Nuevo enfoque del deber de conservación en la Ley 8/2013, De 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas

Desde la Ley 2/2011 de Economía Sostenible (LES), aprobada el 4 de marzo, se ha intensificado la visión de la rehabilitación desde la perspectiva individual, por lo que a los edificios concretos se refiere, pero también en cuanto a la dimensión de medio urbano y, en particular, de zonas degradadas a reformar en su conjunto. Recientemente el legislador estatal ha ahondado en esta idea a través de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas. Aunque la misma no tiene como objeto principal y directo la regulación del deber de conservación, sí conlleva importantes implicaciones respecto de éste, pues es evidente que tanto en las actuaciones de rehabilitación edificatoria como aquellas de regeneración y/o renovación urbanas se encuentra presente el deber de conservación.

Eva Mª Menéndez Sebastián es Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Oviedo

I. Introducción

El pasado día 26 de junio se aprobó la Ley 8/2013, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas (en lo sucesivo LRRRU) que contiene una serie de medidas con relevancia en la configuración del deber de conservación o, más bien, como dice la propia Exposición de Motivos, se completa su regulación. Y cuyo proyecto se presentó el 5 de abril de 2013.

A este respecto resulta interesante no sólo, o no tanto, la modificación que a tales efectos se lleva a cabo del art. 9 del Texto Refundido de la Ley de Suelo, aprobado mediante real decreto legislativo 2/2008, de 20 de junio (en adelante TRLS/08) por la Disposición Final Duodécima Cinco de la LRRRU, sino especialmente la explicación que de la misma ofrece su Exposición de Motivos, así como su articulado.

II. La estratificación del deber de conservación en tres niveles

Resulta de máximo interés la graduación que realiza la LRRRU del deber de conservación, cuando en el apartado IX de la Exposición de Motivos habla de los tres niveles del mismo. Así, el primero de ellos, que califica de básico o estricto, conlleva el destino a usos compatibles con la ordenación territorial y urbanística y la finalidad de garantizar la seguridad, salubridad, accesibilidad y ornato legalmente exigibles, haciendo referencia expresa a las condiciones del art. 3.1 de la Ley de ordenación de la Edificación (en adelante LOE). Si bien, precisamente la LRRRU ha modificado también el citado precepto de esa norma, eliminando al respecto la mención concreta a las condiciones básicas de la edificación y remitiendo a tal efecto a su determinación reglamentaria.

En lo que da en llamarse segundo nivel se incluyen, desde esta particular perspectiva, los trabajos y obras necesarios para adaptar y actualizar progresivamente las edificaciones a las normas legales que les vayan siendo explícitamente exigibles en cada momento. A este respecto se precisa además que no se trata de aplicar con carácter retroactivo la normativa, sino de incluir en este deber las obligaciones que para la edificación existente explícitamente vaya introduciendo la normativa del sector con el objetivo de mantener sus condiciones de uso, de acuerdo con la evolución de las necesidades sociales.

Sorprende poderosamente la citada explicación, ya que, en efecto, cuando una norma entra en vigor y, por tanto, es aplicable a partir de ese momento, afectará a aquellos edificios que se encuentren en la situación correspondiente, por ejemplo, determinados años de antigüedad, sin que ello pueda considerarse una aplicación retroactiva estrictamente.

Además, como se verá, la Ley insiste en algo que ya parecía deducirse de la normativa vigente, como es el carácter evolutivo de las condiciones que un edificio ha de cumplir.

Finalmente, el tercer nivel se refiere a las mejoras de interés general, donde muy acertadamente, aunque ya se deduce de la normativa vigente, se explica que las mismas no se reducen a los clásicos motivos turísticos o culturales, sino también a lo que da en llamar mejora para la calidad y sostenibilidad del medio urbano, que, afirma, introdujo la LES.

Ciertamente, la citada LES ha tenido incidencia en el deber de conservación, sin embargo, desde la LRRRU se ofrece una interpretación de la pretendida modificación que subyace a la mencionada norma, ya que de forma expresa y literal no se hace alusión a ese supuesto cambio en la misma.

No obstante, que el deber de conservación implica en estos momentos la adaptación a las condiciones establecidas en las diversas normas con incidencia en la materia, y que las mismas ya no se circunscriben únicamente a las condiciones mínimas de seguridad, salubridad y ornato, es una consecuencia lógica que a partir de la Ley del Suelo de 2007 queda patente, pues recuérdese que desde la misma se hace referencia a las “condiciones legalmente establecidas”.

