UN EJEMPLO DE “AUTISMO” ESTATUTARIO EN MATERIA LOCAL Y SU TRATAMIENTO POR PARTE DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL (PARTE I), por Patricia Rodríguez-Patrón Rodríguez, Profesora Titular de Derecho Constitucional de la Universidad Autónoma de Madrid (1)

En este trabajo se trata de poner de manifiesto –a través de algunos ejemplos en materia de régimen local extraídos del actual Estatuto de Autonomía de Cataluña– que, en ocasiones, ciertas regulaciones estatutarias se encuentran formuladas como un sistema cerrado en sí mismo, olvidando que forman parte de un ordenamiento con el que necesariamente tienen que relacionarse y sin el cual no pueden encontrar su verdadero sentido. Analizamos y valoramos aquí el modo en que el Tribunal Constitucional ha afrontado los problemas derivados de esa “introversión” normativa que hemos dado en denominar, con una finalidad meramente descriptiva, “autismo estatutario”.

1. LA “INTERIORIZACIÓN” DEL RÉGIMEN LOCAL. EL ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE CATALUÑA

Al fenómeno de la interiorización del régimen local viene refiriéndose nuestra doctrina desde hace tiempo. El término sin duda es muy gráfico, aunque puede resultar impreciso.

Partiendo de una clasificación de Tomás de la Quadra Fernández del Castillo 2, podría decirse que la interiorización hace alusión al hecho de que los Estatutos traten con detalle sobre cuestiones del régimen local, que hasta ahora se regulaban en las leyes básicas del Estado o en las Leyes autonómicas 3.

Esa regulación estatutaria puede, después, tener distintos sentidos: integrar los Entes locales como parte de las Instituciones autonómicas o considerar que la Comunidad Autónoma se organiza territorialmente en municipios, provincias y otras entidades que se constituyan, o, las dos cosas, como nos parece que hace el Estatuto de Autonomía de Cataluña 4. Así, por un lado, en el artículo 2.3 se establece que <<Los municipios, las veguerías, las comarcas y los demás entes locales que las leyes determinen, también integran el sistema institucional de la Generalitat>> 5, pero enseguida matiza: <<como entes en los que ésta se organiza territorialmente, sin perjuicio de su autonomía>> (identificando así a la Generalitat con Cataluña) 6.

Más claramente, el artículo 83.1 establece: <<Cataluña estructura su organización territorial básica en municipios y veguerías>>. En concordancia con esto, el artículo 86.1 señala que <<El municipio es el ente local básico de la organización territorial de Cataluña>> y el artículo 90 , define a la veguería como un ente local con personalidad jurídica propia y autonomía para la gestión de sus intereses:

<<1. La veguería es el ámbito territorial específico para el ejercicio del gobierno intermunicipal de cooperación local y tiene personalidad jurídica propia.

2. La veguería, como gobierno local, tiene naturaleza territorial y goza de autonomía para la gestión de sus intereses>>.

Simplificando mucho las cosas, la interiorización puede definirse como una “apropiación” de los Estatutos, en una medida u otra, de la regulación del régimen local como una cuestión propia de la Comunidad Autónoma, sin que con ello prejuzguemos, de inicio, si esa regulación supone desplazar a otras normas o no. Sobre este asunto volveremos después.

Tal fenómeno de apropiación o de interiorización, como quiera llamarse, no ha tenido lugar por primera vez con las recientes reformas estatutarias. No obstante, puede decirse que en los nuevos Estatutos la interiorización adopta una forma más sistemática y complete 7, planteando nuevos problemas jurídicos de no poca importancia.

Nuestra intención aquí es la de señalar algunos de estos problemas y analizarlos desde las objeciones opuestas por los recurrentes del Estatuto de Autonomía de Cataluña y a la luz de lo dispuesto por el Tribunal Constitucional en contestación a las mismas en la STC 31/2010, de 28 de junio .

2. IDONEIDAD DEL ESTATUTO PARA REGULAR EN MATERIA DE RÉGIMEN LOCAL

La idoneidad del Estatuto como instrumento para contener previsiones en materia de régimen local es una cuestión controvertida en la doctrina 8.

