre la vulneración de la negociación colectiva, porque en este caso no ha sucedido lo que ocurrió en el precedente citado, la sentencia de esta Sala Tercera de 2022, porque la negociación se ha desarrollado de conformidad con lo dispuesto en los artículos 39 a 47, en relación con el artículo 57.4 del EPCG.

TERCERO.- La impugnación de similares preceptos en el recurso contencioso-administrativo n.º 433/2021

La panorámica de los motivos de impugnación que esgrime la parte recurrente en su escrito de demanda y la oposición de las demandadas en sus respectivos escritos de contestación a la demanda, nos llevan a determinar con carácter preliminar, siguiendo un elemental orden lógico-procesal, la incidencia que en el caso examinado tiene nuestra Sentencia de 21 de diciembre de 2022, dictada en el recurso contencioso-administrativo n.º 433/2021.

En la citada sentencia se impugnaban el "artículo 14. d) y el artículo 16 del Reglamento del Fondo de Prestaciones Sociales del personal funcionario de las Cortes Generales adoptado por acuerdo de 21 de septiembre de 2021, de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado en su reunión conjunta, publicado en el Boletín Oficial de las Cortes Generales de 5 de octubre de 2021", según consta en su primer fundamento de derecho.

La razón de decidir de la citada sentencia, que estimó el recurso contencioso-administrativo, se expresa en el fundamento de derecho cuarto, al dar la razón a la parte recurrente cuando alegaba la "falta de negociación efectiva". Añadiendo, en la parte final de ese fundamento, que ““Tiene razón la Letrada de las Cortes Generales cuando afirma que puede haber cambios en lo pactado durante el proceso de negociación mas no la tiene al sostener que dichos cambios pueden producirse sin facilitar a la contraparte la oportuna información, como aquí aconteció, a fin de abordar en condiciones la materia objeto de negociación. (...) La remisión del expediente o su ampliación, como aquí sucedió, no es el momento adecuado para informar a la contraparte de las razones del cambio en algo tal significativo como es modificar el complemento de la pensión percibida de Clases Pasivas hasta el haber regulador inmediato superior, inicialmente acordado, con la introducción del cómputo de los ingresos íntegros anuales hasta el haber regulador inmediatamente anterior. (...) Es innegable que no estamos ante conceptos homogéneos por lo que era preciso al efectuar la propuesta modificadora facilitarla oportuna explicación de la innovadora introducción. (...) En consecuencia, procede estimar el recurso contencioso administrativo anulando los dos preceptos impugnados”“.

En ejecución de la expresada sentencia se dictaron sendos autos de ejecución de 7 de junio de 2023 y9 de febrero de 2024. El primero ordena a la Administración al "abono a los funcionarios jubilados de las prestaciones que se les hayan reconocido mediante actos que hayan devenido firmes con anterioridad a la publicación del fallo de la sentencia". Y el segundo se remite al primero.

En definitiva, la razón que determinó la estimación del recurso, y la nulidad de los artículos citados, fue la falta de negociación efectiva por no haber facilitado la Administración parlamentaria la oportuna información sobre los cambios sustanciales acaecidos durante la negociación, de los que se tuvo conocimiento tras interponer el correspondiente recurso contencioso-administrativo.

Las razones para la estimación, por tanto, del recurso jurisdiccional de 2021, al apreciar este motivo de impugnación por la concurrencia de un defecto formal en la sustanciación del procedimiento seguido para la modificación de los artículos 14 d) y 16 del expresado Reglamento, conlleva que en la Sentencia de 2022 no se abordaran las cuestiones de fondo allí suscitadas. Por lo que la proyección de este precedente de 2022 sobre el presente recurso contencioso-administrativo únicamente puede referirse a la exigencia de una verdadera negociación para la modificación de los expresados preceptos, y la aplicación, en su caso, de los estándares entonces fijados.

CUARTO.- La falta de negociación invocada por la parte recurrente

Seguidamente nos corresponde abordar la falta de negociación invocada, en relación con la modificación de los artículos 14 b) y 16 del Reglamento del fondo de prestaciones sociales del personal funcionario de las Cortes Generales, pues la estimación de este motivo de impugnación de carácter formal nos relevaría del examen de las cuestiones de fondo que aquí se suscitan.