Se potencia desde esta Ley, como se hiciera con la LES, la rehabilitación no sólo de edificios concretos sino también de zonas. Recuérdese que la citada Ley de 2011 se refiere al deber de conservación de una construcción o edificio afectado por un programa, plan o cualquier otro instrumento legal de rehabilitación de viviendas, así como que vengan impuestas por normas legales sobrevenidas.

En todo caso, resulta interesante esa distinción que dentro del propio deber de conservación se hace respecto a los citados tres niveles. Pues conlleva consecuencias a tener en cuenta en el estudio de este deber y, especialmente, dos. La primera de ellas, aunque ya estuviera confirmada desde la jurisprudencia y la propia normativa, es el carácter evolutivo de este deber.

Y en segundo lugar, que el deber de conservación incluye dentro de su propia definición las mejoras de interés general que no sólo responden a motivos culturales o turísticos. De tal modo, que la Administración puede imponer obras que respondan a otros criterios, en particular, la calidad y sostenibilidad del medio urbano. De tal forma, que parece legitimar no sólo aquellas que superen el límite cuantitativo sino también que no respondan estrictamente a lo que tradicionalmente se viene considerando la conservación del edificio, sino también su adaptación a las nuevas necesidades sociales e, incluso, obras adicionales que se incluyen dentro del mismo, como expresamente se dice, y que responden a los mencionados motivos de interés general.

Por tanto, como se entiende aquí, el propio ordenamiento jurídico legitima la imposición de esas obras adicionales, no sólo porque estén legalmente amparadas en las normas específicas que regulan, por ejemplo, la rehabilitación urbana, sino que al aprobarse la Ley, expresamente se reconoce tal posibilidad dentro de las competencias de las Administraciones y en el seno de las obligaciones que este deber comprende.

Esta previsión, que a juicio de quien suscribe estas líneas, no viene más que a reconocer una situación legal ya existente, pero que, no obstante, sirve, de un lado para clarificar los límites de este deber, sin embargo, por otra parte, supone precisamente el reconocimiento de que este deber engloba obras que rebasan, ya no sólo el límite cuantitativo, es decir, ahora ya claramente el cincuenta por ciento del coste de una obra nueva, sino que el límite cualitativo es cambiante, que puede responder a elementos distintos de la seguridad, salubridad, ornato y, ahora también, accesibilidad universal, y que aunque estén legitimadas y se incluyan en el mismo, soportar su coste no es obligación del propietario sino de la Administración.

Es decir, parte de que este deber supone realizar y costear determinadas obras, sin embargo, dentro de sus límites también se encuentran otras adicionales respecto de las cuales la propia normativa excluye el deber de sufragarlas, aunque claramente se incluyan dentro del deber de conservación y, por tanto, las Administraciones estén legitimadas para imponerlas.

Lo expuesto nuevamente tiene incidencia en la precisión de los límites de este deber, así como de figuras conexas, particularmente, la declaración de ruina, pues cuando se define por referencia al coste de las obras que superen el cincuenta por ciento, es claro que no siempre será así, ya que habrá supuestos en que a pesar de superar esa cuantía lo que procede no es su declaración de ruina y, en consecuencia, el surgimiento del deber de demolición o, en su caso, el de rehabilitación, sino que se considerarán actuaciones que cabe imponer desde el propio deber de conservación. Y todo ello con las implicaciones consiguientes respecto a la figura en que encajan esas obras que excediendo el límite cuantitativo se incluyen dentro de este deber y, en consecuencia, no han de ser costeadas por el propietario.

III. El deber de conservación desde la perspectiva del derecho a la vivienda digna y adecuada

Por lo que al articulado de la LRRRU se refiere, cabe destacar en primer lugar la importancia de la vinculación que ya se hace en el artículo 1 entre la rehabilitación de edificios y la regeneración y renovación de los tejidos urbanos existentes y la adecuada calidad de vida de los ciudadanos y la efectividad de su derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada.

Aunque no sea objeto de este breve comentario, cabe indicar la necesaria conexión de lo apuntado con la legitimación del empleo de criterios subjetivos para determinar las posibles ayudas a la rehabilitación. Puesto que, precisamente, en este estudio se considera imprescindible a este respecto tener en cuenta el Estado Social y dentro del mismo ciertos derechos sociales como el derecho a la vivienda digna y adecuada, conectando éste y su consecución efectiva con el deber de conservación, lo que parece ratificar la Ley de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas. Además de la conexión con la dignidad de la persona al referirse a la calidad de vida adecuada.

