LAS UNIONES MUNICIPALES EN LA LEY DE AUTONOMÍA LOCAL DE ANDALUCÍA, por Humberto Gosálbez Pequeño, Profesor Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Córdoba

La Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía (LALA) regula las denominadas modificaciones de términos municipales en su Título VI, enunciando el artículo 91.1 las clases o modalidades, entre las que se incluyen la “fusión” y la “incorporación”. En el presente trabajo se analiza el concepto, la delimitación institucional y las causas habilitantes de cada una de estas dos formas de unión municipal.

I. LA FUSIÓN DE MUNICIPIOS.

1.- Concepto y delimitación institucional.

El artículo 92.1 LALA dispone que “la fusión consiste en la creación de un nuevo municipio resultado de la unión de dos o más preexistentes y limítrofes de la misma provincia, que se suprimen”. La fusión de municipios es, pues, un supuesto de creación de un nuevo municipio, y también es un supuesto de supresión de municipio. Pero ya debe recordarse que ni la creación de un municipio necesariamente tiene lugar mediante la fusión de municipios existentes, ni la supresión de un municipio se produce siempre por la fusión; y ello porque tanto la creación como la supresión pueden acontecer por otras causas y otros mutaciones municipales que no son las fusiones, sino segregaciones –en el caso de la creación- o incorporaciones -en el caso de la supresión- como más adelante se explicará.

2.- Causas habilitantes.

El artículo 92.2 LALA se refiere a las circunstancias habilitadoras de una fusión municipal en la Comunidad Autónoma andaluza, circunstancias que, por cierto, no obligan a realizar (o promover siquiera) la fusión de los municipios incursos en dichas causas, porque la LALA no lo ha dispuesto así. Eso sí, basta con que concurra una de las “tres” causas habilitantes de esta modificación municipal para legitimar la iniciativa y la aprobación misma de la fusión; no son, pues, requisitos o causas acumulativas, sino -a diferencia de los requisitos mínimos exigidos en la legislación básica que son todos necesarios (PIZARRO NEVADO)- meramente alternativas al disponerlo el artículo 92.2 (“Podrá acordarse la fusión de municipios cuando se dé alguna de las circunstancias siguientes:...”).

A) Falta de recursos para prestar los servicios mínimos municipales.

La insuficiencia económica de dos municipios limítrofes justifica su desaparición y su unión para constituir un nuevo municipio integrado por la adición o suma de sus territorios y poblaciones. Pero la organización municipal del nuevo municipio creado no puede ser la resultante de la unión de las respectivas organizaciones municipales, pues éstas deben desaparecer “plenamente”, debiendo suprimirse los órganos administrativos y las entidades institucionales de ambos municipios y debiendo constituirse una nueva organización municipal apropiada en atención al nuevo territorio y la nueva población, conforme a lo dispuesto en la regulación básica estatal, en lo que respecta a la organización municipal necesaria o preceptiva (artículos 19 y 20 LRBRL), y a lo dispuesto en la propia LALA en relación a la organización complementaria de origen autonómico o municipal.

Y ello porque estamos ante una fusión en sentido propio o estricto, definida por la ley como “creación de un nuevo municipio resultado de la unión de dos o más preexistentes...que se suprimen (artículo 92.1 LALA ) y, consecuentemente, toda fusión de municipios andaluces, sea cual fuere la causa legal habilitadora de la fusión, exige la supresión de los Ayuntamientos de los municipios fusionados y de los organismos y entes instrumentales a ellos adscritos, supresión que, además, resulta ser más necesaria y estar más justificada cuando la fusión se realiza precisamente por la insuficiencia de recursos municipales adecuados para la prestación de los servicios municipales de prestación obligatoria exigibles en los términos de los artículos 26 LRBRL y 31 LALA .

