Para la validez de los Presupuestos aprobados por los Plenos municipales es necesario que se cumpla la “nivelación presupuestaria” exigida legalmente

El Ayuntamiento de Las Rozas de Madrid interpone recurso de casación contra la sentencia que anuló el Acuerdo de su Pleno por el que aprobó definitivamente el Presupuesto General correspondiente al ejercicio 2008, por no cumplir la exigencia de "nivelación presupuestaria", requerida en el art. 165.4 del RDLeg. 2/2004, de 5 de marzo, que aprobó el TR de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.

La Sala declara que el recurso no puede prosperar porque con él se pretende una nueva valoración probatoria de los elementos que llevaron a anular el Presupuesto controvertido, cuando ello sólo es posible en sede de casación si aquella valoración se revelara arbitraria, absurda o ilógica, lo que en este caso no ha sucedido, toda vez que la sentencia recurrida se apoya en un razonado y minucioso informe del Tribunal de Cuentas, en el que se expresan las razones por las que el Presupuesto en cuestión no se ajusta a derecho, como que se incluyeran gastos de manera genérica que impedían verificar su correcta imputación presupuestaria o que no era patente que se cumpliera la obligada conexión de los ingresos por venta de bienes del Patrimonio Público del Suelo con los fines a que habían de destinarse.

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sentencia de 26 de junio de 2012

RECURSO DE CASACIÓN Núm: 615/2011

Ponente Excmo. Sr. SEGUNDO MENENDEZ PEREZ

En la Villa de Madrid, a veintiséis de Junio de dos mil doce.

VISTO por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE LAS ROZAS DE MADRID, representado por la Procuradora de los Tribunales D.ª María Luisa Aguiar Merino, contra sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de fecha 18 de noviembre de 2010, sobre impugnación del acuerdo plenario del Ayuntamiento de las Rozas de fecha 27 de diciembre de 2007 por el que se aprobó definitivamente el Presupuesto General para el año 2008.

Se ha personado en este recurso, como parte recurrida D. Jesús María, representado por la Procuradora de los Tribunales D.ª Virginia Aragón Segura.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- En el recurso contencioso-administrativo número 312/2008 la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, con fecha 18 de noviembre de 2010, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: " FALLAMOS: ESTIMAMOS EL RECURSO INTERPUESTO POR LA REPRESENTACIÓN DE D. Jesús María CONTRA EL ACUERDO PLENARIO DEL AYUNTAMIENTO DE LAS ROZAS DE FECHA 27 DE DICIEMBRE DE 2007 POR EL QUE SE APROBÓ EL PRESUPUESTO GENERAL PARA EL AÑO 2008, QUE SE ANULA Y SE DEJA SIN EFECTO. Sin pronunciamiento alguno respecto de las costas procesales".

SEGUNDO.- Contra dicha sentencia ha preparado recurso de casación la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE LAS ROZAS DE MADRID, interponiéndolo en base a los siguientes motivos de casación:

Primero.- Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, al infringir la sentencia recurrida el artículo 34 de la Ley 8/2007 de Suelo en relación con el artículo 176 de la Ley 9/2001 del Suelo de la Comunidad de Madrid, el artículo 167 del Real Decreto Legislativo 2/2004 y la Orden de 20 de septiembre de 1989 del Ministerio de Economía y Hacienda.

Segundo.- Bajo el mismo amparo procesal, por infringir la sentencia recurrida el artículo 165 y 162 (antiguo artículo 143 de la Ley 39/1988 de 28 de diciembre) del Real Decreto Legislativo 2/2004 de 5 de marzo por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales.

Y termina suplicando a la Sala que "...se estime este recurso, case y anule la sentencia recurrida y, en su lugar, se dicte nueva sentencia ajustada a Derecho.

TERCERO.- La representación procesal de D. Jesús María no formuló oposición al recurso interpuesto de contrario, teniéndolo por caducado en su derecho.