Es más, este primer precepto pone de relieve también el propio objeto de la norma, que no es otro que regular las condiciones básicas que han de garantizar un desarrollo sostenible, competitivo y eficiente del medio urbano, a través del impulso y el fomento de las actuaciones que conduzcan a la rehabilitación de los edificios y a la regeneración y renovación de los tejidos urbanos existentes, cuando sean necesarias para asegurar a los ciudadanos una adecuada calidad de vida y la efectividad de su derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada.

Por tanto, además de la citada vinculación del derecho constitucional a una vivienda digna y adecuada con la rehabilitación urbana, objeto de la Ley, se apunta a esa doble vertiente de la misma. De hecho por ello la Ley incluye en su propio título la regeneración y renovación urbanas, pues no se trata sólo de la perspectiva individual de conservación y/o sustitución de edificios concretos, sino también de zonas de la ciudad en su conjunto, es decir, de una rehabilitación integral.

Igualmente destacable es el segundo precepto de esta norma, pues sin ánimo de hacer aquí un estudio pormenorizado de todos los contenidos de la LRRRU, sí es preciso aludir a aquellos aspectos que tendrán consecuencias relevantes en el deber de conservación.

Así, dentro de las definiciones que se recogen en el art. 2 de esta Ley destacan particularmente los siguientes: infravivienda, coste de reposición de una construcción o edificación, ajustes razonables y edificio de tipología residencial de vivienda colectiva. No obstante, debe apreciarse que el propio precepto comienza indicando que dichos conceptos han de ser interpretados y aplicados con el significado en el mismo expresado “siempre que de la legislación aplicable no resulte otra definición más pormenorizada”.

Y ello es importante porque, como se dirá, el primer concepto, es decir, “infravivienda”, como es evidente emplea en su definición referencias propias del deber de conservación y, en particular, terminología de la LOE, como seguridad, accesibilidad universal o habitabilidad. El segundo de los términos indicados es, además, el empleado para definir el límite del deber de conservación, por lo que será analizado con mayor detalle, tal y como se propuso durante la tramitación del proyecto. Aunque también se sugirió en las enmiendas introducir los “ajustes razonables”, sin que tal idea prosperase. Y finalmente, como se verá, lo que se entiende por edificio de tipología residencial de vivienda colectiva será determinante a la hora de aplicar el Informe de Evaluación de Edificios (IEE).

IV. La implantación del Informe de Evaluación de Edificios (IEE)

En efecto, otra previsión de gran relevancia para este estudio es la que se refiere al Informe de Evaluación de los Edificios, que se configura como un instrumento que vendría a sustituir y/o complementar a la ITE. A través del mismo se persigue acreditar la situación en que se encuentran los inmuebles ubicados en edificaciones con tipología residencial de vivienda colectiva, al menos, en relación a tres cuestiones: estado de conservación del edificio, cumplimiento de la normativa vigente sobre accesibilidad universal y grado de eficiencia energética.

Por otro lado, se establece con una periodicidad mínima de diez años, y el incumplimiento de esta obligación supondrá una infracción urbanística. También prevé expresamente los efectos respecto de aquellos supuestos en que exista ya un Informe de Inspección Técnica, y es que en tal caso, partiendo de que lo normal es que el mismo no haga referencia a la eficiencia energética, podrá entenderse que se cumple la obligación de tener el Informe de Evaluación de los Edificios complementando el Informe de Inspección Técnica con la certificación de la eficiencia energética.

Lo que se deduce de la previsión contenida en el art. 4 de la LRRRU es la posible sustitución entre el nuevo Informe regulado en la misma y los posibles Informes de Inspección Técnica ya en funcionamiento por efecto de la normativa autonómica o las previsiones municipales, siempre y cuando se cubra el contenido necesario determinado en dicho precepto y, en su caso, la posibilidad de complementarlo con la certificación de eficiencia energética.

Igualmente se hace referencia a los posibles efectos, aparentemente, tanto en cuanto a la viabilidad de que el Informe de Inspección Técnica, en su caso complementado con la citada certificación, y siempre que cubra los elementos necesarios para cumplir con lo establecido en la LRRRU, sustituya al Informe de Evaluación de los Edificios, como que este último, si contiene los elementos fijados en la normativa autonómica y/o local, surta los efectos derivados de la misma, por ejemplo, en cuanto a la subsanación de las deficiencias observadas, como a la posible realización de las mismas en sustitución y a costa de los obligados y, con independencia de las medidas disciplinarias y sancionadoras que procedan de conformidad con la legislación urbanística aplicable.