Entre los derechos de los funcionarios, en el Capítulo V, Sección quinta y sexta, del EPCG, se regulan los derechos de afiliación política y sindical, huelga y representación, así como los derechos de participación en la determinación de las condiciones de trabajo y negociación colectiva.

En concreto, el artículo 57.4, al abordar la composición y funciones de la Mesa Negociadora, establece el objeto necesario de la negociación, referido, por lo que hace al caso, a las diversas mejoras económicas de los funcionarios y a todas aquellas materias que afecten, de algún modo, a la mejora de las condiciones de vida de los funcionarios jubilados (apartado f), así como los proyectos de modificación del Estatuto del Personal de las Cortes Generales y normas de desarrollo del mismo (apartado k), pues el Reglamento del fondo de prestaciones sociales del personal funcionario de las Cortes Generales se dicta "en desarrollo de lo establecido en el artículo 22 y normas concordantes del Estatuto del Personal de las Cortes Generales" según señala el artículo 1 del mentado Reglamento.

Acorde con este marco normativo, en relación con la sustanciación del expediente administrativo, debemos declarar que la invocada falta de negociación no puede ser acogida por esta Sala Tercera, en atención a las razones que seguidamente se exponen.

En primer lugar, porque en el expediente administrativo consta que la Junta de Personal el 13 de febrero de 2023 aprueba una propuesta de negociación, para el desarrollo de la disposición transitoria primera del EPCG. Y que el día 17 de febrero de 2023 la Administración parlamentaria convocó una reunión entre las Directoras de Recursos Humanos y Gobierno Interior y la Junta de Personal para tratar esta propuesta. Reunión celebrada el día 22 de febrero de 2023 (folios 18 a 22 del expediente administrativo), en la que la Administración parlamentaria entrega una nota en la que se analizaban las propuestas de la Junta de Personal y se concluía que siendo aplicable el régimen de clases pasivas, en relación con los funcionarios ingresados antes de 1 de enero de 2011, la competencia para diseñar ese régimen de clases pasivas precisa de una reforma legal, y los haberes reguladores deben realizarse mediante las correspondientes Leyes de Presupuestos para cada ejercicio. Por lo que propone retomar la reforma de los artículos 14 d) y 16 del Reglamento, según el acta de 22de febrero de 2023. Del mismo modo, el día 1 de marzo de 2024 se reunió la Mesa Negociadora (acta obrante a los folios 26 a 28 del expediente administrativo) analizando el alcance de la Sentencia de la Sala Tercera de21 de diciembre de 2022 y de los Autos de ejecución. Además de los Acuerdos de las Mesas de la Cámaras de 26 de abril de 2024 sobre la citada ejecución de sentencia.

Siguiendo con más incidencias sobre la negociación. Tras encargar, un grupo de funcionarios, un informe jurídico, de 27 de abril de 2023, remitir a los miembros de la Administración parlamentaria, y celebrarse elecciones, también tuvieron lugar nuevas reuniones de la Mesa Negociadora, el día 9 de julio de 2024 y el22 de julio de 2024, cuya aprobación de las actas se aplazó, en la reunión de la Mesa Negociadora de 19de septiembre de 2024, "al solicitar más tiempo para estudiar los borradores de acta por lo que piden el aplazamiento de su aprobación, por la Candidatura por la Igualdad de las Pensiones en las Cortes Generales (CIPE) y la Organización Sindical de Funcionarios Afectados por las Pensiones (OSFAP).

En la reunión de 9 de julio se abordaron las diferentes opciones planteadas por los sindicatos, y se avanzó en la negociación sobre la propuesta de modificación de los artículos 14 d) y 16 del Reglamento, y aunque se señalaba que podrían explorarse otras vías, se abordó la negociación mediante la modificación de tales preceptos.

