LA PROVINCIA: LO IMPORTANTE NO ES EL NOMBRE, LO IMPORTANTE ES LA FUNCIÓN. INTERMUNICIPALIDAD EN EL ESTADO AUTONOMICO (I), por Manuel Zafra Víctor, Profesor Titular de Ciencia Política de la Universidad de Granada 1

La crisis económica ha avivado el debate en torno a la racionalización del mapa local y a la reforma estructural del régimen local. Las dificultades económicas que atraviesan los entes locales para la gestión de sus servicios y el gasto que su existencia y funcionamiento generan están dando lugar a iniciativas de muy diverso signo en los países de nuestro entorno. Este artículo se refiere específicamente al debate que existe en España sobre la supresión o redimensionamiento de la provincia, planteado en el marco general de la reforma del régimen local.

I. PRESUPUESTOS DE UN DEBATE EN TORNO A LA SUPRESIÓN O REFORMA DE LA PROVINCIA

La crisis económica ha avivado el debate en torno a la racionalización del mapa local y a la reforma estructural del régimen local. Las dificultades económicas que atraviesan los entes locales para la gestión de sus servicios y el gasto que su existencia y funcionamiento generan están dando lugar a iniciativas de muy diverso signo en los países de nuestro entorno. En Italia, tras un fallido intento de supresión de la Provincia por parte del Gobierno de Berlusconi y con el fin de reducir los llamados “costes de la política”, un reciente Decreto-Ley (ya convertido en Ley) ha reformado profundamente la institución provincial, privándola prácticamente de contenido sustantivo 2: La Provincia queda configurada como una estructura enormemente reducida (carente de Junta de Gobierno y con muy pocos diputados) sin legitimidad democrática directa cuyas funciones pasarán en buena medida a la responsabilidad de las regiones (aunque también, según el Decreto, a los municipios). Al tiempo que en Italia se fraguaba este tipo de iniciativas, varios partidos políticos que concurrieron en España a las elecciones generales del pasado noviembre incluyeron en sus programas medidas de reforma del régimen local, en general, y de supresión o redimensionamiento de la provincia, en particular. Este artículo se refiere específicamente al debate actual sobre la provincia en España, que debería girar en torno a los siguientes puntos:

1. España es un país de pequeños municipios. El ochenta y seis por ciento de los municipios españoles tienen menos de cinco mil habitantes. Si el nivel demográfico constituye un dato adecuado para valorar la aptitud municipal en el ejercicio de competencias, parece claro que la mayoría de los municipios españoles carecen de las condiciones necesarias. Si una competencia se define como funciones sobre materias y las funciones se asocian a la capacidad de gestión y las materias con sectores y actividades de exclusivo interés municipal, igualmente resulta palmario que una abrumadora mayoría de municipios españoles no disponen ni de recursos humanos cualificados para desplegar las funciones de ordenación y gestión, ni las materias (sectores y actividades) confinan su extensión a los estrechos límites del término municipal.

2. En estas condiciones el municipalismo español se presenta inviable. Municipios pequeños y aislados se hallan condenados a la tutela política y económica de otros niveles de gobierno. De esta manera, el control y la supervisión jurídica, por una parte y la subvención y la financiación condicionada, por otra, sumen en la total irrelevancia la autonomía política expresada en la legitimación democrática de la representación municipal.

3. Si la esencia de la democracia es la lucha contra la concentración de poder y este objetivo se alcanza tanto al dividirlo como al dispersarlo entre varios niveles de gobierno, resulta evidente que la inviabilidad del gobierno municipal implica un menoscabo del pluralismo político y, por tanto, un empobrecimiento de la democracia. A partir de esta premisa, si política e institucionalmente se asume que el gobierno local constituye una instancia que favorece la vitalidad democrática y la asignación eficiente de recursos, en beneficio de la democracia y garantía de la diversidad, será necesaria pensar en la superación de los obstáculos que impiden la autonomía local.

4. Ante estas dificultades las alternativas que se plantean son: o bien la supresión y fusión de municipios (o ambas a la vez) o bien la articulación intermunicipal de municipios con poca población y baja capacidad de gestión.

