Constitución de riesgo significativo para el medio ambiente

Orden TED/1393/2025, de 2 de diciembre, por la que se establece la Instrucción técnica complementaria para determinar bajo qué circunstancias un vertedero clausurado ya no constituye un riesgo significativo para el medio ambiente (BOE de 6 de diciembre de 2025). Texto completo.

ORDEN TED/1393/2025, DE 2 DE DICIEMBRE, POR LA QUE SE ESTABLECE LA INSTRUCCIÓN TÉCNICA COMPLEMENTARIA PARA DETERMINAR BAJO QUÉ CIRCUNSTANCIAS UN VERTEDERO CLAUSURADO YA NO CONSTITUYE UN RIESGO SIGNIFICATIVO PARA EL MEDIO AMBIENTE

I

Estando en vigor la Ley 10/1998, de 21 de abril , de Residuos, se aprobó la Directiva 1999/31/CE , del Consejo, de 26 de abril de 1999, relativa al vertido de residuos. Esta directiva se transpuso a nuestro ordenamiento jurídico mediante el Real Decreto 1481/2001, de 27 de diciembre , por el que se regula la eliminación de residuos mediante depósito en vertedero.

Con posterioridad, la Ley 10/1998, de 21 de abril , fue derogada por la Ley 22/2011, de 28 de julio , de residuos y suelos contaminados, la cual preveía en su disposición final tercera la facultad del Gobierno para dictar las disposiciones reglamentarias necesarias para el desarrollo y aplicación de la citada ley.

En 2018 se aprobó la Directiva (UE) 2018/850 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifica la Directiva 1999/31/CE del Consejo, de 26 de abril de 1999. Para transponer esta directiva y haciendo uso de la habilitación de la disposición final tercera de la Ley de 22/2011, de 28 de julio , se aprobó el Real Decreto 646/2020, de 7 de julio , por el que se regula la eliminación de residuos mediante depósito en vertedero.

El Real Decreto 646/2020, de 7 de julio , tiene entre sus objetivos la prevención y reducción de los efectos negativos en el medio ambiente y la salud de las personas derivados del depósito de residuos en vertedero.

En el ciclo de vida de los vertederos cabe distinguir al menos dos periodos bien diferenciados tanto desde el punto de vista administrativo como operativo: uno primero, la fase activa, en la que el vertedero admite los residuos autorizados para su eliminación hasta completar las cantidades autorizadas; y uno segundo posterior, la fase de clausura, en la que el vertedero ya colmatado es acondicionado para aislar del medio ambiente la masa de residuos depositados. Los instrumentos administrativos que las regulan son, respectivamente, las resoluciones de autorización y de clausura, debiéndose incluir en ambas un programa de vigilancia que permita evaluar las posibles afecciones al medio ambiente.

Los programas de vigilancia, tanto durante la fase de explotación como durante el periodo postclausura, están regulados en los artículos 15 y 16 del Real Decreto 646/2020, de 7 de julio, parcialmente desarrollados en su anexo III en lo que se refiere a sus aspectos técnicos. Además, tal y como dispone el artículo 16.3 del mencionado real decreto, la duración mínima del periodo de vigilancia postclausura es de treinta años.

La finalidad de los programas de vigilancia se centra en la comprobación de los siguientes aspectos: 1) que los sistemas de impermeabilización de superficie y fondo así como los sistemas de drenaje funcionan adecuadamente no produciéndose cantidades significativas de lixiviados y, en caso de producirse éstas, son evacuadas no verificándose ni inyecciones de lixiviados en el subálveo ni acumulaciones de éstos en la masa de residuos, 2) que no se producen afecciones al medio hídrico, particularmente a las aguas subterráneas, 3) que los gases de vertedero que eventualmente se puedan generar no producen afecciones significativas y, 4) que la masa de residuos vertidos tiene un comportamiento mecánico adecuado siendo estable desde un punto de vista geotécnico.

Las condiciones en que operan los vertederos pueden experimentar cambios sustanciales a lo largo de su ciclo de vida, por lo que es razonable que los antedichos programas sean de naturaleza dinámica adaptándose a circunstancias cambiantes. De este modo, las características y contenido del programa de vigilancia en la fase operativa y el aprobado en la resolución de clausura pueden ser objeto de modificaciones.