En la reunión de 22 de julio, por su parte, se trasladó el orden del día, dando plazo para presentar propuestas de modificación del texto, que incluye la propuesta de modificación de los artículos 14 d) y 16 del Reglamento y la propuesta transaccional de la modificación de la disposición transitoria primera del EPCG, que propone añadir una referencia al estudio de viabilidad de la modificación de haberes reguladores de los Cuerpos Administrativo y de Ujieres. Teniendo en cuenta que se aprobó la propuesta transaccional de modificación de los artículos 14y 16 del Reglamento, sin voto en contra, pero con la "abstención con voto particular" de CIPE y OSFAP.

Mediante sendos Acuerdos de 23 de julio de 2024, de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado, se aprobó por unanimidad la modificación de los artículos 14 y 16 del Reglamento de tanta cita.

Lo anterior viene a cuento para comprobar que la negociación se ha desarrollado de manera regular, sin incidencias que hayan lesionado los derechos de la parte ahora recurrente.

En segundo lugar, porque la aplicación al caso de la doctrina que expone la Sentencia de 21 de diciembre de2022 antes citada, no permite la estimación de este motivo de impugnación por ausencia de negociación. Así es, en este caso no se aduce ningún cambio o modificación en la redacción de los preceptos impugnados, artículos 14 d) y 16, que fuera ignorado por la contraparte en el proceso de negociación, y del que hubiera conocido tras la interposición del recurso contencioso-administrativo.

En consecuencia, no concurre el déficit de información que determinó, en el precedente citado, la estimación de aquel recurso contencioso-administrativo, toda vez que la parte allí recurrente conoció algunos cambios o modificaciones cuando tuvo acceso al expediente administrativo una vez interpuesto el recurso jurisdiccional ante esta Sala Tercera, según se infiere de la citada sentencia. Lo que no se compadece, por tanto, con lo acaecido en el procedimiento de negociación en los términos que hemos expuesto.

Sin que, por lo demás, los Autos dictados en ejecución de la citada Sentencia de 21 de diciembre de 2022determinen la estimación de este motivo formal de impugnación, pues lo allí resuelto se limita a ordenar "a la Administración reponer el abono a los funcionarios jubilados de las prestaciones que se les hayan reconocido mediante actos que hayan devenido firmes con anterioridad a la publicación del fallo de la sentencia, en particular en el caso de actos frente a los que no se haya presentado reclamación en el plazo de un mes desde su notificación, todo ello con abono de los intereses legales generados desde la fecha en la que las prestaciones debían haber sido abonadas y el momento en el que la Administración proceda a su abono efectivo" (Auto de 7 de junio de 2023 dictado en ejecución de sentencia, al que también se remite el posterior Auto de 9 de febrero de 2024, ambos acompañados como documentos 2 y 3 de la demanda).

QUINTO.- La legalidad de los incisos cuestionados de artículos 14 d) y 16 del Reglamento del fondo de prestaciones sociales del personal funcionario de las Cortes Generales

La modificación de los citados artículos 14 d) y 16 del Reglamento tiene lugar en relación con los funcionarios que han prestado servicios en los Cuerpos Administrativo y de Ujieres, y que se hayan jubilado por el régimen de clases pasivas y no por el régimen general de la seguridad social, lo que significa que ingresaron, en el Cuerpo Administrativo y de Ujieres, con anterioridad al día 1 de enero 2011. Este régimen se rige, por tanto, por el Texto Refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado, aprobado por Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril, y los correspondientes haberes reguladores para la determinación de las pensiones de este sistema, que se señalan en las correspondientes Leyes de Presupuestos.

Ciertamente la finalidad de la modificación es paliar la diferencia que se aprecia entre sus ingresos anuales correspondientes a los conceptos de pensiones públicas y el haber regulador del Grupo inmediato superior al suyo en la fecha de la jubilación. Teniendo presente que la disposición transitoria primera del EPCG establece, en su primer apartado, que para la fijación de los haberes reguladores de las pensiones de Clases Pasivas, continuarán rigiendo los índices de proporcionalidad y el grado de carrera administrativa asignados legalmente con anterioridad a la entrada en vigor del Estatuto de Personal y que vienen reflejados en los correspondientes Títulos Administrativos de los funcionarios de las Cortes Generales. Ahora bien, seguidamente establece, la citada norma transitoria, que "Todo ello sin perjuicio de las posibles mejoras que puedan producirse en el régimen aplicable a los funcionarios pertenecientes a los Cuerpos Administrativo y de Ujieres de las Cortes Generales".