Pero, ¿basta con que uno de los municipios que pretenda fusionarse padezca esa insuficiencia económica o es necesario que los dos (o más) municipios interesados en la fusión carezcan de los recursos apropiados para prestar los respectivos servicios municipales básicos y mínimos? El artículo 92.2 LALA se refiere a la “a) Falta de recursos para prestar, cada uno de ellos,..., los servicios mínimos impuestos por la ley”; por tanto, es precisa la insuficiencia presupuestaria de todos los municipios que aspiran a fusionarse; y ello porque, aparte de disponerlo explícitamente el citado precepto legal, es congruente con la admisión de otra modalidad de modificación de municipios cual es la incorporación, anexión o absorción, en la que un municipio sí es suprimido por insertarse o agregarse o unirse a otro que, en cambio, no desaparece, sino que subsiste aunque transformado (“aumentado”) por haber “absorbido” o anexionado al municipio con esa insuficiencia económica.

Una determinada especificación o precisión importante merece subrayarse de este artículo 92.2.a) : La falta de recursos, exigible a cada uno de los municipios, no tiene por qué ser propia y exclusiva de cada uno de ellos; la norma no requiere que esa insuficiencia sea imputable separadamente a cada uno de los municipios –a diferencia del Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación de las Entidades Locales (art. 5.1 : “La fusión de municipios limítrofes a fin de constituir uno nuevo podrá realizarse: a) Cuando separadamente carezcan de recursos suficientes para atender los servicios mínimos exigidos por la Ley....”)- sino que también puede ser apreciable conjunta o solidariamente. La LALA no exige que cada uno de los municipios sea insuficiente para prestar sus respectivos servicios mínimos a sus respectivos vecinos, pues también admite la fusión cuando, aun asociados esos municipios, no han podido garantizar la prestación de los respectivos servicios mínimos exigibles legalmente a uno y otro municipio, puesto que el precepto legal se refiere a la “falta de recursos para prestar, cada uno de ellos, por sí o asociados, los servicios mínimos impuestos por la ley”.

Ahora bien, en este supuesto de insuficiencia de recursos a pesar de la asociación de los municipios, la fusión de estos municipios difícilmente podrá garantizar la prestación de esos servicios mínimos; por eso, es necesaria la presencia de un municipio adicional que cuente con mayor capacidad económica, sea parte del proceso de la fusión y supla esa incapacidad de los otros municipios que, aún asociados o asociándose, continuarían con esa escasez de recursos suficientes para prestar los servicios obligatorios. Y por ello, el artículo 10.3 del Decreto 185/2005, de 30 de agosto, que aprueba el Reglamento de Demarcación Municipal de Andalucía y del Registro Andaluz de Entidades Locales (RDMARAEL), impone ese “tercer” municipio capacitado como municipio partícipe en la fusión: “La falta de capacidad financiera de dos o más Municipios para prestar, de forma asociada, los servicios públicos obligatorios implicará necesariamente la participación de otro u otros Municipios en el procedimiento de fusión, de modo que, en todo caso, el Municipio resultante cuente con los recursos suficientes para la prestación de los servicios”.

Y esa previsión en la ley autonómica ha de ser congruente con el carácter voluntario que tienen los instrumentos asociativos municipales previstos en la propia LALA , concretamente las denominadas mancomunidades de municipios y los consorcios entre municipios, especialmente cuando la LALA impone a las mancomunidades municipales dos importantes condiciones o límites. El primero, relacionado con los servicios municipales encomendables a las mancomunidades (artículo 63.2 ), explica que una mancomunidad no puede suplir la prestación de los servicios mínimos municipales obligatorios para el municipio al no poder encomendarse a la mancomunidad la prestación de todos esos servicios básicos. Y el segundo, relativo precisamente a los recursos aportables a la mancomunidad (artículo 66 ) explica que las mancomunidades no pueden convertirse en verdaderas y permanentes alternativas a todas las fusiones municipales, al requerir aportaciones de los municipios y, por tanto, unos ciertos recursos municipales que difícilmente podrían amparar una fusión que se instase por la falta de recursos o insuficiencia económica de los municipios. Y es que, como prescribe el artículo 10.2 RDMARAEL , “la falta de recursos para la prestación de los servicios públicos obligatorios, que se enuncia como supuesto justificador de la fusión de Municipios, ha de ser de carácter permanente o con expectativa de duración en el tiempo y relacionada con la capacidad financiera del Municipio”.