A este problema se refieren los recurrentes en forma de una crítica general al Capítulo VI (“Del Gobierno Local”) del Título II (dedicado a “las Instituciones”) . Sostienen que el capítulo VI contiene una regulación del régimen local impropia de un Estatuto. Ésta desborda, a su modo de ver, la reserva estatutaria del art. 147.2 CE , al incluir la organización de los entes locales. Asimismo, consideran que con ella se trata de desplazar la legislación básica e impedir el ejercicio de la competencia estatal, persiguiendo la interiorización del gobierno local para terminar con su carácter bifronte que se desprende del art. 149.1.18 CE 9.

De la respuesta a esta crítica por parte del Tribunal nos gustaría destacar aquí dos cosas:

- En primer lugar, el Tribunal recuerda que ya en la STC 214/1989, de 21 de diciembre (FJ 1) identificó “régimen jurídico de las Administraciones locales” con “régimen local” y que la regulación básica de tal materia le corresponde al Estado , conforme a lo establecido en el art.149.1.18 CE 10. Con ello – nos parece – descarta la idea defendida por alguna doctrina que diferencia entre la Administración y el Gobierno local y entiende que la reserva estatal del artículo 149.1.18 CE se extiende sólo a la regulación de las bases del régimen jurídico de la primera 11.

- En segundo lugar y en la línea con lo dispuesto STC 247/2007, de 12 de diciembre 12, no encuentra ninguna objeción respecto a que el Estatuto de Autonomía, <<en tanto que su norma institucional básica, contenga las líneas fundamentales o la regulación esencial, con el fin de vincular al legislador autonómico, del régimen local en el ámbito territorial la Comunidad Autónoma>>, siempre que respete la competencia del Estado para la regulación básica 13.

Esta cuestión podría llevarnos a plantear, a continuación, qué es lo que pueden ser “las líneas fundamentales” o la “regulación esencial”, pues, contando con una legislación básica estatal, tal regulación debería circunscribirse a cuestiones “esenciales”, pero peculiares de la correspondiente Comunidad Autónoma 14.

Aquí, sin embargo, no vamos a dedicar nuestra atención tanto a qué es lo que contiene (o a qué es lo que puede contener) el Estatuto en esta materia, sino al modo en que la regula.

3. REPERCUSIÓN DEL “AUTISMO” ESTATUTARIO EN EL ORDENAMIENTO GENERAL

En concreto, lo que nos gustaría plantear aquí es cómo la regulación estatutaria en esta materia presenta en ocasiones rasgos “autistas” que provocan, cuando menos, ciertas distorsiones en el ordenamiento general y daños de diversa consideración al principio de seguridad jurídica garantizado en el artículo 9.3 CE 15.

Debo explicarme inmediatamente. Hablo de rasgos “autistas” de ciertas regulaciones estatutarias porque, da la sensación, de que éstas están formuladas como un sistema cerrado en sí mismo, como si no formaran parte de un ordenamiento con el que necesariamente se tienen que relacionar y sin el cual no pueden encontrar su verdadero sentido. Esa “introversión” estatutaria produce – en nuestra opinión – distorsiones en el ordenamiento general, a las que nos referíamos anteriormente.

Para ejemplificar lo que queremos decir, hemos elegido algunos preceptos del Estatuto de Autonomía de Cataluña sobre los que se ha pronunciado el TC en su reciente Sentencia ya mencionada. Las respuestas ofrecidas por el Tribunal Constitucional a los recurrentes nos resultarán sumamente útiles a la hora de describir mejor el fenómeno señalado y sus consecuencias. Analizaremos también la idoneidad del “tratamiento” empleado por el Alto Tribunal en este pronunciamiento.

a. Establecimiento de un mínimo competencial para los gobiernos locales catalanes

El art. 84 EAC , en su apartado 2 enumera una serie de materias sobre las que los gobiernos locales han de tener en todo caso competencias propias en los términos que determinen las leyes 16. En su apartado 3, ese mismo artículo establece los principios y normas por los que debe regirse la distribución de las responsabilidades administrativas en el ejercicio de esas competencias.

Los recurrentes impugnan ambos apartados, pues entienden que éstos forman un sistema encaminado a limitar la facultad del Estado de dictar normas básicas sobre las competencias locales, atribuyéndose además a los entes locales competencias sobre materias que corresponden con carácter exclusivo o compartido al Estado, como las enunciadas en el art. 84.2.e), h) y l) EAC 17.