5. A la intermunicipalidad se llega por diferentes vías. En primer lugar a través del derecho de asociación de los municipios; en segundo lugar mediante la creación de entidades locales por las comunidades autónomas en virtud de su competencia sobre ordenación territorial y, en tercer lugar, regulando la intermunicipalidad como forma de Estado, constitucionalizando un nivel intermedio como agrupación forzosa de municipios.

A partir del análisis y diagnóstico expuesto, caben las consideraciones siguientes:

1. Es preferible la articulación de la intermunicipalidad a la supresión o fusión de municipios. La existencia de municipios con dimensión adecuada (en extensión y recursos) para prestar servicios y ejercer competencias de forma eficiente supuestamente justificaría la supresión o agrupación de municipios. Sin embargo esta política territorial no elude una dificultad elemental: la distancia geográfica entre núcleos poco poblados y diseminados en el espacio no desaparece por la eliminación jurídica de municipios. Así el coste de prestación de servicios como asistencia domiciliaria a personas mayores no disminuye porque el municipio se suprima. Sólo un caso extremo, como la construcción de un pantano, ha permitido el movimiento de población.

2. Si la intermunicipalidad presenta ventaja comparativa con respecto a la supresión o fusión de municipios, habría que ponderar los aspectos positivos y negativos de cada una de las opciones.

3. El derecho de asociación municipal ofrece la ventaja de apreciar en la mancomunidad o comunidades de municipios la conciencia de la necesidad de juntar esfuerzos y recursos para conseguir objetivos que, cada municipio, con sus solos medios, no alcanzaría. El inconveniente del derecho de asociación es la otra cara de su ventaja: la voluntariedad que lleva a la colaboración intermunicipal es una posibilidad (eventualidad) mientras que la intermunicipalidad es una exigencia estructural. Además, para evitar que la constitución de una mancomunidad no implique la desaparición, por absorción implícita, del municipio, la ley limita el derecho de asociación al ejercicio de determinadas competencias o a la prestación de determinados servicios.

4. La creación de entidades intermunicipales por las comunidades autónomas activando su competencia de ordenación territorial tiene dos manifestaciones: comarcas y áreas metropolitanas. El aspecto positivo de la comarcalización está en conceder (otorgar) relieve institucional a una tradición cultural o a una singularidad territorial con el fin de poner en valor la potencialidad de estos recursos al servicio del desarrollo económico y social. La contigüidad geográfica de un gran número de municipios situados en torno a una capital es el fundamento de las áreas metropolitanas. El sentido de su creación responde a la mejor prestación de servicios como el transporte urbano o el eficiente ejercicio de competencias como el planeamiento urbanístico. El riesgo que gravita, sobre todo en la comarca, es que la intervención autonómica degrade su condición de entidad local a mera administración indirecta (periférica) de la comunidad autónoma. El factor disuasorio en la creación de áreas metropolitanas es el contrapunto político provocado por un gobierno de signo contrario al de la comunidad autónoma, una posibilidad virtual en conglomerados de población donde se concentra un porcentaje muy elevado. En cualquier caso, los objetivos perseguidos por la constitución de áreas metropolitanas pueden alcanzarse por medios menos complejos como los consorcios.

5. Frente a los límites inherentes de la voluntariedad y del imperativo legal de circunscribir su creación a la prestación de servicios o ejercicio conjunto de competencias determinadas en las mancomunidades y frente al riesgo de las comarcas y los débiles incentivos en la creación de áreas metropolitanas, la existencia de una intermunicipalidad regulada en la constitución, ofrece la ventaja de no depender de una eventualidad como el derecho de asociación municipal ni de una ordenación al servicio de la comunidad autónoma. Configurada como agrupación de municipios, la intermunicipalidad constitucionalmente garantizada supone una opción del poder constituyente con el fin de articular y asegurar jurídicamente la autonomía municipal y la relevancia institucional de nivel local de gobierno. Desde mi punto de vista esta es la mejor alterativa. Creo también que es la más coherente con el modelo de autonomía local recogido en el Título VIII de la Constitución . El problema de la provincia como entidad local, protegida con garantía constitucional, es que, al mismo tiempo, el artículo 141 la regula como división territorial para el cumplimiento de los fines del Estado. La confusión de ambas dimensiones oscurece su sentido como entidad local.