Transcurridos los treinta años que debe durar, como mínimo, el periodo de vigilancia postclausura del vertedero, el artículo 16.3 del Real Decreto 646/2020, de 7 de julio, contempla la posibilidad de que las autoridades ambientales competentes den continuidad a los programas de vigilancia en el caso de que se juzgue que los vertederos puedan constituir un riesgo para el medio ambiente. En consecuencia, durante los programas de vigilancia, particularmente en la fase postclausura, se deberá hacer acopio de información en calidad y cantidad suficiente para valorar si los aspectos arriba señalados determinan la existencia de riesgos.

La mera acumulación de la información ambiental generada en la puesta en práctica sistemática de los programas de vigilancia no permite por sí misma dar respuesta a la cuestión central (si los vertederos ya clausurados constituyen o no un riesgo para el medio ambiente). Por el contrario, dicha información debe ser interpretada en referencia con algún tipo de criterio que se pueda establecer al respecto.

Lógicamente dichos criterios deben adoptarse en línea con la información que se genere en los programas de vigilancia, particularmente en la fase postclausura. En consecuencia, en el anexo se han establecido criterios para la valoración de los resultados de los programas de vigilancia en los cuatro aspectos abordados en los mismos: generación y acumulación de lixiviados, afección a las aguas subterráneas, tasas generación de gases de vertedero y concentraciones límite para algunos de éstos, y estabilidad mecánica de la masa de residuos.

El cumplimento de la totalidad de los criterios aplicables en cada vertedero permitirá evaluar si dicho vertedero ya no constituye un riesgo para el medio ambiente en ninguna de sus componentes. En estas circunstancias las autoridades ambientales competentes, de acuerdo con el artículo 16.4 del Real Decreto 646/2020, de 7 de julio, podrán eximir a las entidades explotadoras de los vertederos de sus deberes de vigilancia y mantenimiento.

Si por el contrario al finalizar el periodo de vigilancia postclausura se concluyese que no se verifica satisfactoriamente uno o más de los criterios establecidos en esta instrucción técnica, las autoridades ambientales competentes están facultadas a prorrogar en el tiempo dichos programas y, en su caso, a imponer las medidas correctoras que se estimen convenientes.

Las prórrogas de los programas de vigilancia no constituyen en sí mismas medidas para la eliminación o mitigación de efecto ambiental alguno y, por el contrario, tienen por objeto recabar información adicional para la valoración detallada y la cuantificación de dichos efectos ambientales, o bien, servir como instrumento para la comprobación de la eficacia de las medidas reparadoras concretas que se hayan podido poner en práctica.

Por último, conviene señalar que siendo esta orden de aplicación a los vertederos que ya han concluido su periodo de vigilancia postclausura, tiene además el potencial de ser aplicada en cualquier momento del ciclo de vida del vertedero. Igualmente, cuando lo determinen las autoridades competentes, esta orden se podrá aplicar a los vertederos con resolución de clausura anterior al 30 de diciembre de 2001, fecha en la que entró el vigor el Real Decreto 1481/2001, de 27 de diciembre , por el que se regula la eliminación de residuos mediante depósito en vertedero.

II

En la definición de criterios establecidos en esta instrucción se ha tomado en consideración la necesidad de fundamentar éstos en la información relevante disponible. En este sentido, los criterios se han relacionado con los resultados de los programas de vigilancia de los vertederos, programas legalmente establecidos desde hace más de dos décadas, y que atienden a las variables ambientales arriba señaladas.

La mayor parte de los criterios establecidos en esta instrucción son de carácter objetivo al estar fundamentados en la información numérica que se obtiene en la aplicación sistemática de los programas de vigilancia. Por otra parte, éstos se fundamentan en un análisis estadístico elemental de los datos emergentes de dichos programas. Esta aproximación estadística se justifica en el hecho de que las variables ambientales evaluadas en los programas de vigilancia son, en muy buena medida, de naturaleza estocástica.