El Tribunal señala que, obviamente, <<esta previsión estatutaria está dirigida al legislador autonómico y, por consiguiente, ha de entenderse que las materias sobre las que, según el precepto, los gobiernos locales han de tener en todo caso competencia son materias respecto de las cuales la Comunidad Autónoma ha asumido competencias, es decir, materias de competencia autonómica>> 18. Como el TC entiende que las CCAA tienen competencias en esas materias, deduce de ahí que el Estatuto puede contener esa previsión sin que ello suponga agravio alguno para la Constitución.

Dice el Alto Tribunal: <<el elenco competencial que el precepto estatutario dispone que tiene que corresponder a los gobiernos locales en modo alguno sustituye ni desplaza, sino que, en su caso, se superpone, a los principios o bases que dicte el Estado sobre las competencias locales en el ejercicio de la competencia constitucionalmente reservada por el art. 149.1.18 CE . La falta de una expresa mención en el precepto estatutario a la competencia estatal ex art. 149.1.18 CE ni vicia a dicho precepto de inconstitucionalidad, ni puede impedir de ninguna manera el ejercicio de esa competencia estatal>> 19.

Podemos coincidir con el Tribunal en que la redacción del artículo 84 EAC no puede impedir el ejercicio de las competencias estatales. Sin embargo, sí obliga a realizar algunas indagaciones más en aras de la seguridad jurídica.

Para empezar, ¿qué quiere decir que la regulación estatutaria se “superpone” a las bases estatales? pues, entiendo que si el Estatuto asigna las mismas competencias que la legislación básica estatal no habría ningún problema, aunque podamos poner en duda la bondad de la técnica legislativa utilizada. Si, en cambio, asigna menos, tendría que verse complementada con lo dispuesto por la legislación básica estatal.

¿Y qué pasa si lo que hace el Estatuto es asignar más competencias a los entes locales que las que les son asignadas en la legislación básica estatal? Pues podría decirse que no pasa nada, pues las Comunidades Autónomas no pueden fijar lo básico, pero sí pueden ampliar el mínimo fijado por el Estado 20. Sin embargo, tal planteamiento puede verse en apuros, pues el Estatuto de Autonomía no es una norma autonómica, sino estatal. Si conforme a lo que dispone el art. 149.1.18 CE y la propia jurisprudencia del TC, la regulación de las bases del régimen jurídico de las Administraciones locales le corresponde a una ley del Estado, quiere decir que la competencia de desarrollo le corresponde a las Comunidades Autónomas, no a aquél, aunque lo haga mediante una ley orgánica estatutaria. El hecho de que el Estatuto de Autonomía establezca unas competencias mínimas para los entes locales supone un límite para el legislador autonómico. Y éste, en principio, no debería encontrarse con otro límite que la legislación básica estatal a la hora de aumentar o reducir las competencias de los entes locales de su propio territorio. Cabe, sin embargo, otra forma de aproximarse al problema. Vayamos por partes.

A nuestro modo de ver, la regulación estatutaria estudiada resulta compatible con la actual legislación básica estatal, máxime, si tenemos en cuenta los amplios términos en los que la LRBRL regula las competencias locales 21. Además, conforme a lo dispuesto por el TC, el legislador estatal no se vería vinculado en el futuro si, por las razones que fueran, decide reducir el elenco de competencias que, necesariamente, han de asumir los entes locales. Sin embargo, según acabamos de mantener, en un caso semejante sí podrían verse resentidas las competencias legislativas de desarrollo de la Comunidad Autónoma.

La cuestión es, llegados a este punto, si hay alguna justificación constitucional para esta afectación. Y –nos parece– esta se halla en la condición de “norma institucional básica” que el artículo 147.1 CE atribuye al Estatuto de Autonomía. Desde esta perspectiva, resulta una opción plenamente legítima la regulación por parte de éste de las competencias locales, dada la complejidad que caracteriza el entramado institucional de nuestro país y las consecuencias que ello tiene para el diseño de la organización de cada Comunidad Autónoma. El Estatuto de Autonomía, como parte integrante de nuestro ordenamiento Jurídico 22, puede ser entonces una pieza más a tener en cuenta en la determinación de las competencias locales, en tanto esa determinación resulte relevante para la Comunidad Autónoma y su buen funcionamiento y respete la normativa básica estatal 23.

* Este artículo ha sido publicado en el número 15 de la Revista General de Derecho Constitucional, Iustel, octubre 2012

NOTAS:

1 Este trabajo se ha realizado en el marco del proyecto de investigación, financiado por el Plan Nacional de I + D del Ministerio de Ciencia e Innovación, <<La apropiación estatutaria de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre competencias: posibilidades y límites>>, cuyo investigador principal es el Profesor Dr. D. Juan José Solozábal Echavarría.