CUARTO.- Mediante providencia de fecha 8 de mayo de 2012 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 5 de junio del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

QUINTO.- No se ha observado el plazo que la Ley de la Jurisdicción fija para dictar sentencia, debido a la carga de trabajo que pesa sobre el Tribunal.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Segundo Menendez Perez, Magistrado de la Sala.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- Interpuesto recurso contencioso-administrativo por el Concejal Portavoz del Grupo Municipal Socialista del Ayuntamiento de Las Rozas de Madrid, contra el acuerdo del Pleno de 27 de diciembre de 2007 que aprobó definitivamente el Presupuesto General correspondiente al ejercicio 2008, la Sala de instancia lo anula en su totalidad por no cumplir la exigencia de "nivelación presupuestaria", requerida en el art. 165.4 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, que aprobó el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLHL, en lo sucesivo).

Esa razón de decidir se explica en su sentencia justificando, de un lado, el alcance total y no parcial del pronunciamiento anulatorio; y, de otro, el sustento jurídico de éste.

Así, razona en el primer párrafo del fundamento de derecho sexto, en lo que es esencial, que "...entiende el Tribunal Supremo que si fueran de apreciar solamente defectos o irregularidades de determinadas partidas o previsiones presupuestarias, la solución más conforme a Derecho seria anular esas previsiones concretas, conservando la validez de las demás contenidas en el presupuesto de que se trata. Pero ello depende, desde luego, de la entidad que presenten las irregularidades apreciadas. Dado que se ha producido una relevante desnivelación del presupuesto y además un número considerable de proyectos no se ajustan a los fines prevenidos en el artículo 176 de la Ley Territorial 9/2001, la anulación debe afectar a la totalidad del presupuesto... "

Y antes, en los dos últimos párrafos del fundamento de derecho quinto, da cuenta de que la Sala requirió el informe del Tribunal de Cuentas que exige el art. 171.2 del TRLHL, y afirma que en el emitido se llega a "... la conclusión de que no se han cumplido las condiciones de nivelación presupuestaria efectiva por: a) no acreditarse en el expediente presupuestario que los ingresos previstos por recursos de Patrimonio Municipal del Suelo tuvieran como destino alguna de las inversiones de las expresamente previstas en el art. 176 de la Ley 9/01 [del Suelo de la Comunidad de Madrid ], lo cual repercutiría en la nivelación presupuestaria en un máximo de 63.115.567,42 E; b) no acreditarse [que] el ingreso de 7.000.000 E previsto por dividendos a transferir al Ayuntamiento por la Empresa Municipal de Gestión Urbanística y Vivienda de las Rozas se destine para financiar alguno de los destinos contemplados en el art. 176 de la Ley 9/01; c) consignarse en el presupuesto unas cuantías de ingresos no sustentadas con los fundamentos y premisas expuestos en el expediente del presupuesto, o sin la suficiente racionalidad y coherencia en relación a la evolución de los últimos ejercicios, lo cual ha podido valorarse singularmente en la estimación de la partida relativa la Impuesto de Construcciones, Instalaciones y Obras que estaría sobrevalorada en, al menos, 4.500.000 E ".

SEGUNDO.- El primero de los motivos de casación, formulado al amparo del art. 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción (LJ ) para denunciar la infracción del art. 34 de la Ley 8/2007, del Suelo, en relación con el 176 de la Ley 9/2001, del Suelo de la Comunidad de Madrid, el 167 del TRLHL y la Orden de 20 de septiembre de 1989 del Ministerio de Economía y Hacienda, combate directamente la apreciación de la Sala de instancia en la que afirma que "ninguna de las inversiones que constan en la lista de inversiones realizada en el escrito de demanda, dada la generalidad de la descripción de las mismas, entrarían dentro de los fines establecidos en el art. 176 de la Ley 9/01" [Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid, que en ese artículo detalla los fines a que pueden destinarse los bienes integrantes de los patrimonios públicos de suelo; y que en sus artículos 173 a 178, ambos inclusive, continúa la regulación jurídica iniciada en la Ley del Suelo de 1956 para el denominado "Patrimonio Municipal del Suelo" (PMS en lo sucesivo), constitutivo de un "patrimonio separado" cuyos bienes quedan afectos al cumplimiento de fines determinados, específicos, y no de cualquiera de los que las Corporaciones han de perseguir según la legislación de régimen local ( artículos 25 y 26 de la Ley de Bases de Régimen Local de 2 de abril de 1985 ), por muy loables y razonables que sean].