Por otra parte, tanto la falta de recursos suficientes de los municipios interesados en fusionarse (artículo 92.2.a) LALA ) como la suficiencia de los recursos que ha de tener el municipio que resultase de la fusión (artículo 13.2 LRBRL ) no está explicitada ni delimitada en los respectivos reglamentos complementarios. Cierto es que parecen ser conceptos jurídicos indeterminados (PIZARRO NEVADO) tan criticados por la doctrina (por todos, SOSA WAGNER y SANZ LARRUGA), pero precisamente por ello el RDMARAEL debía haber precisado los criterios delimitadores, o al menos indiciarios, de esa escasez de recursos públicos municipales. En su ausencia, podría apreciarse esa insuficiencia de los municipios aspirantes a la fusión cuando precisasen financiación externa o recursos ajenos para garantizar la prestación de esos servicios municipales obligatorios. Y más difícil aún parece apreciar la suficiencia exigida al municipio que resultare de la fusión pretendida, por cuanto la valoración técnica ya no se limitaría a los presupuestos municipales aprobados y su grado de ejecución o cumplimiento, porque precisaría analizar, además, no sólo la capacidad financiera de un futura Administración municipal aún no nacida, sino también la efectividad y la contribución de las medidas adicionales que decidiesen proponer los municipios interesados con el fin de conseguir ese macromunicipio suficiente. En cualquier caso, tanto esa determinación de la escasez de recursos de los municipios existentes como la suficiencia del previsible nuevo municipio han de ser explicitadas y justificadas por técnicos cualificados, por informes y estudios periciales incluso externos e independientes de los municipios interesados, y que, en último término, acreditasen esa falta presente y esa suficiencia futura; no estamos, por tanto, ante meros conceptos jurídicos indeterminados, sino ante una determinada modalidad de ellos: los que se conocen con el nombre, poco afortunado por cierto, de “discrecionalidad técnica”.

Por último, no ha de olvidarse la vigencia de otras normas jurídicas aprobadas con el fin de impulsar e incentivar las fusiones municipales, como, relevantemente es la contenida en el artículo 13.3 LRBRL , que habilita al Estado a la adopción de medidas conducentes al fomento de las fusiones, y, más específicamente en esta CC AA, la establecida en el artículo 5.2 RDMARAEL , que dispone: “En los supuestos de modificaciones de términos municipales que hayan originado la supresión de uno o varios Municipios por fusión...de uno o varios...limítrofes, la Comunidad Autónoma podrá acordar medidas de fomento para las citadas fusiones...de Municipios”. Así, si esas medidas contribuyesen a la suficiencia económica del nuevo municipio que resultase de la fusión, deberían ser valoradas previamente a la aprobación misma de la modificación municipal instada.

B) Confusión de sus núcleos de población consecuencia del desarrollo de sus edificaciones y demás espacios urbanos.

El artículo 92.2 LALA prevé, en segundo lugar, esta causa habilitante de la fusión que, como puede constatarse con su simple lectura, no tiene un carácter económico. La LALA no exige que la fusión de municipios responda o se justifique necesariamente por los recursos municipales indispensables para garantizar una debida prestación de los servicios municipales obligatorios. No importa que sean municipios sin recursos o con recursos suficientes, aunque sí importa, en cambio, que el nuevo municipio cuente con la debida suficiencia de recursos, por imperativo de la norma básica del artículo 13.2 LRBRL . Apreciándose esta suficiencia futura y previsible, basta, pues, con que se hayan “confundido” los núcleos de población como consecuencia del desarrollo urbanístico municipal.

