CUESTIONES AUSENTES EN LA PROPUESTA DE REFORMA DEL RÉGIMEN LOCAL (PARTE I), por José Luis Bermejo Latre, Profesor Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Zaragoza

En el presente artículo se analiza, desde una perspectiva crítica, el anteproyecto de Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local con el que el Gobierno pretende clarificar las competencias municipales para evitar duplicidades y eliminar las llamadas “competencias impropias”, distinguir entre servicios municipales obligatorios y facultativos, garantizando una cobertura financiera suficiente para los obligatorios y desvinculando la prestación de los facultativos de esa garantía, y mejorar la regulación de los convenios interadministrativos (fundamentalmente, los de delegación de competencias).

Qué reformar y por qué hacerlo.

Recientemente, el Gobierno estatal ha planteado la necesidad de acometer una reforma administrativa general, y la ha expresado preliminarmente en cuatro grandes ejes: (i) identificar y eliminar duplicidades y reforzar los mecanismos de cooperación entre la Administración General del Estado y las autonómicas, (ii) revisar las trabas burocráticas que dificultan la tramitación de los procedimientos administrativos con el fin de conseguir una mayor simplificación administrativa, (iii) centralizar actividades de gestión que, por ser similares o de la misma naturaleza, puedan desempeñarse de forma unificada o coordinada y (iv) analizar la distinta tipología de entes que componen la Administración institucional, revisándose su marco normativo y los modelos que en él se identifican como óptimos.

Con anterioridad, el mismo Gobierno lanzó a la opinión pública un borrador de anteproyecto de Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, cuyas claves pueden cifrarse en tres: (i) clarificar las competencias municipales para evitar duplicidades y eliminar las llamadas “competencias impropias”, (ii) distinguir entre servicios municipales obligatorios y facultativos, garantizando una cobertura financiera suficiente para los obligatorios y desvinculando la prestación de los facultativos de esa garantía, y (iii) mejorar la regulación de los convenios interadministrativos (fundamentalmente, los de delegación de competencias). A su vez, data de 2005 el “Libro Blanco para la Reforma del Gobierno Local” de 2005, documento gubernamental orientador de la gran reforma non nata del régimen local básico estatal, en el que el Gobierno antecesor proclamó las directrices de una reforma que, en lo sustancial, pueden entenderse todavía vigentes, acaso con sentidos diferentes a los originales: (i) acometer el encaje político institucional de las entidades locales como uno de los tres pilares de la estructura territorial del Estado, (ii) ajustar el marco competencial local a las nuevas realidades sociales, (iii) promover la innovación y la gestión eficiente de los recursos públicos y (iv) modificar la estructura financiera de los gobiernos locales.

Debido a su configuración legal, en los entes integrantes la llamada Administración local se aúna la doble condición de entes políticos y de Administraciones públicas, preponderando esta última. La reforma de la Administración local es, por lo tanto, una reforma administrativa sectorial y, como tal, debería ser abordada en un segundo término o, cuando menos, de manera integrada con la reforma administrativa general, como parte de ésta. En todo caso, ambas deben compartir objetivos e instrumentos y, por encima de todo, ser planteadas coherentemente en cuanto a sus contenidos y formas, y ganar en ambición, tal y como lo exige el momento. Por ello hay que lamentar la ausencia, en la suma de los objetivos propuestos por el Libro Blanco de 2005, el borrador de anteproyecto de Ley y la reforma general administrativa de 2012, de las siguientes cuestiones: (i) la revisión de las plantas supramunicipal y municipal en su formato actual, (ii) el redimensionamiento de las categorías de municipios a efectos de la asignación de las competencias y servicios asumibles, (iii) la identificación de los niveles apropiados -autonómico o supramunicipal, en su caso- para la gestión unificada o coordinada de las competencias y servicios inasumibles, y (iv) el reforzamiento de los mecanismos de tutela administrativa y financiera de las Administraciones estatal y autonómicas sobre las locales.