La autora quiere agradecer la inestimable ayuda del Profesor Dr. D. Josep Mª Castellá, con sus pertinentes comentarios y críticas respecto al contenido del presente artículo.

2 V. las páginas 7 y ss. de su artículo “Corporaciones locales, reforma de los estatutos y competencias estatales”, en RDA núm. 145, 2010, pp. 5 – 55, pp.

3 El de la interiorización es un fenómeno al que la doctrina le ha dedicado cierta atención, independientemente de que se le haya denominado así o no. V., por ejemplo, FONT i LLOVET, T., <<Reformas básica y desarrollo del gobierno local: entre Estado y comunidades autónomas>>, Anuario del Gobierno Local, 2002; <<La reconstrucción jurídica de la autonomía local: el gobierno local y la reforma de los Estatutos>>, Anuario del Gobierno local 2003; <<Estado autonómico y gobierno local: el inicio de un nuevo ciclo>>, Anuario del Gobierno Local, 2005. V., asimismo, ORTEGA ÁLVAREZ, L., <<La interiorización autonómica del régimen local>>, en El régimen local en la reforma de los Estatutos de autonomía (T. FONT i LLOVET, F. VELASCO CABALLERO y L. ORTEGA ÁLVAREZ, Coords.), Ed. BOE y Centro de Estudios Constitucionales, Madrid 2006, pp. 69 y ss.; CARRILLO, M., <<La administración local en la reforma de los estatutos de autonomía: especial referencia al caso del Estatuto de autonomía de Cataluña>>, Cuadernos de Derecho Local nº 12, 2006, pp. 38 y ss.; FONT i LLOVET, T. y GALÁN GALÁN, F., <<Desarrollo estatutario y gobierno local: en tiempos de tribulación... hacer mudanzas>> Anuario del Gobierno local 2008.

4 Otro ejemplo lo encontramos en el actual Estatuto de Autonomía de las Islas Baleares, cuya regulación al respecto ha sido bendecida por el Tribunal Constitucional en la reciente STC 132/2012, de 19 de junio (FJ 3): <<En definitiva, resulta incuestionable que el vigente Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, al configurar el régimen esencial de la organización de los consejos insulares, ha atendido al mandato constitucional conforme al cual “en los archipiélagos, las islas tendrán su administración propia en forma de Cabildos o Consejos” (art. 141.1 CE), al tiempo que, en el ejercicio de la potestad de organización de las Comunidades Autónomas, ha configurado dichos consejos insulares como “instituciones autonómicas propias” [art. 147.2 c) CE], “opción legislativa que resulta constitucionalmente lícita en la medida en que la misma encuentra apoyo en el denominado ‘hecho insular’, circunstancia geográfica específica, propia de las Comunidades Autónomas que son territorialmente un archipiélago, y cuya singularidad es tenida en cuenta por la propia Constitución (arts. 69.3 y 141.4)”, como hemos tenido ocasión de recordar en relación con la regulación de los sistemas electorales insulares (STC 225/1998, de 25 de noviembre, FJ 7, sobre el régimen electoral canario , que cita a su vez la STC 45/1992, de 2 de abril, FJ 5, sobre el régimen electoral balear )>>. Respecto a las posibles consecuencias del reconocimiento de tal singularidad, v. el voto particular formulado por el Magistrado D. Luis Ignacio Ortega Álvarez, al que se adhiere la Magistrada Dña. Adela Asua Batarrita: “esta Sentencia, a mi juicio, sin el suficiente razonamiento constitucional, invoca la insularidad como un fundamento de constitucionalidad que permite realizar una regulación estatutaria propia de régimen local desconociendo al legislador básico, salvo en lo relativo al reconocimiento de las islas de su condición de Administración local, ni de su autonomía para la gestión de los intereses propios de la isla. En todo lo demás, según esta Sentencia, el legislador estatutario goza de un amplio margen de decisión”.

5 Esta formulación por sí sola, que daría a entender que los entes locales señalados se integran en la organización institucional de la Generalitat, no puede ser considerada conforme a la Constitución, a no ser que – como ha puesto de manifiesto DE LA QUADRA-SALCEDO FERNÁNDEZ DEL CASTILLO, T., op. cit., pág. 10 – se <<interprete de forma tal que haga del concepto de Generalitat algo equivalente a eso que, en el plano estatal, hemos llamado Estado integral, para diferenciarlo de las Instituciones generales del Estado>>.