Y ha de recordarse que el RDMARAEL , no sólo especifica qué ha de entenderse por “núcleo de población”, sino que también ha delimitado esa “confusión” de núcleos de distintos municipios limítrofes (que, por cierto, ya no constituye causa habilitante de una incorporación de municipios, apartándose del régimen estatal que nos recuerda SANZ LARRUGA), precisando así este presupuesto de hecho habilitante de la fusión. En primer lugar, el artículo 11.2 RDMARAEL admite que esa confusión se produzca entre núcleos de población que no constituyan las capitales de los municipios, apartándose así del régimen estatal, que exige la confusión de capitales (PIZARRO NEVADO). Y, en segundo lugar, el artículo 11.3 especifica que ese desarrollo urbanístico tiene que haberse efectuado y no meramente planificado o programado (“Las previsiones contenidas en el planeamiento urbanístico en vigor no constituyen por sí circunstancias justificativas de la confusión”).

C) Condiciones “de orden geográfico, económico, demográfico, administrativo o cualesquiera otras” que pudieran hacer necesaria o conveniente la fusión pretendida.

Esta última causa legitimadora de las fusiones municipales constata, bien la inseguridad jurídica con que el legislador autonómico afronta esta modalidad de modificación del mapa municipal andaluz, o bien la intencionalidad de reconocer una amplísima potestad discrecional a la Administración autonómica en la apreciación misma de los presupuestos de hecho habilitantes legalmente de las fusiones de municipios de esta Comunidad Autónoma. Lo cierto es que esta legislación autonómica se ha apartado de su precedente en el ordenamiento estatal, ampliando notablemente esta causa legitimadora, pues el Real Decreto 1690/1986 sólo admite, en primer lugar, una justificación de carácter económico, congruentemente con la anterior causa habilitante referida a la insuficiencia de los municipios interesados o, en su caso, de carácter administrativo, esto es, basada en último término, en los principios generales (constitucional y legalmente consagrados) de la eficacia y la eficiencia administrativa que, como es conocido, amparan y presiden encomiendas de funciones públicas, delegaciones de competencias administrativas, creación y supresión de órganos y entidades instrumentales de las Administraciones territoriales e, incluso, la supresión de ciertas Administraciones públicas como son, por ejemplo, las municipales; y en segundo lugar, el Real Decreto 1690/1986 (art. 5.c ), además de requerir esa conveniencia o necesidad económica o administrativa, exige que sea “notoria”.

Y es que, como puede comprobarse con la simple lectura de este artículo 92.2.c) LALA , no es preciso que las circunstancias justificadoras sean de carácter económico o administrativo, sino que también pueden ser de orden geográfico o demográfico. Es más, el legislador autonómico ha adicionado incluso una cláusula final habilitadora que permite la presencia de cualquier otra situación o motivación que pudiera ser extraña a las habituales razones de nuestras históricas fusiones municipales, como sería una motivación de conveniencia política o por ciertas causas de orden principalmente cultural o de carácter social y étnico incluso. Estamos, por tanto, ante una cláusula legal abierta e indefinida, que constituye un númerus apertus y, consecuentemente, cuestiona la utilidad misma de la consagración normativa de específicas causas legitimadoras de las fusiones municipales. Es también una cláusula legal que no está tampoco amparada o justificada por las normas, estatales y autonómicas, fomentadoras de las fusiones municipales a las que ya nos hemos referido, por cuanto la actividad administrativa de fomento, directa indirecta, en sentido estricto o amplio, que parece ser la prevista en esas normas, pretende incentivar a los municipios, en los que concurran determinada causa justificadora de la fusión, a emprender el camino de la fusión, sin, por tanto, inmiscuirse en la misma determinación de la circunstancia objetiva (aunque imprecisa) que demandara o aconsejara una concreta fusión de municipios.