Todos estos objetivos “olvidados” responden plenamente a algunas de las exigencias menos vistosas de la Carta Europea de Autonomía Local de 1985, que impone, entre otras, la obligación de adecuar las estructuras y los medios administrativos a los cometidos de las Entidades locales (art. 6 ), el control exclusivamente de legalidad de sus actuaciones (art. 8 ) , la dotación de recursos financieros propios suficientes (art. 9 ), y la garantía del derecho de asociación (art. 10 ).

Dónde reformar.

La reforma del régimen local merecería un espacio, siquiera breve, en el seno de una eventual reforma constitucional, en la medida en que los preceptos de la Carta Magna dedicados a la organización de los entes locales son escasos y parcos de contenido. En particular, resultan hoy problemáticas cuestiones tales como la constitucionalización de la provincia -y, consecuentemente, la de su órgano de gobierno-; la ausencia de menciones bastantes para el correcto entendimiento de los conceptos de autonomía municipal y suficiencia financiera y la relación entre ambos; así como la necesaria delimitación de un espacio específico para el régimen local a efectos de fijar el alcance de la distribución de competencias en la materia entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

No obstante, para todos los aspectos citados, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional entiende suficiente el marco del artículo 149.1.18ª de la Constitución para dar cobertura a una amplia reforma local, aunque una operación de tal calado pueda ser dificultada por el fenómeno conocido como “interiorización” del régimen local en los Estatutos de autonomía. En efecto, a pesar de la jurisprudencia constitucional clásica que venía afirmando una “posición” o “función” constitucional de la LRBRL en la configuración de la autonomía local, el Tribunal Constitucional ha puesto fin, en su sentencia 240/2006 (resolutoria del conflicto en defensa de la autonomía local promovido por la ciudad de Ceuta), a la consideración de la LRBRL como canon constitucional de la autonomía local. El carácter básico de la LRBRL sólo determina su relación especial de supraordenación respecto de las leyes autonómicas, pero no respecto de otras leyes estatales, cuales son los Estatutos de autonomía, respecto de los que la LRBRL ocupa una posición infraordenada. Por ello, los Estatutos de autonomía se consideran hoy instrumentos válidos para la garantía y concreción de la autonomía local en cada territorio autonómico, con primacía sobre la legislación básica del Estado en un hipotético conflicto entre ésta y aquéllos (STC 159/2001, de 5 de julio ). Aunque los contenidos de los Estatutos de autonomía en materia de régimen local no son generalmente densos ni extensos, y aunque la “interiorización” del régimen local en los Estatutos de autonomía está todavía en fase de maduración y debate, en ellos (sobre todo en los llamados “de nueva generación”) se contempla específicamente el fenómeno local. Esta interiorización, unida al carácter bifronte de la autonomía local –traducido en la práctica en una concurrencia de facultades normativas estatales y autonómicas para el dimensionamiento competencial de las entidades locales-, ha llegado a generar una autonomía municipal asimétrica, diferenciada en el seno de cada Comunidad Autónoma. En suma, el contenido de la autonomía local depende no sólo del legislador básico estatal sino también, y en buena medida, de los autonómicos, pues ambos están llamados a configurar la autonomía local conjuntamente.

Así pues, la reforma local debe extenderse más allá del Derecho local “orgánico” de carácter básico (encabezado por la LRBRL, pero constituido también por la legislación electoral y la de haciendas locales), alcanzando al Derecho sectorial (las normas de Derecho público que, regulando diversas cuestiones, contemplan a los entes locales para distintos propósitos, de modo disperso). Y aquí reside gran parte de la complejidad de la tarea, pues la nómina de leyes estatales y autonómicas que aluden con mayor o menor intensidad a los entes locales para atribuirles competencias o para regular algunos aspectos puntuales de su funcionamiento es amplísima (fuerzas y cuerpos de seguridad, empleo público, contratos del sector público, protección ambiental, protección civil, servicios sociales...). Cabe destacar, a título de ejemplo, la legislación de suelo (Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio ), que contiene algunas medidas “anticorrupción” en aras de la transparencia, objetividad y regularidad en la actuación de los diversos órganos municipales y de sus titulares; la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección atmosférica , que regula las competencias locales en el control, inspección y vigilancia de la contaminación; o la Ley orgánica 16/2007, de 13 de diciembre, complementaria de la Ley para el desarrollo sostenible del medio rural , que permite la asociación de municipios limítrofes para la prestación en común del servicio de policía local cuando no se disponga de medios suficientes (frente a una jurisprudencia del Tribunal Constitucional que anuló las leyes autonómicas que permitían la mancomunización de este servicio).