De la redacción dada al art. 4 resultan un tanto dudosos los efectos que otorga a este instrumento, ya que en el apartado 2 último párrafo parece concederle los mismos que los previstos para la Inspección Técnica de Edificios. Aunque el problema se puede encontrar en aquellos supuestos en que la normativa autonómica o municipal no prevea esa Inspección Técnica de Edificios, a la que igualmente se remite en su apartado 5 por lo que a los efectos del incumplimiento se refiere. El citado informe ya se prevé en el Plan Estatal de fomento del alquiler de Viviendas, la Rehabilitación Edificatoria y la Regeneración y Renovación Urbanas para 2013-2016, en el que incluso se establece un programa de apoyo a su implantación.

Por otro lado, la Disposición Transitoria Primera, apartado 2, hace referencia nuevamente a la citada Inspección Técnica de Edificios y aclara que para evitar duplicidades, ésta se integrará como parte del Informe regulado en la LRRRU. Aunque para el supuesto en que la normativa que regula la primera ya se tengan en cuenta las mismas o más exigencias que las previstas para el informe, éste se tendrá por producido.

La exigencia de este Informe se fija en relación con el régimen transitorio, al que el propio art. 4 se remite, concediéndole en la Disposición Transitoria Primera un plazo de cinco años a uno de los tres supuestos en que están obligados a disponer del mismo y, en particular, cuando se trata de edificios de tipología residencial de vivienda colectiva con una antigüedad superior a cincuenta años.

El segundo supuesto para el que se prevé la obligatoriedad del Informe de Evaluación de los Edificios, es de gran relevancia por la ya apuntado en este comentario, ya que se refiere a los edificios que pretendan acogerse a ayudas públicas estatales con el objetivo de acometer obras de conservación, accesibilidad o eficiencia energética, con anterioridad a la formalización de la petición de la correspondiente ayuda, lo que por su parte resulta coherente con la exigencia del citado Informe para acceder a determinadas ayudas previstas en el Plan Estatal de fomento del alquiler de Viviendas, la Rehabilitación Edificatoria y la Regeneración y Renovación Urbanas para 2013-2016. En el Anexo II del citado Plan se fija el modelo de Informe y, por tanto, su contenido, aunque su regulación concreta se contenga en esta LRRRU que, por otro lado, tampoco puede calificarse de exhaustiva a este respecto.

V. Las actuaciones sobre el medio urbano y su ejecución

Con anterioridad a entrar en el estudio de la reforma que esta norma hace del TRLS/08 y, en particular, de su art. 9, donde se regula este deber, es preciso hacer mención a algunas precisiones del propio articulado de la LRRRU que, junto a las ya expuestas, son relevantes para el deber de conservación.

Así, en particular, cabe destacar dos cuestiones. De un lado, la previsión respecto al posible objeto de las actuaciones reguladas en esta Ley, y de otro, los medios de ejecución a que alude para su cumplimiento.

El art. 7 de la LRRRU, distingue dentro de las actuaciones sobre el medio urbano, entre las obras de rehabilitación edificatoria y las de regeneración y renovación urbanas; lo que no sólo responde a esa doble visión ya apuntada de la rehabilitación, es decir, desde el punto de vista individual y la que podría llamarse integral, sino que se adecua también al propio título de la Ley.

Como aquí se sostiene, en ambas el deber de conservación está presente de un modo u otro, pues incluso cuando se trata de una actuación integral de una zona se afecta a propiedades concretas, aunque los instrumentos puedan ser diferentes. A las primeras, de conformidad con la Ley, es preciso acudir cuando existan situaciones de insuficiencia o degradación de los requisitos básicos de funcionalidad, seguridad y habitabilidad de las edificaciones, lo que recuerda, sin duda, a las condiciones de conservación exigidas por la LOE. Por el contrario, las actuaciones de regeneración y renovación urbanas serán las que afecten tanto a edificios como a tejidos urbanos, pudiendo llegar a incluir obras de nueva edificación en sustitución de edificios previamente demolidos.