II. LA SINGLADURA DE LA PROVINCIA: DE INSTANCIA NECESARIA PARA LA ARTICULACIÓN TERRITORIAL DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS A SU IRRELEVANCIA COMO ENTIDAD LOCAL

Las páginas que siguen intentan narrar el periplo seguido por la provincia, desde el Informe de la Comisión de Expertos, la Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico (LOAPA), la Ley del Proceso Autonómico (LPA) y la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL) hasta las recientes reformas estatutarias con especial detenimiento en la jurisprudencia constitucional.

1. El Informe de la Comisión de Expertos y la LOAPA

Pese a la precariedad institucional y a la incertidumbre política de una fase de transición a la democracia y en el inmediato y delicado período postconstituyente, los dos partidos de ámbito nacional, Unión de Centro Democrático y Partido Socialista Obrero Español, se dieron una tregua en la pugna electoral y pactaron los Acuerdos Autonómicos de 1981. El pacto estaba precedido por el Informe de la Comisión de Expertos presidida por el profesor García de Enterría. En este importante documento se recomendaba evitar los peores efectos del principio dispositivo que podían provocar la heterogeneidad inmanejable del Estado autonómico. En la medida que cada comunidad autónoma asumía en sus estatutos el nivel de competencias que consideraba oportuno (el artículo 148 de la Constitución es inequívoco Las comunidades autónomas podrán asumir las siguientes competencias) se corría el riesgo de terminar en un estadio donde las competencias estatales tendrían aplicación en unas comunidades pero no en otras. Pero lo más preocupante en aquellos momentos era las implicaciones organizativas de la asimetría competencial: el volumen de administración autonómica correría parejo a las competencias recogidas en los estatutos, de tal manera que la administración periférica del Estado sería más o menos extensa dependiendo del alcance en el ejercicio del principio dispositivo por cada comunidad autónoma. En el mismo sentido, la inquietud levantada por el previsible (virtual) mimetismo de la estructura autonómica con la estatal, llevó a la propuesta de tomar a la provincia como instancia ideal en la gestión ordinaria de los servicios autonómicos y como objeto de la transferencia o delegación de competencias autonómicas. El objetivo de la recomendación era evitar el establecimiento de administración periférica en las comunidades autónomas con el fin de no incurrir en la réplica multiplicada de la administración estatal. En definitiva, se trataba de tomar a la provincia como división territorial de la comunidad autónoma, en sentido análogo a lo prescrito en el artículo 141 de la Constitución cuando la regula como división territorial para el cumplimiento de los fines del Estado. El Informe observaba la necesidad de redefinir la provincia para ponerla a la altura de los tiempos:

Las Diputaciones deben quedar convertidas en el escalón administrativo intrarregional básico, integrar en su organización los servicios periféricos de que se ha de desprender la Administración del Estado, para que puedan asumir el ejercicio de competencias por transferencia o delegación de las Comunidades Autónomas y atender ordinariamente la prestación de los servicios que están encomendados a la gestión regional.

El fortalecimiento de la provincia como escalón administrativo intrarregional básico tenía como fin impedir la burocratización de las comunidades autónomas, la Comisión en tono tajante y determinado concluía:

Por lo que respecta a la Administración periférica de la Comunidad Autónoma, su creación misma no debe llegarse a producir en ningún caso.

La lectura del Informe en este punto deja claro que la provincia no recibe atención como entidad local dotada de autonomía sino como división territorial para el cumplimiento de los fines de las comunidades autónomas. Resulta significativo constatar la recomendación del Informe para convertir la provincia en instancia intrarregional, una medida que, andando el tiempo, las comunidades autónomas reivindicarían con mayor amplitud: la interiorización de la autonomía local como materia de exclusiva competencia autonómica, con el propósito de desequilibrar a favor de la comunidad autónoma el bifrontismo hasta entonces claramente hegemonizado por las bases estatales. Volveremos sobre este punto.