Como puede apreciarse, los frentes de la reforma local han de ser varios, y se hace necesario un concierto previo entre todos los responsables que permita dar coherencia y profundidad a la modificación de un sistema jurídico local complejo y complicado, diacrónico y escasamente articulado, indefinido y desenfocado en algunos de sus aspectos esenciales (fundamentalmente, la atribución competencial, sujeta a una determinación legislativa objetiva y subjetivamente plural, y expuesta al problema de la continua emergencia de competencias “impropias”).

Necesariamente se ha de partir de la legislación básica estatal, pero en el camino de la reforma se ha de atender también a la legislación sectorial (tanto estatal como autonómica), tanto o más importante de cara a la configuración del quantum de la autonomía local.

La revisión de la planta supramunicipal.

La reforma del régimen local español debe reconducir el problema de inflación y solapamiento padecido a escala local, abordando la cuestión de unas Administraciones supramunicipales que siguen sin encajar adecuadamente en el sistema institucional español (y acaso europeo, por cuanto el vigente sistema de elección de segundo grado que rige para las diputaciones provinciales es incompatible con las exigencias del art. 3.2 de la Carta Europea de la Autonomía Local de 1985 ) y enmarañan nuestra tupida red administrativa (los entes supralocales creados por las Comunidades Autónomas no sustituyen a las provincias, sino que se suman a ella compartiendo un espacio ya de por sí bastante reducido).

Bien es cierto que la dimensión económica de la cuestión provincial tampoco es alarmante a la vista de las cifras generales de déficit y deuda pública españolas: las 37 diputaciones provinciales de régimen común suman una deuda total de ca. 4.200 millones de euros, pero manejan unos fondos que, en su mayor parte, revierten en el territorio. Se dedican a conceptos dispares, tales como el mantenimiento de la cobertura de la TDT, de telecentros y recintos feriales, depuradoras municipales, sirven para allegar tesorería e incluso personal para los Ayuntamientos, a ejecutar obras y mantenimientos varios (carreteras y caminos rurales, escuelas municipales, rehabilitación monumental), a la promoción turística, al mantenimiento de escuelas-taller... Pero resulta difícilmente justificable la colocación en el escalón provincial de la mayoría de esos conceptos, y totalmente injustificable el coste estructural o de funcionamiento de las propias diputaciones -por mínimo que sea-, existiendo sendas Administraciones autonómica y municipales y otras entidades supramunicipales de matriz autonómica.

Nuestra organización territorial local es difícilmente sostenible en los términos actuales. Las Administraciones supramunicipales son vitales para la supervivencia del medio no capitalino y rural, pero no todas las que tenemos. Parece necesaria la existencia de un único escalón institucional supramunicipal como contrapeso frente al neocentralismo autonómico y como foro adecuado para la socialización y cooperación en el ecosistema político y administrativo local. El apartado 6 de la Recomendación 121 (2002) sobre Democracia Local en España aprobada por el Grupo de Expertos del Congreso de Poderes Locales y Regionales de Europa, cuestiona la necesidad de “que en ciertas regiones existan unos cuerpos de gobierno local paralelos, las provincias y las comarcas, con el mismo papel en cuanto a la asistencia de los municipios, pero con métodos diferentes de financiación”. En el actual concierto histórico y político-administrativo, parece que son las provincias quienes desentonan: la doctrina académica ya se ha pronunciado acerca del difícil encaje actual de las diputaciones provinciales, abogando por su abolición dado que éstas han perdido el grueso de sus tradicionales competencias, y que carecen de toda función que no pudiera ejercer la Comunidad Autónoma respectiva.