Las actuaciones de rehabilitación, así como de regeneración y renovación urbanas, cuando impliquen la necesidad de alterar la ordenación urbanística vigente habrán de incorporar el informe o memoria de sostenibilidad que regula el art. 11 de la LRRRU. Esta memoria resulta muy interesante a los efectos de este estudio, pues no sólo habrá de asegurar la viabilidad económica, en términos de rentabilidad, sino también de adecuación a los límites del deber de conservación y de un adecuado equilibrio entre los beneficios y las cargas derivados de la misma, para los propietarios incluidos en su ámbito de actuación.

Esa previsión demuestra, por un lado, lo que se acaba de afirmar, es decir, que aún en el caso de actuaciones de regeneración y renovación urbanas, ha de tenerse en cuenta el deber de conservación de los propietarios afectados en concreto y, de otro, la importancia que en el ámbito urbanístico tiene el principio de equidistribución entre beneficios y cargas.

De otra parte, algunas de las previsiones que exige la norma respecto al contenido de la memoria de viabilidad económica resultan relevantes igualmente aquí. Así, y sin ánimo exhaustivo, se hace mención a las ayudas públicas y a las indemnizaciones que pudieran corresponder, temas en los que ahora no es posible detenerse, pero que a nadie escapa que son trascendentes en el concepto mismo del deber de conservación. Asimismo se exige el análisis de la inversión que pueda atraer la actuación y la justificación de que la misma es capaz de generar ingresos suficientes para financiar la mayor parte del coste de la transformación física propuesta, garantizando el menor impacto posible en el patrimonio de los particulares, medido en cualquier caso, dentro de los límites del deber legal de conservación.

Por tanto, en el cálculo oportuno de las obras con la finalidad de acreditar que las mismas no rebasan el límite del deber de conservación, se tendrán en cuenta las posibles inversiones y lo que es más importante, los ingresos que las mismas pueden conllevar. De tal modo que todo apunta a que a la hora de cuantificar el deber de conservación se tendrán en consideración la previsión de ingresos que pueden generarse, lo que en cierta medida se recoge en otros sistemas como el alemán.

Finalmente, por lo que a dicho aspecto se refiere, es igualmente ilustrativa la mención que hace la norma a que el citado análisis hará constar, en su caso, la posible participación de empresas de rehabilitación o prestadoras de servicios energéticos, de abastecimiento de agua, o de telecomunicaciones, cuando asuman el compromiso de integrarse en la gestión, pues ya indica la posible presencia de estas empresas en los medios de ejecución del deber de conservación.

Precisamente, a las formas de ejecución se refiere el art. 13 de esta norma, donde menciona, tanto para la rehabilitación edificatoria como la de regeneración y renovación urbanas, todas las modalidades de gestión directa e indirecta admitidas por la legislación de régimen jurídico, de contratación de las Administraciones Públicas, de régimen local y de ordenación territorial y urbanística. Además, y aunque a efectos de hacer determinadas precisiones, menciona expresamente alguna de las técnicas que ofrece el ordenamiento jurídico para hacer cumplir el deber de conservación, aunque se refiera a ellas en el contexto más amplio de las formas de ejecución de las actuaciones objeto de la Ley, valgan de ejemplo, la expropiación, la ejecución subsidiaria o la sustitución forzosa.

Resultan particularmente interesantes las previsiones que en cuanto al concurso público en la sustitución forzosa se realizan, tanto porque alude a la posibilidad que tienen los propietarios de presentarse al mismo en forma de asociación administrativa, como por lo que a los criterios a emplear se refiere y, en particular, a tener en cuenta con carácter preferente en la adjudicación del concurso, aquellas alternativas u ofertas que propongan términos adecuadamente ventajosos para los propietarios afectados, salvo en el caso de incumplimiento de la función social de la propiedad o de los plazos establecidos para su ejecución, tal y como se regula en el art. 9.2 del TRLS/08, es decir, en caso de incumplimiento del deber de conservación.

Matiza además este precepto al respecto, es decir, en cuanto, a cuándo puede entenderse que la oferta correspondiente propone medidas de este tipo, al mencionar expresamente el establecimiento de incentivos, la atracción de inversión y la oferta de garantías o posibilidades de colaboración con los propietarios.

No obstante, no sólo se tendrán en cuenta a efectos del carácter preferente, las alternativas que ofrezcan más ventajas para los propietarios, sino también aquellas que produzcan un mayor beneficio para la colectividad en su conjunto y propongan obras de eliminación de las situaciones de infravivienda, de cumplimiento del deber legal de conservación, de garantía de la accesibilidad universal o de mejora de la eficiencia energética, lo que pone de relieve nuevamente la conexión entre el deber aquí analizado y el derecho a la vivienda digna, así como su inclusión indudable en la función social de la propiedad, por el interés de la colectividad en la conservación adecuada de los edificios en particular y del medio urbano en una dimensión más general.