Conviene recordar que el Informe, los Acuerdos y la LOAPA, cronológicamente, coincidieron con la Ley 6/1980 de transferencia urgente y plena de las Diputaciones a la Generalidad cuyo preámbulo dejaba claro el propósito que motivaba la promulgación:

El mantenimiento de las funciones actuales de las diputaciones provinciales es un obstáculo a la nueva ordenación territorial que el Parlamento de Cataluña habrá de establecer... La etapa previa y necesariamente provisional ha de ser, evidentemente la transferencia a la Generalidad, por parte de las diputaciones, de las competencias y servicios que les son propios, haciéndolas desaparecer y tomando las disposiciones generales para que ello no disminuya la participación de los entes locales en las decisiones administrativas de la Generalidad.

Comparando las propuestas del Informe y las medidas impulsadas por el gobierno catalán es fácil comprobar la diferente importancia concedida a la provincia. Sería la jurisprudencia constitucional la que, finalmente, iría fijando el lugar de la provincia en la administración autonómica y delimitando el alcance de su autonomía. En el primer caso en la STC 76/1983 sobre la LAOPA, el Tribunal señaló que los preceptos relativos a las Comunidades Pluriprovinciales tienen carácter marcadamente dispositivo y remiten a los Estatutos y a la legislación básica de aquellos en orden a su ulterior integración normativa. No configuran un “modelo” de administración indirecta que vincule a las Comunidades y condicione al futuro legislador... se trata... de la articulación de una forma de gestión de servicios cuya operatividad depende no solo de que sea asumida por las Comunidades Autónomas, sino de que las concreten a través de su propia legislación. Con este pronunciamiento el Tribunal abrió la puerta para que las comunidades autónomas, no obstante haber recogido en los estatutos con carácter imperativo las conclusiones de la Comisión, eludieran su cumplimiento o abiertamente contradijeran las previsiones estatutarias. Valga como ejemplo el estatuto andaluz. El artículo 4.4, en coherencia con la LAOPA, disponía:

En los términos de una Ley del Parlamento andaluz y en el marco de la legislación del Estado, la Comunidad Autónoma anticuará la gestión ordinaria de los servicios periféricos propios a través de las Diputaciones Provinciales. La ley establecerá los mecanismos de dirección y control por parte de la Comunidad.

El artículo 21.1 de la Ley 3/1983 de Ordenación Territorial de la Comunidad Autónoma de Andalucía modula la regulación estatutaria hasta el punto de soslayar el tono imperativo articulará condicionando la obligación a que la gestión ordinaria de los servicios periféricos que puedan asumir las diputaciones coincida con el ámbito de las diputaciones y, sobre todo, dejando a la comunidad autónoma la libre apreciación para determinar si la articulación de los servicios periféricos permiten la gestión ordinaria a través de las diputaciones. Este artículo 21 ha de entenderse de forma cabal con la lectura del artículo 15 donde la Ley concretando lo establecido en la STC 76/1983 dispone:

En el ejercicio de su potestad organizativa, reconocida en la Constitución y por el artículo 13.1 del Estatuto de Autonomía para Andalucía , y con sujeción a los principios de eficacia, coordinación y desconcentración, la Comunidad Autónoma goza de plena autonomía para la gestión de sus competencias.

Cuatro años más tarde la Ley 11/1987 reguladora de las Relaciones entre la Comunidad Autónoma y las Diputaciones Provinciales omite cualquier alusión a la gestión indirecta de los servicios autonómicos por las diputaciones. En realidad, las prescripciones iniciales de imponer la provincia como instancia intraautonómica desde la legislación del Estado pierden relieve hasta aparecer en la LRBRL con carácter facultativo, al igual que la posibilidad de transferencia o delegación de competencias. Justamente la LRBRL regula la provincia como entidad local y eleva su sentido institucional a eslabón, nexo de unión, entre el nivel autonómico y el local.

A finales de los años ochenta, con motivo de la reforma estatutaria en las comunidades de vía lenta para equipararlas a las del 151 , un grupo de juristas abrieron un debate con la presentación de un Informe, donde se proponía la nivelación competencial de las comunidades autónomas, con el fin de minimizar la administración periférica del Estado y, sobre todo, limitar la amplitud de la legislación básica. Para conseguir este fin recomendaban un procedimiento discutible: el artículo 150.2 de la Constitución concediendo prioridad a las leyes de transferencia sobre la reforma estatutaria, buscando neutralizar la heterogeneidad y asimetría que desataría el principio dispositivo. En 1988 habían cambiado las coordenadas de 1981, los siete años transcurridos habían puesto de manifiesto no solo la imposibilidad sino también la inconveniencia de impedir la aparición de una potente administración autonómica indirecta. Si la normativa básica debía adoptar, como regla, la formalidad legal y sólo, como excepción, el detalle reglamentario, habría de concebirse con carácter restrictivo la administración periférica del Estado y, como contrapunto (en paralelo), potenciar la administración autonómica.