De manera que la reforma cuya legalidad ahora se cuestiona está vinculada a ese inciso final de la disposición transitoria primera apartado 1, cuando se refiere al "sin perjuicio de las posibles mejoras" que se aprueben para esos dos cuerpos. Quiere esto decir que además de la aplicación de los correspondientes índices de proporcionalidad y del grado de carrera administrativa asignados, lo cierto es que la modificación impugnada se concreta en una "mejora" en el régimen aplicable a esos dos cuerpos, para atenuar el perjuicio económico padecido ante la mengua por aplicación de sus haberes reguladores, pero no está vinculada, por tanto, a los citados índices de proporcionalidad. Significa, en definitiva, que la citada norma transitoria establece un inciso final, en el apartado primero, que configura otra opción, permitiendo mayor flexibilidad en el sistema, mediante esas "posibles mejoras" que operan al margen de la fijación de los haberes reguladores de las pensiones de clases pasivas en relación con los índices de proporcionalidad y el grado de carrera administrativa asignados, cuyos presupuestos se revelan más constreñidos.

En definitiva, la modificación de los citados artículos 14 d) y 16 del Reglamento citado no incurre en el vicio de invalidez que se esgrime en la demanda, en relación con la disposición transitoria primera del EPCG, pues lo cierto es que la reforma aprobada, y aquí impugnada, encuentra cobertura en la expresada norma transitoria, cuando establece la vía de las "mejoras" que es diferente a la enunciada en primer lugar. Desde luego ambas vías no se excluyen y, por tanto, la elegida no resulta incompatible con la eventual cristalización de los contactos con la Administración General del Estado para el cambio de haberes reguladores, en los términos que se relatan en la contestación a la demanda de la Letrada de las Cortes Generales.

Sin que, por lo demás, esta Sala Tercera deba pronunciarse sobre hipótesis o conjeturas sobre las diversas vías o las distintas opciones de reforma, pues nuestro enjuiciamiento únicamente procede cuando ya se han adoptado decisiones, actos y disposiciones generales que hayan sido aprobadas y, en su caso, publicadas, amo sucede con los artículos 14 d) y 16 del Reglamento.

En todo caso, los incisos sobre los que se ejercita la pretensión anulatoria, no incurren en ninguno de los vicios de nulidad de pleno derecho, que es el único grado de invalidez que consienten las disposiciones de carácter general, ex artículo 47.2 de la Ley 39/2025. En efecto, son nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas cuando vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales. Causas que no se corresponden con las aquí esgrimidas.

Viene al caso recordar que las ayudas a la jubilación que regula el apartado d) del artículo 14, al amparo de esa norma transitoria, se complementarán, previo cumplimiento de los requisitos y en los términos señalados en el artículo 16, los ingresos de los funcionarios y funcionarias que, habiendo prestado servicio en los Cuerpos Administrativo y de Ujieres, se jubilen o se hayan jubilado por Clases Pasivas desde la fecha de entrada en vigor del Estatuto del Personal de las Cortes Generales, aprobado por Acuerdo de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado en reunión conjunta, de 27 de marzo de 2006. La cuantía anual será abonada en doce mensualidades. Teniendo en cuenta que en el artículo 16 se desglosan los presupuestos que se derivan de la disposición transitoria primera del EPCG.

SEXTO.- La invocada lesión de los artículos 14 y 35 de la CE y 25 e) del EPCG

Los incisos cuya nulidad se postula en este recurso tampoco vulneran los artículos 14 y 35 de la CE y el artículo25 e) del EPCG, teniendo en cuenta que la invocación de tales preceptos se realiza mediante un desarrollo argumental que no podemos compartir.