En relación con la formación y acumulación de lixiviados, se debe señalar que el anexo III del Real Decreto 646/2020, de 7 de julio , deja a juicio de las autoridades ambientales competentes determinar si los balances hídricos constituyen o no un método adecuado para estos fines, no cerrando la puerta, sin embargo, a plantear métodos alternativos basados en medidas directas de acumulación en piezómetros de vigilancia de lixiviados instalados en el vaso de vertido para la acumulación, o en el examen del estado de la cubierta de sellado para la evaluación de sus posibilidades de formación.

En los vertederos en los que se han depositado residuos biodegradables la diagénesis de la materia orgánica comporta la producción de gases de vertedero. La formación de gases es un fenómeno no lineal que se prolonga durante décadas trascendiendo ampliamente la fase operativa de los vertederos. En relación con la formación de gases será necesario atender tanto las tasas de generación de dichos gases como la composición y valores límite de algunas especies químicas concretas. En este sentido dos especies son de particular interés en la evaluación de las posibilidades de afección al medio ambiente y la salud de las personas: el ácido sulfhídrico y el metano, ambos mencionados en el anexo III del Real Decreto 646/2020, de 7 de julio .

La posibilidad de afección al medio hídrico es una de las cuestiones más ampliamente consideradas en el anexo III del mencionado real decreto, estableciendo los requisitos mínimos de una red piezométrica de vigilancia. En consecuencia, los criterios planteados respecto de la afección a las aguas subterráneas estarán relacionados con el análisis de la información sobre la calidad de las aguas obtenida de dicha red.

El último de los aspectos a considerar en la clausura definitiva de los vertederos es el relativo a la estabilidad geomecánica de la masa de residuos. En este sentido, el anexo III del Real Decreto 646/2020, de 7 de julio , establece la obligación de evaluar periódicamente los posibles movimientos que se puedan producir en la masa de residuos mediante levantamientos topográficos periódicos. En consecuencia, el criterio de estabilidad derivará del análisis de los resultados de dichos levantamientos.

Conviene por último hacer una consideración sobre aquellos casos en que no se satisface uno o más de los criterios establecidos. En tal situación esta orden plantea una prórroga del programa de vigilancia y la aplicación de los criterios a la luz de la nueva información generada. En el caso de que en esta reevaluación se estimase que los incumplimientos persisten, no se tendrá la razonable certeza de que los vertederos no constituyan un riesgo significativo para el medio ambiente. En tales circunstancias, las autoridades ambientales competentes tendrán que evaluar caso por caso y mediante análisis de riesgos específicos qué consecuencias tienen los incumplimientos y qué alternativas se pueden plantear. Ambas medidas (el establecimiento de una prórroga y la realización de análisis de riesgos específicos) se encuadran entre las primeras medidas a adoptar señaladas en el artículo 16.3 del Real Decreto 646/2020, de 7 de julio.

III

Esta norma se adecua a los principios de buena regulación establecidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y, en particular, a los principios de necesidad, proporcionalidad y eficacia, justificándose en la necesidad de proteger el medio ambiente y, a su vez, la salud de las personas, por lo que se pretende objetivar las posibilidades de afección al medio ambiente para dar plenamente cumplimiento a lo previsto en el artículo 1 del Real Decreto 646/2020, de 7 de julio, junto con la necesidad de establecer las medidas y procedimientos necesarios para reducir, prevenir e impedir los efectos negativos del vertido. Además, esta orden regula lo imprescindible y no impone requisitos adicionales a los ya existentes, al estar fundamentado en los registros de información derivados de la aplicación de los programas de vigilancia y mantenimiento postclausura de los vertederos.

De acuerdo con el principio de seguridad jurídica, la norma es coherente con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de la Unión Europea, en particular, con el principio establecido en la Ley 7/2022, de 8 de abril , que concede absoluta prioridad a la adopción de medidas para reducir el impacto en el medio ambiente derivado de la gestión de los residuos.

En aplicación del principio de eficiencia, la norma no contiene nuevas cargas administrativas y no supondrá incremento de recursos humanos o económicos para la Administración.