Un prestigioso profesor, miembro de la Comisión de Expertos, reconocía que el cambio de condiciones había dejado anacrónica la recomendación del Informe en 1981 de no crear administración periférica autonómica. La pretensión, por bienintencionada que fuera en su momento, había resultado inviable. Muñoz Machado 3 lo atribuía, entre otros motivos, al temor de los dirigentes autonómicos para confiar el desarrollo de sus políticas a representantes provinciales de otros partidos y a la estricta protección de la autonomía provincial en la jurisprudencia constitucional. Además, y como razón más decisiva, el ilustre jurista sostenía la necesidad de una sólida administración autonómica si, como parecía evidente, las comunidades autónomas estaban llamadas a convertirse en las responsables primeras y universales en la provisión de servicios públicos y, por tanto, asumir con carácter general funciones de gestión y ejecución administrativa. A su juicio, esos siete años habían alterado sustancialmente las previsiones iniciales y en la década final del siglo XX el problema no estaría en moderar el volumen de administración autonómica sino en el acierto para (en) conjugar su necesaria existencia y volumen con las entidades locales.

2. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional

Como hemos tenido ocasión de analizar más arriba, tras la sentencia sobre la LOAPA , las comunidades autónomas articularon delegaciones provinciales de cada una de las consejerías y prescindieron de las provincias como instancias para la gestión ordinaria de los servicios autonómicos. En su empeño de acrisolar un nivel de gobierno recién nacido, las comunidades autónomas disponían de un flanco más fácil en el nivel local que en el estatal. Fundamentalmente la provincia aparecía como el objetivo propicio de la voracidad autonómica y una vez sorteado con éxito la obligación de erigirla en escalón básico intraautonómico, desencadenaron un asedio para minimizarla como entidad local. También se ha hecho con anterioridad alusión a la ley catalana, con motivo de esta ley, el Tribunal Constitucional dictó la STC 32/1981 donde prefiguró, mediante la doctrina de la garantía institucional, el contenido de la futura LRBRL al verse obligado a sentenciar con la sola referencia jurídica de los preceptos constitucionales incurre en una aporía motivada por la ausencia constitucional de un legislador sobre gobierno y administración local. La argumentación del Tribunal se debate entre la autonomía local como nivel de gobierno y la autonomía local como materia objeto de reparto competencial entre el Estado y las comunidades autónomas, es decir como sujeto del Estado autonómico y como objeto del Estado de las autonomías.

En el fundamento jurídico 5 de la sentencia el Tribunal proclama que la garantía constitucional de municipios y provincias es de carácter general y configuradora de un modelo de Estado. Por modelo de Estado habría que entender Estado en sentido amplio frente a las instituciones generales o centrales que corresponderían al Estado en sentido estricto. Este carácter anfibológico del término Estado, referido unas veces en la Constitución al sentido amplio (artículos 1 ; 56 ; 137 ) y otras al sentido estricto (artículos 3.1 ; 149 ; 150 ) lo esgrime la sentencia en tono didáctico para destacar que la autonomía de las entidades locales deben ser entendidas como integrantes del Estado en sentido amplio, de ahí la definición de la autonomía local con configuradora de un modelo de Estado. En apoyo de su declaración el Tribunal defiende la singularidad del apartado 18 del artículo 149.1 . A diferencia del resto de las materias enumeradas en el listado del artículo, las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas regulan una acción por así decir reflexiva del Estado, esto es, a la que el mismo lleva a cabo en relación con el aparato administrativo que constituye su instrumento normal de actuación. No se trata, pues, de materias o actividades concretas del poder respecto de determinados fines sociales 4.