Para concluir con la breve referencia a la regulación que la LRRRU hace de las formas de ejecución, cabe aludir simplemente a la dedicación que hace a temas como las asociaciones administrativas, los convenios para la financiación de las actuaciones o la cooperación interadministrativa.

VI. El nuevo giro dado a la regulación del deber de conservación en el art. 9 del TRLS/08

Otro de los principales aspectos a destacar de este texto es la importante reforma que se propone del TRLS/08, particularmente del propio art. 9 del mismo y, por tanto, del deber de conservación. Sin embargo, ya con anterioridad en relación con la nueva redacción del art. 2.4 del mismo, que se refiere al principio de desarrollo territorial y urbano sostenible, no sólo se dice que los poderes públicos promoverán las condiciones para que los derechos y deberes de los ciudadanos establecidos en los artículos siguientes y, entre los cuales se encuentra de forma destacada el derecho de propiedad, sean reales y efectivos, sino que nuevamente y de forma expresa se dice que el suelo vinculado a uso residencial por la ordenación territorial y urbanística está al servicio de la efectividad del derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada.

Sin embargo, y aunque todas las cuestiones anteriormente mencionadas tienen incidencia, de un modo u otro en el deber aquí analizado, esta Ley procede directamente en su Disposición Final Duodécima, apartado Cinco, a la reforma del art. 9 del TRLS/08 y, por ende, del deber de conservación que en el mismo se regula. Una de las principales novedades versa, como se ha indicado al referirse a la Exposición de Motivos, sobre la precisión de las mejoras de interés general aludiendo de forma expresa a la mejora de la calidad y sostenibilidad del medio urbano, lo que se indica ya en el primer párrafo al definir el deber de conservación, e incide de nuevo en ello en el párrafo tercero, en el que viene a plasmar la idea de los tres niveles de este deber.

Así, en cuanto a las edificaciones en el citado apartado determina que el deber de conservación comprenderá, además la realización de los trabajos y las obras necesarias para satisfacer, con carácter general, los requisitos básicos de la edificación establecidos en el art. 3.1 de la LOE y para adaptarlas y actualizar sus instalaciones a las normas legales que le sean explícitamente exigibles en cada momento. Para a continuación precisar que las obras adicionales para la mejora de la calidad y sostenibilidad pueden consistir en la adecuación parcial o completa a todas o a algunas de las exigencias básicas establecidas en el Código Técnico de la Edificación, debiendo fijar la Administración, de manera motivada, el nivel de calidad que deba ser alcanzado para cada una de ellas.

Mayor trascendencia tiene, no obstante, otra serie de previsiones, algunas de ellas introducidas en el debate parlamentario y que pueden suponer un cambio importante en la propia delimitación de este deber.

Así, en primer lugar, se ha introducido una referencia concreta al límite cuantitativo del deber de conservación, en particular, se cifra en la mitad del valor actual de construcción de un inmueble de nueva planta, equivalente al original en relación con las características constructivas y la superficie útil, realizado con las condiciones necesarias para que su ocupación sea autorizable o, en su caso, quede en condiciones de ser legalmente destinado al uso que le sea propio.

Es decir, como ya se había adelantado, se utiliza en la fijación de este límite la definición de “coste de reposición de una construcción o edificación”, que se ofrece en el art. 2.3 de la misma norma. Esta cuantificación del deber de conservación, como se expondrá, se introdujo en la fase de enmiendas en el Congreso.

No solamente supone una novedad importante el hecho de que en el propio TRLS/08 se cuantifique este deber, lo que venían haciendo las normas autonómicas, y lo que puede considerarse adecuado, por cuanto se trata de un aspecto del derecho de propiedad y la diversidad autonómica puede suponer diferencias injustificadas, sino que además ese límite -aunque se refiere a la mitad del valor de la edificación o parte de la misma, expresión extendida entre las normas de las CCAA-, en función del modo en que se interprete la expresión utilizada, puede verse incrementado de forma muy destacada, pues no excluye el valor del suelo, como se viene haciendo desde la normativa autonómica, aunque es cierto que no en todas las leyes urbanísticas se recoge expresamente al regular este deber, sí de forma más intensa en la ruina económica e, incluso, en el CC y la LAU.

