No caben primas, gratificaciones, indemnizaciones o incentivos por jubilación anticipada de policías locales para el rejuvenecimiento de la plantilla

Ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Basauri y confirma la desestimación del abono de prima de jubilación voluntaria anticipada solicitada por un policía local.

Iustel

Declara el Tribunal que no caben primas, gratificaciones, indemnizaciones o, en general, incentivos por jubilación anticipada de policías locales para el rejuvenecimiento de la plantilla. La razón es que tales incentivos tienen naturaleza retributiva, luego, al ser la relación funcionarial estatutaria, rige el régimen de las retribuciones funcionariales, por lo que sólo serán conformes a Derecho si tienen la cobertura de una norma legal general, relativa a la remuneración de los funcionarios de la Administración Local. Se concluye que la disposición adicional vigesimoprimera “in fine” de la Ley 30/1984, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, aun previendo medidas de incentivación de la jubilación anticipada, no hizo una regulación precisa para el supuesto de que dichas medidas tuvieran carácter retributivo y, por ello, no satisface la exigencia de que las gratificaciones por jubilación anticipada tengan cobertura en una norma legal de alcance general.

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección 4.ª

Sentencia 1524/2023, de 22 de noviembre de 2023

RECURSO DE CASACIÓN Núm: 1313/2022

Ponente Excmo. Sr. PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA

En Madrid, a 22 de noviembre de 2023.

Esta Sala ha visto el recurso de casación n.º 1313/2022, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE BASAURI, representado por la procuradora doña Marta Cendra Guinea y asistido por el letrado don Enrique Ríos Argüello, contra la sentencia n.º 434/2021, de 15 de diciembre, dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en el recurso de apelación n.º 1046/2020, interpuesto, a su vez, frente a la sentencia n.º 142/2020, de 23 de octubre, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 3 de los de Bilbao, en el recurso contencioso-administrativo n.º 146/2019.

Se ha personado, como parte recurrida, don Víctor, representado por la procuradora doña Isabel de las Casas Cañedo y asistido por la letrada doña Rebeca Jiménez Nieto.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- El presente recurso de casación tiene por objeto la sentencia n.º 434/2021, de 15 de diciembre, de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, que desestimó el recurso de apelación n.º 1046/2020, interpuesto por el Ayuntamiento de Basauri contra la sentencia estimatoria dictada el 23 de octubre de 2020 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 3 de los de Bilbao en el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Sr. Víctor contra el Decreto de Alcaldía de ese Ayuntamiento n.º 1138/2019, de 14 de marzo, por el que, además de decretarse su jubilación con fecha 30 de abril de 2019, se desestimó su solicitud de abono de la prima de jubilación voluntaria anticipada, siendo este el único extremo de aquel Decreto que fue objeto del referido recurso.

La sentencia ahora recurrida presenta parte dispositiva del siguiente tenor literal:

"(...) Ante lo expuesto la Sala

III.FALLA

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de Apelación formulado por el AYUNTAMIENTO DE BASAURI contra la Sentencia n.º 142-2020 dictada el 23 de octubre por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo n.º 3 de los de Bilbao en el Procedimiento Abreviado n.º 146-2019 y, en consecuencia, la confirmamos".

SEGUNDO.- Notificada a las partes, la representación procesal del Ayuntamiento de Basauri preparó recurso de casación contra la referida sentencia, que la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco tuvo por preparado por auto de 8 de febrero de 2022, ordenando el emplazamiento de las partes y la remisión de las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo.

TERCERO.- Recibidas, por diligencia de ordenación de 28 de febrero de 2022 se tuvo por personados, de una parte, a doña Marta Cendra Guinea, en representación del Ayuntamiento de Basauri, como parte recurrente, y, de otra, a doña Isabel de las Casas Cañedo, en representación de don Víctor, como recurrida.

CUARTO.- Sometida a la deliberación de la Sala la resolución sobre su admisibilidad o inadmisibilidad, por auto de 15 de septiembre de 2022 la Sección Primera acordó:

" Primero.- Admitir a trámite el recurso de casación preparado por la representación procesal del Ayuntamiento de Basauri contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera, del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (recurso de apelación núm. 1046/2020), de fecha 15 de diciembre de 2021.

Segundo.- Precisamos que la cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es:

Determinar la naturaleza de los incentivos a la jubilación anticipada de los empleados públicos municipales acordados por las Corporaciones Locales, que tienen reconocidos un coeficiente reductor de la edad de jubilación por razón de su actividad y si, en el caso concreto, ha lugar a su percepción.