Ahora bien, tal motivo no merece ser analizado como motivo de casación autónomo, sino, tan solo, como un argumento más del segundo y último (en el que lo vuelve a reproducir la parte recurrente), formulado también al amparo de aquel art. 88.1.d) para denunciar la infracción de los artículos 165 y 162 del TRLHL, y dirigido a combatir la aceptación por la Sala de instancia de la conclusión del informe del Tribunal de Cuentas que afirma que en la elaboración y aprobación del Presupuesto impugnado no se han cumplido las condiciones de nivelación presupuestaria efectiva. No lo merece por las siguientes razones:

En abstracto, porque, como es lógico, sería irrelevante, en el sentido de no ser hábil por sí solo para casar aquel pronunciamiento anulatorio, si no fuera al mismo tiempo útil para enjuiciar si se cumplió o no la exigencia de nivelación presupuestaria.

Y, ya en concreto, por estas dos:

Una, por ser meramente instrumental, en cuanto dirigida sólo a superar el obstáculo procesal que supone que aquel art. 176 sea autonómico y no estatal, la denuncia de infracción del art. 34 de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, del Suelo, vigente al tiempo del acuerdo impugnado y derogada pocos meses después por la Disposición Derogatoria única, letra a), del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio. Es así, porque ahí, al desarrollar esa supuesta infracción (de un precepto que también identifica los únicos destinos posibles de los bienes y recursos que integran el PMS), el motivo nada argumenta acerca de que el precepto autonómico no sea el aplicable en el caso de autos; o que el mismo no se adecue a lo que ordenaba la norma básica que constituía el estatal; o, en fin, que éste hubiera debido influir en la interpretación del autonómico para llegar a una apreciación distinta de aquélla que obtuvo la Sala de instancia.

Y, otra, porque el resto de los preceptos estatales que ese primer motivo denuncia como infringidos, esto es, el art. 167 del TRLHL (referido a la estructura de los estados de ingresos y gastos) y la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 20 de septiembre de 1989 (dedicada a la estructura de los presupuestos de las Entidades Locales), ni los invocó el Ayuntamiento demandado en su contestación a la demanda, ni los consideró la Sala sentenciadora, con el efecto jurídico, ordenado en el art. 86.4, in fine, de la LJ, de que el recurso de casación no pueda fundarse en ellos.

TERCERO.- Las inversiones expresadas en la demanda en una lista que es de ver en sus folios 21 a 30, a las que el actor imputó que no se corresponden con los fines que el ordenamiento jurídico determina para el PMS y que, pese a ello, eran financiadas en un 99,54% con ingresos de capital que provienen de la enajenación de sus bienes, no contando así con financiación adecuada y suficiente, se describen allí, en efecto, en unos términos muy genéricos, que, además, no identifican en sí mismos y para la mayoría de ellas que satisfagan esos fines.

Así, se lee en aquella lista, por ejemplo, que las partidas presupuestarias son para "material técnico" (a lo que se añade en otras la expresión "y armamento", o "transmisiones"), "mobiliario y enseres", "equipos para procesos de información", "equipo de oficina", "reformas dependencias", "equipamiento nuevas dependencias", "software gestión policial", "pista entrenamiento canino", "aplicaciones informáticas", "adquisición equipos centralita", "instalaciones de seguridad", "adquisición parque móvil", "equipos p. información P.P.", "equipos p. información P.S.O.E.", "equipos p. información I.U.", "obras casa consistorial", "digitalización archivos", "software informática", "reformas climatización", "inversiones de carácter inmaterial", "mobiliario local c/caño", "embellecimiento urbano", "renovación fachada centro servicios sociales", "obras pavimentación calles interiores", "bacheado calles-capa de rodadura", "señalización de calles", "otras reformas", "cerramiento de parcelas", "reparaciones edificios", "equipos luz y sonido", "vehículo concejalía", "adquisición vehículo", etc., etc. Y se lee en ella que el total de inversiones relacionadas asciende a la cantidad de 25.817.073,75 euros.