Mas no todo lo dispuesto en este artículo 92.2.c) LALA es una atribución de discrecionalidad administrativa. La discrecionalidad resulta exigida en cuanto a la valoración de esa necesidad o conveniencia de la fusión interesada, pero no en cuanto a la determinación misma de la causa legitimadora y fundamentadora de la fusión, por muy difícilmente precisa -desde el punto de vista económico, administrativo,...- que sea la razón habilitadora de la fusión, por tratarse de conceptos jurídicos indeterminados de carácter técnico que deben ser precisados –y posteriormente valorados- con los informes, dictámenes y estudios científicos adecuados. La discrecionalidad en sentido propio se reduce, y no es poco, a la apreciación de la necesidad o la conveniencia de la fusión pretendida y propuesta en atención a la concreta causa legitimadora; pero ha de ser una fusión que redunde en beneficio de los intereses públicos de los municipios interesados en fusionarse, sin poder ampararse, pues, mera o principalmente en intereses supramunicipales o, incluso, locales de otras entidades locales ajenas a la propuesta de fusión. Recuérdese que la propia LRBRL (art. 13.3 ) impone esa vinculación finalista de las medidas de fomento de fusiones municipales a los intereses públicos de los municipios interesados.

II. LA INCORPORACIÓN DE MUNICIPIOS.

1.- Concepto y delimitación.

El artículo 94.1 LALA la define como “la anexión a un municipio de la totalidad del término municipal de otro u otros limítrofes, que se suprimen”. Así, esta clase de modificación municipal no procede cuando se pretende la separación de una parte del territorio y la población municipal, cuando se quiere una segregación de municipios. No hay, pues, partición alguna de municipios, por el contrario, lo que se produce es una unión de municipios. Ahora bien, mientras que la unión de municipios que propicia la llamada fusión municipal implica la supresión de todos los municipios unidos y la creación de un nuevo municipio que los sucede, en cambio, esta modalidad de unión de municipios no conlleva la supresión de todos los municipios unidos, puesto que uno de ellos permanece aunque sufriendo una importante alteración o modificación al incorporarse o integrarse en él el otro (u otros) municipio que se ha unido y que, con la integración en aquél, desaparece y se suprime.

No hay, pues, creación de un nuevo municipio, por lo que no son aplicables las cautelas, limitaciones y circunstancias o requisitos habilitantes, ya analizados, exigidos tanto por el legislador básico como por el autonómico. Se trata de una absorción municipal, y no una mera unión o unificación de municipios; estamos ante un municipio “mayor” que absorbe uno “menor”. No hay, por tanto, en el proceso unificador dos (o más) municipios en posición de igualdad, como sí aparece en el proceso de fusión, sino un municipio que prevalece y subsiste y otro (u otros) que se adhesiona y se inserta en el prevalente, extinguiéndose así como municipio mismo.

2.- Causas habilitantes.

El apartado 2 del artículo 94 LALA enuncia las circunstancias que legitiman la incorporación. Basta con que se aprecie una de ellas para poder iniciarse el proceso incorporador: “La supresión por incorporación se podrá acordar sobre la base de alguna o algunas de las circunstancias siguientes:...”

A) “Insuficiencia de medios para atender los servicios públicos obligatorios exigidos por la ley”.

Esta circunstancia legitimadora de la incorporación es parecida a la tipificada en el artículo 92.2.a) LALA para las fusiones municipales (“falta de recursos para prestar, cada uno de ellos, por sí o asociados, los servicios mínimos impuestos por la ley”). Pero es conveniente precisar que, aunque la insuficiencia de recursos municipales también ha de apreciarse en relación con los servicios municipales de prestación legalmente obligatoria, sólo se refiere al municipio que pretende integrarse o incorporarse, esto es, el municipio que va a desaparecer, y no obviamente al municipio que lo va a absorber.

En todo cado, merece recordarse aquí la generalidad de las observaciones efectuadas en relación con los instrumentos de cooperación municipal de carácter asociativo y voluntario y con las funciones legalmente encomendadas a las Diputaciones Provinciales en cuanto a la asistencia a los municipios que carezcan de los recursos necesarios para garantizar la prestación de sus servicios municipales básicos y obligatorios municipales, debiendo, por tanto, exigirse que esta escasez de recursos o medios habilitadora de la incorporación municipal tenga un cierto carácter duradero o de permanencia temporal o una cierta intensidad o gravedad o de afectación prioritaria a determinados servicios mínimos. El reglamento ejecutivo de esta nueva ley ha de afrontar y completar, en alguna mínima medida, esas sucintas previsiones legales, puesto que el aún vigente RDMARAEL no lo ha realizado.