En efecto, bastaría, para la desestimación del motivo de impugnación basado en la lesión del derecho a la igualdad, que traigamos a colación la abundante doctrina constitucional cuando establece que la igualdad es un concepto relacional, que precisa de la invocación de un término adecuado y válido de comparación, cuyo contraste con el aquí examinado ponga de manifiesto la discriminación que invoca. Sucede, por el contrario, que ni se pone de manifiesto un término de comparación adecuado ni, por tanto, se aprecia una identidad sustancial ni, en fin, se razona sobre falta de justificación o de motivación constitucionalmente legítima. Téngase en cuenta que en el caso examinado se trata de cuerpos diferentes que tienen un régimen jurídico diferente, en lo que ahora importa, tras la jubilación, en función del general límite de antigüedad que se traza legalmente desde el día 1 de enero de 2011.

En todo caso, lo que ahora se impugna no son las previsiones del cambio normativo alumbrado en función del ingreso en el cuerpo correspondiente antes y después de la citada fecha, o las diferencias entre los distintos cuerpos, administrativo y de ujieres, en función de la fecha de ingreso y tomando en consideración su haber regulador. Lo que se impugnan son las "mejoras" que, al desarrollar la disposición transitoria primera del EPCG, pueden establecerse en el régimen aplicable a los citados funcionarios de los Cuerpos Administrativo y de Ujieres de las Cortes Generales que es lo único ahora aprobado.

De modo que al socaire de la invocación de la igualdad en la presente impugnación de los artículos 14 d) y 16 del Reglamento, no puede pretenderse con éxito que se realice, por vía jurisprudencial, una completa equiparación e haberes reguladores entre diferentes cuerpos, de un cuerpo inferior al Cuerpo Técnico-administrativo, al margen de lo dispuesto sobre el tiempo del desempeño de funciones en uno u otro cuerpo. Y ello porque ni está en juego el derecho a la igualdad, ni guarda relación con las normas impugnadas en este recurso que se limitan a introducir esas "posibles mejoras" en el sistema.

La disconformidad que manifiestan los recurrentes con el diseño de las normas que se impugnan y los agravios que pretenden evidenciar sobre los dos diferentes sistemas en lo relativo a las retribuciones percibidas tras la jubilación, no demuestran ni justifican una discriminación por la contravención del derecho a la igualdad derivada de las mejoras aprobadas. Teniendo en cuenta el fundamento de la reforma y los incisos cuya nulidad se postula, que constituyen específicamente el objeto del recurso y cuyos límites no pueden desbordarse.

Por otro lado, la infracción de los artículos 35 de la CE y 25 e) del EPCG tampoco puede tener favorable acogida, pues el derecho a la promoción profesional, que debe proporcionarse a los funcionarios, mejor aún "facilitar la carrera administrativa de los funcionarios" según señala el artículo 10 "in fine" del EPCG, no guarda la debida relación con las normas impugnadas, pues los artículos 14 d) y 16 de tanta cita, ni dificultan, ni entorpecen, ni impiden el avance, el ascenso, en definitiva el progreso, dentro de la carrera administrativa.

Conviene recordar que ciertamente en la relación de los derechos de los funcionarios en servicio activo, que contiene el artículo 25 del EPCG, se incluye el derecho a la carrera entendida como ascenso y promoción conforme a lo dispuesto en el citado Estatuto, como trasunto del derecho a la "promoción a través del trabajo" del artículo 35.1 de la CE, cuyo desarrollo no se encuentra afectado, en modo alguno, por la modificación del Reglamento del fondo de prestaciones sociales del personal funcionario de las Cortes Generales que se recurre.

En consecuencia, procede desestimar el recurso contencioso-administrativo.

SÈPTIMO.- Las costas procesales

De conformidad con lo dispuesto por el artículo 139.1 de la LJCA, procede imponer las costas a la parte recurrente, cuyo importe no podrá exceder, por todos los conceptos, de la cantidad de 4000 euros.

F A L L O

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

Desestimar el recurso contencioso-administrativo n.º 668/2024, interpuesto por la procuradora de los Tribunales doña Andrea de Dorremochea Guiot, en nombre y representación de doña Luisa y siguientes relacionados en el encabezamiento, contra la modificación del Reglamento del fondo de prestaciones sociales del personal funcionario de las Cortes Generales, aprobado por las respectivas Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado, mediante Acuerdo de 23 de julio de 2024. Con imposición de costas en los términos señalados en el último fundamento de esta sentencia.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.