6 V. la crítica al tratamiento por el Estatuto de Autonomía catalán de los entes locales realizada por SOLOZÁBAL ECHAVARRÍA, J. J., <<El marco estatutario del régimen local>>, Revista de Administración Pública núm. 179, 2009, pp. 9 y ss. (pp. 14 y 15): <<Los entes locales no son órgano constitucional a través del cual el Estado forme o exprese su voluntad, ni tampoco cabe entenderlos como un eslabón ejecutivo de la Administración general, como su aplicador territorial.

Pero no integran tampoco la Comunidad Autónoma, como pretende el artículo 2 del Estatuto catalán, al establecer que “los municipios, veguerías, las comarcas y demás entes locales... integran el sistema institucional de la Generalitat, como entes, sin perjuicio de su autonomía, en los que ésta se organiza territorialmente”, o el artículo 86 del mismo Estatuto, cuando define al municipio como “ente local básico de la organización territorial de Cataluña”>>.

7 Así lo pone de manifiesto DE LA QUADRA-SALCEDO FERNÁNDEZ DEL CASTILLO, T., op. cit., pp. 13 y ss., quien incluso se refiere a una “asunción del régimen local como una materia exclusiva, distinta de las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas” (pg. 13). En este trabajo, el autor somete a crítica las razones políticas y jurídicas de la interiorización.

En lo que se refiere al Estatuto de Autonomía de Cataluña, el perfeccionamiento de esa interiorización, puede apreciarse muy claramente si atendemos al contenido del artículo 5 del EAC de 1979, que se ocupaba del régimen local catalán:

Artículo 5

La Generalitat de Cataluña estructurará su organización territorial en municipios y comarcas; también podrá crear demarcaciones supracomarcales.

1. Asimismo podrán ser creadas agrupaciones basadas en hechos urbanísticos y metropolitanos y otros de carácter funcional y con fines específicos.

2. Una ley del Parlamento regulará la organización territorial de Cataluña de acuerdo con el presente Estatuto, garantizando la autonomía de las diferentes entidades territoriales.

3. Lo establecido en los apartados anteriores se entenderá sin perjuicio de la organización de la provincia como entidad local y como división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado, de conformidad con lo previsto en los artículos 137 y 141 de la Constitución.

8 A este asunto le dedica una especial atención DE LA QUADRA-SALCEDO FERNÁNDEZ DEL CASTILLO, T., op. cit., pp. 14 y ss.

Dentro de aquellos que se decantan a favor de la idoneidad, puede destacarse VELASCO CABALLERO, F., Derecho local. Sistema de fuentes, Marcial Pons, Madrid 2009; FONT i LLOVET, <<El régimen local en la reforma de los Estatutos de autonomía>>, El régimen local en la reforma de los Estatutos de autonomía, op. cit., pp.40 y ss. Con más cautelas, SOLOZÁBAL ECHAVARRÍA, J. J., pp. 9 y ss. y CARRERAS SERRA, F., “Reformar la Constitución para estabilizar el modelo territorial”, en La reforma constitucional: ¿hacia un nuevo pacto constituyente?, Cuadernos y Debates, CEC 2009, pp. 70 y ss. Para ORTEGA, L. (op. cit., pp. 59 y ss.) la regulación estatutaria de lo local debe circunscribirse a las reglas según las cuales ha de relacionarse el ordenamiento autonómico con el local.

9 El Tribunal Constitucional ha establecido que el <<“carácter bifronte” es el resultado “de la actividad concurrente del Estado [...] y de las Comunidades Autónomas” (STC 84/1982, de 23 de diciembre , FJ 4), de modo que “junto a una relación directa Estado - Corporaciones locales, existe también una relación, incluso más natural e intensa, entre éstas y las propias Comunidades Autónomas” (STC 331/1993, de 12 de noviembre , FJ 3). Y aquella concurrencia, como no podría ser de otra manera, ineludiblemente pervive en cuanto el ejercicio de las competencias autonómicas en materia de régimen local ha de ajustarse, necesariamente, a la competencia que sobre las bases de la misma corresponde al Estado ex art. 149.1.18 CE, por lo que la regulación estatutaria ha de entenderse, en principio, sin perjuicio de las relaciones que el Estado puede legítimamente establecer con todos los entes locales>> (STC 31/2010, de 28 de junio , F. J. 36).