Y en todo caso se considera que hubiera sido oportuno hacer esta precisión en la LRRRU con la finalidad de evitar problema alguno al respecto en cuanto a su interpretación, máxime cuando a diferencia de las normas autonómicas en la estatal no se regula la declaración de ruina, puesto que aunque en no todas las citadas leyes urbanísticas de las CCAA se excluye el valor del suelo al determinar el límite del deber de conservación, de una lectura conjunta de las mismas, al preverlo por regla general en la declaración de ruina que también regulan, cabe concluir que en cuantificación tal valor no se computa, sin embargo, en el TRLS/08 no se prevé la ruina sino sólo el deber de conservación, por lo que aún se hace más imprescindible hacer una delimitación del mismo alejada de toda duda.

En efecto, la reforma del art. 9 del TRLS/08 operada por la reciente LRRRU de 26 de junio de 2013, profundiza en la regulación del deber de conservación, por ejemplo, al prever expresamente su límite cuantitativo ordinario, así como los medios para hacerlo efectivo y algunas de las consecuencias de su incumplimiento. Sin embargo, tal circunstancia –que podría estimarse elogiable-, no está exenta de ciertas dudas, como se verá, y, por otro lado, puede suponer un incremento de este deber y las obligaciones que conlleva, cuando las enmiendas que propusieron hacer mención expresa al límite del deber de conservación buscaban lo contrario. Además, esta posible elevación en el momento actual -en que de por sí es difícil en muchos casos que los propietarios cumplan lo que venía siendo tradicionalmente el contenido del deber de conservación-, parece no sólo poco justificado sino incluso escasamente realista, pero a su vez con consecuencias trascendentes par los titulares del deber, más con el endurecimiento que se propicia de las reacciones frente a su incumplimiento.

Pero lo cierto es que con la literalidad del precepto el deber de conservación puede sufrir una elevación al no excluir de su cuantificación el valor del terreno. A lo que se une la posibilidad de elevar ese 50 % hasta el 75 % en caso de incumplimiento del mismo.

Una posible explicación a este aumento, por lo que a la primera previsión se refiere, es decir, aquella que cifra el límite del deber de conservación, puede ser el hecho de haber empleado en tal tarea la definición que la propia Ley ofrece del coste de reposición de una construcción o edificación en su art. 2.3. Al recoger en los mismos términos la definición de este concepto se olvida la Ley que, en efecto, lo normal siguiendo la tradición de nuestro sistema, e incluso, la regulación de la ruina económica, así como algunas previsiones del propio CC y la LAU, es que el deber de conservación se restrinja a la mitad de dicho coste, pero excluido el valor del suelo.

Sin embargo, quizás no fuera descabellado sostener que ha de entenderse que al referirse al valor de la construcción de un inmueble de nueva planta ha de ceñirse a lo construido y no al suelo sobre el que se efectúa esa construcción. No sólo porque tal interpretación no parece contradecir necesariamente la literalidad de precepto, ni supondría romper con las previsiones existentes al respecto –tanto por cuanto se refiere al deber de conservación como a la ruina-, sino porque es evidente del estudio de la tramitación parlamentaria de esta norma, que el incremento que supondría otra lectura diferente sería totalmente contraria a la finalidad perseguida por las enmiendas que propusieron la fijación de ese límite y el recurrir a la definición en la misma del coste de reposición de una construcción o edificación, que, por otro lado, no se contenía en el proyecto de Ley.

Igualmente en otras enmiendas, que finalmente no prosperaron, se plantean temas interesantes respecto a los límites del deber de conservación, así, por ejemplo, se propuso fijar límites al mismo respecto a las mejoras de la calidad y sostenibilidad, haciendo referencia a este respecto a otro término mencionado y de gran calado en esta norma, el de “ajustes razonables”. Exigiendo además que las obras que respondan a ese tipo de mejoras o superen los límites de esos ajustes razonables, pudieran formar parte de las actuaciones edificatorias o de transformación urbanística, cuando las mismas estén previstas en instrumentos de ordenación urbanística o de carácter reglamentario y en las condiciones establecidas en ellos.