Frente a ello, el escrito de contestación a la demanda afirmó, sin descender a explicaciones singulares que analizaran y completaran esas descripciones, que "basta con comprobar la relación de tales inversiones [las que se financiarán, reconocía antes, con fondos municipales obtenidos a través de la enajenación de determinados bienes del patrimonio y, mínimamente, con aportaciones de la Comunidad de Madrid], para advertir que todas ellas van destinadas a la consecución de necesidades sociales colectivas o de servicios públicos". Tampoco el Ayuntamiento demandado descendió a dar explicación alguna al hacer uso del trámite abierto para que alegara lo que tuviera por conveniente respecto del informe emitido por el Tribunal de Cuentas, pese a que ese informe expresa que " no se han cumplido las condiciones de nivelación presupuestaria efectiva por [como primera causa] no acreditarse en el expediente presupuestario que los ingresos previstos por recursos de Patrimonio Municipal de Suelo tuvieran como destino alguna de las inversiones de las expresamente previstas en el art. 176 de la Ley 9/2001 del Suelo de la Comunidad de Madrid. Esta salvedad repercutiría en la nivelación presupuestaria en un máximo de 63.115.567,42 E, a excepción de los proyectos de inversión que, en el ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa, se puedan admitir dentro de los destinos legalmente previstos".

CUARTO.- Siendo esos los términos del debate trabado en la instancia, no cabe imputar al Tribunal "a quo" que valorara los elementos de juicio puestos a su disposición de modo arbitrario, absurdo o ilógico cuando llegó a aquella apreciación que entrecomillamos en el párrafo primero del fundamento de derecho segundo de esta sentencia. Ni que aceptara de igual modo el informe del Tribunal de Cuentas en lo relativo a la primera de las causas por las que entiende que en el Presupuesto no se cumplieron las condiciones de nivelación presupuestaria efectiva. Ese informe afirma, entre otros particulares, que el anexo de inversiones incluye "actuaciones genéricas con una denominación correspondiente a la tipología de gastos según su naturaleza económica (tales como "alumbrado público", "aceras") o códigos funcionales genéricos ("edificios municipales") que impiden verificar su correcta imputación presupuestaria". O, que la obligada conexión de los ingresos por venta de bienes del PMS con los fines a que han de destinarse, y la ausencia de referencias a este extremo, impiden "valorar si en la elaboración y aprobación del presupuesto de 2008 se tuvo en consideración la unívoca relación necesaria entre las enajenaciones de bienes afectos a este patrimonio con los usos autorizados".

Es así, en suma, porque las expresiones tan genéricas con que se describen buen número de inversiones a financiar con fondos obtenidos mediante la enajenación de bienes del PMS, impiden tener por cierto que con éstas se persiga realmente la satisfacción de cualquiera de los tasados fines a que han de ser destinados esos bienes, incluidos los que define el art. 176, letra d), de la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid con la frase "actuaciones declaradas de interés social", pues, sobre éstas, la Sala de instancia, trascribiendo en parte la sentencia de este Tribunal Supremo de 31 de octubre de 2001, dictada en el recurso de casación núm. 4723/1996, recuerda con acierto que ese concepto de interés social, empleado para la concreción de esos fines, "no es equivalente a mero interés urbanístico, sino que es un concepto más restringido. El artículo 1-1 de la CE, que define nuestro Estado como un Estado social, en relación con el artículo 9-2 de la misma, puede darnos por analogía una idea de lo que sea el concepto más modesto de uso de interés social: aquél que tiende a que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos sean reales y efectivas o a remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud o a facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social". Nada de esto se desprende en modo alguno de aquellas expresiones. Ni nada en contrario ha de ligarse al tenor literal de la Base de Ejecución 43.ª del Presupuesto impugnado, pues que en ella se afirme que sí tienen la consideración de gastos de interés social las inversiones del Capítulo VI, y que defina este concepto en los mismos términos en que lo hace ese párrafo de la sentencia que acabamos de mencionar, no significa que ese sea en efecto su finalidad real.

La relevancia de la primera de las causas del incumplimiento de la exigencia de nivelación presupuestaria resulta, sin necesidad de mayores consideraciones, del dato, expresado por la propia parte recurrente en su escrito de interposición, de que "el 95% del importe de las partidas presupuestarias contenidas en el Anexo de Inversiones financiadas con cargo al Patrimonio Municipal de Suelo se dedicaron a lo contenido en el Grupo de Función 4, producción de bienes públicos de carácter social".

QUINTO.- Las mismas conclusiones alcanzadas en el anterior fundamento de derecho se obtienen al analizar la segunda de las causas por las que aquel informe del Tribunal de Cuentas entendió incumplida la exigencia de nivelación presupuestaria efectiva.