En aplicación del principio de transparencia, en la elaboración de esta orden, se han realizados los trámites previstos en el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en especial, el trámite de audiencia y de información pública, de conformidad con lo previsto en el artículo 26.6 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, y del artículo 16 en conexión con el artículo 18.1.h), ambos de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE). De esta manera se ha consultado a los ciudadanos, a las Comunidades Autónomas, a las ciudades de Ceuta y Melilla y a las Entidades Locales a través de la Comisión de coordinación en materia de residuos del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, así como a las entidades representativas de los sectores afectados. Asimismo, se ha recabado el preceptivo informe del Consejo Asesor de Medio Ambiente en virtud del artículo 19.2.a) de la Ley 27/2006, de 18 de julio.

La habilitación para desarrollar esta orden se encuentra en el artículo 16.5 del Real Decreto 646/2020, de 7 de julio, que faculta al titular del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico para establecer por orden ministerial la instrucción técnica complementaria para determinar bajo qué circunstancias un vertedero clausurado ya no constituye un riesgo significativo para el medio ambiente y su fundamento constitucional se encuentra en el artículo 149.1.23.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las comunidades autónomas de establecer normas adicionales de protección.

En su virtud, dispongo:

Artículo 1. Objeto.

El objeto de esta orden es establecer una instrucción técnica complementaria para determinar bajo qué circunstancias un vertedero clausurado ya no constituye un riesgo significativo para el medio ambiente en cumplimiento de lo previsto en el artículo 16.5 del Real Decreto 646/2020, de 7 de julio, por el que se regula la eliminación de residuos mediante depósito en vertedero.

Artículo 2. Ámbito de aplicación.

Esta orden se aplica a todas las clases de vertederos señalados en el artículo 5 del Real Decreto 646/2020, de 7 de julio, que hayan completado el periodo de vigilancia postclausura señalado en el artículo 16.3 del mismo real decreto. No obstante, las autoridades ambientales competentes podrán establecer que los criterios que se regulan en esta orden se apliquen en cualquier momento del ciclo de vida de un vertedero.

Artículo 3. Evaluación de los resultados del programa de vigilancia postclausura y cumplimiento de los criterios.

1. A la finalización del periodo de vigilancia postclausura, las autoridades ambientales competentes procederán a evaluar los resultados de los programas de vigilancia determinando el grado de cumplimiento de los criterios establecidos en el anexo.

2. Los criterios mínimos que se valorarán son:

a) Grado de aislamiento hidráulico del vertedero y formación de lixiviados,

b) afección a las aguas subterráneas,

c) tasas de generación de gases y su composición, cuando proceda, y

d) estabilidad mecánica de la masa de residuos.

3. Las autoridades ambientales competentes podrán tener en consideración otras variables adicionales a las señaladas en el apartado anterior en atención a las circunstancias específicas que se pudieran producir en un vertedero clausurado.

4. Si como resultado de la evaluación del programa de vigilancia postclausura se determinase que se satisfacen simultáneamente la totalidad de los criterios establecidos en el anexo, incluido el cumplimiento del condicionado de la autorización de vertido a dominio público hidráulico, las autoridades ambientales competentes podrán considerar que un vertedero clausurado ya no comporta un riesgo significativo para el medio ambiente o para la salud de las personas.

Artículo 4. Prórroga del programa de vigilancia postclausura y su finalidad.

1. En aquellos vertederos en los que no se satisfaga alguno de los criterios señalados en el anexo, las autoridades ambientales competentes podrán prorrogar cinco años el programa de vigilancia postclausura con la finalidad de:

a) recabar información adicional que permita una valoración detallada y cuantificación de los efectos ambientales derivados de los incumplimientos de dichos criterios o,

b) comprobar la eficacia de las medidas correctoras que las autoridades ambientales competentes puedan establecer.

2. El contenido de los programas de vigilancia postclausura prorrogados se centrará con preferencia en aquellas variables en las que no se haya podido demostrar la condición de riesgo no significativo.

3. Los parámetros a considerar serán como mínimo los incluidos en los programas de vigilancia postclausura pudiendo ampliarse a juicio de la autoridad ambiental competente a otras variables distintas a las señaladas en el anexo. Igualmente, a juicio de la autoridad ambiental competente, los programas de vigilancia prorrogados podrán comportar un incremento en el número de puntos de medida, su frecuencia, o la ampliación de los parámetros medidos.