Respecto a la primera cuestión de esta propuesta, realizada por el Grupo Parlamentario de IU, ICV-EUIA, CGA: La Izquierda Plural, es preciso conectarla con la enmienda que el mismo Grupo realizó al art. 2.4 de la LRRRU, que igualmente no encontró reflejo en la redacción final de la Ley. Y es que respecto a la definición de “ajustes razonables”, se propuso, de un lado, incluir en este término también a las medidas para la adaptación de un edificio a los requerimientos derivados de la eficiencia energética, dado que al extenderse las obligaciones derivadas de la norma en cuestión, entonces todavía sólo proyecto, a éstas, entienden lógico hacer lo propio con el límite de “ajuste razonable” respecto a las mismas.

Y de otra parte, y lo que resulta más relevante, se sugería incluir junto al criterio objetivo de las doce mensualidades ordinarias de gastos comunes, un criterio subjetivo, en particular, el criterio del impacto económico que las obras puedan tener en las personas obligadas a su pago. Lo que en línea con la conexión apuntada entre el deber de conservación y el Estado Social, resulta de máximo interés.

La reforma del art. 9 del TRLS/08, por medio de la LRRRU, también se refiere, como en parte se ha avanzado, a las técnicas a través de las cuales imponer el cumplimiento de este deber y, en particular, da efectos relevantes a las órdenes de ejecución y declaraciones de incumplimiento a efectos de garantía real, ya que determinan la afección real directa e inmediata al cumplimiento del deber de conservación.

Igualmente y aunque se remita en diversas ocasiones a la normativa aplicable, particularmente la legislación urbanística autonómica, indica las diferentes opciones de la Administración competente o, más bien, el modo en que habrá de proceder ante el incumplimiento por el propietario de este deber, sin olvidar en este punto lo ya indicado respecto al art. 13 y las previsiones contenidas en el mismo en cuanto a las formas de ejecución de las actuaciones de rehabilitación y regeneración y renovación urbanas.

Así, en primer lugar, recurre a las órdenes de ejecución, pieza clave en la materia. En ellas deberá precisar las obras a emprender, así como un plazo para su ejecución, al término del cual, en caso de inejecución injustificada, la Administración competente elegirá entre la ejecución subsidiaria u otro mecanismo de reacción que la normativa le permita. Además, en estos supuestos, mediante resolución, se declarará el incumplimiento, se determinará el régimen a aplicar y, en su caso, se elevará el límite del deber de conservación hasta un máximo del 75 %.

Tal y como se ha configurado tal opción parece que es a elección de la Administración competente, siempre con el presupuesto previo de haberse previsto en la normativa autonómica. Por ello, aunque pudiera considerarse un importante avance hacia la ruptura con la rigidez propia de la configuración clásica de este deber, en línea con la orientación emprendida por alguna CCAA, lo cierto es que puede incrementar las diferencias entre propietarios de diversas autonomías, dado que queda en manos de las mismas, es más, parece que la última palabra se deja al criterio de la Administración competente, es decir, normalmente, la Local, y para cada caso concreto, lo que aún puede suponer una mayor discrecionalidad en la configuración concreta de este deber.

En todo caso, se trata de una previsión muy novedosa, cuyo devenir vendrá fuertemente marcado por las previsiones autonómicas, por lo que habrá que esperar a las mismas para comprobar en qué términos se configura esta posibilidad por las CCAA y, con posterioridad, se aplica a cada caso concreto.

A ello se une la falta de concordancia de la citada previsión con la correspondiente regulación de la declaración de ruina, que, sin embargo, están íntimas vinculadas. Y si hasta la reciente reforma la regla general era que el límite del deber de conservación se cifraba en la mitad del coste de una nueva construcción o parte correspondiente del inmueble, excluido el valor del terreno, y, en consecuencia, la superación de esa cuantía supone la incursión en la ruina económica, ahora se produce una descoordinación entre ambas figuras.

Así, mientras que de acuerdo con la normativa aplicable puede ser que se alcance la ruina económica cuando el coste de las obras correspondientes para hacer frente a la conservación de un inmueble superen la mitad del valor del edificio o planta, excluido el coste del terreno, puede suceder que el deber de conservación se haya incrementado, no sólo al no excluir el valor del suelo –en caso de afianzarse esa interpretación-, que, no obstante, no parece lo más adecuado y ni siquiera lo más probable, sino por efecto del correspondiente incumplimiento. Por tanto, lo deseable será que a la vez que las CCAA hagan la correspondiente adaptación de sus normas a las nuevas previsiones operadas por la LRRRU en relación con el deber de conservación, también hagan lo propio con el régimen de ruina, cuanto menos, por lo que a la económica se refiere.

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