Tercero.- Identificamos como normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación, las contenidas en la Disposición Adicional 21.ª de la Ley 30/984, de 2 de agosto, de medidas para la Reforma de la Función Pública; el art. 206.1 del Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social en relación con el Real Decreto 1449/2018, de 14 de diciembre, por el que se establece el coeficiente reductor de la edad de jubilación en favor de los policías locales al servicio de las entidades que integran la Administración local y el art. 3.1 CC.

Todo ello, sin perjuicio de que la sentencia pueda extenderse a otras cuestiones y normas jurídicas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA.

Cuarto.- Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.

Quinto.- Comunicar inmediatamente al órgano jurisdiccional de apelación la decisión adoptada en este auto.

Sexto.- Para su tramitación y decisión, remitir las actuaciones a la Sección Cuarta de esta Sala, competente de conformidad con las normas de reparto.

El presente auto, contra el que no cabe recurso alguno, es firme.

Así lo acuerdan y firman".

QUINTO.- Por diligencia de ordenación de 20 de septiembre de 2022 se dispuso la remisión de las actuaciones a esta Sección Cuarta, para su tramitación y decisión, y se confirió a la parte recurrente el plazo de treinta días para presentar la interposición del recurso.

SEXTO.- Recibidas, por escrito de 24 de octubre de 2022 la representación procesal del Ayuntamiento de Basauri interpuso el recurso anunciado, en el que precisó las normas del ordenamiento jurídico y la jurisprudencia infringidas, solicitando de la Sala que dicte sentencia por la que:

"(...) con estimación del recurso interpuesto, acuerde la anulación total del fallo de la misma desestimando íntegramente la demanda interpuesta por Don Víctor, con expresa condena en costas judiciales".

Por otrosí digo primero expuso que no interesaba la celebración de vista pública.

SÉPTIMO.- La representación procesal de don Víctor, en virtud de lo expuesto en su escrito de oposición de 23 de diciembre de 2023, pidió a la Sala que:

"(...) tenga por presentado este escrito, y por formulada en tiempo y forma la oposición al recurso de casación interpuesto contra la Sentencia n.º 434/2021 de 15 de diciembre, dictada por Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, continuando el procedimiento en todos sus trámites y dictando sentencia por la que se desestime íntegramente el recurso formulado".

Por primer otrosí dijo que no interesaba la celebración de vista pública.

OCTAVO.- De conformidad con lo previsto en el artículo 92.6 de la Ley de esta Jurisdicción, atendiendo a la índole del asunto, no se consideró necesaria la celebración de vista pública, quedando el recurso concluso y pendiente de señalamiento.

NOVENO.- Mediante providencia de 10 de noviembre de 2023 se señaló para la votación y fallo el 14 siguiente y se designó magistrado ponente al Excmo. Sr. don Pablo Lucas Murillo de la Cueva.

DÉCIMO.- En la fecha acordada, 14 de noviembre de 2023, han tenido lugar la deliberación y fallo del presente procedimiento.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- Los términos del litigio y las sentencias de instancia y de apelación.

Don Víctor, agente de la policía local del Ayuntamiento de Basauri, solicitó la jubilación anticipada al amparo del Real Decreto 1449/2018, de 14 de diciembre, por el que se establece el coeficiente reductor de la edad de jubilación en favor de los policías locales al servicio de las entidades que integran la Administración Local. Asimismo, con motivo de dicha jubilación, solicitó también la prima de jubilación voluntaria por edad prevista en el Acuerdo Regulador de las Condiciones de Trabajo de los Funcionarios del Ayuntamiento de Basauri.

Por Decreto de Alcaldía de ese Ayuntamiento de Basauri n.º 1138/2019 de 14 de marzo, se acordó, por un lado, estimar y decretar la jubilación del Sr. Víctor el 30 de abril de 2019 y, por otro, desestimar la solicitud de abono de la prima de jubilación voluntaria.

Disconforme con el pronunciamiento denegatorio de la prima solicitada, el Sr. Víctor interpuso recurso contencioso-administrativo que fue estimado en primera instancia por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 3 de los de Bilbao, fallo confirmado en apelación por la sentencia ahora impugnada en esta casación y cuya parte dispositiva hemos reproducido en el antecedente primero.

SEGUNDO.- Las alegaciones de las partes.

A) El escrito de interposición del Ayuntamiento de Basauri.

Aborda, en primer lugar, la naturaleza de la jubilación a la que se acogió el Sr. Víctor y descarta que se trate de una de carácter anticipado, pues se está ante una jubilación ordinaria a una edad distinta y por razón de la concreta actividad desarrollada, que es lo que permite el Real Decreto 1449/2018. Esta norma, según dice, no prevé una jubilación anticipada voluntaria por edad, sino una reducción de la edad de jubilación ordinaria, lo que queda fuera de la finalidad del referido Acuerdo Regulador y de las previsiones contenidas en su artículo 86.