B) “Descenso acusado y progresivo de su población de derecho o su total desaparición, de forma que resulte técnicamente desaconsejable la prestación de los servicios públicos obligatorios exigidos por la ley”.

No es el elemento poblacional el elemento determinante de la legitimidad de la incorporación de municipios, pues, aunque la disminución poblacional del municipio incorporable (y, por tanto, suprimible) tiene que apreciarse, determinarse y justificarse debidamente como concepto jurídico indeterminado requerido por la ley, no es suficiente su constatación. En efecto, el precepto legal exige, además, que ese descenso poblacional esté produciendo, no una merma en la prestación de la calidad de los servicios mínimos municipales o en los recursos o fondos presupuestarios exigibles para su debida prestación y continuidad, sino algo bien distinto. La LALA no ampara la supresión de un municipio con el fin de ser absorbido por otro limítrofe por una insuficiencia económica del municipio suprimible para atender sus preceptivos servicios esenciales, sino que la ampara cuando, aún resultando disponer de los recursos suficientes, le resulte “técnicamente desaconsejable”; así, la norma parece aludir al principio de eficiencia más que al principio de eficacia administrativa: aun cuando el municipio es capaz de continuar prestando esos servicios obligatorios, le va a ser demasiado costoso por la disminución continuada y relevante de la población destinataria, y, por ello, entonces parece estar justificada su supresión y su integración en otro municipio. De esta forma, una vez más, la presencia y acreditación de una circunstancia legitimadora de una modificación municipal está íntimamente relacionada con la misión asistencial de la provincia a sus municipios y con los instrumentos paccionados de cooperación y colaboración intermunicipal.

C) “Incapacidad sobrevenida, total o sustancial, del territorio del municipio para la sustentación de edificaciones destinadas a uso residencial, como resultado de grandes obras hidráulicas o de infraestructuras de transportes, industriales o energéticas, alteraciones geológicas o causas análogas”.

En cambio, la siguiente circunstancia habilitadora de la incorporación -prevista en el apartado c) del artículo 94.2 LALA - sí alude a la capacidad del municipio absorbible. Ahora bien, no es una insuficiencia de recursos para prestar debidamente los servicios municipales mínimos y obligatorios por ley, sino una insuficiencia territorial, del término municipal mismo en sentido estricto. No es una falta de capacidad económica, financiera y presupuestaria del municipio lo que justifica su supresión e incorporación a otro limítrofe, sino la extensión o las características físicas y geográficas principalmente de su territorio; una incapacidad de carácter territorial y no económica ni estrictamente patrimonial.

Y esta falta de territorio municipal no ha tenido que producirse por un aumento imprevisible y acusado de su población, que ya se ha producido y que pone de manifiesto la insuficiencia del territorio municipal para asumir la nueva población existente, sino que la incapacidad del territorio es una incapacidad previsible y aún no constatada y consumada por ese posible aumento poblacional. Basta, pues, con que el territorio municipal resulte ser insuficiente “para la sustentación de edificaciones destinadas a uso residencial”, sin requerirse, en consecuencia, que se haya producido ya un incremento notable y desmesurado de la población; es suficiente, por tanto, con que se prevea esa incapacidad territorial en atención a las edificaciones previstas o programadas como consecuencia de la planificación, y la ejecución misma incluso, “de grandes obras hidráulicas o de infraestructuras de transportes, industriales o energéticas”. La influencia de la actividad planificadora de otras Administraciones Públicas territoriales (estatal, autonómica y provincial) en la apreciación misma de esta causa legitimadora de la incorporación municipal resulta ser así evidente, incluso cuando el origen no haya sido directamente esos planes o actuaciones administrativas supramunicipales, sino cuando residiese en las llamadas “alteraciones geológicas o causas análogas”.

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