10 FJ 36.

11 Entre aquellos que defienden esta posición, v. CAAMAÑO DOMÍNGUEZ, F., <<Autonomía local y Constitución. Razones para recuperar la causalidad perdida>>, Anuario del Gobierno Local, Ed. Fundación Democracia y Gobierno Local e IDP, 2003, pp. 65 y ss.: <<[...] del mismo modo que diferenciamos con toda nitidez entre el Gobierno como órgano constitucional y el Consejo de Ministros como cima de la Administración General del Estado, no es jurídicamente irrelevante diferenciar entre el municipio como gobierno local y la administración del municipio o, si se prefiere, la Administración local, entre otras cosas, porque lo que el artículo 149.1.18 de la CE atribuye a la competencia del legislador básico es el régimen jurídico de la Administración que tienen los gobiernos locales, pero no la regulación de todo el gobierno local, lo que es plenamente coherente con lo previsto en el artículo 148.1, 2 y 3 de la CE y con la idea de que el ejercicio de las potestades públicas –de todas ellas, sean locales autonómicas o estatales– esté sujeto a un régimen jurídico común, tanto desde el punto de vista de su sometimiento a los principios constitucionales de legalidad, publicidad, irretroactividad, eficacia... (artículos 9 y 103.1 de la CE) cuanto desde la perspectiva de las garantías de los administrados y su control jurisdiccional>>. V. también FONT i LLOVET, T., <<La reconstrucción jurídica de la autonomía local: el gobierno local y la reforma de los Estatutos>>, op. cit., pp. 40 y 41 y <<El Régimen Local en la Reforma de los Estatutos de Autonomía>>, op. cit., pp.35 y ss. En contra, v., DE LA QUADRA-SALCEDO FERNÁNDEZ DEL CASTILLO, op. cit., pp. 22 y ss. Este autor pone de relieve como dicha doctrina ha sido acogida, en cierta medida, por algunos Estatutos de Autonomía.

12 Esta Sentencia resolvía el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Gobierno de la Comunidad Autónoma de Aragón contra el artículo 20 de la LO 1/2006, de 10 de abril, de reforma de la LO 5/1982, de 1 de julio, de Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana , por el que se da nueva redacción a su artículo 17.1.

13 V. F. J. 36.

En el FJ 11 de la STC 247/2007, de 12 de diciembre se afirmaba: <<La doctrina examinada abunda toda ella en la misma dirección y permite sostener la legitimidad constitucional de un contenido estatutario configurado “dentro de los términos de la Constitución” (art. 147.1 CE), siempre que esté conectado con las específicas previsiones constitucionales relativas al cometido de los Estatutos [...]>>.

A continuación, en el FJ 12 de esa misma Sentencia, se afirma: <<De todo ello se desprende, en fin, que los Estatutos de Autonomía pueden incluir con normalidad en su contenido, no sólo las determinaciones expresamente previstas en el texto constitucional a que hemos aludido, sino también otras cuestiones, derivadas de las previsiones del Art. 147 CE relativas a las funciones de los poderes e instituciones autonómicos, tanto en su dimensión material como organizativa, y a las relaciones de dichos poderes e instituciones con los restantes poderes públicos estatales y autonómicos, de un lado, y, con los ciudadanos, de otro. El principio dispositivo ofrece, así, un margen importante en este punto a las diferentes opciones de las Comunidades Autónomas, margen tanto sustantivo como de densidad normativa, pero que opera, reiterémoslo de nuevo, dentro de los límites que se deriven de la Constitución.

Cuanto se ha señalado justifica que hayamos de considerar que el contenido legítimo de los Estatutos no se restringe a lo literalmente previsto en el art. 147.2 y 3 CE y restantes previsiones constitucionales expresas, sino que dicho contenido se vincula al principio dispositivo en los términos expuestos. Sin embargo, dicho contenido no puede ser entendido de manera difusa, en atención, entre otras razones, a la especial rigidez que les caracteriza. En definitiva, el contenido constitucionalmente lícito de los estatutos de Autonomía incluye tanto el que la Constitución prevé de forma expresa (y que, a su vez, se integra por el contenido mínimo o necesario previsto en el art. 147.2 CE y el adicional, al que se refieren las restantes remisiones expresas que la Constitución realiza a los Estatutos), como el contenido que, aun no estando expresamente señalado por la Constitución, es complemento adecuado por su conexión con las aludidas previsiones constitucionales, adecuación que ha de entenderse referida a la función que en sentido estricto la Constitución encomienda a los Estatutos, en cuanto norma institucional básica que ha de llevar a cabo la regulación funcional, institucional y competencial de cada Comunidad Autónoma>>.