Considera, previo análisis de la normativa que estima de aplicación, que el Sr. Víctor no accedió a la jubilación anticipada por voluntad del interesado regulada en el artículo 208.1.a) de la Ley General de la Seguridad Social, sino a la anticipada por razón de la actividad ex artículo 206.1 de la referida norma, e insiste en que no se está en presencia de una jubilación voluntaria, sino forzosa.

Seguidamente, analiza la naturaleza del incentivo controvertido. Precisa, en primer lugar, por considerarlo un hecho relevante, que el Sr. Víctor no vio mermada en absoluto su pensión al jubilarse al amparo del Real Decreto 1449/2018, lo que provoca que la prima controvertida carezca de la finalidad asistencial que permitiría su cobro. Refiere que esa conclusión es la que se desprende de las sentencias de esta Sala de 14 de marzo de 2019 y de 7 de junio de 2022, esta última también referida a un policía local del Ayuntamiento de Basauri. En su parecer, la sentencia recurrida no analiza bien la naturaleza del incentivo en cuestión, obviando totalmente el debate sobre si ese tipo de "premio" está permitido.

Concluye señalando que dentro del concepto asistencial, tal y como ha sido interpretado por la jurisprudencia, no se puede entender incluido el supuesto de una jubilación a una edad más temprana por aplicación de coeficientes reductores, ya que esa situación corresponde a un hecho natural de la extinción de la relación de servicio funcionarial por alcanzar la edad de jubilación forzosa y no a una circunstancia sobrevenida determinante de una situación de desigualdad.

B) El escrito de oposición de don Víctor.

Descarta que su jubilación, aunque con aplicación de coeficientes reductores, sea una jubilación forzosa, pues considera que sigue siendo anticipada y voluntaria, ya que, según sostiene, podría continuar sus servicios más allá de la edad de jubilación que resulte de la aplicación de aquellos coeficientes. Refiere que las reducciones a la edad de jubilación forzosa entran dentro del concepto de jubilación voluntaria que exige la previa instancia del interesado y el cumplimiento de los requisitos que determine la normativa de Seguridad Social, como viene reiteradamente reconociendo el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en múltiples sentencias sobre estas primas de jubilación acordadas en mesa de negociación y recogidas en los acuerdos reguladores de la mayoría de municipios vascos. De ahí que considere que la jubilación del Sr. Víctor estaría contemplada dentro de las medidas asistenciales previstas en el Plan Estratégico de Recursos Humanos del Ayuntamiento de Basauri. No obstante, refiere tener conocimiento de la sentencia de esta Sala de 7 de junio de 2022, que, reconoce, resolvió un caso idéntico al presente.

En lo que hace a la naturaleza de la prima de jubilación regulada en el citado plan de racionalización, señala que no se trata de un concepto retributivo, sino de una mejora asistencial, amparada, por tanto, en el Estatuto Básico del Empleado Público y en la Ley de Función Pública Vasca, concretamente, cita y transcribe su artículo 22, apartado 2.

Considera que las indemnizaciones por jubilación voluntaria anticipada como mejoras voluntarias de la Seguridad Social forman parte de las materias que pueden ser objeto de negociación colectiva ( artículo 37 del Estatuto Básico del Empleado Público en relación con el artículo 28 de la Constitución española) y refiere que, en el presente caso, se encuentran previstas en el referido Plan Estratégico y en el artículo 86 del Acuerdo Regulador de las Condiciones de Trabajo del Personal Funcionario del Ayuntamiento de Basauri.

TERCERO.- El juicio de la Sala.

Tal y como anunciaba el auto de admisión, sobre la cuestión de interés casacional hay una jurisprudencia consolidada referida tanto a policías locales como a bomberos, colectivos a los que, respectivamente, resultan de aplicación el citado Real Decreto 1449/2018 y el Real Decreto 383/2008, de 14 de marzo, por el que se establece el coeficiente reductor de la edad de jubilación en favor de los bomberos al servicio de las administraciones y organismos públicos.

Citamos así nuestras sentencias 344, 421, 682, 489, 1500, 1602 y 1742/2022, de 16 de marzo, 5 de abril, 7 de junio, 15, 16 y 30 de noviembre y 22 de diciembre, respectivamente, dictadas en los recursos de casación n.º 4444/2020, 850, 2258, 2954, 758, 2417 y 2595/2021, a las que se pueden añadir otras posteriores, como las recientes sentencias 1116, 1117 y 1139/2023, de 12, 13 y 18 de septiembre, dictadas en los recursos de casación n.º 7424, 6734 y 6620/2021, respectivamente.