Ese informe afirma, sin que veamos que los datos que expone se nieguen mediante la cita de otros que claramente los contradigan, que el Ayuntamiento, por acuerdo de 21 de septiembre de 2006, cedió a título gratuito dos parcelas que formaban parte del PMS a su empresa de gestión urbanística, que las vendió para la construcción de viviendas de protección pública. Parte de los beneficios de esta enajenación estaba previsto que se trasfirieran en 2008 al propio Ayuntamiento, en forma de dividendos, que los recogió en el Presupuesto como ingreso patrimonial no afectado.

Ese es el origen de aquella segunda causa, consistente en " no acreditarse que el ingreso de 7.000.000 E previsto por dividendos a transferir al Ayuntamiento por la Empresa Municipal de Gestión Urbanística y Vivienda de las Rozas de Madrid SA (EMGUV) se destine para financiar alguno de los destinos contemplados en el art. 176 de la Ley 9/2001, del Suelo de la Comunidad de Madrid, toda vez que tales dividendos se originaron como consecuencia de la enajenación de unas parcelas del Patrimonio Público de Suelo previamente cedidas por el Ayuntamiento a la sociedad ".

Que tales dividendos sí deban quedar vinculados a la satisfacción de esos fines o destinos se desprende sin dificultad del art. 174.2, letras a ) y c) de dicha Ley, pues disponen, respectivamente, que son fondos adscritos al patrimonio público de suelo, los ingresos obtenidos en la gestión y disposición de ese patrimonio, y los beneficios de sociedades públicas o mixtas, cuando la aportación de capital público consista en bienes integrantes del patrimonio público de suelo.

SEXTO.- Y también para la tercera de aquellas causas, pues de nuevo sin la aportación por la recurrente de razonamientos serios directamente dirigidos a ponerla en tela de juicio, el repetido informe afirma, cuando echa en falta estudios y cálculos que permitiesen apreciar que las cuantificaciones de los impuestos responden a una evolución natural y coherente con la recaudación de los ejercicios anteriores, que "en la partida de impuestos indirectos (Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras), cuyos ingresos liquidados en 2006 fueron de 6.457.226,85 E y a 30 de junio de 2007 de 3.787.016,14 E (apenas el 24% de lo presupuestado para todo el ejercicio 2007), se presupuesta para 2008 una cuantía de 11.000.000 E, que resulta incongruente con la premisa señalada en el informe económico-financiero (... teniendo en cuenta la evolución de los derechos reconocidos por este concepto en el último año, pág. 341). En estas circunstancias, sólo podrá admitirse que estarían objetivamente justificada una cuantía similar a los derechos liquidados en 2006, por lo que, al menos, la consignación de 4.500.000 E no consta debidamente fundamentada".

Ahí está el origen de la tercera de aquellas causas, cuál es " consignarse en el presupuesto unas cuantías de ingresos no sustentadas con los fundamentos y premisas expuestos en el expediente del presupuesto o sin la suficiente racionalidad y coherencia en relación con la evolución de los últimos ejercicios. Esta circunstancia ha podido valorarse singularmente en la estimación de la partida relativa al Impuesto de Construcciones, Instalaciones y Obras que estaría sobrevalorada, al menos, en 4.500.000 E ".

Y ahí, como ya hemos adelantado, lo que argumenta el recurso de casación no muestra que esas afirmaciones sean producto de una apreciación del expediente arbitraria, irracional o ilógica, ni que lo sea, por ende, la aceptación que de esa tercera causa hace la sentencia de instancia.

SÉPTIMO.- Dado que el actor, parte recurrida en este recurso de casación, sólo se ha personado en él, sin formular escrito de oposición, sólo cabrá trasladar a cargo de la parte recurrente, por el concepto de costas, la cifra máxima de 237,792 euros, tal y como nos autoriza el art. 139.3 de la Ley de la Jurisdicción.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

NO HA LUGAR al recurso de casación que la representación procesal del Ayuntamiento de Las Rozas de Madrid interpone contra la sentencia de fecha 18 de noviembre de 2010, dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso núm. 312/2008. Imponiendo a la parte recurrente las costas causadas, con el límite fijado en el último de los fundamentos de derecho de esta sentencia.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Segundo Menendez Perez, todo lo cual yo el Secretario, certifico.

Comentarios