Al configurar un modelo de Estado la autonomía local no admite la calificación de materia, en esta premisa (postulado) encontrará fundamento en posterior jurisprudencia la función constitucional de la futura ley de régimen local. El legislador de régimen local es un legislador cualificado por regular un nivel de gobierno cuya autonomía debe ser entendida integrante del Estado en sentido amplio (modelo de Estado). Sin embargo, a continuación e infiriéndolo de este presupuesto, el Tribunal atribuye al Estado en sentido estricto, a las instituciones generales y centrales, la competencia para legislar sobre las bases constitucionalizando, de esta manera, una competencia estatal carente de previsión constitucional 5. La consecuencia de la asimilación de ambas concepciones de Estado ofrece como resultado la conexión entre los artículos 137 y 149.1.18 . La discutible interpretación del Tribunal atribuye al Estado en sentido estricto, al legislador del artículo 149.1.18 , la protección de la autonomía local garantizada en el artículo 137 , el Estado en sentido amplio. Con este postulado jurisdiccional no es difícil entender que municipios y provincias hayan visto al Estado como protector y garante de su autonomía frente a la presión de las comunidades autónomas. El propio Tribunal parece favorecerlo y avalarlo:

Como titulares de un derecho a la autonomía constitucionalmente garantizada, las comunidades locales no pueden ser dejadas en lo que toca a la definición de sus competencias y la configuración de sus órganos de gobierno a la interpretación que cada Comunidad Autónoma pueda hacer de ese derecho, tanto más cuanto que el mismo no va acompañado como en otros ordenamientos sucede, de un derecho de carácter reaccional que, eventualmente, les abra una vía ante la jurisdicción constitucional frente a normas con rango de Ley.

Este razonamiento llevó al Tribunal a vincular el título competencial del Estado con la garantía institucional identificando impropiamente protección de la autonomía local con las bases estatales e, implícitamente, apartando la legislación autonómica de esta finalidad. En el fundamento jurídico 8 b) de la trascendental STC 214/1989, de 21 de diciembre , aparece con claridad la idea:

El Estado no se ha excedido de la competencia que, con cobertura en el artículo 149.1.18 de la Constitución puesto en relación con los artículos 137 y 140 de la misma norma fundamental, le corresponde regular los requisitos que con carácter necesario deben reunir los municipios.

Frente al planteamiento estatal, apoyado en la jurisprudencia del Tribunal, la Generalidad opuso la concepción de lo local como una materia que, como todas las materias del artículo 149 , debe observar precisión en la distribución de competencias toda vez que la Constitución no reservaba el régimen local a un legislador determinado y tampoco lo reparte precisando funciones y especificando materias. El propósito del gobierno catalán es deshacer la distinción entre autonomía local como integrante del modelo de Estado y como materia sometida a reparto competencial estatal y autonómico:

En la actual situación constitucional, régimen local no es, pues, un título competencial en el frontispicio de una ley, sino un criterio material de reparto de competencias que no puede disolverse en los distintos sectores materiales que les afecta... resulta claro que se trata de una materia en el mismo sentido en que lo son todas las restantes del artículo 149.1 de la Constitución...

La representación procesal de la Generalidad argumenta convincentemente que la relación entre los artículos 149.1.18 y 137 de la Constitución supone traspasar la condición de poder constituido del legislador básico para continuar la labor del poder constituyente del artículo 137. La supuesta vis specifica atribuida a la LRBRL en su Preámbulo como función constitucional carece de fundamento jurídico:

En primer lugar, el artículo es inconstitucional porque el legislador ordinario ha tratado de asumir el papel del legislador constituyente convirtiendo a la Ley de Bases de Régimen Local en una especie de lex interposita situada entre la Constitución y los Estatutos de Autonomía con la finalizar de armonizar interpretándolas las disposiciones de dichos textos, lo cual resulta inexplicable que se haya vuelto a interpretar tras la rotundidad con la que se expresa la STC de 5 de agosto de 1983 .

Esta argumentación anuncia y prefigura la polémica (controversia jurídica) sobre la relación entre bases y estatutos al tiempo que reivindica la condición de materia del régimen local con el fin de interiorizarlo como competencia exclusiva de la comunidad autónoma. Por esta razón denuncia la inconstitucionalidad de confundir la garantía institucional con las bases estatales reprochando el carácter armonizador atribuido a la legislación básica. En realidad, el conflicto de competencia trata de dirimir la pretensión autonómica de interiorizar el régimen local como competencia exclusiva frente a la estatal de buscar en los fundamentos del poder constituyente legitimidad para legislar como poder constituido.