En todas estas sentencias venimos casando y anulando las dictadas por la Sala de apelación del País Vasco a propósito de estas gratificaciones acordadas por distintos Ayuntamientos respecto de policías locales y de bomberos; tratándose del de Basauri lo hemos hecho en, entre otras y por citar las más recientes, sentencias 765, 478 y 470/2023, de 8 de junio y 13 y 12 de abril ( recursos de casación n.º 2656, 6564 y 6482/2021, respectivamente).

En consecuencia, por razones de seguridad jurídica ( artículo 9.3 de la Constitución española), de igualdad en la aplicación de la ley ( artículo 14 de la Constitución española) y de coherencia con nuestra jurisprudencia, no podemos sino remitirnos a lo declarado en aquellas sentencias. Y así, respecto del tipo o naturaleza de la jubilación litigiosa, reiteramos lo siguiente:

1.º Que estamos ante una jubilación ordinaria referida a un colectivo funcionarial -policías locales- que tiene adelantada su edad de jubilación por una norma específica, luego se trata de una excepción a la regla general y no se configura como una anticipación voluntaria de la jubilación general (cfr. artículo 67 del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado como texto refundido por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre y artículo 208 de la Ley General de la Seguridad Social, aprobada también como texto refundido por Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre).

2.º Que la singularidad del caso radica en que los miembros de las policías locales se jubilan a los 59 o 60 años, según el tiempo de cotización acreditada, y pasan a percibir íntegramente la pensión de jubilación, sin la tradicional merma que tienen, con carácter general, el resto de los funcionarios públicos. Y ya se trate de policías locales como de bomberos, los preámbulos de los referidos Reales Decretos 1449/2018 y 383/2008 ofrecen una justificación coincidente: son grupos profesionales con trabajos de naturaleza excepcionalmente penosa, tóxica, peligrosa o insalubre y acusan elevados índices de morbilidad o mortalidad y se condiciona su régimen a que los afectados acrediten en la respectiva profesión o trabajo el mínimo de actividad que se establezca.

Y, en cuanto a la concreta cuestión de interés casacional, a los efectos del artículo 93.1 de la Ley de esta Jurisdicción, reiteramos también lo siguiente:

1.º Que no caben primas, gratificaciones, indemnizaciones o, en general, incentivos por jubilación anticipada de policías locales para el rejuvenecimiento de la plantilla. La razón es que tales incentivos tienen naturaleza retributiva, luego, al ser la relación funcionarial estatutaria, rige el régimen de las retribuciones funcionariales, por lo que sólo serán conformes a Derecho si tienen la cobertura de una norma legal general, relativa a la remuneración de los funcionarios de la Administración Local; en consecuencia, al no identificarse esa norma de cobertura es por lo que venimos sosteniendo que esos acuerdos municipales son inválidos.

2.º Que la disposición adicional vigesimoprimera in fine de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, aun previendo medidas de incentivación de la jubilación anticipada, no hizo una regulación precisa para el supuesto de que dichas medidas tuvieran carácter retributivo y, por ello, no satisface la exigencia de que las gratificaciones por jubilación anticipada tengan cobertura en una norma legal de alcance general.

Todo lo expuesto conduce a estimar los recursos de casación y de apelación, a anular, en consecuencia, las sentencias de apelación y de instancia, y a desestimar el recurso contencioso-administrativo.

CUARTO.- La respuesta a la cuestión planteada por el auto de admisión.

Por todo lo expuesto, en respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo que nos ha sometido el auto de admisión, procede reiterar la jurisprudencia establecida por esta Sala en los términos que se acaban de describir en el fundamento precedente.

QUINTO.- Costas.

A tenor de lo establecido por el artículo 93.4 de la Ley de esta Jurisdicción, cada parte correrá con las costas causadas a su instancia y con las comunes por mitad en el recurso de casación. En cuanto a las de la apelación y del recurso contencioso-administrativo no se hace imposición por las dudas de Derecho que pudieron surgir.

F A L L O

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido, de acuerdo con la interpretación de las normas establecida en el fundamento tercero,

(1.º) Dar lugar al recurso de casación n.º 1313/2022 interpuesto por el Ayuntamiento de Basauri contra la sentencia n.º 434/2021, de 15 de diciembre, dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco y anularla.

(2.º) Estimar el recurso de apelación n.º 1046/2020, interpuesto por el Ayuntamiento de Basauri contra la sentencia n.º 142/2020, de 23 de octubre, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 3 de los de Bilbao y anularla.

(3.º) Desestimar el recurso contencioso-administrativo n.º 146/2019 interpuesto por don Víctor contra el Decreto de Alcaldía del Ayuntamiento de Barakaldo n.º 1138/2019, de 14 de marzo, que desestimó su solicitud de abono de la prima de jubilación voluntaria anticipada.

(4.º) Estar respecto de las costas a los términos del último de los fundamentos.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

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