No obstante, prescindir de las provincias como entes locales exigiría una reforma de la Constitución en sentido derogatorio o, alternativamente, habilitante a las Comunidades Autónomas para la regulación completa del escalón supramunicipal, a modo de plena internalización del régimen provincial en el sistema competencial de la Comunidad Autónoma. Se debería permitir que cada Comunidad Autónoma escogiera el modelo –sólo uno- de organización supra o intermunicipal apropiado a sus características o peculiaridades, basándose en la inveterada experiencia de las provincias o recurriendo a nuevas formas ensayadas en algún territorio (señaladamente, las comarcas). Lo que resulta insostenible es la duplicación de entes de carácter supramunicipal, por muy definidas que tengan sus competencias.

Es cierto que la propia Constitución ya prevé la sustitución de las diputaciones por otras corporaciones también provinciales, resultando tentador para las Comunidades Autónomas proceder a dicho reemplazo, alumbrando entes de extracto más democrático y mejor articulados con el resto de entes locales que operan en el respectivo territorio. Pero esta solución, que implicaría la asunción de facultades para regular el órgano de gobierno y administración del ente local “provincia”, parece jurídicamente inviable por carecer los Estatutos “de nueva generación” de cobertura suficiente para ello, y no es sino una nueva versión de las ya cuatro formulaciones propuestas desde Cataluña. En efecto, la citada Comunidad lleva intentando suprimir las provincias-entes locales desde los inicios de la etapa constitucional, primero con una ley autonómica que las vaciaba de competencias para hacerlas subsistir como entes representativos pero sin funciones ejecutivas (fue declarada inconstitucional por vulnerar la garantía institucional), luego con el intento de constituir una provincia única coincidente con el territorio de la Comunidad Autónoma (fue abandonado una vez planteado en las Cortes Generales), después con un “plan único de obras y servicios” que arrogaba a la Generalitat plenas facultades decisorias sobre el destino de las inversiones de las diputaciones (fue declarado inconstitucional), y, últimamente, con un reemplazo unilateral de las cuatro provincias y sus diputaciones por las siete veguerías y sus respectivos consejos, que el Tribunal Constitucional se ha encargado de impedir en su sentencia 31/2010 sobre el vigente Estatuto de Cataluña, recordando el monopolio estatal para acometer tal operación: "corresponderá a la legislación del Estado determinar (la) composición (de los Consejos de veguería) y el modo de elección de sus miembros, correspondiendo también a la normativa básica estatal regular sus competencias en el orden local".

Así pues, se augura una larga vida a las provincias y sus diputaciones en su formato presente, salvo que se acometa una desconstitucionalización de las mismas o una modificación sustancial de la vigente legislación estatal (en concreto, de los arts. 31 a 41 de la LRBRL y de todo el título V de la LOREG relativo a la elección de los diputados provinciales). Paradójicamente, el concepto de garantía institucional que viene sirviendo como escudo protector a la provincia-ente local desde principios de la era constitucional, avalaría hoy la completa reconversión de la institución supramunicipal por excelencia. Si bien la Constitución garantiza la existencia de las provincias como entes locales, lo hace en los términos en que éstas se reconozcan socialmente en cada momento. Ello implica que, cambiando la percepción social de las provincias, también deben poder cambiar la configuración y las funciones de sus órganos de gobierno y administración. Y la percepción social de las provincias ha cambiado, al menos para la mayoría de la población de muchas Comunidades Autónomas, que percibe la inflación administrativa como un mal endémico de nuestro país. La peculiar configuración actual de las diputaciones provinciales y la difícil recognoscibilidad social de su labor, más allá de la ejecución de obras y la prestación subsidiaria de servicios municipales (de lo que se podría o debería ocupar la Administración autonómica y/o las supramunicipales de creación propia), sitúa a las provincias-entes locales lejos de las preocupaciones ciudadanas y en una posición marginal en el campo de las instituciones.

No obstante, en realidad son los obstáculos de carácter político, y no los jurídicos, los que impiden la operación de supresión del statu quo provincial. La razón del sostenimiento de las provincias como entes locales es la supervivencia de las diputaciones, las cuales, en honor a su etimología latina, se han convertido en un elemento de conquista territorial de los partidos políticos mayoritarios, poco interesados en su desaparición. En particular, y mientras los partidos políticos deban componer sus listas electorales generales sobre la base de una circunscripción provincial, cabe sospechar que la presencia en una diputación provincial sirva para garantizar un cierto control de dichas listas.

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