La queja de la Generalidad sobre la extensión de las bases o la crítica a la función constitucional de la LRBRL tiene justificación pero, en realidad, los efectos jurídicos de la vis specifica de una ley, presuntamente interpuesta entre la Constitución y los estatutos, no limitan demasiado la libre apreciación del legislador autonómico (sectorial o de régimen local). La doctrina de la garantía institucional preserva frente al legislador sectorial un núcleo fácil de identificar en lo relativa a órganos, funcionamiento y controles y difícilmente objetivable en el crucial aspecto de las competencias locales. Recurriendo de nuevo a los conceptos antes analizados, la garantía institucional preservada en la Constitución conformaría la dimensión de la autonomía local como modelo de Estado integrante del Estado en sentido amplio; en cambio, la parte que excediera de ese núcleo sería un derecho de configuración legal sujeto a la distribución constitucional de reparto de competencias en materia de régimen local, es decir, en función de la materia, correspondería al Estado (en sentido estricto) o a las comunidades autónomas determinar la mayor o menor intensidad del interés local, el Tribunal lo ha dejado sentado en su jurisprudencia:

... más allá de ese límite de contenido mínimo que protege la garantía institucional, la autonomía local es un concepto jurídico de contenido legal, que permite, por tanto, configuraciones legales diversas... (STC 170/1989, de 19 de octubre ).

Identificado el mínimo amparado por la garantía institucional con algo tan indeterminado como la relevancia y tradición histórica de una institución a determinar, según el caso, por el Tribunal y, a partir de ahí, la prerrogativa del legislador sectorial para modular la naturaleza local o supralocal de una materia o actividad, no parece exagerado concluir constatando la clara desconstitucionalización de la autonomía local. Si el contenido de la garantía institucional se reduce a un núcleo primario imposible de conocer a priori y sólo resulta claramente operativo en el caso extremo de supresión de la institución, la autonomía local, de entrada, queda circunscrita al genérico derecho de intervención o participación en asuntos de su interés pero la extensión o intensidad de su alcance las aprecia, hasta el límite extremo de la supresión, el legislador sectorial. Así, entre el mínimo del derecho de audiencia o emisión de informe y el máximo de atribución de competencias, el legislador sectorial dispone de un vasto espacio para graduar el radio de acción de la autonomía local.

Moviéndose en la ambigüedad e indeterminación de un concepto tan proteico como el de garantía institucional, la LRBRL , en lo relativo a competencias, proporciona escasa consistencia a la protección y defensa de la autonomía local. Los efectos de la función constitucional pierden cualquier vigor jurídico en la medida que remite al legislador sectorial imponiéndole la débil obligación de observar los principios de descentralización y proximidad (artículo 2.1 LRBRL ). La desoladora conclusión a que se llega después de este análisis es a la marginalidad del nivel local (autonomía local) en el Estado autonómico y a su vulnerabilidad al quedar reducido a un principio constitucional similar al contenido esencial de un derecho que los legisladores deben respetar. Prima, pues, la autonomía local como objeto sobre la autonomía local como sujeto.