4. Los resultados de los programas de vigilancia postclausura prorrogados se evaluarán de acuerdo con los criterios señalados en el anexo.

5. Si del análisis de los resultados de la prórroga del programa de vigilancia postclausura se desprendiese que persisten los incumplimientos, los titulares de los vertederos clausurados elaborarán un análisis de riesgos que se refiera específicamente a las variables del programa de vigilancia que no se ajusten a los criterios establecidos en el anexo.

6. Los costes de la puesta en práctica de los programas de vigilancia postclausura prorrogados o de las medidas correctoras que puedan ser requeridas se satisfarán con cargo a las fianzas o garantías financieras señaladas en el artículo 11.1. c) del Real Decreto 646/2020, de 7 de julio . Para ello las autoridades ambientales competentes podrán, durante el procedimiento de clausura del vertedero, determinar la cuantía de la fianza correspondiente a la fase postclausura tomando en cuenta los costes vinculados con una prórroga del programa de vigilancia postclausura. En el caso de que dichas garantías se hubieran agotado, dichos costes serán asumidos, por este orden, por:

a) Los titulares de los vertederos clausurados y/o por,

b) las personas físicas o jurídicas a la que se haya transferido la titularidad de los terrenos ocupados por los vertederos.

No obstante, las autoridades ambientales competentes podrán ejecutar subsidiariamente el programa de vigilancia postclausura o las medidas correctoras oportunas pudiendo reclamar las cantidades gastadas para estos fines a los titulares de los vertederos o a las personas físicas o jurídicas a la que se les haya transferido la titularidad de los terrenos ocupados por los vertederos.

Artículo 5. Finalización del programa de vigilancia postclausura en los vertederos clausurados.

1. A la conclusión de los programas de vigilancia postclausura, de los programas de vigilancia prorrogados o del correspondiente análisis de riesgos, previa evaluación de los resultados, las autoridades ambientales competentes, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 16.4 del Real Decreto 646/2020, de 7 de julio, resolverán, en el plazo de dos años, si el vertedero ya no constituye un riesgo para el medio ambiente y, en caso contrario, adoptarán alguna medida adicional de las señaladas en el artículo 16.3, incluyendo, entre éstas, posibles restricciones en el uso del terreno.

2. La comprobación de que los vertederos clausurados que han finalizado el periodo mínimo de vigilancia postclausura ya no constituyen un riesgo significativo para el medio ambiente comportará la finalización de las obligaciones de mantenimiento y vigilancia por parte del titular del vertedero sin perjuicio de que las autoridades ambientales competentes puedan imponer algún tipo de vigilancia posterior con sus propios medios.

Disposición transitoria única. Vertederos con resolución de clausura anterior al 30 de diciembre de 2001.

Las autoridades ambientales competentes determinarán si los criterios establecidos en esta orden son de aplicación para aquellos vertederos que contaran con una resolución de clausura anterior al 30 de diciembre de 2001, fecha de entrada en vigor del Real Decreto 1481/2001, de 27 de diciembre , por el que se regula la eliminación de residuos mediante depósito en vertedero.

Disposición final primera. Título competencial.

Esta orden se dicta al amparo del artículo 149.1.23.ª de la Constitución española, que atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las comunidades autónomas de establecer normas adicionales de protección.

Disposición final segunda. Actualización del anexo.

La persona titular del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, podrá actualizar, mediante orden ministerial, los criterios establecidos en el anexo para adaptarlo al progreso científico y técnico. Para dicha actualización, tendrá en consideración la Decisión de Ejecución de la Comisión por la que se establezcan las conclusiones sobre las Mejores Técnicas Disponibles (MTD) para el sector vertederos de conformidad con la Directiva (UE) 2024/1785 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de abril de 2024, por la que se modifican la Directiva 2010/75/UE del Parlamento Europeo y del Consejo sobre las emisiones industriales (prevención y control integrado de la contaminación) y la Directiva 1999/31/CE del Consejo relativa al vertido de residuos , cuando se apruebe y se publique en el Diario Oficial de la Unión Europea.

Disposición final tercera. Entrada en vigor.

La presente orden entrará en vigor a los veinte días de su publicación en el “Boletín Oficial del Estado”.

ANEXO OMITIDO

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