14 Sobre este asunto, con especial atención a la atribución competencial a los entes locales en los Estatutos de Autonomía, reflexiona DE LA QUADRA-SALCEDO FERNÁNDEZ DEL CASTILLO, T., op. cit., pp. 36 y ss., en una interesante confrontación con VELASCO CABALLERO, F. en dos de sus trabajos [<<Comentario a la ponencia de Tomàs Font i Llovet “El régimen local en la reforma de los Estatutos de Autonomía”>>, en El régimen local en la reforma de los Estatutos de autonomía (T. FONT i LLOVET, F. VELASCO CABALLERO y L. ORTEGA ÁLVAREZ, Coords.), Ed. BOE y Centro de Estudios Constitucionales, Madrid 2006, pp. 41 y ss. y <<Derecho local. Sistema de fuentes>>, Marcial Pons, Madrid 2009].

De particular interés en relación con este problema resulta la reciente STC 132/2012, de 19 de junio y el voto particular que respecto a la misma se formula por parte del Magistrado D. Luis Ignacio Ortega Álvarez (al que se adhiere, asimismo, la Magistrada Dña. Adela Asua Batarrita), a la que ya nos hemos referido en la tercera nota a pie de página de este mismo trabajo.

15 Aunque aquí nos referiremos exclusivamente a la regulación del régimen local, este fenómeno puede apreciarse – nos parece – en otras prescripciones estatutarias como, por ejemplo, las que se refieren a la lengua propia y a las lenguas oficiales.

16 De la importancia de esas competencias para la Generalitat da cuenta el artículo 160.1 EAC, que establece entre las competencias exclusivas de aquella en materia local, <<la determinación de las competencias y de las potestades propias de los municipios y de los demás entes locales, en los ámbitos especificados por el artículo 84>> [apartado b)].

17 El apartado e) se refiere a <<La regulación de las condiciones de seguridad en las actividades organizadas en espacios públicos y en los locales de concurrencia pública. La coordinación mediante la Junta de Seguridad de los distintos cuerpos y fuerzas presentes en el municipio>>; el apartado h) a <<La circulación y los servicios de movilidad y la gestión del transporte de viajeros municipal>>; el apartado l) a <<La regulación del establecimiento de infraestructuras de telecomunicaciones y prestación de servicios de telecomunicaciones>>.

18 FJ 37.

19 FJ 37. Las cursivas son nuestras.

Una interpretación así de esta asignación estatutaria de competencias a los entes locales es propuesta por DE LA QUADRA-SALCEDO FERNÁNDEZ DEL CASTILLO, op. cit., pg. 45: “Cabe pues una interpretación conforme a Constitución que salve el contenido de los Estatutos en materia de competencias locales, pero eso pasa por reconocer que los Estatutos no condicionan al legislador estatal para modificar el contenido actual de las competencias locales”.

20 V. DE LA QUADRA-SALCEDO FERNÁNDEZ DEL CASTILLO, op. cit., pg. 44.

21 V., como ejemplo, el artículo 25.1.

22 Recordemos que el artículo 147.1 CE, después de definir a los Estatutos como norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma, establece la obligación para el Estado de reconocerlos y ampararlos “como parte integrante de su ordenamiento jurídico”.

23 En este sentido se manifiesta L. ORTEGA (op. cit., pp. 59 y 60), quien mantiene que los estatutos sí pueden contener <<un listado de las competencias autonómicas que son descentralizadas en los entes locales y las potestades administrativas necesarias para su ejercicio>>.

Evidentemente, en la determinación del contenido material de la gestión local habría que tener en cuenta otras variables, como son los principios democrático, de subsidiariedad y de solidaridad. En ello coincidimos con lo mantenido por F. CAAMAÑO, op. cit., especialmente páginas 59 y ss. Al principio de subsidiariedad, como criterio de distribución competencial, se refiere también SOLOZÁBAL ECHAVARRÍA, J. J., op. cit., pg. 22.

* Este artículo ha sido publicado en el número 15 de la Revista General de Derecho Constitucional, Iustel, octubre 2012

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