La irrelevancia de la LRBRL y la consiguiente relegación de su función constitucional culminan en la STC 240/2006 donde el Tribunal distingue la naturaleza jurídica dispar de los artículos que en anterior jurisprudencia había asimilado. Recogiendo la idea formulada en el FJ 4 de la STC 159/2001, de 5 de julio , diferencia con claridad los extremos que puedan ser cabalmente enraizados de forma directa en los artículos 137 , 140 y 142 de la CE, de cuyo contenido no representen más que externalizaciones o manifestaciones, forman parte del contenido de la autonomía local constitucionalmente garantizada, el núcleo primario o contenido mínimo que hace de la autonomía local modelo de Estado; en cambio aquellos extremos que no reflejan el espíritu de los artículos 137, 140 y 142, por cierto la mayor parte de los artículos de la LRBRL , se incardinan, desde el punto de vista competencial, en el artículo 149.1.18 CE tienen una distinta naturaleza desde el punto de vista constitucional y ordinamental. En este caso se trataría de la competencia del Estado en sentido estricto sobre las bases del régimen local. Si la función constitucional de la LRBRL se había justificado por la asimilación (interpretación sistemática) de estos artículos, ahora que se argumenta su distinción, la consecuencia es clara. Pese al reconocimiento del Tribunal de un repertorio de sentencias que equiparan el Estado en sentido amplio al Estado en sentido estricto en la regulación del régimen local para fundamentar la función constitucional de la Ley, esta jurisprudencia no permite extraer conclusiones definitivas sobre el valor de la Ley de Bases de Régimen Local como canon de enjuiciamiento, y en todo caso no son trasladables al conflicto en defensa de la autonomía local. Si con la equiparación de estos artículos el Tribunal había constitucionalizado la LRBRL, con la distinción procede a su desconstitucionalización.

Es cierto que la imposibilidad de elevar la Ley a canon de enjuiciamiento se reserva al conflicto en defensa de la autonomía local, parece, pues, que de funcionar como canon de constitucionalidad sería en el caso de conflicto de competencia entre el Estado y las comunidades autónomas, y no en todos, a juzgar por la cautela expresada en la sentencia (no permite extraer conclusiones definitivas sobre el valor de la ley como canon de enjuiciamiento). Al hilvanar los cabos sueltos la conclusión no admite dudas: cuando la autonomía local es objeto de disputa competencial, la Ley puede actuar como canon de enjuiciamiento; cuando el gobierno local actúa como sujeto y activa el conflicto en defensa de la autonomía local, entonces la LRBRL no ofrece canon de constitucionalidad y es necesario tomar como referencia los preceptos constitucionales dedicados a la protección de la autonomía local.

La LRBRL no formaría parte del bloque de constitucionalidad, porque, a diferencia de las normas que en él se incluyen, se trata de una norma incompleta o de remisión que no ofrece respuesta definitiva en torno a la cual han de articularse otras normas. Se cae, de esta manera, en una argumentación circular: como la Constitución no concreta el alcance de la autonomía local en lo relativo a competencias es necesario ir a la LRBRL que, al remitir a la legislación sectorial no ofrece asidero jurídico para comprobar el respeto a la autonomía local y, entonces, de nuevo, es necesario volver a la Constitución que, por definición, no ofrece criterios de legalidad sino de constitucionalidad 6.

Nota: la segunda parte del artículo se publicará en el Diario del Derecho Municipal de 25 de octubre de 2012.

NOTAS:

1 Este artículo fue publicado en el número 27 de la Revista El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho (Marzo 2012)

2. Para un análisis de la reforma italiana, me remito al estudio de la profesora Donata Borgonovo Re, en este mismo ejemplar.

3. S. MUÑOZ MACHADO en Informe sobre las Autonomías, J. TORNOS-E. AJA-T. FONT-E. ALBERTÍ-J. M. FONT, Civitas, Madrid, 1988.

4. En la intervención del entonces Ministro de Administraciones Públicas, Tomás de la Quadra, con motivo de la presentación del Proyecto sobre la LRBRL, queda reflejada la idea: ... vaya por delante, para la comprensión de la arquitectura de la Ley, que el reparto competencial que la Constitución española hace sobre la base de ámbitos materiales diferenciados quiebra en lo que se refiere al régimen local, porque no existe un ámbito material local al igual que los ámbitos materiales de sanidad, el medio ambiente, la agricultura, la pesca, el comercio interior, los montes, etc. Los entes locales son colectividades dotadas de personalidad jurídica con capacidad para gestionar y defender sus intereses. Los entes locales no son un ámbito material u objetivo, sino un ámbito subjetivo.

5. F. VELASCO, Organización territorial y régimen local en la reforma del Estatuto de Cataluña: límites constitucionales, en “Estudios sobre la Reforma del Estatuto”, Institut d´Estudis Autonòmics, 2004.

6. J. ESTEVE, Organización supramunicipal y sistema de articulación entre administración autonómica y orden local, Diputación de Barcelona-Civitas, Madrid, 1991.

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